□ 黨國英

早在5年前的中共十七屆三中全會上，已經(jīng)提出了很積極的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革方案：一是要調(diào)整“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，使集體經(jīng)濟(jì)這個層次向農(nóng)民合作社轉(zhuǎn)變;二是明晰土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變;三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這三項(xiàng)改革意見如果落實(shí)，其意義不可估量。但是，在過去5年里，國家一直沒有出臺具體的改革方案，有的內(nèi)容作了一點(diǎn)試點(diǎn)工作，也沒有總結(jié)推廣。十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，實(shí)際上主要指明晰土地產(chǎn)權(quán)，使土地可交易，而可交易是可抵押的前提。已有的調(diào)查表明，明晰土地產(chǎn)權(quán)很難一蹴而就。改革的難點(diǎn)有認(rèn)識問題，也有操作問題。本文擬對此作一討論，并提出克服難點(diǎn)的個人意見。

一、產(chǎn)權(quán)：由意識形態(tài)概念轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)性概念

1、重新認(rèn)識產(chǎn)權(quán)設(shè)置的功能

在過去很長的時期內(nèi)，我們緊緊地把產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置的功能與意識形態(tài)捆綁在一起，束縛了我們的思想，妨礙了我們搞活經(jīng)濟(jì)體制的手腳。這個局面必須打破。

意識形態(tài)是執(zhí)政黨的一整套合法性認(rèn)識規(guī)范，這種認(rèn)識規(guī)范必須得到民眾的認(rèn)同才有效力。多年的實(shí)踐證明，由民眾認(rèn)同的合法性認(rèn)識規(guī)范主要與結(jié)果有關(guān)，而不是與手段有關(guān)。鄧小平先生深得此中三昧，提出了著名的“貓論”，但我們沒有真正領(lǐng)會他的思想，突出的表現(xiàn)便是對與產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題的不求甚解。

成功的政治團(tuán)體應(yīng)該在效率、平等及社會穩(wěn)定諸方面求得增益，并找到一個大體適當(dāng)?shù)?、動態(tài)的平衡點(diǎn)。這應(yīng)該是意識形態(tài)的核心所在。如果把某種達(dá)成此目標(biāo)的手段看作意識形態(tài)的要素，不僅徒增體制僵化，還使利益集團(tuán)關(guān)系變得凝固，產(chǎn)生失去民心的風(fēng)險。

產(chǎn)權(quán)理論研究表明，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的類型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)類型有密切關(guān)系。例如，在農(nóng)耕文明時期，土地產(chǎn)權(quán)不僅滿足私人物品生產(chǎn)的需要，還要滿足公共品供給的需要，所以，無論東方還是西方，除了無人、少人的土地由君主所有外，一般的耕地都有可能劃出一部分做“公地”。進(jìn)入工業(yè)文明時期后，政治家有了解決公共品供給問題的新手段，創(chuàng)立了公共財政，一般不再會將可耕地劃出一部分作為“公地”來滿足社會的公共品需求?，F(xiàn)代社會可以有公地，但它不會是可耕地。如果哪一個國家將耕地拿來滿足公共需求，意味著這個國家還處于農(nóng)耕文明時期，或者意味著這個國家的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置不合理。大量類似的歷史邏輯表明，我們只需要把產(chǎn)權(quán)設(shè)置看做一個自然的技術(shù)性的問題即可。一定的產(chǎn)權(quán)當(dāng)然對社會平等有影響，但人為地大規(guī)模否定在歷史上長期存在的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，常常不能增進(jìn)平等，反而導(dǎo)致效率的巨大損失。

2、“產(chǎn)”與“權(quán)”結(jié)合的機(jī)理

即使把產(chǎn)權(quán)設(shè)置看作一種技術(shù)性事件，也需要知道其中“產(chǎn)”與“權(quán)”的技術(shù)性聯(lián)系。

