陳盛文
(廣西科學技術廳,廣西南寧 530000)
廣西科技投入及其管理對策研究
陳盛文
(廣西科學技術廳,廣西南寧 530000)
分析廣西科技投入及科技管理現(xiàn)狀與存在問題,從加大財政科技投入總量、增加社會和企業(yè)科技投入、優(yōu)化政府科技投入結(jié)構、完善政府科技投入管理體制、推動科技與金融結(jié)合5個方面,提出加強廣西科技投入及管理的對策建議。
科技投入;科技管理;財政投入;投入產(chǎn)出水平;資金管理;科研活動;資源配置;廣西
科技財力資源是科技資源的重要組成部分,加大科技財力投入,對推動科技事業(yè)的發(fā)展,加快建設創(chuàng)新型國家具有重要意義??萍纪度敕褐概c科技活動有關的人、財、物、政策以及時間、信息等資源的投入。目前,國際上衡量一國或地區(qū)科技投入強度的指標是R&D(研究與發(fā)展)經(jīng)費投入以及R&D占GDP的比例。本文所稱科技投入,是指包括R&D活動在內(nèi)的整個科技活動的資金投入,它包括政府財政資金投入和社會資金投入[1]。
自20世紀90年代開始,世界各國的科技投入政策,特別是政府科技投入機制和相關政策措施出現(xiàn)了新動向:紛紛大幅度增加科技投入;尤其是加大引導力度,吸引社會資金、資本市場資金對自主創(chuàng)新的投入,建立了比較完善的多層次、多元化、多渠道的科技投入體系;加強了科技投入管理的“頂層設計、統(tǒng)一規(guī)劃”;科技投入產(chǎn)出目標更加強調(diào)本國特色。綜觀世界各國的科技投入,就經(jīng)費來源方面的啟示是:政府只有加大科技投入力度,才能引導全社會增加對科技的投入;只有建立有效的政府科技投入管理機制,才能提高科技產(chǎn)出效果;只有完善科技投入績效考評體系,才能確??萍寄繕酥挥械耐瓿?。
目前,我國科技投入主要分別由科技部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、工業(yè)和信息化部等多個部門掌管,資源的條塊分割、管理分散、科技事業(yè)謀劃各自為政的傳統(tǒng)格局仍然沒有打破[2]。近年來,北京、江蘇、湖北、廣東等?。ㄊ校┰诳萍纪度谫Y方面進行了改革和創(chuàng)新。在政府的引導扶持下,通過資本市場運作,吸引了企業(yè)資金和社會資金,加大了科技投入力度,科技資源在優(yōu)化配置方面取得較好的成效。
廣西作為欠發(fā)達地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展比較落后,要提升廣西自主創(chuàng)新能力、實現(xiàn)創(chuàng)新型廣西建設目標,就必須高度重視對科技的投入,加強科技資源的有效管理和優(yōu)化配置。本文將對廣西財政科技投入及管理現(xiàn)狀與存在的問題進行分析,對加強廣西科技投入及管理提出對策建議,以期進一步完善科技投入機制,促進科技資源的優(yōu)化配置。
《2012年廣西科技統(tǒng)計數(shù)據(jù)》顯示,2009-2011年廣西全區(qū)R&D經(jīng)費分別為47.2億元、62.86億元和81.02億元。2009-2011年全區(qū)財政科技撥款分別為36.6億元、21.65億元和28.25億元,財政科技撥款占財政支出比重分別為2.25%、1.08%和1.11%。其中,2011年自治區(qū)本級財政科技撥款為12.67億元,占全區(qū)財政撥款總額的比例為44.86%[3]。
自治區(qū)本級財政安排的科技投入主要是科學事業(yè)費、科技三項費用(新產(chǎn)品試制費、中間試驗費和重大科學研究補助費)、科技基建費等。其中,科學事業(yè)費主要用于面向區(qū)直科研院所的科研事業(yè)發(fā)展經(jīng)費,包括人員費、公務費和專項費用;科技三項費用(2007年國家及自治區(qū)均更名為技術研究與開發(fā)資金)主要用于全區(qū)各行各業(yè)的技術研究與開發(fā)活動。根據(jù)國務院和自治區(qū)政府的決定,1987年起,廣西實行科技經(jīng)費撥款制度改革,自治區(qū)本級科技經(jīng)費一律歸口自治區(qū)科技廳統(tǒng)一管理。但是,受部門本位主義和利益驅(qū)動的影響,實行撥款制度改革不夠徹底,且近年來出現(xiàn)倒退現(xiàn)象。到目前為止,自治區(qū)本級科技經(jīng)費仍主要分別由廣西科技廳、廣西農(nóng)科院、廣西科學院、廣西科協(xié)等部門掌管使用。市(縣)級財政安排的科技經(jīng)費主要是科學事業(yè)費和三項費用,主要用于本市(縣)范圍內(nèi)的科技活動,經(jīng)費基本上由科技管理部門統(tǒng)一掌管使用。
