齊衛(wèi)平

國(guó)家治理視野下黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)

齊衛(wèi)平

國(guó)家治理現(xiàn)代化這個(gè)命題顯然是一個(gè)國(guó)家建設(shè)層面上的問(wèn)題，研究國(guó)家治理必須遵循國(guó)家發(fā)展的客觀規(guī)律。但是，在中國(guó)談國(guó)家不可能不談?wù)h，這是中國(guó)最大的一個(gè)特色。在西方社會(huì)，政黨和國(guó)家基本是相分離的兩碼事情，比如美國(guó)社會(huì)的公眾關(guān)注國(guó)家建設(shè)不會(huì)去關(guān)注哪個(gè)黨的建設(shè)，執(zhí)政黨出了什么問(wèn)題無(wú)礙國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這顯然與中國(guó)很不一樣。研究國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要注重中國(guó)政治發(fā)展中國(guó)家與政黨關(guān)系緊密的特點(diǎn)或者說(shuō)中國(guó)特色。

考察中國(guó)政治發(fā)展中國(guó)家與政黨的關(guān)系，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)最為重要的問(wèn)題。在黨的歷史文獻(xiàn)中，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的闡述，有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式等等提法，這些提法歸結(jié)到一點(diǎn)就是如何顯示黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。在黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革總目標(biāo)的新形勢(shì)下，思考黨的領(lǐng)導(dǎo)能力必須與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化相聯(lián)系。

第一，治國(guó)理政必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是指對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民的影響力，集中表現(xiàn)為治國(guó)理政的有效性。國(guó)外政黨政治實(shí)踐一般只有執(zhí)政黨和反對(duì)黨（或在野黨）的區(qū)分，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)黨的概念。中國(guó)共產(chǎn)黨扮演領(lǐng)導(dǎo)黨的角色，與近現(xiàn)代歷史的政治發(fā)展邏輯有關(guān)。半殖民地半封建社會(huì)國(guó)情下，中國(guó)社會(huì)不具有政黨政治的實(shí)踐環(huán)境，不存在政黨合法競(jìng)爭(zhēng)的基本條件。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民反帝反封建斗爭(zhēng)中形成的影響力，奠定了它的領(lǐng)導(dǎo)地位，并由它聯(lián)合各民主力量締造了中華人民共和國(guó)。這個(gè)歷史事實(shí)反映了中國(guó)政治發(fā)展邏輯的黨建國(guó)家特征，即先有政黨的革命，后有國(guó)家的成立，然后再來(lái)建構(gòu)一套國(guó)家制度。近代西方國(guó)家政治發(fā)展邏輯一般是先創(chuàng)設(shè)國(guó)家，形成一套制度體系，然后來(lái)規(guī)范政黨的運(yùn)作。以往國(guó)內(nèi)政治分析中，對(duì)中外政黨制度比較更偏重于社會(huì)性質(zhì)問(wèn)題，對(duì)歷史表現(xiàn)的政治發(fā)展邏輯缺乏重視。其實(shí)，正是因?yàn)榘l(fā)展邏輯的不同，才使中國(guó)政治語(yǔ)境里有很多獨(dú)有的詞語(yǔ)，除領(lǐng)導(dǎo)黨、黨是國(guó)家和軍隊(duì)的締造者外，還有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨領(lǐng)導(dǎo)一切、中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心、治國(guó)必先治黨，等等。研究國(guó)家治理現(xiàn)代化問(wèn)題必須強(qiáng)調(diào)這個(gè)政治發(fā)展邏輯所具有的中國(guó)特色。