首先，因?yàn)椤爱a(chǎn)”是一個漸變的譜系，“權(quán)”也會與之相適應(yīng)，有某種過渡性或漸變性。任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，只要“外部性”很小，即只要其私人利益和公共利益不發(fā)生明顯沖突，就可認(rèn)定其有私人屬性，相反，則可認(rèn)定其有公共屬性。實(shí)踐中，雖然這兩種屬性是“漸變的譜系”，并沒有嚴(yán)格的界限，但不能由此認(rèn)為無法進(jìn)行制度設(shè)計。這要求我們的產(chǎn)權(quán)設(shè)置不能走極端。在競爭性領(lǐng)域，不同情形下的競爭性會有差異;在公共性領(lǐng)域，不同具體方面的公共性也會有差異，這就決定了“權(quán)”的設(shè)置要具體化。即使一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動有公共性，也不一定要搞共同共有產(chǎn)權(quán)。政府可以設(shè)置私人產(chǎn)權(quán)，而通過類似用途管制的辦法，對私人產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割或約束。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，這很普遍。

其次，在私人物品生產(chǎn)的競爭性領(lǐng)域，一般奉行競爭性的“要素分配原則”，出資者得利潤，出力者得工資，獻(xiàn)地者得地租。在這里，與“產(chǎn)”所匹配的是“獨(dú)占權(quán)”。任何要素都沒有投入的人士，不能直接獲得報酬;如果他的生存成了公共性問題，則要由公共部門加以解決。違反了這樣的原則，任何一個社會都將掉入低效率陷阱。中國農(nóng)村的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)之所以要改革，蓋因?yàn)檫@個制度將一種“集體成員權(quán)”看作獲取收益的依據(jù)，而這個成員權(quán)又與“戶口”相聯(lián)系。這是中國農(nóng)村各種亂象的總根源。

第三，在公共品生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域，一般奉行“普惠分配原則”，只要一個人生活于某個社區(qū)，社區(qū)的公共品就應(yīng)對他平等提供。在這里，與“產(chǎn)”所匹配的是“平等權(quán)”。一個社會如果沒有了這一條，就不會和諧。偏偏我們國家又普遍地違反這一原則。大量農(nóng)民進(jìn)入各類城市后，因?yàn)殡S身沒有攜帶戶籍，他們即使是某地的常住居民，也沒有基本的平等獲取公共品的權(quán)利。這是中國城市各種亂象的主要根源。

3、四種土地所有權(quán)的技術(shù)性質(zhì)

如何以技術(shù)性的利益關(guān)聯(lián)度為基準(zhǔn)，確立土地權(quán)屬類型序列，始終是決策認(rèn)識上的一個盲點(diǎn)。用途管制約束下的私人所有（或形式共有，實(shí)質(zhì)私有）、私人合作所有（按份共有）、社區(qū)公共所有（共同共有）、國民共同所有（國家所有），是四種常見的土地所有權(quán)類型。經(jīng)濟(jì)生活中采取哪一種形式，要看能否兼顧效率和平等，或者說要看能否兼顧私人利益和公共利益（社會主義），共同共有并非是唯一的好形式。在一般意義上，這個所有權(quán)形式的序列，對應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動的公共性是遞增的，而私人性是遞減的。但若做具體分析，某些經(jīng)濟(jì)活動即使有公共性，也不需要對應(yīng)共同共有產(chǎn)權(quán)形式。

上述四種土地所有權(quán)類型的適應(yīng)性的現(xiàn)實(shí)形態(tài)更容易理解。

先看用途管制約束下的私人所有。世上沒有絕對的私人產(chǎn)權(quán)，尤其沒有絕對的私人土地產(chǎn)權(quán)。普遍存在的是政府對土地實(shí)行用途管制情形下的私人產(chǎn)權(quán)。

一切私人經(jīng)濟(jì)活動對土地的占用，都適合土地的私人所有或形式共有、實(shí)質(zhì)私有，或承包權(quán)物權(quán)化。我特別強(qiáng)調(diào)以下兩種情形。