從全區(qū)情況來看,近幾年來科技投入具有以下4個方面的特點。
(1)廣西科技投入總量在全國排位處于下游位置。2011年,廣西各年的R&D經(jīng)費總量排在全國第25位;全區(qū)各年度財政科技撥款總額也均排在全國第28位左右,僅排在新疆、西藏和海南之前。與全國相比,廣西的科技投入絕對量有明顯的差距。
(2)廣西科技投入占GDP的比重排在全國的下游位置。2011年,廣西R&D占GDP比重為0.69,全國R&D占GDP比重為1.84,較全國平均水平低了0.63個百分點,排在全國第25位。與全國水平相比較,廣西科技投入的相對數(shù)也有明顯的差距。
(3)自治區(qū)本級財政投入較大。自治區(qū)本級財政資金投入強度比較大,已成為廣西財政科技投入的主要力量。2011年在全區(qū)財政科技投入總量中,自治區(qū)本級財政占到了45%以上,財政科技撥款占當年財政支出比重為1.11%(表1),高于全國地方平均水平。
(4)自治區(qū)各市地方科技經(jīng)費投入嚴重不均衡。2011年全區(qū)各市地方財政科技撥款與地方財政支出如表2所示。從表2中可以看出,除南寧、桂林兩市外,全區(qū)市(縣)級財政科技投入強度偏弱,資金投入不足。2011年,南寧市財政科技投入為3.763億元,占當年財政支出的比例為1.34%;桂林市財政科技投入為2.2356億元,占當年財政支出的比例為1.08%。兩市的財政科技投入都達到了《廣西壯族自治區(qū)科學技術進步條例》中有關法定比例(1%)的要求。除南寧、桂林兩市以外,絕大部分市(縣)每年安排的財政科技撥款總量十分有限,大部分市財政每年撥款1億元以下,不管是絕對量還是相對量,都遠遠低于科技進步條例中所規(guī)定的法定比例(1%)的要求。目前,廣西尚有10多個縣級財政還沒有安排有關科技活動的經(jīng)費預算。
表1 2011年地方財政科技撥款與地方財政支出 (單位:萬元)
表2 2011年全區(qū)各市地方財政科技撥款與地方財政支出 (單位:萬元)
3.1 政府科技投入不足,與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應
近年來,全區(qū)財政科技投入雖然有比較快的增長,但是由于經(jīng)濟總量不大,基數(shù)比較小,加上各級政府對科技投入的力度不平衡,使得政府科技撥款總量明顯不足,導致廣西財政科技撥款占財政支出的比重遠遠低于全國地方平均水平(只達到全國地方平均水平的50%左右),財政科技投入總量排在全國下游位置。主要表現(xiàn)在兩個方面:一是自治區(qū)本級財政科技投入雖然增長較快,但總量十分有限,對企業(yè)和社會增加對科技投入的引導力度不夠明顯,與廣西加快北部灣區(qū)域經(jīng)濟開放開發(fā)的新形勢要求不相適應;二是全區(qū)各市(縣)財政科技投入增幅緩慢,而且很不平衡,除南寧、桂林兩市外,其余各市(縣)的財政科技投入均未達到科技進步條例中所規(guī)定的“1%”的比例要求,甚至有一部分縣級財政沒有安排科研經(jīng)費預算。
導致政府科技投入不足的主要原因:一是一些地方政府對科技投入重視不夠,尤其是對依靠科技進步推動地方經(jīng)濟發(fā)展的認識不足;二是科技執(zhí)法檢查力度不夠(主要是《科技進步法》的執(zhí)法檢查),地方政府依法增加財政科技投入的意識有待加強;三是地方科技部門與當?shù)卣畢f(xié)調(diào)溝通工作的主動性不夠,通過有效的科技工作吸引社會關注和政府重視等方面的工作機制有待加強。
3.2 企業(yè)及社會科技投入有限,尚未形成企業(yè)的技術創(chuàng)新和研發(fā)投入主體地位
2011年,在廣西R&D經(jīng)費支出為81多億元,企業(yè)R&D經(jīng)費支出為60多億元,企業(yè)科技投入只占總支出的74.3%,與國內(nèi)其他經(jīng)濟發(fā)達省份相比,廣西企業(yè)資金投入明顯不足,企業(yè)資金所占比例遠遠低于全國平均水平,與發(fā)達地區(qū)山東、浙江、廣東相比,差距更大。主要原因:一是廣西科技投融資機制不健全,專門服務于高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)投資擔保體系建設嚴重滯后,導致企業(yè)的科技融資渠道不順暢,科技型中小企業(yè)的科技融資十分困難;二是政府引導和激勵機制不健全,相當一部分企業(yè)對產(chǎn)品研發(fā)投入的意識不強,積極性不高,導致企業(yè)科技投入總量不足,使得R&D經(jīng)費支出與GDP比例遠遠低于全國平均水平,尚未真正形成企業(yè)的技術創(chuàng)新主體和研發(fā)投入主體地位。
3.3 科技投入重點不突出,資源配置不合理