政黨政治必然體現(xiàn)政黨與國(guó)家的關(guān)系。從政黨政治實(shí)踐的一般規(guī)律看，政黨與國(guó)家的關(guān)系是分離的。西方國(guó)家普遍實(shí)行的政治制度下，政黨與國(guó)家的聯(lián)系主要機(jī)制是政黨競(jìng)選制度，就是通過(guò)競(jìng)選制度來(lái)使政黨與國(guó)家發(fā)生關(guān)系。競(jìng)選獲勝的政黨進(jìn)入國(guó)家政權(quán)體系，競(jìng)選失敗的政黨則被排擠在國(guó)家政權(quán)體系之外。而且，競(jìng)選結(jié)果落定后執(zhí)政黨的身份和地位主要是通過(guò)其執(zhí)掌權(quán)力的代表人物（如總統(tǒng)）來(lái)體現(xiàn)，執(zhí)政并不表現(xiàn)為政黨的組織行為。這就與中國(guó)社會(huì)主義制度下的政治運(yùn)作有很大的不同。當(dāng)代中國(guó)，執(zhí)政黨與國(guó)家形成緊密聯(lián)系的結(jié)構(gòu)形態(tài)，執(zhí)政黨建設(shè)得如何直接關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)。因此，黨的路線方針政策正確與否不僅關(guān)系到黨的事業(yè)，而且也關(guān)系到國(guó)家命運(yùn)和民族前途，執(zhí)政黨、國(guó)家、社會(huì)共命運(yùn)同禍福，而且黨放在第一位。因此，治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，治黨從嚴(yán)，治國(guó)才有保證，黨垮了，國(guó)家也毀了。所以在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)是國(guó)家治理大框架下的一個(gè)重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)在提出全面深化改革總目標(biāo)時(shí)闡述了“六個(gè)緊緊圍繞”，其中第六個(gè)就是緊緊圍繞黨的建設(shè)制度改革，也就是把黨的建設(shè)也納入到國(guó)家治理大的框架中去。由此得出一個(gè)結(jié)論就是治國(guó)理政必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)政的運(yùn)作，怎樣通過(guò)法治軌道和法制程序進(jìn)入國(guó)家體系，怎樣通過(guò)制度規(guī)范和民主要求進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須認(rèn)真解決的問(wèn)題。在中國(guó)共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨的制度安排下，雙重角色的功能如何規(guī)范地發(fā)揮，關(guān)系到國(guó)家治理的現(xiàn)代化能否達(dá)標(biāo)。黨擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)和引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的職責(zé)，其影響力覆蓋全社會(huì)。這樣的影響力當(dāng)然要借助國(guó)家權(quán)力，但領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)與治理國(guó)家不能完全等同，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須將黨的執(zhí)政行為嵌入到國(guó)家治理的體系中去，而不是相反，將國(guó)家治理體系嵌入到黨的系統(tǒng)里。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不能概念泛化，黨領(lǐng)導(dǎo)一切的意思不是發(fā)號(hào)施令，而是統(tǒng)領(lǐng)全局，協(xié)調(diào)各方。黨的核心作用不是包攬一切，而是團(tuán)結(jié)人民齊心協(xié)力。當(dāng)代中國(guó)的問(wèn)題不在于要不要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而在于黨實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的方式對(duì)不對(duì)頭；不在于黨敢不敢于領(lǐng)導(dǎo)，而在于善不善于領(lǐng)導(dǎo)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化與黨的建設(shè)科學(xué)化是相輔相成的?，F(xiàn)代化作為人類(lèi)從現(xiàn)實(shí)社會(huì)向理想社會(huì)邁進(jìn)的變遷過(guò)程，遵循歷史發(fā)展客觀規(guī)律是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的內(nèi)在規(guī)定。就客觀規(guī)律而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化與黨的建設(shè)科學(xué)化構(gòu)成內(nèi)在的邏輯關(guān)系。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求黨的建設(shè)科學(xué)化，黨的建設(shè)科學(xué)化促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的全過(guò)程，國(guó)家治理現(xiàn)代化的每一步推進(jìn)，都為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造現(xiàn)代的基礎(chǔ)。從提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平任務(wù)出發(fā)，國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)提出了現(xiàn)代化的新要求。

第三，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力科學(xué)化水平。黨的領(lǐng)導(dǎo)能力是黨執(zhí)政實(shí)踐中最重要的能力。江澤民提出要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，表明領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政是兩回事，它們雖然有聯(lián)系但又不同。執(zhí)政不等于領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)不能替代執(zhí)政，執(zhí)政體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，但領(lǐng)導(dǎo)不是直接執(zhí)政。提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力科學(xué)化水平，需要從以下幾個(gè)方面著力。首先，提高領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革能力的科學(xué)化水平。十八屆三中全會(huì)一個(gè)總的精神就是全面深化改革，這是黨提出來(lái)的也是未來(lái)一段時(shí)間里黨中央要集中精力化大力氣去完成的一件大事。改革開(kāi)放發(fā)展到今天，全面深化地推進(jìn)面臨涉險(xiǎn)灘、啃硬骨頭的困難，黨的全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)能力對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有舉足輕重的意義。其次，提高領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用制度能力的科學(xué)化水平。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，因此習(xí)近平指出，必須“不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力”。樹(shù)立中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信，關(guān)鍵是要在制度運(yùn)用中顯示促進(jìn)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的優(yōu)越性，黨的領(lǐng)導(dǎo)要落實(shí)在制度運(yùn)用的能力提高。再者，提高領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理資源整合能力的科學(xué)化水平。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同治理，怎樣合理配置資源，能夠產(chǎn)生治理主體各方共生的作用而不是互相抵消的作用，這是一種非常重要的整合能力。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)下，黨凝聚民心、團(tuán)結(jié)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力需要具備整合國(guó)家治理資源的新本領(lǐng)。最后，要提高領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力的科學(xué)化水平。黨的十八大將科學(xué)發(fā)展觀確立為黨的指導(dǎo)思想，領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。胡錦濤提出黨面臨“能力不足”的危險(xiǎn)，是居安思危的告誡。在發(fā)展面臨諸多難題和困難的情況下，領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力不足是最突出的危險(xiǎn)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求黨切實(shí)提高科學(xué)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)能力。

（作者系華東師范大學(xué)政治學(xué)系教授）