吳 楠

(安徽省社會(huì)科學(xué)院 科研處，安徽 合肥 230053)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)。雖然我國(guó)目前尚未建立起真正的生態(tài)補(bǔ)償制度，但是從未停止相關(guān)工作，并在森林領(lǐng)域率先開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。1998年，《森林法》修訂，首次在法律上提出了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”的概念。2004年，中央財(cái)政正式設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。截止2013年，森林生態(tài)效益補(bǔ)償所覆蓋的公益林已達(dá)18.7億畝。

一、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)

(一)權(quán)利平等，是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆ɡ硪罁?jù)

“法律面前人人平等”，指的是公民享受平等的權(quán)利，也承擔(dān)平等的義務(wù)。唯有這樣，才能夠做到在各種社會(huì)力量之間實(shí)現(xiàn)制衡，并進(jìn)而抑制各種專制。［1］“公平負(fù)擔(dān)平等學(xué)說(shuō)”，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在任何情況下都應(yīng)當(dāng)以平等為基礎(chǔ)為公民設(shè)定義務(wù)?，F(xiàn)代法治國(guó)家在剝奪或限制了特定人的權(quán)益時(shí)，應(yīng)通過(guò)社會(huì)全體負(fù)擔(dān)的方式，彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的損失，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益的調(diào)整。［2］

森林具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)多重效益。我國(guó)實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)，將森林分為生態(tài)公益林與商品林。公益林的主體功能是維護(hù)生態(tài)平衡，保持生物多樣性。生態(tài)產(chǎn)品屬于公共物品，其產(chǎn)品功能為公眾共同享有，依據(jù)權(quán)利義務(wù)一致性的原則，提供產(chǎn)品的成本也應(yīng)當(dāng)由公眾共同承擔(dān)。公益林禁伐是國(guó)家為了公共利益而做出的規(guī)定，受益者是社會(huì)全體人員，成本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體人員公平負(fù)擔(dān)，不應(yīng)當(dāng)由林農(nóng)單獨(dú)承擔(dān)。

(二)公民合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯，是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ)

財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)自然權(quán)利，與生命權(quán)、自由權(quán)密不可分，因?yàn)楣褙?cái)產(chǎn)是公民維系生命、追逐自由的物質(zhì)保證。承認(rèn)并保障每個(gè)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)國(guó)家最基本的責(zé)任。各國(guó)憲法都將財(cái)產(chǎn)權(quán)列為了公民基本權(quán)利。雖然，出于公共利益的需要，國(guó)家可以征用公民的私有合法財(cái)產(chǎn)，但必須同時(shí)具備三個(gè)要件:一是符合法律規(guī)定，二是嚴(yán)格依照法律程序，三是給予相關(guān)公民一定的補(bǔ)償。

在我國(guó)，林地的權(quán)屬包括國(guó)有和集體所有，林木的權(quán)屬包括國(guó)有、集體所有和個(gè)體所有。對(duì)于公益林，除“撫育性采伐”、 “更新性采伐”和“低效林改造”，基本上是禁伐。農(nóng)民的林地一旦被劃為公益林，樹(shù)長(zhǎng)得再好，也難以變現(xiàn)。既然國(guó)家為了公共利益的需要，限制了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就應(yīng)當(dāng)給予特定的相對(duì)人合理而公正的補(bǔ)償，否則，就會(huì)傷害利益主體，阻礙其進(jìn)行有利于社會(huì)進(jìn)步的活動(dòng)。

(三)權(quán)利沖突的衡平，是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆尚枨?/h3>

權(quán)利只有邊界和范圍，沒(méi)有等級(jí)之分，正如博登海默所言:“人不可能憑據(jù)哲學(xué)的方法對(duì)那些應(yīng)得到法理承認(rèn)和保護(hù)的利益做出一種普遍有效的權(quán)威性的位序排列?！保?］任何權(quán)利都不是絕對(duì)的，權(quán)利沖突是難以避免的。立法只是個(gè)無(wú)限接近事實(shí)的狀態(tài)，僅僅通過(guò)立法不可能完全解決權(quán)利沖突，解決權(quán)利沖突最實(shí)際的方法就是對(duì)沖突關(guān)系進(jìn)行利益衡量，找到平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利配置最大化。

