劉鴻

【摘 要】本文結(jié)合新型城鎮(zhèn)化中河南省農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實存在的問題，有針對性地對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做了積極的探索并提出了有效的建議，以使農(nóng)村建設(shè)用地依法、有序、健康地流轉(zhuǎn)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；思路

新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。而農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地制度的改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容之一，因此從根源上改變土地權(quán)屬性質(zhì)，提高土地使用效率，擴大建設(shè)用地供給，才能破解“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化難題，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中迸發(fā)出更大的活力。而近年來， 隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已在河南省郊區(qū)、農(nóng)村悄然興起，河南省農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)步伐也在加快。

1.河南省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的主要問題

1.1農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處在無法、無序、無市場的狀態(tài)

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、兼并或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！痹摲▽τ诩w建設(shè)用地的用途，要求不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地絕不能直接用于商業(yè)開發(fā)。但是，實踐已經(jīng)走到了法律的前面，比如建設(shè)商品房、商業(yè)地產(chǎn)等，這都是直接觸犯土地管理法的行為，集體建設(shè)用地早已突破了原有的使用范圍，通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟組織以外的企事業(yè)單位和個人。另外，交易缺乏市場政策，各地普遍發(fā)生農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進入市場現(xiàn)象，但政府對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場交易沒有統(tǒng)一、規(guī)范的政策法規(guī)。這種做法與新型城鎮(zhèn)化的趨勢相符，卻與現(xiàn)行的法律法規(guī)發(fā)生明顯的沖突，適時修改法律法規(guī)已經(jīng)成為迫在眉睫的事情。

1.2土地流轉(zhuǎn)制度在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中成為障礙

現(xiàn)行的土地制度是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大障礙，城市土地比農(nóng)村土地享有更完整的權(quán)能，二者的法律地位不平等。同時，城市土地和農(nóng)村土地的法律規(guī)制和管理體制是分割的，農(nóng)村用地跟城市用地沒有做到同地、同權(quán)、同價是矛盾的根源，農(nóng)民土地被征收之后，價格上漲10倍，但補償可能只有十分之一，這造成了城鄉(xiāng)收入差距擴大。集體建設(shè)用地雖名為建設(shè)用地，但用途極為有限，僅可用于農(nóng)民自住宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)村公共設(shè)施用地等方面，且使用權(quán)不能像國有建設(shè)用地那樣自由上市交易。

1.3集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配不均，農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中缺乏農(nóng)民權(quán)益保護機制，這是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的突出問題，也是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰的情況下，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的支配權(quán)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會。很多集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益、年限等事項，未按程序經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到保障。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會保障沒有及時跟進，會導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，急需建立一種補償機制用以解決目前集體土地收益分配不均的問題。

1.4各級政府對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和利用缺乏有效的規(guī)劃和管理

目前規(guī)劃和國土等部門尚未把集體建設(shè)用地納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用計劃。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量增加，農(nóng)村集體建設(shè)用地越來越成為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)用地的重要組成部分。但規(guī)劃部門沒有對集體建設(shè)用地進行有效的規(guī)劃管理，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制工作嚴(yán)重滯后。規(guī)劃、國土、建設(shè)等職能部門在推進集體建設(shè)用地改革工作上，缺乏政策配套和工作協(xié)調(diào)。如河南省城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃缺乏銜接，在農(nóng)村集體建設(shè)項目用地審批上，由于各個部門政策不協(xié)調(diào)，造成審批周期長，項目難以落實，無法對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和使用進行有效的管理和規(guī)范。

2.對河南省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)思路探索的幾點建議

2.1加強農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律建設(shè)，修訂和完善土地管理法規(guī)

修訂和完善城鄉(xiāng)二元體制下形成的《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)，建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場，在堅持用途管制的前提下，從法律角度允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、抵押和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等，賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權(quán)利。制定和完善經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面的法律規(guī)定，將農(nóng)民手中的土地真正資本化，讓農(nóng)民以土地所有者身份分享城市化紅利。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，將原本分散的、小規(guī)模的、農(nóng)民自發(fā)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)引入交易所，形成集中的、大規(guī)模的、政府規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易市場。

