郭合普

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力

郭合普

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)涉到各方的巨大利益，一直以來學(xué)理上和立法上都有諸多積極探討。本文以近年來的司法判決書為對象，以承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力為切入點，對司法判決書中揭示的若干問題進行分析，以期解決相關(guān)的法律適用問題，正確解釋《土地承包法》中對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的強制規(guī)定，探討這些強制規(guī)定能否影響承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。本文研究認(rèn)為，改變土地所有權(quán)性質(zhì)和用途的強制性規(guī)定將導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同的無效;違反法定的書面形式要求會影響到合同的效力，但是可以通過履行行為對形式瑕疵進行補正;未經(jīng)發(fā)包方的同意并不必然導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同的無效;轉(zhuǎn)讓方和受讓方資格的限制屬于不當(dāng)限制，一般情況下也不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力。為了使土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，應(yīng)該理性認(rèn)識承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為。

承包經(jīng)營權(quán);轉(zhuǎn)讓合同效力;強制性規(guī)定;利益衡量

一、土地承包經(jīng)營權(quán)[1]作者郭合普，男，西南政法大學(xué)碩士研究生，研究領(lǐng)域為合同法、物權(quán)法和法學(xué)方法論，E-mail: lawghp@163.com。如無特別說明，該處僅指以家庭方式取得的承包經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓合同司法判決書的整理及分析

(一)司法判決書的整理情況[2]如無特別說明，司法判決書都是從北大法寶上搜集得到的。

維護農(nóng)民的利益,切實保障他們的財產(chǎn)權(quán)益,調(diào)動他們各方面的積極性,是國家的一貫政策,為此國家頒布了一系列的法律法規(guī)來保護農(nóng)民的權(quán)益。2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》),就是要做到“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”[1]《農(nóng)村土地承包法》的立法目的，具體參見該法第1條。,把對農(nóng)民的土地承包政策以法律的形式確立下來,因此具有積極的意義。在司法實踐中,最難解決、最具爭議,也是法院最不易把握的是關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題,尤其是轉(zhuǎn)讓合同的效力問題。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓一般是指原先的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人在承包期限內(nèi),依照法律的規(guī)定,按照一定的形式將土地承包權(quán)有償或無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給受讓人,包括部分或全部地轉(zhuǎn)讓承包權(quán),從而引起承包權(quán)主體的變更,是土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的一種重要方式。根據(jù)《土地承包法》第37條第1款前段的規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)……流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,由此可見,承包權(quán)的流轉(zhuǎn)是通過簽訂轉(zhuǎn)讓合同來實現(xiàn)的,轉(zhuǎn)讓合同的效力是其中的關(guān)鍵問題?；裟匪勾蠓ü僬J(rèn)為,法律的生命在于經(jīng)驗而不在于邏輯,而純粹理論上的探討對實際問題的解決總是顯得乏力,因此基于理論和實務(wù)相結(jié)合的法學(xué)研究方法,我們從北大法寶數(shù)據(jù)庫中搜集了眾多有關(guān)土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的判決書,在對判決書整理的基礎(chǔ)上進行分析研究。這些判決書在地域上,包括北京市、重慶市、天津市、上海市、山東省、海南省、河南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省、湖北省、江蘇省、浙江省等地的法院;在審理級別上,包括基層、中級和高級法院;在內(nèi)容上,包括再審的判決書和經(jīng)典的一審判決書,但是以中級法院的終審判決書為重點分析對象,因為這類判決書面對的案件事實會相對復(fù)雜和疑難一些,并且裁判理由相對來說更詳細(xì)些,還能夠?qū)Ρ确治鲆粚徟c二審的判決情況。本文以最近幾年的判決書為重點,其中2010年到2013年的判決書是著重分析的對象,當(dāng)然還包括一些比較早的經(jīng)典案例。

(二)對司法判決書的分析

通過對司法判決書的整理,我們發(fā)現(xiàn),關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同有效與否,首先涉及如何適用法律的問題。僅規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的法律、法規(guī)及司法解釋就包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等(以下皆用標(biāo)準(zhǔn)的簡稱),在裁判具體案件的時候,應(yīng)該適用哪一部法律,各地法院作出的判斷并不一致。

其次,《土地承包法》的強制性規(guī)定是否影響承包轉(zhuǎn)讓合同的效力。承包經(jīng)營權(quán)關(guān)涉到農(nóng)民的切實利益,關(guān)系到國家的農(nóng)業(yè)政策,關(guān)系到社會的發(fā)展和穩(wěn)定,因此在立法上對承包經(jīng)營權(quán)作出了許多限制性的規(guī)定,尤其是對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制更多。這些限制性規(guī)定是否屬于《合同法》第52條第(5)項的違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,首先需要明確《土地承包法》中有哪些限制性規(guī)定?！锻恋爻邪ā穼Τ邪鼨?quán)的轉(zhuǎn)讓限制具體表現(xiàn)為:第33條第(2)(3)(4)(5)項的規(guī)定、第41條前段的規(guī)定。綜合以上法律規(guī)定,我們重點分析以下限制條件:第一,承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包方同意;第二,轉(zhuǎn)讓方與受讓方的資格及條件限制,即承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;第三,不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;第四,采取轉(zhuǎn)讓方式的,轉(zhuǎn)讓合同必須采用書面形式。

再次,法律作出的這些限制性規(guī)定有沒有充足的理由,符不符合立法的目的,能不能適應(yīng)社會的發(fā)展需要,能否保護農(nóng)民的利益,法院對這些問題是如何看待的呢?具體表現(xiàn)為:

第一,是否經(jīng)過發(fā)包方的同意對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的影響。例如,在“廖某某訴廖某某等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2012)彭法民初字第00695號”中,重慶市彭水苗族土家族自治縣人民法院認(rèn)為:本案原、被告簽訂的林地轉(zhuǎn)讓協(xié)議未經(jīng)村集體經(jīng)濟組織即發(fā)包方同意,違反了法律的強制性規(guī)定,應(yīng)屬無效協(xié)議,基于該無效協(xié)議產(chǎn)生的債權(quán)關(guān)系亦不應(yīng)得到法律的保護,因此原告的請求本院不予支持。[1]持同樣觀點的參見“陳米金與郭瑞土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2010)商民終字第989號”，“郭瑞訴陳米金土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2010)民民初字第381號”，“王某某農(nóng)村承包經(jīng)營戶訴馬某某農(nóng)村承包經(jīng)營戶土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2010)石法民初字第2084號”，“孫某某農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶與楊某某等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案(2011)渝三中法民終字第01016號”，“孫明啟與徐宋氏農(nóng)村土地承包合同糾紛上訴案(2011)青民二終字第129號”。但是在“崔國明訴張宇洪農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案(2007)平民初字第05239號”中,北京市平谷區(qū)人民法院對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力作出了另一種途徑的解釋,法院為了不否定轉(zhuǎn)讓合同的效力,不認(rèn)為當(dāng)事人簽訂的合同是轉(zhuǎn)讓合同,而是轉(zhuǎn)包合同,雖然未經(jīng)發(fā)包方的同意,并不影響合同的效力。在這里法院把當(dāng)事人簽訂的轉(zhuǎn)讓合同解釋為轉(zhuǎn)包合同,法院的這種解釋和自由裁判是否合適,在后面我們還要具體論述,這里就不再進行詳細(xì)分析。

第二,轉(zhuǎn)讓方和受讓方資格條件的限制對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的影響。轉(zhuǎn)讓方的資格條件,即有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,例如,“冉豪杰等與譚繼蘭等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案(2012)渝四中法民終字第00748號”中,一審法院認(rèn)為,原告冉隆芳、冉梅芳、冉隆喬外出廣東打工至今,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定冉隆芳、冉梅芳、冉隆喬有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,冉豪杰和被告譚繼蘭在土地轉(zhuǎn)讓后已生活四年多時間,足以推定他們有穩(wěn)定的收入來源,其轉(zhuǎn)讓行為并未違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定,合法有效。在“蔣付葉訴徐建俠土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案(2010)汝經(jīng)初字第111號”中,汝州市人民法院認(rèn)為,原告蔣付葉沒有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源,因其患多種疾病,家境十分貧困而將其承包的土地轉(zhuǎn)讓給劉國正,不符合土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件,因此轉(zhuǎn)讓合同無效。但是法院并沒有對“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”給出相對明確的判斷標(biāo)準(zhǔn),法院在這一方面的自由裁量權(quán)明顯過大。受讓方資格條件是有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,在所能搜集到的判決書中,還沒有發(fā)現(xiàn)因為受讓方資格的問題判定合同無效的案例,那么,是不是說法院已經(jīng)認(rèn)為這一資格限制并不影響合同的效力。其實并不是如此,基本的判斷是,承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場還不活躍,基本上是在同村或者具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的熟人之間流轉(zhuǎn),因此,由于受讓人資格問題所產(chǎn)生的糾紛就很少。對轉(zhuǎn)讓方和受讓方資格的限制有無必要,不具有這些條件,能否影響合同轉(zhuǎn)讓的效力,需要進一步分析論證。

