□鐘其

（浙江省社會科學(xué)院，浙江杭州 310025）

○公安理論與實(shí)務(wù)

臺灣地區(qū)基層社會治理機(jī)制及對大陸的啟示*

□鐘其

（浙江省社會科學(xué)院，浙江杭州 310025）

主持人：王玉葉

雖然我國大陸與臺灣地區(qū)基本社會制度迥異，但在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮社會主義制度政治優(yōu)勢的前提下，全面了解臺灣地區(qū)基層社會治理機(jī)制，對于大陸深化對基層社會治理問題的認(rèn)識，仍然具有一定的積極作用。梳理而言，臺灣地區(qū)基層社會治理機(jī)制體現(xiàn)以下特征：即“地方自治”是其中軸結(jié)構(gòu)，頂層設(shè)計(jì)是其制度前提，多元共治是其強(qiáng)大支撐，社會組織是其重要力量，“黑金政治”是其最大毒瘤，派系之爭是其潛在困擾。由此，大陸地區(qū)必須高度重視基層社會治理的頂層設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，充分培育市民社會，不斷加強(qiáng)社會組織建設(shè)，努力推進(jìn)社會公平正義，加快建設(shè)“強(qiáng)而善治”的基層政府。

臺灣地區(qū)；基層社會治理機(jī)制；大陸；比較研究

一、問題的提出

基層社會治理的好壞，直接關(guān)系到人民的疾苦與幸福?；鶎由鐣卫碓谌罕娒媲按碇鴪?zhí)政者的形象與執(zhí)政之基，攸關(guān)社會的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。中國傳統(tǒng)社會中的農(nóng)民起義，雖然跟皇朝發(fā)展的固有缺陷緊密相連，但矛盾激化的引火線，往往與基層社會治理失敗有關(guān)。①他山之石，可以攻玉。②雖然我國大陸與臺灣地區(qū)基本社會制度迥異，政治經(jīng)濟(jì)體制不同，實(shí)際社會情況更是千差萬別，但在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮社會主義制度政治優(yōu)勢的前提下，全面了解臺灣地區(qū)基層社會治理的實(shí)踐發(fā)展和運(yùn)行機(jī)制，對于大陸深化對基層社會治理問題的認(rèn)識，仍然具有一定的積極作用。

檢閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，有關(guān)臺灣地區(qū)基層社會治理的研究，不僅應(yīng)用性研究相當(dāng)缺乏，連理論性研究的文獻(xiàn)資料也比較罕見。鑒此，本研究試圖回顧1945年臺灣回歸祖國以來的基層社會治理的歷史實(shí)踐和形成的機(jī)制，特別是當(dāng)前臺灣基層社會治理現(xiàn)實(shí)，通過合理梳理臺灣基層社會治理相關(guān)部門（例如政府的指導(dǎo)力量、社會的發(fā)育程度、公民的素養(yǎng)和參與，等等）的基本架構(gòu)和相互關(guān)系，力求全面總結(jié)多年來臺灣具有鮮明地方特色的基層社會治理機(jī)制，并理性審視其存在的重要問題，從中發(fā)掘臺灣基層社會治理機(jī)制對大陸地區(qū)進(jìn)一步推動基層社會治理的借鑒意義。在此，必須強(qiáng)調(diào)本研究所指涉的基層社會治理，主要是指縣域?qū)用娴纳鐣卫怼?/p>

二、臺灣地區(qū)基層社會治理機(jī)制的基本特征

國民黨政權(quán)退臺后，為繼續(xù)高舉孫中山的旗幟，實(shí)踐其民權(quán)主義，必須在“地方自治”問題上有所作為；同時，因應(yīng)國際國內(nèi)形勢的急劇變化，國民黨政權(quán)也必須爭取臺灣地區(qū)民眾對其的支持，因此決定實(shí)施延宕已久的“地方自治”。雖然國民黨政權(quán)在臺灣推行的“地方自治”行動，基本上是客觀形勢壓力下的被動行為；并就其實(shí)質(zhì)而言，國民黨政權(quán)推行的這種“地方自治”，與孫中山倡導(dǎo)的“地方自治”也相去甚遠(yuǎn)。但瑕不掩瑜，這種“地方自治”的實(shí)施還是為臺灣民眾在基層社會治理中提供了一定機(jī)會，促進(jìn)了臺灣地區(qū)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。藉此，歷經(jīng)60余年的持續(xù)發(fā)展，臺灣地區(qū)也穩(wěn)步走上了以“地方自治”為核心的基層社會治理的道路。仔細(xì)梳理，可以發(fā)現(xiàn)，臺灣地區(qū)基層社會治理機(jī)制主要體現(xiàn)以下特征。

（一）“地方自治”是臺灣基層社會治理機(jī)制的中軸結(jié)構(gòu)。審視臺灣基層社會治理的實(shí)踐，“地方自治”無疑是其中軸結(jié)構(gòu)和核心要素。國民黨政權(quán)原先在臺灣地區(qū)執(zhí)政時期推行的“地方自治”，已經(jīng)成為承載我國臺灣地區(qū)政治制度的基層社會治理結(jié)構(gòu)，對臺灣島內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生態(tài)產(chǎn)生了長期而深刻的影響。國民黨政權(quán)最初試圖藉此建立起對臺灣社會的柔性控制，在危機(jī)中把握契機(jī)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，使得島內(nèi)政局獲得長期穩(wěn)定。然而，“地方自治”制度的長期實(shí)行和深入實(shí)踐，積蓄了政治體制變革的動能，是推動臺灣地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的重要制度因素，并且深刻塑造了臺灣地區(qū)基層社會的現(xiàn)實(shí)面貌。