2.2積極探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革、加快土地制度創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的必然要求

首先，建全與農(nóng)村土地制度要求相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。依法確定集體土地所有權(quán)主體，推進集體土地的登記發(fā)證，增強農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)和收益的行為能力。沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證、所有權(quán)主體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)不允許有償使用和流轉(zhuǎn)，不得進入市場交易。

其次，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，盤活集體建設(shè)用地存量。通過修改相應(yīng)的法律、法規(guī)，允許農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村居民點用地及符合城市規(guī)劃的其它存量集體建設(shè)用地，在保留集體土地所有權(quán)的前提下，以出租、入股、聯(lián)營、轉(zhuǎn)讓等方式進入市場，使集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)享有與國有土地出讓同等的權(quán)利。

第三，盡快改革征地制度，保障農(nóng)民征地談判的主體地位，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。土地改革應(yīng)該盡快破除政府壟斷征地，實行同地、同權(quán)、同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地能夠真正入市。通過改革賦予集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)同等的權(quán)利，即具有占有、使用、收益、處分的權(quán)力，實現(xiàn)同權(quán)同價，不能因行政隸屬關(guān)系而有等級差別。

2.3建立合理的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制

建立合理的土地收益分配機制是集體土地健康有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。合理的收益分配機制必須堅持以下原則：保證集體土地所有者的利益，并且將收益分配落實到每個所有者；保證集體土地使用者或承包者的利益；兼顧國家和政府管理者的利益，政府可以適當(dāng)分享一部分收益，但比例不應(yīng)過高，不宜超過10%。。農(nóng)民作為集體土地的所有者和使用者，應(yīng)該獲得集體土地流轉(zhuǎn)的主要收益。要完善財務(wù)公開、收支公開制度，強化對集體所得土地流轉(zhuǎn)收益使用情況的監(jiān)督，要克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地收益使用的隨意性大、內(nèi)部人控制的情況，保障農(nóng)民集體獲得的土地收益真正為農(nóng)民服務(wù)，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)。

2.4建立和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格機制

完善市場價格形成機制，通過市場機制決定土地價格，減少政府和其他人為因素的干擾，防止鄉(xiāng)村干部以權(quán)力扭曲集（下轉(zhuǎn)第257頁）（上接第242頁）體土地的流轉(zhuǎn)價格，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，由土地需求方與農(nóng)民直接談判，根據(jù)市場自主確定土地價格。

加快建立要建立科學(xué)的價格機制。運用科學(xué)的方法確定與國有土地使用權(quán)價格相協(xié)調(diào)的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基準(zhǔn)地價，委托有資質(zhì)的土地評估單位評估地價后，經(jīng)主管單位審定后方可實施，市、縣土地管理部門要在土地定級估價的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域土地的最低限價。允許協(xié)議出讓與招拍掛等多種方式并存，集體建設(shè)用地所有者，可以通過協(xié)商方式確定土地使用者。對于商業(yè)、旅游、娛樂等商服用途的產(chǎn)業(yè)用地，可以比照國有土地，實行公開的招拍掛，盡量減少協(xié)議出租和人為定價，無論是協(xié)議出讓還是公開的招拍掛，都要讓農(nóng)民有流轉(zhuǎn)價格的支配權(quán)和決定權(quán)。

2.5強化政府的管理職能，加強規(guī)劃指導(dǎo)

規(guī)范土地征用行為，嚴(yán)格依照土地總體規(guī)劃。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，實施土地供應(yīng)總量控制和土地用途管制，以保證改革工作的順利進行。凡是進行流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃，在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，應(yīng)符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，以實現(xiàn)城市空間布局合理化和土地資源節(jié)約集約利用。對土地用途、使用條件、利益分配進行具體規(guī)定，確定土地流轉(zhuǎn)范圍。流轉(zhuǎn)土地必須是已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或者已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的土地，必須按照用途管制的要求，經(jīng)過申請和嚴(yán)格的審批，不允許擅自將農(nóng)用地進行流轉(zhuǎn)。 [科]

【參考文獻】

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