一是政府科技投入資金分布失衡,結(jié)構不合理,科技投入的大部分用于人員費用開支和解決生存問題,而用于技術研究與開發(fā)的經(jīng)費比重偏低,資金量偏小。如2011年廣西技術研究與開發(fā)經(jīng)費占財政科技撥款的比例僅為21.22%,低于全國平均水平。而且,在財政科技撥款上,自治區(qū)本級與地方各級科技投入重點的劃分不盡明確,沒有形成自治區(qū)與地方政府各有側(cè)重、相互補充的科技投入結(jié)構。二是在創(chuàng)新活動過程中,由于市場和政府的各自職責定位不夠明確,分工不清,導致政府包攬過多,負擔過重,使得有些應由政府重點支持的重大科技項目缺乏足夠資金投入,存在管理缺位和越位的現(xiàn)象。而對于如何通過政策、法規(guī)創(chuàng)造環(huán)境促使企業(yè)成為技術創(chuàng)新主體和科研投入主體的政策措施和辦法不多。三是科技投入層次不清,投向不盡合理,重點不明顯。廣西科技投入在研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、工業(yè)化大生產(chǎn)3個階段的分配比例大約是1 : 2 : 10,而發(fā)達國家的分配比例一般是1 : 10 : 100,我國是1 : 1 : 10,顯然,在廣西的科技投入中真正用于研究與開發(fā)的經(jīng)費不多,資源配置不合理,重點不突出。
3.4 政府科技投入管理體制不夠完善,運行機制不夠健全高效
廣西財政科技經(jīng)費的多頭管理、各級科技計劃的組織管理條塊分割、自成體系、重復交叉的傳統(tǒng)格局依然存在。就自治區(qū)本級而言,自治區(qū)科技廳管理的經(jīng)費(主要是科學事業(yè)費和三項費用)只占全部經(jīng)費的79%,還有21%的科技經(jīng)費分散掌握在區(qū)農(nóng)科院、科學院、經(jīng)貿(mào)委、計委、科協(xié)、教育、衛(wèi)生、建設等部門手中。主要成因:一是財政部門預算改革以后,要求各部門都要編制本部門的預算,以反映本部門預算經(jīng)費的全貌。在這樣的預算管理體制下,科技經(jīng)費就分散在各行各業(yè)之中,這種資金分布格局不利于資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀管理,資源的有效配置,再加上目前沒有一個部門或機構能夠真正統(tǒng)一行使財政科技投入的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理和資源整合職能,使得自治區(qū)層面上的科技預算宏觀調(diào)控主體和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制缺位。二是各部門在安排年度科技經(jīng)費預算時都是自己獨立提出的,難以統(tǒng)一到全區(qū)整體科技戰(zhàn)略規(guī)劃和布局上來,全區(qū)缺乏一個科技事業(yè)發(fā)展的全局謀劃與調(diào)節(jié)機制,這種分散的科技投入管理模式導致低水平重復投入、資源分散,在經(jīng)費使用上往往監(jiān)督不到位,管理乏力。
在講求質(zhì)量、效益的前提下,廣西要實現(xiàn)2013年到2020年平均每年經(jīng)濟增速達到12%的目標,政府財政必須增加科技投入,充分發(fā)揮政府的主導作用,調(diào)動企業(yè)和社會多方面積極性,建立多元化科技投入機制。
(1)加大政府科技投入力度
財政科技投入主要用于支持市場機制不能有效解決的公共科技活動,并引導企業(yè)和全社會的科技投入。借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗,制定出臺廣西科技投入管理條例的地方性法規(guī),以法律的形式加大政府的科技投入,確保全區(qū)財政科技投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性增長幅度,建立政府科技投入穩(wěn)定增長機制,力爭全區(qū)財政科技投入總量以及財政科技撥款占財政支出比例趕上全國地方平均水平。由自治區(qū)財政廳以及各市、縣人民政府組織牽頭,自治區(qū)科技廳協(xié)調(diào)配合,建立自治區(qū)、市、縣、企業(yè)匹配科技投入機制,在自治區(qū)層面上,以破解制約廣西支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性關鍵技術為主要目標,以實施重大科技項目為載體,整合各級政府和企業(yè)的科技資源,形成上下聯(lián)動、左右聯(lián)合的資源配置機制,確保自治區(qū)重大科技項目有足夠的資金投入。