臺灣地區(qū)“地方自治”的覆蓋范圍比較廣泛，其內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等許多領(lǐng)域?！杜_灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》賦予縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市廣泛的自治事務(wù)?？h市自治事務(wù)包括:(1)縣市自治的規(guī)劃；(2)指揮監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；(3)基本教育、初等職業(yè)教育、社會教育及經(jīng)省政府核準(zhǔn)的中等教育；(4)縣市衛(wèi)生行政、事業(yè)及工程；(5)縣市境內(nèi)的交通、水利、農(nóng)林、漁牧事業(yè)；(6)縣市公營事業(yè)；(7)縣市工礦事業(yè)；(8)縣市合作事業(yè)；(9)縣市工商管理；（10）縣市的財政、稅收、債務(wù)；（11）縣市銀行；（12）縣市財產(chǎn)的經(jīng)營處分；（13）縣市警察及地方自衛(wèi)；（14）縣市慈善公益事業(yè)；（15）相鄰縣市的合辦事業(yè)；（16）縣市文物古跡保存事項(xiàng)；（17）縣市原有的其他自治事業(yè)；（18）依法賦予的事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市自治事項(xiàng)則有16種之多。

同時，根據(jù)《綱要》規(guī)定，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市兩級為自治法人，辦理自治事項(xiàng)，同時分別接受上級政府指揮監(jiān)督，執(zhí)行委辦事項(xiàng)。從1950年到1994年《省縣自治法》和《直轄市自治法》實(shí)施前，臺灣當(dāng)局實(shí)行縣、鄉(xiāng)兩級自治，而不是依據(jù)“憲法”實(shí)行省、縣兩級自治。其中，縣市的自治組織為縣市議會和縣市政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣轄市）的自治組織為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣轄市）民代表會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。

縣市議會是縣市自治地方的立法和民意機(jī)關(guān)。議員由縣市公民直選產(chǎn)生，無給職，議員名額依人口比例確定，任期為4年，連選得連任?？h市議會設(shè)議長、副議長各1人，經(jīng)由議員以無記名投票互選產(chǎn)生?？h市政府是縣市自治地方的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依照《臺灣省各縣市政府組織通則》，設(shè)縣市長1人，由縣市公民直選產(chǎn)生，任期4年，連選得連任1次?？h市政府設(shè)主任秘書1人,為縣市長的幕僚長，承縣市長之命，襄理縣市政務(wù)，并綜理縣市政府一切事務(wù)?？h、鄉(xiāng)自治組織均被賦予相應(yīng)的自治事務(wù)和自治財政權(quán)。縣市財政有房屋稅、契稅等21項(xiàng)主要收入來源。

（二）頂層設(shè)計(jì)是臺灣基層社會治理機(jī)制的制度前提。根據(jù)臺灣地區(qū)施行的所謂“中華民國憲法”的規(guī)定，實(shí)行“地方自治”須先完成《省縣自治通則》的立法程序。而國民黨政權(quán)在設(shè)計(jì)“地方自治”制度時，沒有按照“憲法”的規(guī)定，是在沒有足夠法源的情況下，由行政當(dāng)局以命令的方式制定《臺灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》等法規(guī)，作為提前實(shí)施“地方自治”的依據(jù)。這些法規(guī)日后雖屢經(jīng)損益，但基本保持著相對穩(wěn)定，構(gòu)成臺灣地區(qū)“地方自治”和基層社會治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，直至現(xiàn)在對臺灣“地方自治”和基層社會治理的發(fā)展依然發(fā)揮著重要影響。

1949年臺灣省行政會議決議，將以推進(jìn)“地方自治”作為臺灣省年度施政方針，并且研究和探討“地方自治”的相關(guān)問題；同年成立“臺灣省地方自治研究會”起草相關(guān)法案。隨后臺灣省政府在“臺灣省地方自治研究會”提交的法案草案的基礎(chǔ)上，進(jìn)行修訂并陸續(xù)公布有關(guān)法則：1950年4月公布施行《臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規(guī)程》、《臺灣省各縣市議會組織規(guī)程》、《臺灣省各縣市縣市長選舉罷免規(guī)程》；5月制訂公布《臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規(guī)程實(shí)施細(xì)則》、《臺灣省各縣市議會議員選舉事務(wù)所組織規(guī)程》、《臺灣省各縣市議會議員選舉投票所辦事細(xì)則》、《臺灣省各縣市議會議員選舉開票所辦事細(xì)則》；6月公布施行《臺灣省妨害選舉取締辦法》、《臺灣省縣市選舉監(jiān)察委員會組織規(guī)程》；7月公布施行《臺灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表選舉罷免規(guī)程》、《臺灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會組織規(guī)程》、《臺灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長選舉罷免規(guī)程》、《臺灣省各縣市村里長選舉罷免規(guī)程》；7、8月間先后公布施行《臺灣省各縣市縣市長選舉事務(wù)所組織規(guī)程》、《臺灣省各縣市縣市長選舉投票所辦事細(xì)則》、《臺灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長選舉事務(wù)所組織規(guī)程》。