2003年起，集體林權(quán)制度改革在全國(guó)逐步推開(kāi)，實(shí)際操作中，公益林都被納入了林改的范疇。集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)林農(nóng)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而公益林承包戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本處于“無(wú)法自主”的狀態(tài)。在法律無(wú)法準(zhǔn)確界定公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利，又需要維護(hù)生態(tài)利益的時(shí)候，森林生態(tài)效益補(bǔ)償就成為了現(xiàn)實(shí)中對(duì)受損利益做出的替代，間接維護(hù)了權(quán)利的平等和正義。

二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償法制建設(shè)的缺失

(一)立法的缺失

我國(guó)關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的立法，主要存在以下缺失:1.基本概念不明。森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵只是停留在學(xué)術(shù)探討階段，沒(méi)有得到統(tǒng)一明確的界定，其目的、價(jià)值以及制度頂層設(shè)計(jì)難以進(jìn)一步落實(shí)。2.權(quán)利義務(wù)不一致。權(quán)利與義務(wù)是相輔相成相適應(yīng)的，權(quán)利不應(yīng)大于義務(wù)，義務(wù)也不可大于權(quán)利。當(dāng)前，森林生態(tài)受益者的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出，甚至沒(méi)有支出，而森林生態(tài)保護(hù)者的生態(tài)責(zé)任卻極其嚴(yán)格，管護(hù)責(zé)任也沒(méi)有與管護(hù)效益相掛鉤。3.權(quán)利救濟(jì)乏力?！盁o(wú)救濟(jì)，無(wú)權(quán)利”，法律規(guī)定了公益林經(jīng)營(yíng)者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，但是如何保障該權(quán)利不被侵犯，權(quán)利被侵犯了應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的程序去救濟(jì)，沒(méi)有明確的規(guī)定。4.重視程度不足。森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐始于本世紀(jì)初，2005年，國(guó)務(wù)院就將生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)納入重點(diǎn)工作內(nèi)容，2010年，又將生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計(jì)劃，可是一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。這除了現(xiàn)實(shí)條件的制約，也在一定程度上反映出生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)尚未得到充分的重視。

(二)公平正義的缺失

“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值”。［4］森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的生命力不是在于是否對(duì)生態(tài)保護(hù)者的個(gè)人利益犧牲進(jìn)行了補(bǔ)償，而在于是否給予了合理的補(bǔ)償。2012年，除了中央財(cái)政，已有27個(gè)省 (區(qū)、市)建立了省級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，中央和地方財(cái)政補(bǔ)償一共達(dá)到了184億元。這個(gè)數(shù)字雖然比最初投入翻了幾番，但是平均到18.7億畝的公益林，每年每畝的補(bǔ)償金額平均只有7元錢。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅遠(yuǎn)不如外出打工收入，也與林地的經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重脫節(jié)。例如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)位于全國(guó)中等水平的安徽省，集體所有的公益林，2013年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到了每年每畝15元。而出租林地的年租金是每畝25元左右，商品林種毛竹的年收益約每畝500元，分別是公益林補(bǔ)償?shù)?.5倍和50倍。按照2012年安徽省的惠農(nóng)政策，種糧農(nóng)民每年每畝耕地可獲得的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼不下于77元。畸低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度公平正義的缺失。長(zhǎng)此以往，公益林管護(hù)質(zhì)量必將下降，這又會(huì)產(chǎn)生與建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的意義南轅北轍的效果。

(三)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失

權(quán)利在實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，不可避免地需要考慮不同利益、不同權(quán)利的平衡，有時(shí)候不得不有所取舍。從目前的情形看，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)利益方面，我們做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，經(jīng)營(yíng)者意志被忽略，無(wú)法把握利益平衡點(diǎn)。集體林權(quán)制度改革將公益林承包到戶，在名份上是優(yōu)化了產(chǎn)權(quán)，激勵(lì)了公益林管護(hù)，可是公益林的經(jīng)營(yíng)嚴(yán)格處于政府的掌控之中，對(duì)于生態(tài)效益的轉(zhuǎn)化，經(jīng)營(yíng)戶沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)。其次，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一刀切，違背了利益協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)性。利益協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則是具體問(wèn)題具體對(duì)待，但是在我國(guó)，除了簡(jiǎn)單劃分國(guó)有、集體、個(gè)人所有公益林，不管林種，不論區(qū)域，甚至不跟蹤生態(tài)效益產(chǎn)出，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是一樣的。再有，維護(hù)經(jīng)濟(jì)生態(tài)平衡沒(méi)有多樣舉措，森林生態(tài)效益補(bǔ)償獨(dú)臂難撐。森林生態(tài)發(fā)展并不是一味的“堵”和“禁”，合理的經(jīng)濟(jì)利用不僅不會(huì)破壞森林生態(tài)，還會(huì)有利于森林環(huán)境保護(hù)，激勵(lì)林農(nóng)保護(hù)森林?！秶?guó)家級(jí)公益林管理辦法》是承認(rèn)并允許對(duì)公益林進(jìn)行相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的，然而，政府對(duì)公益林的管理政策始終是“管嚴(yán)管死”，公益林經(jīng)營(yíng)實(shí)際上是很難實(shí)現(xiàn)的。