(2)增加社會和企業(yè)的科技投入
一是由自治區(qū)政府注資,建立廣西科技投融資擔保機構,為中小企業(yè)科技貸款提供擔保服務??砂凑铡帮L險共擔,利益共享”的原則,創(chuàng)新銀行、科技管理部門、風險擔保機構和企業(yè)各方共同合作模式,鼓勵金融機構加大對自主創(chuàng)新的資金支持力度。二是自治區(qū)財政在每年的部門預算中,拿出專項資金,專門用于科技貸款貼息或項目補助,加大政府對科技成果產(chǎn)業(yè)化的引導支持力度,促使企業(yè)技術創(chuàng)新主體和研發(fā)投入主體地位的形成。三是建立廣西地方科技銀行,并賦予其更加靈活、更加優(yōu)惠的金融政策??稍趪医鹑谥贫润w系下大膽開展諸如自主知識產(chǎn)權質(zhì)押貸款、無形資產(chǎn)抵押貸款等金融業(yè)務。四是借鑒韓國、日本等國的成功經(jīng)驗,制定出臺廣西自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購制度,刺激企業(yè)加大對技術創(chuàng)新的投入力度。
(3)提高技術研究與開發(fā)支出占公共財政支出的比重
要進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構,壓縮一般性支出,新增財力要向科技傾斜,進一步加大對技術研究與開發(fā)的投入力度,積極支持基礎研究、前沿技術研究、重大公益技術、產(chǎn)業(yè)共性技術、關鍵技術的研究開發(fā)與應用示范、科技創(chuàng)新平臺建設、工業(yè)園區(qū)建設、高新技術開發(fā)區(qū)建設、技術改造、農(nóng)業(yè)技術推廣等相關重大研究和開發(fā)工作。各級人民政府每年安排的技術研究與開發(fā)經(jīng)費比例,自治區(qū)本級不低于年度財政預算支出的1.5%,市、縣級分別不低于1%和0.5%。
(4)完善政府科技投入管理體制
一是自治區(qū)政府應該加大科技經(jīng)費歸口管理改革力度,將分散在各部門、各行業(yè)的科技經(jīng)費歸口政府科技行政管理部門統(tǒng)一管理,打破現(xiàn)行預算管理中存在的條塊分割、多頭管理、自成體系的格局,推動資源整合與優(yōu)化配置,以增強自治區(qū)政府科技經(jīng)費的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和宏觀管理能力。二是建立自治區(qū)層面的政府科技預算統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制??捎勺灾螀^(qū)政府科技主管部門牽頭,其他相關部門參與,對年度科技經(jīng)費預算進行聯(lián)合評議,以避免重復投入,達到整合資源、提高科技資金使用效益的目的,為確保自治區(qū)黨委、政府整體科技戰(zhàn)略規(guī)劃的組織實施提供資金保障。三是建立面向結(jié)果的科技投入追蹤問效機制。建立政府科技投入的績效評價體系,重點圍繞科技項目的實施,從經(jīng)費預算執(zhí)行、項目實施管理和科技計劃整體實施效果3個方面,按照科學客觀和公平公正的原則進行考核評估,建立面向結(jié)果的追蹤問效機制[4]。
(5)建立科技和金融結(jié)合協(xié)調(diào)機制
科學技術是第一生產(chǎn)力,金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血液;科技金融結(jié)合是科技與經(jīng)濟結(jié)合的粘合劑,現(xiàn)代金融手段是推動科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的重要手段,是社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障??萍冀鹑诮Y(jié)合是技術要素與資本要素的緊密結(jié)合,建立科技金融機制是加快人才、技術、資本、項目等創(chuàng)新要素向企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈聚集,優(yōu)化資源配置,助推企業(yè)成長的有效途徑。與全國先進?。ㄊ校┫啾龋瑥V西科技金融工作還比較滯后,科技風險投資機構不多,而且發(fā)展很不平衡,市場體制機制還不夠健全,需要政府主導推動。一是創(chuàng)新財政資金支持方式,提供專項資金,用于引導和培育廣西科技風險投資機構體制建設,加快推進科技風險投資,以達到利用現(xiàn)代金融手段做大做強科技成果產(chǎn)業(yè)的目的。二是創(chuàng)新金融產(chǎn)品,提供有效服務。