其中，《臺灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》（草案）被視為“關(guān)系本省縣市地方自治最為深切，其制訂精神為上無悖于憲法，下求適應(yīng)時地之需要，以為辦理縣市地方自治之基本法規(guī)”。《綱要》（草案）經(jīng)省府委員會多次討論修正，并經(jīng)省參議會審議，經(jīng)行政院核準(zhǔn)，于1950年4月公布施行，包括總則、居民及公民、自治事項(xiàng)、自治組織、自治財政和附則等6個方面的內(nèi)容。由此，在近一年的時間內(nèi)，臺灣省政府陸續(xù)制定并頒布17種“地方自治”法規(guī)，初步形成比較完整的“地方自治”法律制度體系，基本構(gòu)成了臺灣“地方自治”和基層社會治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，對于20世紀(jì)90年代進(jìn)一步完善“地方自治”推進(jìn)臺灣基層社會治理具有重要作用。

（三）多元共治是臺灣基層社會治理機(jī)制的強(qiáng)大支撐。臺灣的“地方自治”作為地方政權(quán)的具體組織形式，具有動員民眾、溝通官民、疏導(dǎo)民意、整合社會的積極功能。臺灣地區(qū)的基層社會治理機(jī)制，也因?yàn)椤暗胤阶灾巍钡囊蛩兀嘤藦?qiáng)大而成熟的市民社會，進(jìn)而形成了多元共治的局面。即：臺灣地區(qū)基層社會治理，不僅強(qiáng)調(diào)政府和行政機(jī)構(gòu)的力量，也注重調(diào)動社會參與，發(fā)揮社團(tuán)組織及志愿者組織的作用。在基層社會治理結(jié)構(gòu)中，將政府行政、經(jīng)濟(jì)合作、社會自治與志愿服務(wù)結(jié)合起來；人事上采取選舉制、委任制和公務(wù)員制相結(jié)合的方式；在功能上強(qiáng)調(diào)政府部門、政黨組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織和社會組織的分工合作；財政上采取政府財政投入、農(nóng)會組織支持及社會力量捐贈等多渠道籌資方式。特別是基層社會治理中廣泛的社會參與及大量的志愿服務(wù)，維系了基層社會的自治、自主和自立。

臺灣基層社會治理機(jī)制中這種多元共治局面的形成，和臺灣地區(qū)市民社會的發(fā)育和成長密切相關(guān)。事實(shí)上，從20世紀(jì)70年代中后期開始，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，特別是國民黨政權(quán)長期推行“地方自治”，臺灣地區(qū)的市民社會特征就開始凸顯出來。托克維爾在分析“地方自治”對于美國民眾所產(chǎn)生的積極影響時就指出：“居民關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理，并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來。他們把自己的抱負(fù)和未來寄托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。他們在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著去管理社會，使自己習(xí)慣于自由所賴以實(shí)現(xiàn)的組織形式。他們從中產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)，并對他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍形成了明確的、切合實(shí)際的概念。”③

在臺灣地區(qū)，由于自治單位的自主活動范圍受到法律保障，可以約束政府的直接控制和肆意干預(yù)，社會自主性力量日益壯大；同時，“地方自治”為臺灣民眾的政治和社會參與提供了制度化渠道，使民眾在涉及自身利益的地方公共事務(wù)層面有了選擇余地或參與機(jī)會，這也激發(fā)了民眾參與公共事務(wù)的熱情，民間的政治力量得以抒發(fā)，人們生活在相對自主的社會空間，經(jīng)受著商業(yè)文化的熏陶，生活的理性特征得以養(yǎng)成，他們關(guān)注規(guī)則和秩序的建立，渴求民主和法制，并且趨向用行動來表達(dá)自己的意志，從而促進(jìn)了市民社會發(fā)育和成長。市民社會的發(fā)展反過來也促使“地方自治”更為堅(jiān)實(shí)和有序，并推進(jìn)了臺灣基層社會治理機(jī)制中多元共治局面的形成。多元共治無疑是臺灣基層社會治理機(jī)制的強(qiáng)大支撐。

（四）社會組織是臺灣基層社會治理機(jī)制的重要力量。20世紀(jì)50至70年代，臺灣地區(qū)的社會組織受到國民黨政權(quán)的嚴(yán)格限制，社會組織稀少，活力不足；20世紀(jì)八九十年代，隨著臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型，特別是1987年臺灣戒嚴(yán)令解除，社會組織進(jìn)入發(fā)展黃金期。1988至1996年間，臺灣的社會團(tuán)體在數(shù)量上有非常驚人的發(fā)展：1988年臺灣剛解除戒嚴(yán)時，社會團(tuán)體的總數(shù)是821個。到1996年，此數(shù)目已增至2456個，幾乎增加了將近3倍。1999年，臺灣“9·21”地震催化臺灣社會組織快速走向成熟。到了21世紀(jì)，臺灣地區(qū)社會組織甚至進(jìn)行了“上天入地”式擴(kuò)張。所謂“上天”是指臺灣社會組織較早把觸角伸到了島外，包括大陸和國際舞臺，如創(chuàng)立于1966年的臺灣慈濟(jì)基金會，迄今援助過71個國家和地區(qū)；而“入地”是指臺灣社會組織向城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村等基層延伸提供各種服務(wù)，如今社會組織社區(qū)化在臺灣成果顯著。這些社會組織非常重視自身建設(shè)，有比較完備的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，大多具有強(qiáng)烈的“自立”意識，能夠積極有效地開展組織活動，并且活動也逐步走向?qū)I(yè)化、精致化，獲得了臺灣民眾的廣泛認(rèn)同，成為臺灣基層社會治理機(jī)制的重要力量。