三、對(duì)策建議

(一)維護(hù)正義，加快相關(guān)立法

正義是社會(huì)制度的首要美德和最高成就。但需要我們認(rèn)真探討的不是如何確證這一點(diǎn)，而是如何達(dá)成這一制度美德。［5］實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的正義，關(guān)鍵就是要厘清森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系中各個(gè)法律主體的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的提供者給予合理補(bǔ)償。首先，實(shí)現(xiàn)立法的完整性。森林生態(tài)效益補(bǔ)償面臨的現(xiàn)實(shí)經(jīng)常是“無(wú)法可依”、“有法不明”。實(shí)現(xiàn)其立法的體系化，就是要深化該制度的頂層設(shè)計(jì)，明確制度內(nèi)涵，圍繞制度價(jià)值，細(xì)分權(quán)利義務(wù)，完善權(quán)利救濟(jì)。其次，增強(qiáng)具體規(guī)定的可操作性。及時(shí)清理、修改和完善現(xiàn)行的規(guī)范，使之更加合理，也是立法工作的重要組成部分。比如《森林法》規(guī)定違法進(jìn)行采種、采脂活動(dòng)的，要依法賠償或被處以罰款。但是我國(guó)《森林法》和相關(guān)法律并沒(méi)有規(guī)定如何才是合法采種、采脂，也沒(méi)有統(tǒng)一的關(guān)于采種、采脂的技術(shù)指導(dǎo)性文件。再有，落實(shí)現(xiàn)有權(quán)利。法律的生命力在于實(shí)施，阻礙權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就是最大的不公平。保護(hù)生態(tài)，不代表停止經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公益林是可以適當(dāng)經(jīng)營(yíng)的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法為經(jīng)營(yíng)戶創(chuàng)造適當(dāng)經(jīng)營(yíng)的條件，而不是一味“管嚴(yán)管死”。

(二)尊重市場(chǎng)，完善激勵(lì)舉措

我國(guó)林權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，林地屬性只區(qū)分國(guó)有和集體所有，但是林木權(quán)屬包括國(guó)有、集體和個(gè)人所有。通過(guò)集體林權(quán)制度改革，林地使用權(quán)又逐步與所有權(quán)分離，個(gè)人對(duì)公有屬性的林地又享有了帶有明顯私有性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在產(chǎn)權(quán)私有化的情形下，保障足夠的公共產(chǎn)品和無(wú)價(jià)格產(chǎn)品供應(yīng)，需要的是政府有效的參與和調(diào)控，根本方法就是對(duì)私人產(chǎn)業(yè)提供公共物品的行為通過(guò)利益的引導(dǎo)、收益的差異化進(jìn)行激勵(lì)。所以，森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是根據(jù)實(shí)際情況，充滿差異的。首先，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要尊重市場(chǎng)規(guī)律。提供的公共物品，如果能夠具有市場(chǎng)價(jià)值，個(gè)人才會(huì)有動(dòng)力對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行投資。作為生態(tài)產(chǎn)品的提供者，公益林經(jīng)營(yíng)戶有權(quán)參與生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品合理價(jià)格的形成。其次，補(bǔ)償主體權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)。當(dāng)前，完善補(bǔ)償責(zé)任的重點(diǎn)，就是要使補(bǔ)償主體權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)，收益支出相匹配，同時(shí)按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，確定補(bǔ)償主體，讓生態(tài)提供者的權(quán)利具有明確的請(qǐng)求目標(biāo)。再有，管護(hù)責(zé)任要實(shí)現(xiàn)軟著陸。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，區(qū)分林種、生態(tài)價(jià)值、碳匯量的增長(zhǎng)情況等，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償差異化，促進(jìn)管護(hù)主動(dòng)性，更好地實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊饬x和目的。