針對企業(yè)所處的成長期、成熟期和發(fā)展期的不同階段提供不同的金融產(chǎn)品和服務。對于企業(yè)成長初期要以科技貸款風險補償、補貼、擔保為主,鼓勵銀行放大資本投資于科技產(chǎn)業(yè);對于成熟期和發(fā)展期的企業(yè)要以引導風險投資機構以跟進投資、股權投資等為主要投資方式,以達到財政引導資金的放大效果。三是建立科技與金融互動互補機制。在科技計劃項目篩選、立項過程中,要充分發(fā)揮科技風險投資機構等對項目(產(chǎn)品)的市場預期評估、企業(yè)盈利能力分析、企業(yè)競爭力和抵御風險評估等方面的優(yōu)勢和作用,在年度科技計劃安排上要優(yōu)先支持創(chuàng)投的項目(尤其是成果轉(zhuǎn)化項目和高技術項目),以達到優(yōu)勢互補的效果[5-8]。
(6)設立自治區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化專項資金
自治區(qū)本級財政通過整合自治區(qū)科技型企業(yè)成果產(chǎn)業(yè)化專項資金、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化專項資金、技術研究與開發(fā)經(jīng)費等專項資金,設立自治區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化專項資金,運用無償資助、以獎代補等方式,對重大科技成果產(chǎn)業(yè)化項目給予支持,引導市、縣人民政府和社會力量加大科技成果轉(zhuǎn)化投入,促進自治區(qū)重大科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。各地級市和有條件的縣(市、區(qū))可根據(jù)實際需要設立科技成果轉(zhuǎn)化專項資金,加大支持本地開發(fā)或引進的科技成果轉(zhuǎn)化和應用。
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Research with Regard to the Guangxi Science and Technology Input and Management Policy
Chen Shengwen
(Guangxi Science and Technology Agency, Nanning 530000)
This paper analyzes the general situation and problem for the science and technology input and management in Guangxi, from it introduces the main methods of science and technology investment, and puts forward the countermeasures of strengthening the Guangxi S&T input and its management based on at last in 5 aspects which are increasing fi nancial investment in science and technology, increasing social and corporate investment in science and technology, optimize the structure of government investment in science and technology, improving the management system of government investment in science and technology, promote the combination of science and fi nance.
science and technology input, science and technology management, financial investment, input-output level, funds management, scientific research activities, resource allocation, Guangxi Zhuang Autonomous Region
F810.453
:A
10.3772/j.issn.1674-1544.2014.02.016
陳盛文(1965- ),男,廣西科學技術廳科研條件與財務處副處長,會計師,研究方向:科技管理。
2014年2月17日。