其中，臺灣地區(qū)的農(nóng)會是最有典型意義的社會組織。它不僅具有經(jīng)濟(jì)性、教育性、社會性、政治性四大功能，也是臺灣分布最廣、影響最大、最為完善、功能最為齊全的農(nóng)民組織。按1974年公布的現(xiàn)行《農(nóng)會法》及《農(nóng)會法實(shí)施細(xì)則》，臺灣農(nóng)會組織分為省、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市（地區(qū)）基層農(nóng)會。全臺現(xiàn)有省級農(nóng)會1個，縣市農(nóng)會21個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會268個。臺灣農(nóng)會以“非政府組織”角色，實(shí)際扮演著政府公共服務(wù)輸送的角色。一方面，它是政府農(nóng)村發(fā)展政策的執(zhí)行代理者，甚至代行許多農(nóng)業(yè)政策，與政府之間形成了獨(dú)特而有效的地方治理機(jī)制，提供農(nóng)村發(fā)展所需的公共服務(wù)；另一方面，農(nóng)會又與農(nóng)民形成了獨(dú)特的信任和根深蒂固的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，有助于農(nóng)業(yè)政策的推行，也是農(nóng)村社會政治穩(wěn)定的基石。在臺灣地區(qū)出現(xiàn)政黨輪替后，臺灣農(nóng)會逐漸由以往的協(xié)助政治統(tǒng)治的工具性格，轉(zhuǎn)變成具有自主性、采取與政黨保持距離和有條件合作的社會組織。

(五)“黑金政治”是臺灣基層社會治理機(jī)制的最大毒瘤。所謂“黑金政治”，主要指各種賄選買票、金權(quán)勾結(jié)、黑道介入等影響選舉和施政的現(xiàn)象。臺灣地區(qū)“黑金政治”主要表現(xiàn)在兩個層面：一是公開或私下把權(quán)力作為商品交換，稱為“金權(quán)政治”；二是以非法暴力(黑道勢力)介入影響民眾的政治參與與政府的權(quán)力體系而稱為“黑金政治”?！昂诮鹫巍笔桥_灣地區(qū)基層社會治理中的最大毒瘤。臺灣的“黑金政治”不僅是造成臺灣地區(qū)政治亂象的重要原因，也嚴(yán)重沖擊著“地方自治”與基層社會治理。仔細(xì)分析而言，“黑金政治”的產(chǎn)生不僅與臺灣“地方自治”和民主選舉制度的不完善有關(guān)，也與傳統(tǒng)社會中的“關(guān)系文化”——強(qiáng)調(diào)人情倫理、家族血緣等有著密切關(guān)聯(lián)。趙永茂先生就指出：“臺灣的地方政治生態(tài)，原來以情感、個別利益與社會關(guān)系為取向的地方派系，在面對新興工商團(tuán)體和黑道的介入以及政黨縱容地方派系的情況下，部分嚴(yán)重地區(qū)已形成政黑結(jié)合（盟）、政商結(jié)合（盟）與黑金結(jié)合的腐敗循環(huán)結(jié)構(gòu)，變成黑道政治、金權(quán)政治與黑金社會。”④

就前者而言，島內(nèi)歷來就有“無賄不成選，無選不成賄”的說法，金錢作為一個快速轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力的媒體已成為普遍現(xiàn)象，嚴(yán)重擾亂基層社會治理。據(jù)臺灣“法務(wù)部”的資料統(tǒng)計(jì)，僅金錢介入選舉的花招，就有11項(xiàng)之多。李登輝時代更是登峰造極。1993年底到1994年3月，臺灣舉行第12屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市長及第13屆縣市議員選舉，競選中“六合彩”、“募款餐會”、“集體出國旅游”等買票手法推陳出新，賄選金額水漲船高。候選人在競選期間肆無忌憚地公開買票，引起島民的強(qiáng)烈不滿。嗣后的陳水扁和馬英九時代，也是弊案連連，不勝枚舉。⑤

就后者而言，臺灣基層選舉時，部分候選人尋求黑道幫派幫助“監(jiān)督”競選和投票，使對手的選民心生畏懼而不敢前往投票。因此，每屆選舉期間，各候選人成為黑道覬覦的對象，在假保護(hù)為名勒索未果的情況下，使用暴力予以威脅成為部分黑道的慣用手法。同時，黑道“漂白”的情形相當(dāng)普遍，除了臺北、高雄兩市，臺灣省各縣市黑道幫派有66.7%的成員或是其原生家庭的親人是擔(dān)任民代的。前“法務(wù)部長”廖正豪在1996年“立法院”質(zhì)詢中首度披露，有黑道背景的縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民意代表約占其民意代表總數(shù)的1/3，省市級黑道民意代表超過其總數(shù)的1/4，“中央級”黑道民意代表則占其總數(shù)的1/10到1/20。他進(jìn)一步表示，500位“中央民代”中，約有50位具有黑道背景；175位省市民意代表中，有近40位具有黑道背景；850多位縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民意代表中，有286人有黑底。按此計(jì)算，臺灣各級民意機(jī)構(gòu)中的黑道人物近380人。⑥黑道勢力在政壇呼風(fēng)喚雨已經(jīng)成為臺灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會自治中的一道特殊風(fēng)景。