第三,改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途對合同效力的影響。例如,在“冉興發(fā)與冉仕芳農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛上訴案(2009)渝四中法民終字第00603號”中,重慶市第四中級人民法院認(rèn)為承包土地轉(zhuǎn)讓,不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途,在該案中,對改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為,應(yīng)依法確認(rèn)無效。但在“李孝平與羅春林土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛上訴案(2012)渝四中法民終字第00628號”中,重慶市第四中級人民法院認(rèn)為:根據(jù)《土地承包法》第33條以及《合同法》第52條第(5)項的規(guī)定,原被告雙方在土地上開辦木材加工廠進行木材加工,已經(jīng)改變了土地的農(nóng)業(yè)用途,違反了法律的規(guī)定,但從條文本身來看,并不能理所當(dāng)然地得出原被告間土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為無效的結(jié)論。從上述條文來看,《土地承包法》第33條當(dāng)屬一個管理性規(guī)范,盡管改變了土地的農(nóng)業(yè)用途,但并非永久性的改變,且提高了土地的利用價值。在當(dāng)前農(nóng)村勞動力大量外出的情形下,這一做法對承包人本身而言,無疑是有益無害的,合同的繼續(xù)有效也并不損害國家利益和社會公共利益?？梢?法院對改變土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓合同效力的裁判標(biāo)準(zhǔn)是不同的。[1]改變土地用途的案例還可參見“新寧縣回龍鎮(zhèn)回龍村第十三村民小組訴姚家業(yè)等確認(rèn)合同無效糾紛案(2011)寧民一初字第23號”。

第四,書面形式對合同效力的影響。例如,在“孫書信與孫錫益土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案中(2010)青民二終字第262號”中,山東省青島市中級人民法院認(rèn)為雖然《土地承包法》第37條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同”,但上述規(guī)定并不屬于法律或行政法規(guī)的強制性條款,且上訴人已于2001年將其所栽種的果樹作價讓與被上訴人,并將本案訟爭土地交與被上訴人經(jīng)營,而南坦村委也已確認(rèn)上訴人系將本案訟爭土地轉(zhuǎn)讓與被上訴人承包,依據(jù)《合同法》第36條之規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書面形式訂立合同,當(dāng)事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù),對方接受的,該合同成立”,本案雙方之間的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同已合法成立并且獲實際履行,因此,承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是有效的。[2]有關(guān)合同形式是否影響轉(zhuǎn)讓合同效力的案例，還可參見“何某1等訴王某1等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2011)荔民初字第639號”;“符寶蠻、周秀雪訴王坤土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案(2009)瓊海民一初字第695號”。

(三)小結(jié)：問題的引出

通過對司法判決書的分析,可以看到對于影響承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的因素,法院的把握并不是很準(zhǔn)確,產(chǎn)生了一些問題,既有法律適用方面的,也有司法解釋方面的,我們認(rèn)為有以下問題需要解決:

第一,違反《土地承包法》中的強制性規(guī)定能夠否定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力?承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力,受到強制性規(guī)定的影響,違反《土地承包法》及其相關(guān)法律中的強制性規(guī)定,是否必然導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同的無效,如何理解私法自治在承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中的影響。接下來,我們將重點論述這一問題。

第二,如何看待土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中的利益選擇。我國國情特殊,使得我們國家在農(nóng)地之上交匯了比任何國家都要復(fù)雜的公共利益、集體利益、集體成員利益以及非成員利益。經(jīng)過很長時間地探索,現(xiàn)行的以《土地承包法》為核心的法律法規(guī)體系,對這幾方面的利益進行了相對來說比較合理的分配,也產(chǎn)生了積極的意義。但是隨著社會的發(fā)展,原有的利益選擇機制能否適應(yīng)社會發(fā)展的需要,其中的法律規(guī)定是否有利于維護農(nóng)民的利益?基于構(gòu)建和諧社會和法治社會的思考,如何理性認(rèn)識土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為?法院在適用法律的過程中,如何運用法律解釋學(xué)的方法作出符合公平正義的法律解釋?

二、《土地承包法》中的強制性規(guī)定對轉(zhuǎn)讓合同效力的影響

(一)強制性規(guī)定對合同效力的影響

1.學(xué)說上的探討

一般認(rèn)為,法律規(guī)范可以分為強制性規(guī)范與任意性規(guī)范,任意性規(guī)范是指法律規(guī)范對當(dāng)事人來說并不具有強制的約束力,當(dāng)事人之間可以通過約定予以補充或變更,是否適用這些規(guī)范,一般情況下并不影響法律的效力;強制性規(guī)范不同于任意性規(guī)范,這些規(guī)定“適用于任何一種情形;即使當(dāng)事人作出了不同的約定,這些規(guī)定仍然適用,亦即他們的適用是不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移的,我們稱這些規(guī)范為強制規(guī)范或不可通過約定予以排除或變更的規(guī)范”[1][德]卡爾·拉倫茨:《德國民法通論》，王曉曄等譯，北京:法律出版社，2013年，第42頁。。在合同法中,以任意性規(guī)范為主,也不排除強制性規(guī)范的適用,違反強制性規(guī)范往往會影響合同的效力,我國《合同法》第52條第(5)項規(guī)定:違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。在這里就產(chǎn)生一些問題,什么樣的規(guī)定是強制性規(guī)定,對強制性規(guī)定還需要進一步區(qū)分嗎,所有違反強制性規(guī)定的合同都是無效的嗎,在私法自治理念下如何認(rèn)識強制性規(guī)定對合同效力的影響,在理論上產(chǎn)生了不同的認(rèn)識和觀點。[2]具體的理論和觀點參見以下論文，崔建遠(yuǎn):《我國合同效力制度的演變》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2007年第2期;孫鵬:《私法自治與公法強制——日本強制性法規(guī)違反行為效力論之展開》，《環(huán)球法律評論》2007年第2期;鐘瑞棟:《民法中的強制性規(guī)范——兼論公法與私法“接軌”的立法途徑與規(guī)范配置技術(shù)》，《西北政法大學(xué)學(xué)報》2009年第2期;黃忠:《違法合同的效力判斷路徑之辨識》，《法學(xué)家》2010年第5期;劉凱湘、夏小雄:《論違反強制性規(guī)范的合同效力研究——歷史考察與原因分析》，《中國法學(xué)》2011年第1期;許中緣:《論違反公法規(guī)定對法律行為效力的影響——再評〈中華人民共和國合同法〉第52條第5項》，《法商研究》2011年第1期;尤其是耿林博士的著作《強制規(guī)范與合同效力:以合同法第52條第5項為中心》(北京:中國民主法制出版社，2009年)更是系統(tǒng)地論述了強制性規(guī)定對合同效力的影響，還有其他學(xué)者在這方面的研究，不再一一列舉。

一般的看法是,《合同法》第52條第(5)項的規(guī)定只是一個引致性的規(guī)范,在裁判案件的時候并不能直接適用,還需要查看違反的到底是哪一個具體條文,也就是說這一規(guī)定只是一個原則性的規(guī)定。在理論上還認(rèn)為,并不是所有的違反強制性規(guī)定的合同都是無效的,還要分析這一強制性規(guī)定是效力性規(guī)定,還是管理性規(guī)定。違反管理性規(guī)定的合同并不是無效的,只有違反效力性規(guī)定的合同才是無效的。困難之處就在于,什么是管理性規(guī)定,什么是效力性規(guī)定,如何進行區(qū)分并不明確;采用什么樣的方法判定影響合同效力的強制性規(guī)定,規(guī)范目的解釋、利益衡量比較、類型化分析,哪一種方法更好,還是要綜合考量,還需要在具體實踐中去檢驗。

2.法律實踐中的認(rèn)識

在法律實踐中,基于理論上的認(rèn)識,尤其是對私法自治理念的認(rèn)識,我國首先在立法中改變了對強制性規(guī)定的認(rèn)識?！逗贤ā犯淖兞艘郧暗牧⒎ㄋ悸?以鼓勵交易,維護交易的穩(wěn)定,尊重當(dāng)事人的意思自治為立法原則?！逗贤ā返?條明確規(guī)定:“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利,任何單位和個人不得非法干預(yù)。”第52條第(5)項明確規(guī)定,只有違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同才是無效的,從而排除了政府規(guī)章和地方性法規(guī)對合同效力的影響,是立法的進步,適應(yīng)了社會發(fā)展的要求。但是僅僅有這些規(guī)定,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能處理復(fù)雜的社會現(xiàn)實問題,在審判實踐中遇到的疑難問題不能妥善解決,還有待進一步的解釋。

最高人民法院在司法實踐中,積累了審判方面的經(jīng)驗,發(fā)揮了在法律適用方面的獨特作用,通過一系列的司法解釋和會議公告,試圖對強制性規(guī)定下的合同效力問題作出相對明確的裁判標(biāo)準(zhǔn),以指導(dǎo)法律的適用?！逗贤ㄋ痉ń忉屢弧返?條明確規(guī)定:人民法院確認(rèn)合同無效,應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù),不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。但是僅僅對影響合同效力的法律規(guī)范作出限制性規(guī)定,對一些問題的解決還不夠,最高人民法院吸收借鑒了理論界的研究成果,對強制性規(guī)定作出進一步的區(qū)分,《合同法司法解釋二》第14條規(guī)定《合同法》第52條第(5)項規(guī)定的“強制性規(guī)定”,是指“效力性強制性規(guī)定”。這就進一步明確了法律適用的范圍,對那些不屬于效力性的強制性規(guī)定,當(dāng)事人的違反不能影響合同的效力。