直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動具有強(qiáng)烈的私人屬性，農(nóng)戶按照市場規(guī)律生產(chǎn)可以滿足個人利益，且至少不直接危害公共利益。如果沒有土地用途管制，農(nóng)地也可能被用來做建設(shè)用地;若大量農(nóng)戶這樣做，可能會影響農(nóng)產(chǎn)品供求平衡，從而影響到國家食品安全，形成農(nóng)戶私人利益與公共利益之間的沖突。但是，為克服這種沖突，只需對土地用途管制即可，不必建立土地的國家所有權(quán)。

私人適當(dāng)?shù)恼乩貌⒉磺趾怖妫瑢φ夭槐貙?shí)行任何形式的共同共有產(chǎn)權(quán)。對可能出現(xiàn)侵害公共利益的宅基地利用方式，政府可以用規(guī)劃和用途管制進(jìn)行限制，同樣不必建立共同共有產(chǎn)權(quán)。

再看私人合作所有（按份共有）。國際上，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域針對土地建立按份共有的產(chǎn)權(quán)形式甚少，但在我國有特殊意義。因我國農(nóng)戶土地承包面積比較小，而一些設(shè)施農(nóng)業(yè)的土地利用有較強(qiáng)的不可分性，農(nóng)戶不得不在土地利用方面進(jìn)行合作，但這種情形會隨著土地流轉(zhuǎn)的增多而逐漸變少。

大田作物生產(chǎn)，完全不需要建立土地的按份共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。不少地方在大田作物生產(chǎn)領(lǐng)域推動“股田制”，搞農(nóng)地的按份共有產(chǎn)業(yè)組織，弊大于利。實(shí)證研究證明，大田作物生產(chǎn)領(lǐng)域保持承包制，并不妨礙土地整理和機(jī)械化生產(chǎn)方式。

農(nóng)民專業(yè)合作社是一種重要的按份共有產(chǎn)權(quán)形式，但它適應(yīng)于農(nóng)產(chǎn)品流通、加工和生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域，多數(shù)情況下不需要引入土地利用領(lǐng)域。

第三種是社區(qū)公共所有（集體共同共有）。中國自古以來就有村社集體所有的財物，包括土地。因?yàn)檫@類財物不會量化到個人或家庭，這種產(chǎn)權(quán)類型屬共同共有產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村舊時代的廟產(chǎn)、公共水塘等公用設(shè)施宜實(shí)行共同共有產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)代中國農(nóng)村的少部分設(shè)施也可共同共有。

我國現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度也屬于共同共有類型，但其并不適應(yīng)農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)。土地承包權(quán)的長期化意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的共同共有制度解體。

最后一種是國民共同所有（國家所有或國民共同共有）。凡私人及私人合作經(jīng)濟(jì)活動直接占用土地，以及社區(qū)公共事務(wù)所需土地以外的其他土地，都適合國家所有。與道路、江河、海洋等有關(guān)的土地，盡管可能成為私人經(jīng)濟(jì)活動的場所，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共品的定義，也可歸國家所有。換句話說，我國大部分國土可歸國家所有。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的若干操作問題

在我國絕大部分地區(qū)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)際上也就是土地制度改革。中央的改革精神是將農(nóng)民的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L久不變的土地財產(chǎn)權(quán)。這個改革思路符合本文前述產(chǎn)權(quán)理論，但落實(shí)這一項(xiàng)政策有一定難度。