(六)派系之爭是臺灣基層社會治理機(jī)制的潛在困擾。在臺灣基層社會治理特別是在實(shí)施“地方自治”的過程中，地方派系始終如影相隨，是決定地方選舉的關(guān)鍵性力量，成為臺灣地區(qū)基層社會治理中的重要困擾因素。這種派系之爭在臺灣地區(qū)基層選舉中表現(xiàn)非常普遍。趙永茂對20世紀(jì)80年代臺灣省309個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的統(tǒng)計(jì)顯示，在地方選舉中派系嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市有45個，輕微的有109個（輕微派系對立指在選舉過程中兩方或兩方以上派系，彼此發(fā)生過對立、沖突事件，選舉過后即無嚴(yán)重沖突對抗事件），兩者合計(jì)占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的49.90%。⑦

地方派系的形成和臺灣特殊的政治社會環(huán)境密切相關(guān)。在臺灣地區(qū)政黨政治沒有真正建立前，有意競選的地方精英很難從政黨這種制度化的組織體制中獲得支持，然而在超越自然村落的地方選舉中僅憑精英個人的影響力很難覆蓋整個區(qū)域，因此，對選舉進(jìn)行組織化運(yùn)作是客觀所需，有意參選公職者，必須建立能夠廣泛吸納選票的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。希望贏得公職的地方精英從來不乏其人，并且各有關(guān)系資源，因而選舉由最初的精英人物之間的個人競爭，逐步演變成以精英人物為核心的集團(tuán)競爭。這些地方性精英集團(tuán)往往以關(guān)系密集程度特別是市場網(wǎng)絡(luò)的地域作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，形成了以地緣為主要特征的選舉中的地方派系。

與此對應(yīng)的是，最初，國民黨政權(quán)與地方派系之間經(jīng)過磨合形成類似“雇主侍從”的利益關(guān)系。⑧因?yàn)閲顸h政權(quán)退守臺灣初期，由于不可能完全融入臺灣社會，仍須利用島內(nèi)地方派系作為中介向島內(nèi)社會滲透。因此，地方派系成為國民黨政權(quán)扶植的地方政治盟友，在各種選舉中或代表國民黨政權(quán)競選政治職位，或替國民黨政權(quán)動員選票，以彌補(bǔ)黨機(jī)器動員能力的不足。逐漸地，地方派系與國民黨政權(quán)的相互關(guān)系失去了平衡。傳統(tǒng)上國民黨政權(quán)用以牽制地方派系的機(jī)制逐漸失靈，相互依存的關(guān)系甚至開始顛倒過來。國民黨政權(quán)的維系越來越依靠地方派系的貢獻(xiàn)，而國民黨政權(quán)在地方派系攫取特權(quán)利益的過程中，卻不能再扮演權(quán)威性的支配角色。甚至絕大多數(shù)的地方公權(quán)力機(jī)關(guān)，早已脫離國民黨地方黨部的節(jié)制。一些家族色彩比較明顯的地方派系甚至完全主導(dǎo)了地方政治和基層社會治理。2000年和2008年，臺灣地區(qū)雖然兩次順利完成了政黨輪替，但是派系仍然是左右地方政治的重要因素，依舊是臺灣地區(qū)基層社會治理中的重要困擾因素。

三、臺灣地區(qū)基層社會治理機(jī)制對大陸的若干啟示

在這里，必須再次強(qiáng)調(diào)指出，我國大陸與臺灣地區(qū)基本政治制度迥異，經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行體制不同，實(shí)際社會情況更是大相徑庭。特別要注意的是，作為資本主義民主政治制度的一部分，臺灣地區(qū)民主政治制度在本質(zhì)上是區(qū)別于大陸地區(qū)的社會主義民主政治制度的。這種根本性差異決定了作為臺灣地區(qū)資本主義民主政治具體承載體之一的“地方自治”制度，存在著不可避免的內(nèi)在缺失，必須引起我們的高度政治警覺。因此，大陸地區(qū)如果要盲目引進(jìn)、簡單照搬臺灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會治理機(jī)制，無疑是極不科學(xué)的，也會將大陸地區(qū)的基層社會治理實(shí)踐和建設(shè)導(dǎo)入歧途。

當(dāng)然，鄧小平同志曾經(jīng)指出：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果?！雹嵋虼?，在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度的前提下，客觀分析和理性審視臺灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會治理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與問題，有助于我國大陸地區(qū)深化對基層社會治理問題的認(rèn)識。筆者以為臺灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會治理實(shí)踐及機(jī)制，對包括大陸地區(qū)有以下幾個方面的啟示。

（一）必須高度重視基層社會治理的頂層設(shè)計(jì)。

社會治理的基層創(chuàng)新和努力固然重要，但更關(guān)鍵的還是社會治理的頂層設(shè)計(jì)。換言之，無論基層社會治理如何變革，最后還是需要更合理的頂層設(shè)計(jì)來確認(rèn)和支撐。臺灣以“地方自治”為核心的基層社會治理機(jī)制，就有著相對完整而科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。臺灣地區(qū)在實(shí)施“地方自治”前，即已經(jīng)通過大量調(diào)查研究，制定了眾多相關(guān)的法律法規(guī)等制度，這些制度就構(gòu)成了臺灣基層社會治理的頂層設(shè)計(jì)。雖然，在很長時間內(nèi)，這種頂層設(shè)計(jì)因?yàn)槠渌N種理由特別是政治原因而被束之高閣，但是依然不乏光芒。一旦條件和政治社會環(huán)境成熟，這種頂層設(shè)計(jì)就會切實(shí)發(fā)生效應(yīng)，推動社會發(fā)展和進(jìn)步。