那么,什么是管理性規(guī)定,什么是效力性規(guī)定,有什么樣的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),依然是比較疑難的問題。2007年5月30日,最高人民法院副院長奚曉明在全國民商事審判工作會議上的講話中認(rèn)為:第一,管理性規(guī)范是指法律及行政法規(guī)未明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無效的規(guī)范。效力性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反該類規(guī)定將導(dǎo)致合同無效的規(guī)范,或者雖未明確規(guī)定違反之后將導(dǎo)致合同無效,但若使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益的規(guī)范。第二,人民法院應(yīng)當(dāng)綜合法律法規(guī)的意旨,權(quán)衡相互沖突的權(quán)益,諸如權(quán)益的種類、交易安全以及其所規(guī)制的對象等,綜合認(rèn)定強制性規(guī)定的類型。

3.小結(jié)

從理論上的研究到實務(wù)上的不斷探索,可以認(rèn)為針對強制性規(guī)定下的合同效力問題的研究取得了豐厚的成果,厘清了法律適用中的一些疑難問題,明確了裁判的標(biāo)準(zhǔn),符合了社會的發(fā)展變化,是對私法自治理念的發(fā)展。通過上面的分析,我們認(rèn)為在裁判案件時如何判斷合同的效力,有以下幾點分析途徑。第一,首先分析違反的是哪一位階的強制性規(guī)定,只有違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的,才可能否定其效力,至于行政規(guī)章、地方性法規(guī)則不能否定合同的效力。第二,分析該強制性規(guī)定是效力性規(guī)定還是管理性規(guī)定,進行判斷的時候不能僅從語詞上去分析,要探索立法目的,綜合平衡當(dāng)事人雙方的利益,還要考慮判定無效后帶來的后果。第三,通過以上兩種途徑還無法判斷合同的效力時,就要轉(zhuǎn)變思維方式,綜合考量規(guī)范的性質(zhì)、規(guī)范的指向、規(guī)范的目的、規(guī)范的利益,在具體的個案中進行判定。

(二)《土地承包法》中影響轉(zhuǎn)讓合同效力的規(guī)定

在前面我們對強制性規(guī)定進行了理論上的分析,對如何適用這一規(guī)定進行了原則性的探討,理論的功能和價值在于能夠服務(wù)社會實踐,能夠解決現(xiàn)實中的復(fù)雜問題,我們要運用以上的分析思路,解決承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的法律適用問題。《土地承包法》中對承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓有很多強制性的規(guī)定,通過對案例的分析,重點解決以下幾個問題:

1.承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意

《土地承包法》第37條第2款規(guī)定:“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。”第41條規(guī)定:“經(jīng)發(fā)包方同意,可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶?！笨梢?法律條文明確規(guī)定承包權(quán)轉(zhuǎn)讓要經(jīng)過發(fā)包方的同意,問題是如果未經(jīng)發(fā)包方同意,承包戶能否轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán),轉(zhuǎn)讓方與受讓方簽訂的轉(zhuǎn)讓合同是否因為未經(jīng)發(fā)包方的同意而無效。首先我們看看在法律實踐中,法院是如何作出裁判的,在“廖某某訴廖某某等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2012)彭法民初字第00695號”中,重慶市彭水苗族土家族自治縣人民法院認(rèn)為:在本案中原、被告簽訂的林地轉(zhuǎn)讓協(xié)議未經(jīng)村集體經(jīng)濟組織即發(fā)包方同意,違反了法律的強制性規(guī)定,應(yīng)屬無效協(xié)議。法院作出的裁判依據(jù)就是《土地承包法》第37條、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條、《合同法》第52條第(5)項的規(guī)定。從中可以得出,法院認(rèn)為發(fā)包方的同意屬于強制性規(guī)定,以此理由作出承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效的案例還很多。[1]還可參見以下案例，“陳米金與郭瑞土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2010)商民終字第999號”;“郭瑞訴陳米金土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2010)民民初字第381號”;“梁仕國訴梁仕珍土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2011)岑民初字第544號”;“孫明啟與徐宋氏農(nóng)村土地承包合同糾紛上訴案(2011)青民二終字第129號”;“陳達農(nóng)村承包經(jīng)營戶與何家強農(nóng)村承包經(jīng)營戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛上訴案(2010)渝四中法民終字第00577號”;“馬澤洪農(nóng)村承包經(jīng)營戶等與李一貴土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案(2010)渝四中法民終字第00568號”。根據(jù)我們的分析,只有效力性的強制性規(guī)定才能影響合同的效力,那么取得發(fā)包方的同意究竟是不是效力性的強制性規(guī)定呢?

從我們判定影響合同效力的強制性規(guī)定的思路出發(fā),《土地承包法》是全國人民代表大會常務(wù)委員會在2002年8月29日頒布的,當(dāng)然是“法律、行政法規(guī)”中的一種,作為判定合同效力的依據(jù)是合適的,那么,它是管理性規(guī)定還是效力性規(guī)定呢?首先來看司法解釋的態(tài)度,《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005] 6號)第13條規(guī)定,承包方未經(jīng)發(fā)包方同意,采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的,轉(zhuǎn)讓合同無效。但發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外。由此可見,司法解釋認(rèn)為這一規(guī)定是效力性規(guī)定,能夠直接影響轉(zhuǎn)讓合同的效力,但是司法解釋還規(guī)定“發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外”,那么,什么是法定理由?什么情況下是拖延表態(tài)?法律及司法解釋都沒有進一步規(guī)定。有的學(xué)者認(rèn)為,法定理由包括:受讓方不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;轉(zhuǎn)讓合同不符合平等、自愿的原則;轉(zhuǎn)讓合同改變了承包土地的農(nóng)業(yè)用途;轉(zhuǎn)讓方拒絕與在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)的本集體經(jīng)濟組織其他成員簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,而將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人的。[2]汪滬平、王曉萍:《論土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制問題》，《人民司法》2011年第15期，第77頁。關(guān)于拖延表態(tài)的期限,各地作出了不同的規(guī)定,比如重慶確定的答復(fù)期限是7日,湖南確定的答復(fù)期限是10日,海南確定的答復(fù)期限是30日,農(nóng)業(yè)部規(guī)定發(fā)包方7天內(nèi)不表態(tài)的就可以被認(rèn)定為“拖延表態(tài)”。

從司法解釋中留下再解釋的空間到學(xué)者的理論建議,再到各地實踐中的不同做法,我們會問,既然把發(fā)包人的同意認(rèn)定為效力性的強制規(guī)定,那么違法時就應(yīng)直接判定合同無效,但是實踐中并沒有這么做,而是有所區(qū)別,可以說是針對不同的情況作出不同的判斷。例如,在“馬澤洪農(nóng)村承包經(jīng)營戶等與李一貴土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案(2010)渝四中法民終字第00568號”中,重慶市第四中級人民法院認(rèn)為,“雖轉(zhuǎn)讓合同當(dāng)時未得到發(fā)包方的同意,但事后獲得了該土地承包經(jīng)營權(quán)的所有權(quán)人即南賓鎮(zhèn)城東村團結(jié)組的追認(rèn),故轉(zhuǎn)讓合同有效”,所以,即使事前未取得發(fā)包方的同意,也不一定會影響合同的效力。我們認(rèn)為,無論把發(fā)包人的同意解釋為效力性的強制性規(guī)定,還是管理性的強制性規(guī)定,都不能有效地解決實踐中的具體問題。正如一些學(xué)者所主張的,效力性規(guī)定和管理性規(guī)定并沒有具體的操作標(biāo)準(zhǔn),就是加上“規(guī)范目的”的考察,也不能改變這一公式的空洞性。[1]參見許中緣《論違反公法規(guī)定對法律行為效力的影響——再評〈中華人民共和國合同法〉第52條第5項》，《法商研究》2011年第1期。那么,我們應(yīng)該考慮第三個方面的分析路徑,即綜合考量各方面的因素,在具體個案中進行判斷,以求得較為公正的結(jié)論。