(三)加強(qiáng)實(shí)踐，探索補(bǔ)償新形式

美國(guó)最高法院霍姆斯大法官有句名言:“法律的生命力不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)?！狈傻慕?jīng)驗(yàn)來(lái)自于社會(huì)實(shí)踐。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的完善，離不開(kāi)補(bǔ)償實(shí)踐提供的有益經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外都紛紛開(kāi)展了很多生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)于我國(guó)相關(guān)制度的完善很有借鑒意義。這些經(jīng)驗(yàn)基本可以歸納為三種類型:一是政府購(gòu)買，比如占全國(guó)森林總面積的34%的德國(guó)公益林，完全由政府直接經(jīng)營(yíng)管理。我國(guó)在貴州省也開(kāi)展了試點(diǎn)，由政府收購(gòu)個(gè)人投資營(yíng)造的重點(diǎn)公益林。［6］二是公共事業(yè)補(bǔ)貼，如福建省綜合參考生態(tài)公益林?jǐn)?shù)量及其對(duì)流域的貢獻(xiàn)大小、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按每年每噸用水量承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償金。［7］三是生態(tài)補(bǔ)償一體化，根據(jù)近期一份國(guó)際環(huán)境與發(fā)展研究所的報(bào)告，在全球287個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目中，有61個(gè)是與流域生態(tài)服務(wù)直接相關(guān)。［8］國(guó)內(nèi)外森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐給予我們?nèi)c(diǎn)啟示:一是落實(shí)補(bǔ)償離不開(kāi)政府的有效參與，政府有責(zé)任積極主動(dòng)地開(kāi)展創(chuàng)新實(shí)踐;二是生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)一體化，讓各類生態(tài)資源能夠共享生態(tài)收益;三是補(bǔ)償實(shí)踐要因地制宜，尊重市場(chǎng)、尊重規(guī)律、尊重各地發(fā)展實(shí)際水平。

(四)結(jié)合國(guó)情，協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)利益

權(quán)利是具體的，法律的實(shí)踐受制于社會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件。在這個(gè)資源“適度匱乏”的社會(huì)，人的社會(huì)性和有限理性，決定了利益沖突是不可避免的，也決定了利益妥協(xié)是必須選擇的。何為合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，是一個(gè)利益衡量問(wèn)題，各國(guó)國(guó)情不同，取舍也不同。一方面，我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)水平不高，生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)，“林業(yè)大縣”往往是“財(cái)政小縣”。另一方面，由于前期發(fā)展缺少生態(tài)規(guī)劃，環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越引起人們的重視。保護(hù)環(huán)境是一種利益，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是一種利益。不同群體對(duì)生存、發(fā)展與環(huán)境的需求都有權(quán)利得到滿足。美國(guó)心理學(xué)家亞伯拉罕馬斯洛的需求層次理論將人的需求分成生理需求、安全需求、歸屬與愛(ài)的需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求，他指出，在多種需要未獲滿足時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)滿足迫切需要，這樣才能顯示出激勵(lì)作用。所以，生存、發(fā)展與環(huán)境利益沒(méi)有位階，政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，協(xié)調(diào)利益，分層次地滿足不同需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

［1］黃金蘭，周赟.權(quán)利沖突中的少數(shù)主義原則 ［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào).2004，(5).

［2］王太高.行政補(bǔ)償制度研究 ［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2004:65.

［3］鄧正來(lái)譯，埃德加博登海默［美］.法理學(xué):法哲學(xué)與法律方法［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999:400.

［4］何懷宏，等譯.羅爾斯.正義論［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.1988:3.

［5］萬(wàn)俊人.制度的美德及其局限 ［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào).2005(3).

［6］吳萍.我國(guó)集體林權(quán)改革背景下的公益林林權(quán)制度變革［J］.法學(xué)評(píng)論.2012，(2).

［7］劉克勇.完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的思考 ［J］.中國(guó)財(cái)政.2009，(9).

［8］夢(mèng)夢(mèng)，尹峰，陳文匯.長(zhǎng)江上游流域森林生態(tài)效益補(bǔ)償調(diào)查分析 ［J］.林業(yè)資源管理.2011，(2).