因此，我國大陸地區(qū)基層社會治理的發(fā)展和進(jìn)步，不能只靠基層領(lǐng)導(dǎo)或基層干部的個人能力和基層政府的社會治理創(chuàng)新，而更應(yīng)該從基層社會治理體制的宏觀層面來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。即對于基層社會治理問題，在國家層面，對現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章未作規(guī)定、或雖有規(guī)定但事權(quán)關(guān)系不明確的基層社會治理事務(wù)，應(yīng)該根據(jù)宏觀情況分門別類地制定或修改現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章，做出明確規(guī)定，使得所有基層社會治理事項(xiàng)都有法律依據(jù)。并且，為提高依法管理的權(quán)威性，對一些重大的基層社會治理事務(wù)，其實(shí)施管理的依據(jù)應(yīng)由法規(guī)、規(guī)章層級上升到法律層級。在省級層面，省級人大和省政府應(yīng)該積極運(yùn)用固有的立法權(quán)，將有關(guān)基層社會治理的法規(guī)和規(guī)章等制度的制訂列入地方立法計(jì)劃，并根據(jù)基層社會治理的現(xiàn)狀及今后發(fā)展趨勢，適時制定地方性法規(guī)和規(guī)章。如此，基層社會治理工作就有了相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，能夠因地、適時地開展工作，從而為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，更好地保障群眾的各項(xiàng)權(quán)益。

（二）必須積極推進(jìn)基層民主政治建設(shè)?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)是促進(jìn)基層社會治理工作的有效平臺。臺灣以“地方自治”為核心的基層社會治理機(jī)制，一定程度上體現(xiàn)了對民眾民主權(quán)利的尊重，從而調(diào)動了民眾參與地方事務(wù)治理的積極性，取得了明顯的效果。事實(shí)上，基層民主政治建設(shè)具有以下相對明顯的效用：一是擴(kuò)大了基層民眾對基層社會事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)，增加了基層民眾在基層社會事務(wù)決策上的發(fā)言權(quán)；二是有助于培養(yǎng)和鍛煉基層民眾的參政議政能力，提高基層社會的自主性；三是增強(qiáng)了基層決策的科學(xué)性，降低了決策成本，經(jīng)過民主懇談的基層決策更能得到民眾的認(rèn)可；四是加強(qiáng)了基層政府和民眾之間的溝通與交流，融洽了干群關(guān)系；五是民眾代表可以監(jiān)督、變更和修改基層政府預(yù)算，政府官員的行為必須公開，以接受監(jiān)督，這在一定程度上增強(qiáng)了基層決策的透明度，加大了民眾對基層政府的監(jiān)督力度。

當(dāng)前大陸地區(qū)也在不斷探索基層民主政治創(chuàng)新路徑、渠道、方式、方法，誕生了諸如“民主懇談會”、“后陳經(jīng)驗(yàn)”、“八鄭規(guī)程”等先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，為更好地推進(jìn)大陸地區(qū)的基層社會治理工作，還必須做進(jìn)一步的努力：一是進(jìn)一步完善和落實(shí)好現(xiàn)有的基層群眾自治制度，培養(yǎng)群眾自治意識，切實(shí)保障群眾應(yīng)當(dāng)享有的民主權(quán)利；二是要逐步擴(kuò)大基層群眾自治范圍，規(guī)范民主實(shí)踐，提高廣大干部群眾的民主法治素質(zhì)，提升基層自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力；三是要不斷豐富民主形式，創(chuàng)新民主內(nèi)容；四是要強(qiáng)化依法選舉，規(guī)范選舉操作程序，提高選舉程序的透明性。

（三）必須充分培育市民社會。市民社會是相對于政治國家而言的政治學(xué)概念，它是指“由貨幣經(jīng)濟(jì)、在像自由市場一樣的地方隨時發(fā)生的交換活動、給開化而聰穎的人帶來舒適和體面的技術(shù)發(fā)展以及尊重法律的政治秩序等要素構(gòu)成的一種臻于完善和日益進(jìn)步的人類事務(wù)的狀況。”⑩市民社會的主要特征有：獨(dú)立的利益和自治領(lǐng)域；平等、自由的契約型關(guān)系；主體的自我意識、自治精神和責(zé)任觀念。臺灣地區(qū)強(qiáng)大而成熟的市民社會，推動著以“地方自治”為核心的基層社會治理機(jī)制的正常運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)和社會的良性互動。