改革的確有極大的必要性。按現(xiàn)行法規(guī)，第二輪農(nóng)村土地承包期限是30年，目前已經(jīng)過了一半時間。如果一個投資者買到了一農(nóng)戶的土地承包權(quán)，再過十幾年能自動延續(xù)么?這個有一定的不確定性。從法律上說，承包到期后是可以調(diào)整土地承包關(guān)系的。怎么調(diào)整?按農(nóng)民的理解，是應(yīng)該按照人口變化進(jìn)行調(diào)整，而人口通常應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)成員，擁有一個村莊的戶籍。如果購買承包權(quán)的投資者全家沒有農(nóng)村戶籍，到時能不能分配到土地?事實(shí)上，過去兩輪農(nóng)村土地承包并沒有保證在承包期內(nèi)部不調(diào)整土地承包關(guān)系，所謂“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”在農(nóng)村比較普遍。這樣很不穩(wěn)定的土地承包權(quán)怎么交易?正因?yàn)槿绱?，目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)并不是在交易土地承包權(quán)，而是出租土地承包權(quán)或出售一定時間的土地使用權(quán)。

上面這種情形當(dāng)然不是什么好事，因?yàn)樗环鲜袌鼋?jīng)濟(jì)的原則。中共十七屆三中全會提出了一個改革意見，要在農(nóng)村推進(jìn)土地承包權(quán)長久不變，說的是農(nóng)戶承包的地塊也不再改變。這項(xiàng)改革的意圖很好，但推進(jìn)難度極大，而且相關(guān)法規(guī)至今沒有修訂。據(jù)筆者調(diào)查，某省某地花費(fèi)了很大的行政資源搞了“土地確權(quán)”，結(jié)果很快又調(diào)整土地，等于前面所做的工作付諸東流。這樣的土地承包權(quán)能成為交易對象么?當(dāng)然不能。

有的投資者購買農(nóng)地使用權(quán)搞農(nóng)業(yè)，其實(shí)另有所圖。買來的農(nóng)地如果不是基本農(nóng)田，是所謂荒山荒坡，使用期限很長，價格不會太高;如果今后變成了建設(shè)用地，地價就會打滾般上漲，暴富可期。這也無可厚非。但是，如果土地用途變不了怎么辦?即使能變，當(dāng)初賣地的農(nóng)民不答應(yīng)怎么辦?因?yàn)檗r(nóng)民當(dāng)初賣的是農(nóng)地使用期，現(xiàn)在土地性質(zhì)變化了，農(nóng)民反悔也不無道理。在土地使用期交易實(shí)踐中，通常不會把土地用途轉(zhuǎn)變作為合同的必要條款，這使得農(nóng)地使用期交易與翡翠原石交易迥然不同。

以上舉例分析表明，產(chǎn)權(quán)界定對于交易具有著極端重要性。法制先進(jìn)國家都重視土地產(chǎn)權(quán)的界定，有許多值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。它們不是簡單地區(qū)分公權(quán)與私權(quán)，而是把國家干預(yù)私權(quán)也規(guī)定得十分細(xì)致。例如，在英國，某人要進(jìn)入一塊公地或一塊私人自愿出讓部分權(quán)利的土地，其權(quán)利會被詳盡規(guī)定，連他能不能帶一條狗或怎樣帶狗都會被規(guī)定清楚。中國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定遠(yuǎn)未達(dá)到英國的水準(zhǔn)，甚至連一些基本權(quán)屬都不很明確。筆者希望今后的土地制度改革要在產(chǎn)權(quán)界定上下大工夫，惟其如此，涉及土地的要素市場才能健全起來，土地才能給城鄉(xiāng)居民帶來福祉。

2013年一號文件明確提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。此前，2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“土地的承包期為30年”，承包期內(nèi)，“發(fā)包方不能收回承包地”、“不得調(diào)整承包地”。因?yàn)檫@一項(xiàng)規(guī)定，在人口變化的情況下，一個村級社區(qū)的土地占有已經(jīng)不平等，與承包制實(shí)行初期很不相同。還因?yàn)閷?shí)行農(nóng)業(yè)稅，有些農(nóng)戶放棄了承包權(quán)，但這不意味著他們在第二輪承包到期后不再索取承包權(quán)。在這種情況下，以現(xiàn)有基礎(chǔ)實(shí)行長久不變政策，使土地關(guān)系長久不變，也就意味著今后不再進(jìn)行土地調(diào)整。這會使土地占有的實(shí)際不平等固定下來，一部分農(nóng)民會有意見。若硬性推行改革，要么會使村干部弄虛作假，使改革失去嚴(yán)肅性;要么會導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)某種不穩(wěn)定。