《土地承包法》中“發(fā)包方的同意”這一規(guī)定的立法目的是首先要探求:“具有強行規(guī)范性格的某些法令和習(xí)慣,既以行為的管制為其目的,則在解釋方法上合目的性的觀點很自然的會優(yōu)先于其他觀點。”[2]蘇永欽:《走入新世紀(jì)的私法自治》，北京:中國政法大學(xué)出版社，2002年，第37頁。從法律規(guī)范的目的來看,“發(fā)包方的同意”不能影響轉(zhuǎn)讓合同的效力?！锻恋爻邪ā芬?guī)定,經(jīng)過發(fā)包方的同意,才能轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán),否則轉(zhuǎn)讓合同無效,這一規(guī)范目的是為了維護農(nóng)民的利益。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)涉到農(nóng)民的切身利益,影響到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定,因此,法律作出謹(jǐn)慎的規(guī)定是切合實際的,[3]參見馬新彥、李國強《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)法思考》，《法商研究》2005年第5期，第117—118頁。但是社會的發(fā)展變化要求我們重新審視這些立法規(guī)定的目的。不可否認(rèn),承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定對維護農(nóng)民利益至關(guān)重要,在經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下,更是如此,這一規(guī)定能夠保障農(nóng)民的基本生活。但是現(xiàn)在社會發(fā)展變化迅速,城鎮(zhèn)化加速推進,農(nóng)民有進城的需要,土地的社會保障功能正在減弱?，F(xiàn)在,農(nóng)村的社會保險制度、最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐漸完善,更是減弱了農(nóng)民對土地的依附性。因此,允許農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)并不損害農(nóng)民的利益,[4]有關(guān)這一方面的論述，參見朱虎《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意——一種治理的視角》，《中國法學(xué)》2010年第2期，第76—77頁。而是符合法律規(guī)范的目的,所以“發(fā)包方同意”與否并不能影響合同的效力。在司法裁判中,判定承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同有效是符合法律的規(guī)范目的的,至于其他因素是否影響合同的效力,還要具體分析。

賦予“發(fā)包方的同意權(quán)”,不能維護農(nóng)民的合法利益。農(nóng)民是自己利益的維護者,能夠根據(jù)市場的發(fā)展情況和社會的變化,作出符合自己最佳利益的選擇。從承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展歷史可以看出,是農(nóng)民的智慧推動了國家政策的改變,進而推動了立法方面的探索。歷史發(fā)展到今天,農(nóng)民有轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的愿望,各地也作出了積極的探索,[1]比較典型的有以天津為代表的土地?fù)Q保障模式、以重慶為代表的土地“地票”交易和農(nóng)地入股模式、以甘肅省慶陽市寧縣為代表的民生農(nóng)民專業(yè)合作社的模式等。因此由農(nóng)民自己決定是否轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán),而不是由發(fā)包人進行干涉,更能實現(xiàn)農(nóng)民的利益。現(xiàn)在的情況是,誰是“發(fā)包方”,也就是說誰能夠行使發(fā)包方的同意權(quán)還不清楚。是本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表、本集體經(jīng)濟組織管理委員會(管理機構(gòu)),還是本村村委會或者本村民小組組委會,抑或是本集體經(jīng)濟組織社長或村長(法定代表人)、本村民委員會主任或者本村民小組組長?在實踐中,往往是村民委員會幾個人行使同意權(quán),甚至是村民小組長行使同意權(quán),他們能夠代表集體、代表發(fā)包方嗎?如果是這樣的話就會導(dǎo)致個別人的權(quán)力不受限制,隨意行使所謂的發(fā)包權(quán),那么農(nóng)民的利益將得不到保護,這也就會導(dǎo)致不正當(dāng)?shù)母缮娲迕褶D(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán),甚至腐敗。并且現(xiàn)在產(chǎn)生的問題不是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的承包權(quán),很多情況下是村委會強制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。[2]在這里不可能詳細(xì)論述，單單是新聞報道中的以新農(nóng)村建設(shè)為名“強迫農(nóng)民上樓、轉(zhuǎn)讓土地的行為”，就可見問題的癥結(jié)在什么地方，現(xiàn)在不是轉(zhuǎn)讓與否的問題，而是被迫轉(zhuǎn)讓的問題。說到底,農(nóng)民是自己利益的維護者,有理性的思考判斷能力,能夠作出符合自己最大利益的選擇,法律沒有必要否定承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力,如果還有其他的考量,那也不是法律的問題。[3]朱虎:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意——一種治理的視角》，《中國法學(xué)》2010年第2期，第76—77頁。作者論述了國家治理權(quán)力與發(fā)包方同意的關(guān)系。

裁判轉(zhuǎn)讓合同有效能夠帶來積極的社會效果。首先,法律規(guī)定農(nóng)民所享有的自主權(quán)得到了實現(xiàn)。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定,農(nóng)民所享有的承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán),農(nóng)民對該權(quán)利享有占有、使用、收益的權(quán)利,通過對承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,從而實現(xiàn)利益的最大化,使得農(nóng)民成為真正的市場主體,土地承包經(jīng)營權(quán)成為真正的市場化的財產(chǎn)權(quán),分享市場經(jīng)濟在資源配置中所帶來的收益。其次,不會損害發(fā)包方的利益。承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是有期限限制的,[1]《土地承包法》第33條:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則……(3)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限;《物權(quán)法》第128條后段:流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。并不是永久的流轉(zhuǎn),承包經(jīng)營權(quán)人必須在剩余的期限內(nèi)流轉(zhuǎn),否則超過流轉(zhuǎn)期限的,超過的部分無效,從而發(fā)包人能夠控制土地的流向。對可能會導(dǎo)致改變土地性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的擔(dān)心,在后面的分析中我們還會進行具體的論述。一旦承包人違反了這一規(guī)定,承包方簽訂的轉(zhuǎn)讓合同是無效的,受讓人并不能取得承包經(jīng)營權(quán),并且可能受到一定的處罰,[2]參見《土地承包法》第60條，《土地管理法》第73、74條。因此這一擔(dān)心也是不必要的。再次,作出這樣的裁判能夠適應(yīng)社會的發(fā)展變化。面對社會的發(fā)展需要有新的思路,當(dāng)年農(nóng)民用自己的智慧創(chuàng)造了承包經(jīng)營權(quán),有著巨大的歷史意義?，F(xiàn)在農(nóng)民有轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的意愿,因此我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路,積極探索,考慮如何規(guī)范承包權(quán)轉(zhuǎn)讓行為,如何完善承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場,如何防范轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險,而不是一味地進行法律上的禁止。

2.轉(zhuǎn)讓方與受讓方的資格及條件限制

《土地承包法》第41條規(guī)定:承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的……可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。第33條規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:……(四)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。根據(jù)法律的規(guī)定,轉(zhuǎn)讓方要有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源的才可以轉(zhuǎn)讓承包權(quán);受讓方要有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,才可以成為合格的受讓主體。在前面所舉的案例中,[3]“冉豪杰等與譚繼蘭等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案(2012)渝四中法民終字第00748號”;“蔣付葉訴徐建俠土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案(2010)汝經(jīng)初字第111號”。法院把受讓方的資格作為判定合同有效與否的理由,那么,這一限制條件為什么能夠影響到轉(zhuǎn)讓合同的效力呢?作出這樣的限制有無必要呢?

首先要看看對轉(zhuǎn)讓方的資格進行限制的立法理由。全國人大法律委員會在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(草案)》修改情況中指出:我國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民在較長時期內(nèi)還得依靠承包經(jīng)營的土地為生,不能因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地,因此,應(yīng)對轉(zhuǎn)讓的條件作嚴(yán)格限制。法律委員會建議修改為:承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的……可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?？梢钥闯?這種基于土地的保障性而進行的限制,防止農(nóng)民失去生存保障的基礎(chǔ),其實是一個政策性的考量。一個國家的政策當(dāng)然影響法律的制定,影響法律的運行,但是如果法律過多地滲透了政策性的因素,往往會導(dǎo)致法律的不穩(wěn)定性,因為政策往往隨著社會的變化而變化。正如前面的分析所強調(diào)的,這一政策已經(jīng)不適應(yīng)社會的發(fā)展變化,以此來否定轉(zhuǎn)讓合同的效力實屬不必要。并且如何判斷承包人是否具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,是否危及農(nóng)民的生存利益,農(nóng)民自己能夠進行判斷,“土地承包經(jīng)營權(quán)制度本就源自農(nóng)民的智慧,立法者不應(yīng)低估農(nóng)民的智慧,在私人利益的選擇上為其設(shè)定‘法定代理人’”[1]溫世揚等:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益沖突與立法選擇》，《法學(xué)評論》2010年第1期，第33頁。。這種“法律保姆”的姿態(tài)其實是過高地估計了立法者的智慧,過多地強調(diào)維護社會秩序的穩(wěn)定,認(rèn)為農(nóng)民失去土地往往會造成社會的不穩(wěn)定,其實社會穩(wěn)定的關(guān)鍵是公平正義的實現(xiàn)。并且在司法裁判中,賦予法院審查農(nóng)民是否具備這方面的能力,一是不可能,法院的資源是有限的,它如何能夠使用有限的力量去審查轉(zhuǎn)讓方的資格問題;二是沒必要,法院的主要功能是裁判案件,是依據(jù)法律的規(guī)定,審查與法律有關(guān)的案件事實,對于與法律不相關(guān)的事實,法院沒有必要去審查。賦予法院審查轉(zhuǎn)讓方的資格條件,去探尋什么情況下是具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源,進而判定轉(zhuǎn)讓合同的效力,是沒有必要的;三是易導(dǎo)致法院的自由裁量權(quán)過大,由于“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確,法院在具體裁判中往往擁有過大的自由裁量權(quán),不利于法律的穩(wěn)定性,而且對同一個問題往往可以作出相反的判斷,例如,在“冉豪杰等與譚繼蘭等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案(2012)渝四中法民終字第00748號”中,一審法院認(rèn)為,“原告外出廣東打工,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”,但是法院完全可以認(rèn)為外出打工不具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè),因為打工并不是一個穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè),所以說外出打工與穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源并無必然聯(lián)系,賦予法院如此之大的自由裁量權(quán)不能夠帶來好的效果。