由此，我國大陸地區(qū)需要進(jìn)一步努力培育市民社會。一方面，需要加強(qiáng)培養(yǎng)公民人格素養(yǎng)。公民的人格素養(yǎng)在一定程度上正是基層社會治理的一個堅(jiān)實(shí)可靠的支點(diǎn)，是市民社會形成和發(fā)展的重要的心理價值基礎(chǔ)。公民人格的核心是,作為公民個體的意識、行為是理性的和自律自覺的。公民必須對自己所在的社會共同體包括國家、民族、組織具有強(qiáng)烈的自我認(rèn)同感和歸屬感，對國家的基本法律和組織的規(guī)約具有強(qiáng)烈的道德自律感，對自己所生活的環(huán)境和社區(qū)包括自然事物都具有強(qiáng)烈的責(zé)任感，對自由、公平、正義、良知、誠實(shí)等人類共同的善或美德具有強(qiáng)烈的向往感。另一方面，需要合理加強(qiáng)群體倫理秩序的建設(shè)。即要引導(dǎo)人們在日常生活中能夠在互不干涉和彼此關(guān)心之間取得平衡與協(xié)調(diào)，同時任何個體、做任何事情都不可以將任何人當(dāng)作手段利用，人們普遍具有自愛和愛他、權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一的理性道德主義。

（四）必須不斷加強(qiáng)社會組織建設(shè)。在當(dāng)代社會，社會組織與政府、企業(yè)一起，并稱為現(xiàn)代社會“三大支柱”。社會組織對于促進(jìn)基層社會治理、增進(jìn)社會和諧具有重要意義。臺灣基層社會治理機(jī)制中，社會組織的強(qiáng)大力量和積極作用即為有力證明。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，民眾對于社會組織的需求也越來越多，因?yàn)樯鐣M織能彌補(bǔ)政府服務(wù)之不足，能整合社會秩序、維護(hù)社會穩(wěn)定，能繁榮文化事業(yè)，能豐富和提高人民群眾的生活質(zhì)量。而社會的和諧和秩序主要依靠國家、市場和社會組織等作用機(jī)制的協(xié)同配合。國家和市場這兩套作用機(jī)制在社會發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。但也都存在其自身作用的局限性，在利益關(guān)系不斷復(fù)雜，社會矛盾日益凸顯的敏感時期，也會出現(xiàn)市場“失靈”和政府“失靈”（越位或者缺位）的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。因此，客觀上要求在健全國家和市場作用機(jī)制之外還應(yīng)該回到社會中去尋求更多的解決途徑和方案，許多社會問題還得依靠社會自身，特別是通過社會組織來解決。通過培育和發(fā)展社會組織，健全社會組織作用機(jī)制，可以彌補(bǔ)政府和市場作用機(jī)制的不足，與政府和市場一起，形成管理社會的整體合力盾。

近年來，大陸地區(qū)有關(guān)社會問題不斷凸現(xiàn)和增多，政府和市場在應(yīng)對這些問題時，有時顯得“無能為力”，“政府失靈”和“市場失靈”現(xiàn)象時有出現(xiàn)。因此，必須積極有效地進(jìn)行改革創(chuàng)新，為社會組織的健康成長和參與基層社會治理開辟廣闊空間。一是要發(fā)掘傳統(tǒng)人民團(tuán)體的社會治理功能。即要加強(qiáng)工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的社會聯(lián)系與服務(wù)功能建設(shè)，發(fā)揮其橋梁和紐帶作用，經(jīng)常聽取他們反映的基層情況和群眾建議，發(fā)掘其服務(wù)群眾、反映訴求、調(diào)解糾紛等方面的社會治理功能。二是要改革現(xiàn)有社會組織的社會治理職能。即要進(jìn)一步發(fā)展和壯大社區(qū)自治組織，使之全面參與社會治理和公共服務(wù)供給；并要進(jìn)一步加快事業(yè)單位改制，推進(jìn)政府與社會中介組織脫鉤，逐步建立政府與這些社會組織的平等、良性互動機(jī)制，使事業(yè)單位和社會中介組織能夠逐步、獨(dú)立地參與社會治理和提供公共服務(wù)。三是要發(fā)展和吸收“草根”社會組織參與社會治理。即要積極完善社會協(xié)同制度，堅(jiān)持引導(dǎo)與管理相結(jié)合，發(fā)展和吸收草根社會組織參與社會治理。如在農(nóng)村地區(qū)，可探索建設(shè)諸如“農(nóng)民協(xié)會”、“漁民協(xié)會”等組織，使這些組織能夠在促進(jìn)農(nóng)村社會治理中發(fā)揮積極作用。

（五）必須努力推進(jìn)社會公平正義。公平正義是一個歷史性范疇，在不同的歷史時期和不同的社會背景下的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程度都是不同的。實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會的公平正義，是社會主義社會始終不渝的價值目標(biāo)。臺灣地區(qū)基層社會治理中的“黑金政治”現(xiàn)象提醒我們：在我國大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型、新富階層日益崛起以及依然濃郁而強(qiáng)烈的傳統(tǒng)“關(guān)系”文化背景下，在推進(jìn)基層社會治理的過程中，必須努力推進(jìn)社會公平正義，警惕和避免陷入類似臺灣地區(qū)“黑金政治”的漩渦。

當(dāng)前，基層社會中，日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差距、收入不均等社會不公不僅危及未來的經(jīng)濟(jì)增長，還開始激化社會矛盾，危及基層社會治理，影響社會穩(wěn)定，甚至?xí)訐u人民群眾對黨和政府的信任。為此，在基層社會治理過程中，要逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)全體公民在社會發(fā)展的各方面都享有平等的生存和發(fā)展權(quán)利；實(shí)現(xiàn)機(jī)會均等，為每一位社會成員提供創(chuàng)業(yè)發(fā)展、奉獻(xiàn)社會、追求幸福、實(shí)現(xiàn)人生價值的同等機(jī)會；實(shí)現(xiàn)在法律、制度面前人人平等，讓每一位社會成員平等地享有權(quán)利，平等地履行義務(wù)，平等地承擔(dān)責(zé)任，平等地受到保護(hù)；等等。從而維護(hù)和促進(jìn)社會的公平正義，增強(qiáng)人民群眾的社會公平感。