要區(qū)別兩種情況推進(jìn)改革。我國土地承包關(guān)系目前有兩種情形：在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，土地沒有承包到戶，土地關(guān)系采取了“股份社”的形式，土地由集體統(tǒng)一發(fā)包，農(nóng)戶從集體按股份多少領(lǐng)取收入;在廣大農(nóng)區(qū)，則基本實(shí)行了土地承包到戶的制度。

在第一種情形下，因?yàn)楣煞莸姆峙浯篌w比較平均，改革稍微容易一些，但具體推進(jìn)改革也要慎重。在確權(quán)問題上，使用民主方式特別要慎重，要防止多數(shù)人對少數(shù)人的“剝奪”。筆者的個人意見是：

第一步，確定“集體”的大小。盡可能劃小股份社。對家族勢力爭議大的股份社，在資產(chǎn)容易分割的前提下，盡可能“一個家族”一個股份社。實(shí)在不行就維持原狀。

第二步，在政經(jīng)分開的基礎(chǔ)上，由股份社自己決定出一個“爭議裁決機(jī)制”，意即先不產(chǎn)生方案本身，僅僅產(chǎn)生一個“爭議裁決機(jī)制”。根據(jù)羅爾斯的“無知之幕”理論，在方案產(chǎn)生之前，對這種程序性的規(guī)則，有可能達(dá)成一致。

第三步，由股份社10戶以上的社員聯(lián)合體提出自己的方案，產(chǎn)生出多個方案，表決出多數(shù)人贊成的方案。

第四步，選舉產(chǎn)生起草小組，由起草小組支持后續(xù)工作。

第五步，對獲得贊成票最多的方案進(jìn)行逐條辯論，對爭議大的條款逐條審議、表決，形成最大多數(shù)人贊成的文本。最好形成“一致同意”的方案。

第六步，如果方案是一致同意的，就公證，結(jié)束工作。如果不一致，就尋求裁決。裁決后，必須全體服從。

以上意見要具有可操作性，必須有一個好的爭議裁決機(jī)制，要詳細(xì)，不厭其煩。這個過程中，黨組織的任務(wù)主要是保障程序公正。

對于這類發(fā)達(dá)地區(qū)，集體土地資產(chǎn)及其附屬設(shè)施在經(jīng)營中遇到一些法律障礙。例如：根據(jù)現(xiàn)行政策法規(guī)，集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)不能確權(quán)到個人名下，而在推動集體經(jīng)濟(jì)組織市場化改制過程中，該規(guī)定與《公司法》存在抵觸;《公司法》規(guī)定股東人數(shù)不得超過200人，但集體經(jīng)濟(jì)組織成員股東總數(shù)普遍超過200人;按《公司法》規(guī)定，新成立公司的貨幣出資不能低于注冊資本的30%。另外，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織變更為公司、集體資產(chǎn)變更登記至公司名下，將被視為資產(chǎn)交易過程，需繳納33．6%的稅費(fèi)。集體經(jīng)濟(jì)組織市場化后的運(yùn)營所得，需繳納約23%的綜合稅費(fèi)。這些問題如何解決?