因此,對轉(zhuǎn)讓方資格條件的限制并不能成為判定轉(zhuǎn)讓合同無效的有力理由,“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”這一資格僅是一個宣示性的條款,它提醒法官在裁判轉(zhuǎn)讓合同效力的時候,應(yīng)該對這一方面進行思考,亦即這一規(guī)定背后的影響合同效力的因素,比如轉(zhuǎn)讓方并沒有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源仍然轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán),就要考慮轉(zhuǎn)讓方是否受到了脅迫、存在重大誤解等意思表示不真實等情況,以及訂立合同顯失公平等,[1]參見《合同法》第54條。即使有這些情況也并不必然導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同無效,而是可變更、可撤銷的合同。如果轉(zhuǎn)讓方無論如何要轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán),就沒有一定要予以禁止的必要,因為轉(zhuǎn)讓方所取得的承包經(jīng)營權(quán)屬于一種財產(chǎn)權(quán),有自由處分的權(quán)利(當(dāng)然這種自由處分權(quán)是有限制的,不能隨意而為),也就是說雖然轉(zhuǎn)讓方不具有這一資格條件,但是不能因此就輕易否定轉(zhuǎn)讓合同的效力。

要求受讓方具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,理由不足,屬于不當(dāng)?shù)南拗?。立法初衷認(rèn)為受讓方“必須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”,主要是為了“防止無意或無能力從事農(nóng)業(yè)耕作的人利用土地流轉(zhuǎn)手段炒賣漁利”[2]溫世揚等:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益沖突與立法選擇》，《法學(xué)評論》2010年第1期，第31頁。,但是這種限制的理由并不充分。一是如何認(rèn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力不明確。一般來說農(nóng)民具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公司也具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的城市人有沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力?除了農(nóng)業(yè)公司的其他公司是否有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力?對此不能一概否定,雖然后兩類受讓人從未有在土地上進行耕作的經(jīng)驗,沒有耕作經(jīng)營所需要的設(shè)施設(shè)備,甚至沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗和知識,但是他們可以委托其他人進行耕作。承包人與這兩類受讓人簽訂承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,不宜否定合同的效力,畢竟受讓人直接或間接擁有承包經(jīng)營能力都是可以的。二是要求受讓方具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的效益不能最大化。土地流轉(zhuǎn)只有打破狹隘封閉的市場壁壘,在充分競爭的基礎(chǔ)上,才有可能實現(xiàn)效益的最大化。如果嚴(yán)格按照這一規(guī)定,承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓對象會大大縮減,人為造成流轉(zhuǎn)市場的封閉性,轉(zhuǎn)讓的價格會受到很大的影響,不利于承包經(jīng)營權(quán)效益的最大化。[1]溫世揚等:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益沖突與立法選擇》，《法學(xué)評論》2010年第1期，第36頁。三是不遵守這一規(guī)定并不影響承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。這一規(guī)定的目的是為了保護農(nóng)地資源,防止農(nóng)用耕地的減少和不當(dāng)改變耕地的用途,這在我國人多地少、耕地資源尤其稀缺的情況下是值得肯定的,但是通過否定合同效力來限制受讓主體的方式并不可行。具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的受讓人可能不從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營,這樣并不能實現(xiàn)立法的初衷,而不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的受讓人完全可以通過投資、代理、委托、雇傭他人來從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營,這樣并沒有違背土地的性質(zhì),否定合同的效力因此沒有必要。當(dāng)然為了保護稀缺的土地資源,尤其是耕地資源,任何受讓人,不論其有無農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,只要其改變土地的性質(zhì),不是從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營,都可以通過現(xiàn)行法律的規(guī)定進行解決,[2]《土地承包法》第8條第1款、第17條、第60條;《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第8條;《物權(quán)法》第128條后段。也就是說不僅給予公法上的處罰,也可以要求其停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失,以切實保護農(nóng)地資源不受破壞。

3.不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途

《土地承包法》第33條規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:……(二)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。此外,由《土地管理法》的規(guī)定[3]《土地管理法》第8、10、12、13條的相關(guān)規(guī)定?？芍?農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,不得隨意改變土地的所有權(quán)性質(zhì)。那么,在簽訂承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的時候,如果改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途,就可能影響合同的效力。在司法裁判中,對違反這一規(guī)定的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力的認(rèn)定,基本上是一致的,即轉(zhuǎn)讓合同是無效的。在前面所舉的案例中,“冉興發(fā)與冉仕芳農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛上訴案(2009)渝四中法民終字第00603號”,法院明確認(rèn)為《土地承包法》第33條第(2)項規(guī)定的原則,屬于法律的強制性規(guī)定,違反這一規(guī)定的轉(zhuǎn)讓合同是無效的。

土地,尤其是耕地資源在我國非常稀缺,國家出臺的一系列法律法規(guī)都十分強調(diào)對土地資源的保護,一再強調(diào)18億畝的耕地紅線不能觸碰。對土地資源進行保護,不隨意改變土地的用途,尤其是對耕地資源的保護,關(guān)系到國家的糧食安全,關(guān)系到經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定,關(guān)系到每個人的切身利益,這已經(jīng)不僅僅是個人自由意志所能涉及的領(lǐng)域,亦即私法自治應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制,承包方應(yīng)該嚴(yán)格遵守這一規(guī)定。2008年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》明確將“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途”作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(含轉(zhuǎn)讓)的底線。因此,承包方簽訂的轉(zhuǎn)讓合同,如果改變了土地的性質(zhì)和用途,轉(zhuǎn)讓合同無效。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓并不是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓,農(nóng)村的土地屬于集體所有這一性質(zhì)并不會改變,在實踐中發(fā)生最多的是關(guān)于轉(zhuǎn)讓合同中改變土地性質(zhì)的問題,亦即把農(nóng)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)用地的行為,在這種情況下轉(zhuǎn)讓合同一般是無效的。

從法律規(guī)范的目的來看,土地的用途管制是為了維護公共利益,對這一規(guī)定的違反,不僅關(guān)涉到承包方和受讓方雙方的利益,更是牽涉到公共利益。無論從哪一個角度去分析,[1]《合同法》第52條第(4)項規(guī)定損害社會公共利益的合同無效，第(5)項規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。都應(yīng)該否定轉(zhuǎn)讓合同的效力。當(dāng)然為了鼓勵交易,當(dāng)事人可以對約定改變土地性質(zhì)或用途的條款進行修改,以符合法律的規(guī)定,也就是說,必須刪除這樣的條款才可能不影響合同的效力。如果合同簽訂后,受讓方擅自改變了土地的用途,這已經(jīng)不是合同效力的問題而是合同履行的問題,這時既會產(chǎn)生違約責(zé)任的問題,也會因違反《土地管理法》《土地承包法》等規(guī)定而承擔(dān)公法上的責(zé)任。

還有如何理解“農(nóng)業(yè)用途”這一規(guī)定,亦即什么樣的行為才符合“農(nóng)業(yè)用途”,對“農(nóng)業(yè)用途”是作擴大解釋還是限縮解釋?有的學(xué)者認(rèn)為,“農(nóng)業(yè)目的應(yīng)當(dāng)作更廣泛的解釋,只要為農(nóng)業(yè)服務(wù),就是符合農(nóng)業(yè)用地”。[2]江平、莫于川等:《土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新六人談》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2008年第6期，第70頁。這樣擴大對“農(nóng)業(yè)用途”的解釋,會產(chǎn)生很大的問題。什么是農(nóng)業(yè)服務(wù),在耕地上建造為農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的加工廠是不是農(nóng)業(yè)服務(wù)?如果從擴大解釋的角度來看,這種行為應(yīng)該是符合農(nóng)業(yè)用地的。果真如此,那么在農(nóng)地之上進行任何非農(nóng)業(yè)活動,只要目的是為農(nóng)業(yè)提供服務(wù)就符合了農(nóng)業(yè)目的,比如為農(nóng)產(chǎn)品進行加工服務(wù)的工廠、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)的機械制造廠等,都可以認(rèn)為是符合農(nóng)業(yè)用途的。這必然導(dǎo)致法律對土地用途進行管制的規(guī)定成為一紙空文,導(dǎo)致耕地的大量流失,也就無法保護公共利益,對耕地嚴(yán)格保護的國家政策也將難以實現(xiàn)。因此,對“農(nóng)業(yè)用途”應(yīng)作目的性限縮,亦即受讓人只能利用土地從事直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,“即以種植、養(yǎng)殖、畜牧等方式獲取農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動過程”[1]孟勤國:《物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論》，北京:人民法院出版社，2004年，第230頁。。這樣才能達到法律規(guī)定的目的,才能維護社會公共利益,才能避免那種以農(nóng)業(yè)服務(wù)之名行改變土地用途之實的行為,才能使耕地資源得到最基本的保障。有的法院認(rèn)為,“雖然改變了土地的農(nóng)業(yè)用途,但并未永久性地改變,且提高了土地的利用價值。因此不應(yīng)該否定轉(zhuǎn)讓合同的效力”。[2]參見“李孝平與羅春林土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛上訴案(2012)渝四中法民終字第00628號”的判決。其實這一看法是值得商榷的,土地的農(nóng)業(yè)用途不得隨意改變是確保18億畝耕地紅線的保障,不得以任何理由進行改變;單純以經(jīng)濟價值的提高就肯定轉(zhuǎn)讓合同的效力理由單薄,因此,應(yīng)該嚴(yán)格限制改變土地用途的行為,否定此類轉(zhuǎn)讓合同的效力。