（六）必須加快建設(shè)“強(qiáng)而善治”的基層政府。理論界一些學(xué)者和一些實(shí)際工作者提出應(yīng)樹立“小政府、大社會”的社會治理理念。該理念有其合理性，但就基層社會治理而言，則需要對這一理念進(jìn)行審慎判斷。“小政府、大社會”治理理念的缺陷在基層社會治理中主要表現(xiàn)為兩個方面：第一，面對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的國情特點(diǎn)，基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)和社會治理的責(zé)任不斷加大；第二，在一些地區(qū)和領(lǐng)域，“小政府”理念約束了基層政府的公共服務(wù)和社會治理能力。事實(shí)上，政府的大小只是表層現(xiàn)象，更為深層和根本的因素在于政府治理能力的強(qiáng)弱。任何國家，不管地域如何、經(jīng)濟(jì)體制如何、發(fā)展程度如何、社會制度如何，都不希望也不需要軟弱無力的政府或無政府狀態(tài)。從臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)踐和以“地方自治”為核心的基層社會治理機(jī)制來看，經(jīng)濟(jì)成熟發(fā)展，社會穩(wěn)定有序，離不開政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)和推動。

由此可見，我國大陸地區(qū)的基層政府必須因地制宜，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，澄清對“小政府、大社會”理念的片面理解，秉持公正、民主、法治、透明、責(zé)任、服務(wù)、效率、廉潔、秩序等“善治”要素，堅(jiān)持與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治改革、行政創(chuàng)新、文化傳承和社會建設(shè)等為核心內(nèi)容，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障為基本支撐，努力構(gòu)建既符合時代發(fā)展要求、又具有區(qū)域特色的，融組織領(lǐng)導(dǎo)體系、決策咨詢體系、管理執(zhí)行體系、監(jiān)督約束體系以及社會協(xié)助體系等五大體系為一體，11〇層層相應(yīng)、環(huán)環(huán)相扣的“善治”體系，從而建設(shè)一個“強(qiáng)而善治”的政府，以最大限度地提高基層社會治理的效能和水平。

注釋：

①11〇鐘其：《縣域善治：基層社會管理創(chuàng)新的理想模式》，載《浙江學(xué)刊》2012年第1期。

②《詩經(jīng)·小雅·鶴鳴》。

③[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務(wù)印書館1997年版，第108頁。

④趙永茂：《臺灣地方治理的發(fā)展與限制──以臺北市大安區(qū)為例》，2006年10月28日，載人民網(wǎng)，http://theory.people. com.cn/GB/40557/72701/72716/4969479.html.

⑤陳水扁時代，臺灣不僅縣市基層的弊案連連，甚至陳水扁家族也是深涉弊案，自身鋃鐺入獄；馬英九雖然以清廉著稱，但其任內(nèi)，也是弊案不斷，如李朝卿案，等等。

⑥王建民：《民主帷幕下的臺灣：黑金政治大解秘》，載《中國青年報》2000年3月10日。

⑦趙永茂：《臺灣地方政治的變遷與特質(zhì)》，翰蘆圖書出版有限公司1997年版，第173頁。

⑧政治學(xué)上稱之為“侍從主義”。侍從主義起源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，原指地主與佃農(nóng)之間的利益交換關(guān)系。在現(xiàn)代社會，侍從主義是指由“雇主”以經(jīng)濟(jì)特權(quán)、政治職位、安全保障等物質(zhì)的或非物質(zhì)的利益來換取“侍從”的政治支持。在普選權(quán)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，選票成為其中最重要的政治支持，侍從以動員來的選票向雇主換取個人的利益或各種好處。

⑨《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第373頁。

⑩[英]戴維·米勒、韋農(nóng)·波格諾：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第125頁。

[1][美]陶涵.蔣經(jīng)國傳[M].林添貴譯.北京：華文出版社，2010.

[2]陳紅民.蔣介石的后半生[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2010.

[3]黃嘉樹.國民黨在臺灣[M].佛山：南海出版社，1991.

[4]賈西津，王名.兩岸NGO發(fā)展與現(xiàn)狀比較[J].第三部門研究學(xué)刊，2004(3).

[5]陶澄濱.臺灣基層社會管理印象[J].今日浙江，2012(9).

(責(zé)任編輯：蔣國長)

D638

A

1674-3040（2014）01-0022-07

2013-10-16

鐘其，浙江省社會科學(xué)院公共政策研究所副研究員，“之江青年社科學(xué)者”行動計(jì)劃“政府治理與公共政策創(chuàng)新研究”團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人。

*本文系2012年度浙江省社科規(guī)劃“涉臺專項(xiàng)”項(xiàng)目“臺灣基層社會治理機(jī)制對浙江的啟示”（項(xiàng)目編號：［2012］37號第六項(xiàng)）部分成果之一，得到浙江省“地方法治與法治浙江建設(shè)研究”重點(diǎn)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)基金資助。