4.轉(zhuǎn)讓合同必須采用書面形式

《土地承包法》第37條第1款規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第21條第1款規(guī)定:承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),應(yīng)當(dāng)與受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。由此可見,法律規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式,那么,書面形式是否影響合同的效力,牽涉到合同的形式與合同的效力關(guān)系。

在司法裁判中,法院的裁判并不一致,在“何某1等訴王某1等土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案(2011)荔民初字第639號”中,荔浦縣人民法院認(rèn)為,雙方口頭達成互換協(xié)議形式違法,應(yīng)當(dāng)采用書面形式,因此原、被告違反了法律的強制性規(guī)定,屬于無效合同。但是,在“蔣雙喜等與蔣昌迪排除妨害與財產(chǎn)損害賠償糾紛上訴案(2010)桂市民終字第1310號”,桂林市中級人民法院認(rèn)為雖然雙方未簽訂書面協(xié)議,違反了法律的規(guī)定,但《土地承包法》第37條的規(guī)定顯屬管理性強制性規(guī)定,不影響合同的效力。還有的法院不是從管理性規(guī)定還是強制性規(guī)定的思路去解決問題,而是采取了其他的思路,在“符寶蠻、周秀雪訴王坤土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案(2009)瓊海民一初字第695號”,海南省瓊海市人民法院認(rèn)為,原、被告沒有簽訂書面的合同,并不必然導(dǎo)致口頭達成的合同不成立,《合同法》第36條規(guī)定,“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書面形式訂立合同,當(dāng)事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù),對方接受的,該合同成立”。因此,如果承包方和轉(zhuǎn)包方?jīng)]有簽訂書面合同,而雙方已經(jīng)履行了主要義務(wù),且對方予以接受,則即使沒有簽訂書面形式的合同,也應(yīng)是有效的。[1]采取同樣觀點的還有“孫書信與孫錫益土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛上訴案中(2010)青民二終字第262號”。

關(guān)于合同上法定形式的效力,學(xué)說上有不同的理論,主要有成立要件說、生效要件說、證據(jù)效力說、多元效力說。[2]具體論述參見王洪《合同形式研究》，北京:法律出版社，2005年，第55—63頁。其實判斷合同形式是否影響合同的效力,應(yīng)該探索其背后的立法目的和價值判斷,“由于形式本身具備多重目的與功能,相對應(yīng)地應(yīng)在效果評價上呈現(xiàn)多元化,即對法定形式規(guī)范區(qū)分為倡導(dǎo)性規(guī)范與強行性規(guī)范,前者之違反不影響合同的成立和效力,后者之違反則合同無效”[3]王洪:《合同形式研究》，北京:法律出版社，2005年，第63頁。?！锻恋爻邪ā分幸?guī)定轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式,書面形式能否影響轉(zhuǎn)讓合同的效力呢?

《土地承包法》規(guī)定承包權(quán)轉(zhuǎn)讓必須采用書面形式,我們認(rèn)為是基于以下幾點考慮:首先,書面形式能夠明確雙方的權(quán)利義務(wù),在產(chǎn)生糾紛的時候能夠保全雙方當(dāng)事人法律行為的內(nèi)容,作為一種證據(jù)保證雙方的糾紛得以迅速地解決;其次,書面形式便于管理,規(guī)范當(dāng)事人的轉(zhuǎn)讓行為,降低當(dāng)事人的交易成本,也能夠保護第三人的利益,使第三人能夠明確承包經(jīng)營權(quán)的變動情況;再次,書面形式能夠提醒當(dāng)事人各方,尤其是轉(zhuǎn)讓方要謹(jǐn)慎行事,否則要承擔(dān)任何可能產(chǎn)生的不利后果。正如梅迪庫斯所論述的那樣:“遵循某種形式之必要性,可給當(dāng)事人產(chǎn)生某種交易性之氣氛,可喚醒其法律意識,促使其三思,并確保其作出之決定之嚴(yán)肅性?！盵4][德]迪特爾·梅迪庫斯:《德國民法總論》，邵建東譯，北京:法律出版社，2013年，第461頁。由于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓關(guān)涉的利益巨大,不僅涉及雙方當(dāng)事人的利益,而且關(guān)系到國家對土地承包經(jīng)營權(quán)的管理,因此必須慎之又慎。并且書面形式幾乎是“最弱的”法定形式,如果連這最低的法定形式都不能滿足的話,那么雙方當(dāng)事人未簽訂書面形式的轉(zhuǎn)讓合同,一般情況下應(yīng)該否定其效力?！爸挥性谀承├獾那闆r下,即形式規(guī)定的目的不起作用時,雖未遵循法定的形式但依然提起履行合同的要求才是合理的。”[1]王洪:《合同形式研究》，北京:法律出版社，2005年，第474頁。當(dāng)然,如果“一方當(dāng)事人援引法律行為的形式無效可以是對誠實信用原則的違反并構(gòu)成不法行使權(quán)利,其后果是,該法律行為有效”[2][德]迪特爾·施瓦布:《民法導(dǎo)論》，鄭沖譯，北京:法律出版社，2006年，第370頁。,也就是說轉(zhuǎn)讓方在簽訂承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同之后,基于利益方面的衡量,又以合同的簽訂未采用書面形式而主張無效的,一般不予支持,因為這違背了誠實信用原則,違背了古老的拉丁語格言,即“任何人不得因自身的不法獲得利益”。但是什么情況下屬于違背了誠實信用原則,一定要嚴(yán)格把握,也就是說只有判定轉(zhuǎn)讓合同無效將會造成完全無法忍受的后果,才可能判定合同有效?？傊?要綜合考量《土地承包法》對書面形式這一要求的規(guī)范目的、規(guī)范性質(zhì)、規(guī)范指向和規(guī)范利益,一般情況下應(yīng)該否定轉(zhuǎn)讓合同的效力。

雖然違反法定的形式要求會導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同的無效,但是法律為形式的瑕疵提供了救濟的途徑。我國《合同法》第36條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書面形式訂立合同,當(dāng)事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù),對方接受的,該合同成立。”正如在“符寶蠻、周秀雪訴王坤土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案(2009)瓊海民一初字第695號”案件中,原告將林地轉(zhuǎn)讓給被告,提供了其合法承包的林地,被告已在此林地上種植了經(jīng)濟林木,原告又認(rèn)可被告的種植行為,所以法院認(rèn)為“雙方雖然沒有簽訂書面合同,但雙方已經(jīng)履行了主要義務(wù),且對方予以接受,則即使沒有簽訂書面形式的合同,也應(yīng)是有效的”。因此,合同的形式瑕疵是可以通過履行而被“治愈”的,也就是說履行具有補正形式瑕疵的功能。如果承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同當(dāng)事人雙方已經(jīng)履行合同,就沒有必要再否定轉(zhuǎn)讓合同的效力,否則將會嚴(yán)重?fù)p害法秩序的安定性,也不利于當(dāng)事人利益的維護。從另一個角度來說,考慮到承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓牽涉到的利益巨大,是否可以類推適用《合同法》中關(guān)于租賃合同的規(guī)定,[1]《合同法》第215條:租賃期限六個月以上的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式。當(dāng)事人未采用書面形式的，視為不定期租賃。即如果當(dāng)事人未采用書面形式簽訂承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,即使通過履行行為補正了形式的瑕疵,但是承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限視為不定期期限,任何一方都可以提出終止合同,但是要給予對方一定的期限。尤其是當(dāng)承包土地上主要種植農(nóng)作物,具有一定的周期性,更應(yīng)該提前通知任何一方,以保護當(dāng)事人雙方的利益,特別是轉(zhuǎn)讓方的利益,防止利益分配的嚴(yán)重失衡。

還有其他的一些限制條件,例如,在同等條件下,本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán);[2]《土地承包法》第33條，《土地流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條。承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓登記與合同的效力,[3]《土地承包法》第38條。我們認(rèn)為這兩項要求都不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力。第一,登記與否是一種對抗善意第三人的要件,不是影響轉(zhuǎn)讓合同效力的要件。[4]具體條文規(guī)定見《物權(quán)法》第129條，《土地承包法》第38條。第二,在承包權(quán)流轉(zhuǎn)階段,本集體成員的優(yōu)先權(quán)不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力。我國法律分別于土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立和流轉(zhuǎn)兩個階段確立了村集體組織成員的優(yōu)先權(quán)。在發(fā)包階段,即土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立階段,確立村集體成員優(yōu)先承包權(quán)無可非議且實有必要。根據(jù)《土地承包法》第15條、第47條、第48條規(guī)定,采用家庭方式承包的經(jīng)營權(quán)人只能是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶,采用其他方式承包的,主要是針對“四荒”土地的承包經(jīng)營權(quán)人,雖無身份限制,但在同等條件下,本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。[5]《土地承包法》第48條第1款:發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)階段,仍然規(guī)定本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)并不合適,在土地發(fā)包階段側(cè)重于保護集體成員的利益已經(jīng)足夠,在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)階段還賦予本集體組織成員的優(yōu)先權(quán)沒有必要,還往往損害轉(zhuǎn)讓方的利益。因為這會導(dǎo)致承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的封閉性,不能實現(xiàn)承包權(quán)轉(zhuǎn)讓利益的最大化。因此,在土地轉(zhuǎn)讓階段,轉(zhuǎn)讓方的利益應(yīng)得到最大限度的保護,即使本集體組織成員未行使優(yōu)先權(quán)也不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力。

5.小結(jié)

通過前面的分析和論證,《土地承包法》中的限制性規(guī)定多數(shù)情況下并不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力,這些規(guī)定主要是從主體、內(nèi)容、目的、形式方面規(guī)范承包權(quán)轉(zhuǎn)讓行為,其立法初衷是避免因轉(zhuǎn)讓行為而產(chǎn)生的各種負(fù)面影響。因此,基于法律的規(guī)范目的分析、綜合平衡各方的利益,我們可以得出以下結(jié)論:1.只有“改變土地的性質(zhì)和用途”這一規(guī)定是絕對的禁止性規(guī)定,如果違反了這一規(guī)定則要否定合同的效力,否則就不能保障有限的耕地資源,會影響到人們最基本的生存需求。2.是否經(jīng)過發(fā)包方的同意并不能必然否定合同的效力,因為土地承包權(quán)是農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)利,是一種用益物權(quán),享有使用、收益的權(quán)利,并且司法解釋也明確規(guī)定沒有法定理由不能否定承包方的轉(zhuǎn)讓行為。3.轉(zhuǎn)讓方與受讓方的資格不能否定轉(zhuǎn)讓合同的效力,對轉(zhuǎn)讓方要求有“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源”是“法律保姆”的表現(xiàn),忽視了農(nóng)民的自由選擇權(quán)。限制受讓方的初衷是保護土地的用途,但是通過“改變土地的性質(zhì)和用途”這一絕對的禁止性規(guī)定即可,沒有必要再對其進行限制,并且還可能導(dǎo)致承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場的狹隘。4.違反法定的書面形式要求一般情況下會導(dǎo)致合同的無效,可以通過合同的履行補正形式的瑕疵。5.登記與否不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力,本集體組織成員是否行使優(yōu)先權(quán),一般情況下也不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的理性認(rèn)識和司法選擇

(一)理性認(rèn)識承包權(quán)轉(zhuǎn)讓行為

正確認(rèn)識社會的發(fā)展變化,理性分析社會中產(chǎn)生的問題,積極能動地把握社會規(guī)律并加以利用,才能夠取得積極的效果,對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為應(yīng)該有理性的認(rèn)識。我國的歷史傳統(tǒng)和社會的發(fā)展變化,一再顯示了妥善處理好農(nóng)民利益,對社會的發(fā)展穩(wěn)定至關(guān)重要,而與農(nóng)民利益最切身相關(guān)的就是土地問題。新中國成立以來,我們針對農(nóng)村土地問題進行了不斷的探索,確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),是一件具有深刻歷史意義和深遠(yuǎn)影響的舉措。2002年頒布的《土地承包法》更是把國家政策上升到法律的程度,使農(nóng)民的利益有了法律上的保障,其中許多規(guī)定是有積極意義的,包括:明確了農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定性,[1]《土地承包法》第4條。依法保護承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),[2]《土地承包法》第10條。主張流轉(zhuǎn)方式的多樣化,[3]《土地承包法》第32條。明確了流轉(zhuǎn)主體和自主決定流轉(zhuǎn)的方式。[4]《土地承包法》第34條。這些規(guī)定有利于發(fā)揮有限的土地資源,有利于推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,有利于切實維護農(nóng)民的利益。但是,《土地承包法》中還有一些限制性規(guī)定已經(jīng)落后于社會發(fā)展變化,其中最重要的是關(guān)于土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。雖然國家一再減弱對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,[5]參見丁關(guān)良《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓研究》，《經(jīng)濟地理》，2006年12月第26卷增刊，第188—189頁。《土地承包法》第37、41條也僅僅規(guī)定轉(zhuǎn)讓要經(jīng)發(fā)包方同意,可以說土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙幾乎僅剩下最后一道柵欄,但是這最后一道障礙產(chǎn)生的問題很多,也就是說通過否定轉(zhuǎn)讓合同的效力來限制承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓弊大于利,并且很難做到真正的限制。

首先,一些擔(dān)心是不必要的。一般而言,政府總是擔(dān)心農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓承包權(quán)會導(dǎo)致國家失去對土地的控制,擔(dān)心農(nóng)民的利益受損影響社會穩(wěn)定,擔(dān)心土地兼并的發(fā)生。其實,轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)不會改變集體土地所有的性質(zhì),轉(zhuǎn)讓的只是一種用益物權(quán),不能排斥土地所有權(quán)人對土地的控制,并且轉(zhuǎn)讓是有期限的,無論《土地承包法》還是《物權(quán)法》都明文規(guī)定流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限,因此擔(dān)心失去對土地的控制是不必要的。在前面的分析中我們詳細(xì)論證了農(nóng)民是自己利益的維護者,有自己的智慧,能夠決定如何實現(xiàn)自己利益的最大化,能夠作出理性的決策,是不會貿(mào)然轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的;恰恰是國家過度干涉農(nóng)民的選擇以及以新農(nóng)村建設(shè)為借口強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地,導(dǎo)致農(nóng)民利益的受損,這也從反面說明了使農(nóng)民利益受損的情況往往是國家的不當(dāng)干預(yù)造成的,因此擔(dān)心農(nóng)民的利益受損是不必要的。如果允許農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓土地是否會導(dǎo)致土地兼并呢?對于這一問題確實要慎重對待,仔細(xì)考量各方面的情況。從歷史發(fā)展的情況來看,我國歷史上的“土地兼并”,主要是由封賜、圈地、投獻、有賦役優(yōu)免特權(quán)的權(quán)貴吞并不堪賦役負(fù)擔(dān)的民地等政治原因造成的,與平民間的土地流轉(zhuǎn)甚至與民間商業(yè)資本(如果不是官商的話)的土地購買沒有太大的關(guān)系。[1]秦暉:《“優(yōu)化配置”?“土地福利”?——關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考》，《新財經(jīng)》，2001年第8期，第69頁。其實,如果擔(dān)心土地兼并的發(fā)生,國家完全可以通過公法上的禁止性規(guī)定,規(guī)定任何接受土地流轉(zhuǎn)的受讓人不得擁有超過多少數(shù)量的土地,否則的話強令對其受讓的土地進行分流,完全沒有必要因擔(dān)心土地的兼并而限制土地的轉(zhuǎn)讓。

其次,土地承包權(quán)的保障功能在削弱。正如前面的分析,土地的保障功能在經(jīng)濟發(fā)展水平低下、農(nóng)村各方面的福利保障措施并不完善的情況下,能夠起到應(yīng)有的作用。在經(jīng)濟發(fā)展得到很大提高的今天,農(nóng)民能夠從各方面獲得經(jīng)濟收入,尤其是各種社會保障措施在農(nóng)村逐漸建立并完善起來,土地的社會保障功能在減弱。并且城鎮(zhèn)化在迅速發(fā)展,農(nóng)民有進城的需要,為了實現(xiàn)利益的最大化,愿意把自己的承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓。如果還以土地的保障功能為理由否定承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓,就是無視社會的發(fā)展進步,無視農(nóng)村的發(fā)展變化,無視農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的意愿,是沒有道理的,因此應(yīng)該允許承包權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。

再次,允許土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓勢所必然。從國家的統(tǒng)計情況來看, 1978—2007年,農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)占全國就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重由70.5%下降到40.8%,約有2.28億農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)。[2]徐平華:《改革開放以來的中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移》，《中共中央黨校學(xué)報》，2008年第5期，第22頁。相應(yīng)地,土地流轉(zhuǎn)逐漸活躍起來,現(xiàn)在全國的土地流轉(zhuǎn)大數(shù)能占到11%,在十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”2008年國慶前夕胡錦濤在安徽考察農(nóng)村改革發(fā)展情況時說,要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。十八屆三中全會更是強調(diào):以落實集體成員權(quán)時點和量化集體資產(chǎn)為核心,確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。將農(nóng)村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權(quán)、登記、頒證到每個農(nóng)民。實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。由此可見,無論是從社會的發(fā)展?fàn)顩r,還是國家的政策來看,允許承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓是大勢所趨,因此應(yīng)該放開對其的種種限制,真正賦予農(nóng)民自由選擇權(quán),以實現(xiàn)他們自己的利益。

最后,通過否定承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力來限制承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓不能達到物盡其用的目的。我們一直對土地的所有權(quán)歸屬賦予了神圣的色彩,限制土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓一個主要的理由是害怕失去集體所有權(quán),正如前文所分析的,這不會使集體失去所有權(quán),退一步來講,所有權(quán)的歸屬真的那么重要嗎?其實,所有權(quán)的歸屬遠(yuǎn)沒有財產(chǎn)歸誰控制重要。因為,“在任何歷史類型的社會中,一定的財產(chǎn)在法律上是歸私人所有,還是歸集體或國家所有,都不是決定實際經(jīng)濟生活和經(jīng)濟關(guān)系的首要因素。與財產(chǎn)的法律歸屬相比,財產(chǎn)由何人以何種方式加以實際控制,是一個更為關(guān)鍵的問題”[1]鄭成良:《一個關(guān)于財產(chǎn)所有權(quán)的神話》，《天津社會科學(xué)》，1994年第2期，第34頁。。并且“法律上的所有權(quán)本身不是一個決定性的獨立因素,所有權(quán)主體并非財產(chǎn)的唯一控制者,甚至并非最有力的控制者”[2]徐平華:《改革開放以來的中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移》，《中共中央黨校學(xué)報》，2008年第5期，第35頁。。而我們的集體所有權(quán)其實是一個“虛化”的所有權(quán),與其加強這個名實不符的所有權(quán),不如在加大對財產(chǎn)的控制方面多做努力。財產(chǎn)能否發(fā)揮最大的經(jīng)濟效用,能否做到物盡其用,需要財產(chǎn)運動起來、流動起來,而不是靜止不動。放開土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等,可以使這一法律規(guī)定的用益物權(quán)充實起來,能夠最大程度地實現(xiàn)經(jīng)濟價值和發(fā)揮用益物權(quán)的使用、收益作用,農(nóng)民也能夠獲得更多的財產(chǎn)收益。

(二)承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的司法選擇

根據(jù)現(xiàn)行的法律解釋學(xué),法官在適用法律的過程中,并不是消極被動的,而是應(yīng)該以自己對法律的信仰和法學(xué)知識的修養(yǎng),通過對具體案件事實的分析,運用邏輯思維能力,對法律條文進行解釋,從而作出良善的法律裁判,尤其是當(dāng)法律面對不能容忍的不公。在前述的“崔國明訴張宇洪農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案(2007)平民初字第05239號”中,案件的事實是,雙方當(dāng)事人簽訂的是承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,但是該轉(zhuǎn)讓合同并未得到發(fā)包方的同意,在本案中即未得到東鹿角村委會的同意。北京市平谷區(qū)人民法院在判決理由中指出:“村委會并不同意崔國明將其承包的土地轉(zhuǎn)讓給張宇洪經(jīng)營,故此,崔國明與張宇洪之間簽訂的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同系屬土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同。該轉(zhuǎn)包合同,不違反法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,為有效合同?！辈⑶以诮?jīng)過法院釋明之后,原告崔國明仍堅持要求確認(rèn)其與張宇洪之間簽訂的轉(zhuǎn)讓合同無效的訴訟請求,表示不變更訴訟請求。那么,我們可以明確的是,法院在裁判案件時進行了價值判斷,其目的是肯定轉(zhuǎn)讓合同的效力,表現(xiàn)了法院的獨立裁判功能。

根據(jù)前面的分析我們知道,對承包人轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的限制并沒有充足的理由,法院在司法裁判中,為了平衡各方的利益,往往需要價值判斷,這有其必然性,因為“司法者適用法律的工作絕不是一種簡單機械操作工作,而是一種創(chuàng)造性的、藝術(shù)性的活動”[1]王利明:《法學(xué)方法論》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2012年，第562頁。。那么,在裁判承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的時候,就有兩種思路:第一是采納北京市平谷區(qū)法院的做法,把轉(zhuǎn)讓合同認(rèn)定為轉(zhuǎn)包合同,也即是法院可以無視當(dāng)事人的意志進行主動干涉,這種做法很明顯違背了當(dāng)事人的意思自治,即使實現(xiàn)了個案的正義,也會降低對法的預(yù)期,這種自由裁量權(quán)過大,不利于法的安定性,因為即使為了實現(xiàn)法律所要追求的正義也不能完全忽視當(dāng)事人的意思和制定法的規(guī)定;第二是采用規(guī)范目的的分析方法,也就是說解釋法律不必拘泥于法律的文義,還要探求法律背后的東西,探尋法律所要實現(xiàn)的價值目標(biāo),因此要綜合考慮各方面的因素,亦即綜合考量規(guī)范的性質(zhì)、規(guī)范的指向、規(guī)范的意圖、規(guī)范的利益,在具體的個案中進行判定。在前面對《土地承包合同法》的限制規(guī)定與轉(zhuǎn)讓合同的效力的分析,我們就是采納了第二種思路,在這里不再詳細(xì)論述。法官在裁判案件時還要有類型化的思維方式,這種思維方式對于法律中的抽象、模糊的概念,比如“強制性規(guī)定”,進行歸類比較,分析其中的異同,“針對不同的類型采用不同的標(biāo)準(zhǔn),來盡量使其具有可識別性、可操作性和內(nèi)容相對確定性”[2]耿林:《強制規(guī)范與合同效力— —以合同法第52條第5項為中心》，北京:中國民主法制出版社，2009年，第169頁。,從而使得法律后果更精確化,也更具有說服力。[1]關(guān)于類型化思維的來源、特點、適用情況，以及與法律解釋的關(guān)系，可參看[德]齊佩里烏斯《法學(xué)方法論》，金振豹譯，北京:法律出版社，2009年，第103—114頁。

最后我們還要思考法院或者法官在裁判案件中能夠做什么。雖然對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題有過激烈的討論,而《物權(quán)法》在這一問題上也沒有進一步的突破,只是規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓。[2]《物權(quán)法》第128條:土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。但是法官在裁判案件的時候并不是在被動地適用法律,即使法官現(xiàn)在還不能“執(zhí)掌大權(quán),松動受制定法的約束,將‘自由裁量’提升為總體法律建構(gòu)的一個包羅萬象的原則”[3][德]卡爾·恩吉施:《法律思維導(dǎo)論》，鄭永流譯，北京:法律出版社，2004年，第165頁。,可在裁判案件時法官不應(yīng)該把自己狹隘地約束在制定法上,而是“根據(jù)案件的特點,還要根據(jù)其個人的信念,有意義的、公正的和合目的的去處理涉及法律爭端或行政問題的具體情況”[4][德]卡爾·恩吉施:《法律思維導(dǎo)論》，鄭永流譯，北京:法律出版社，2004年，第165頁。,所以,在《土地承包法》尚未修改之際,法官在裁判承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力時,應(yīng)該發(fā)揮自己的主動作用,而不是拘泥于法律的條文。法官要接納時代的思潮,甚至駕馭時代的思潮,使自己的判決能夠?qū)崿F(xiàn)最基本的公平正義,推動法律的修正和法治的進步。

四、結(jié)論

對土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)尤其是承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題,現(xiàn)行法律作出了許多限制,如此多的限制并不符合立法的初衷和農(nóng)民的利益,不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,也不能實現(xiàn)承包權(quán)這一用益物權(quán)的最大收益,當(dāng)然對國家整體的發(fā)展進步也會帶來相當(dāng)大的影響。通過對司法判決書的整理,對司法實踐中影響承包權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力比較突出的幾種情況進行了分析,在綜合考量《土地承包法》規(guī)范的性質(zhì)、規(guī)范的指向、規(guī)范的意圖、規(guī)范的利益之基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為:未經(jīng)發(fā)包方的同意承包方轉(zhuǎn)讓承包合同的,轉(zhuǎn)讓合同效力不受影響;轉(zhuǎn)讓方和受讓方資格的限制沒有必要且不可行,對這一規(guī)定的違反也不影響轉(zhuǎn)讓合同的效力;土地性質(zhì)和用途的改變,影響到公共利益,因此違反這一規(guī)定的,要否定轉(zhuǎn)讓合同的效力,并且還要受到公法上的處罰;違反法定的書面形式要求一般情況下會導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同無效,但可以通過合同的履行來補正形式的瑕疵。

對承包權(quán)轉(zhuǎn)讓進行限制,說到底是一種利益選擇的問題,也就是說國家利益、集體利益與個人利益如何平衡。但是這些限制性規(guī)定往往并不能達到立法的目的,在社會快速發(fā)展變化的今天,應(yīng)該理性認(rèn)識承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為,破除不必要的擔(dān)心。法官在裁判轉(zhuǎn)讓合同的效力時,不能拘泥于法律條文,而是要運用法律解釋學(xué)的方法,作出符合時代思潮、符合公平正義的判決,以期能夠推動立法的變革和法治的進步。

(初審:楊彪)