依照筆者意見，為避免上述問題，先在“集體經(jīng)濟(jì)”框架下改革，即不建立公司，可在建立“股份交易平臺”以后，允許農(nóng)戶的股份進(jìn)行交易，待股權(quán)適當(dāng)集中以后，可轉(zhuǎn)化為3類組織，一是農(nóng)民專業(yè)合作社，二是農(nóng)業(yè)公司，三是非農(nóng)業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司，前兩類都可尋求減稅、免稅優(yōu)惠。在這個改革舉措中，“股份交易平臺”的建立要十分慎重，防止農(nóng)戶的股份被廉價收購。一些地方若要實(shí)行這項(xiàng)改革，必須認(rèn)真論證方案，廣泛聽取各方面意見，不可貿(mào)然出臺改革措施。

此外，發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)有集體土地的最高出租年限與國有土地基本一樣，即工業(yè)用地最高可出租50年，商業(yè)用地最高可出租40年，但《合同法》卻規(guī)定，合同租賃期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效。這里也遇到法律障礙。筆者的意見是：第一，農(nóng)用地租期20年基本不影響投資者信心，不必?fù)?dān)心20年期限太短。第二，按中央新的精神，“承包經(jīng)營權(quán)”可以轉(zhuǎn)讓或交易，即使這種交易只涉及“經(jīng)營權(quán)”而不涉及“承包權(quán)”，也意味著經(jīng)營權(quán)可以更長一些，這就避開了“租期”問題。但這個改革事關(guān)重大，要小心從事。筆者建議在改革初期例如3年內(nèi)，限定這種交易在五分之一以下。交易過程也要規(guī)范、透明?，F(xiàn)在已經(jīng)按40年期限出租的土地，雖然有問題，但不屬于非法。租約雙方可訂立補(bǔ)充協(xié)議，約定20到期后，如果任何一方提出變動租約對對方造成損失，應(yīng)予某種賠償，將賠償事項(xiàng)約定明確。這樣可增加投資者信心。

三、關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”的改革操作問題

中共十八屆三中全會的《決定》“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！甭鋵?shí)這項(xiàng)改革舉措會有一定難度，其中包括操作上的難題。落實(shí)《決定》的要求，需要把握以下幾個問題。

1、實(shí)踐中如何把握“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”內(nèi)涵，并不容易。按說農(nóng)民的宅基地不是經(jīng)營性建設(shè)用地，但實(shí)踐中宅基地很有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地。一個村莊，扣除掉農(nóng)戶的宅基地，其余村莊占地都可以被看做經(jīng)營性建設(shè)用地，其中包括原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地與一些連片的廢棄地。村莊合并后，村莊的一部分公用土地也會轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地。但在有的地方，農(nóng)戶把自己的宅基地“送”給集體，集體也就把它當(dāng)作經(jīng)營性建設(shè)用地了。因此，與宅基地犬牙交錯的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地單獨(dú)開發(fā)并不好，統(tǒng)籌規(guī)劃利用會更好一些。

2、中央政府的規(guī)劃不可能管到一個村的建設(shè)，可行的辦法是由地方政府，特別是縣級以下的政府負(fù)責(zé)集體建設(shè)用地利用規(guī)劃。但規(guī)劃權(quán)下沉后可能會有兩個問題，一是盲目將轄區(qū)內(nèi)的村莊占地都列入商業(yè)開發(fā)范圍，充其量會要求村集體劃定一定比例的土地做公共設(shè)施，這會驟然增加地方的建設(shè)用地供應(yīng)。二是另一個極端，地方政府或?yàn)榱司S持自己高位運(yùn)行的土地存量的價格，拿規(guī)劃做門檻，不允許集體建設(shè)用地入市。這兩種極端情形都要克服，克服的辦法是加強(qiáng)村莊建設(shè)用地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接，并促進(jìn)規(guī)劃的民主化與法治化。為此，中央政府應(yīng)出臺一般性指導(dǎo)意見。

3、怎樣在“規(guī)劃與用途管制的前提下”考慮集體建設(shè)用地的開發(fā)。土地的用途管制是必要的，但也要防止這種管制手段成為集體建設(shè)用地入市高企難降的門檻。防止此種情形發(fā)生的辦法，需要中央政府從合理的土地用途管制體制的設(shè)計開始。一些基層政府用零敲碎打的辦法一點(diǎn)一點(diǎn)蠶食基本農(nóng)田。中央政府可以考慮在全國劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，采取一系列技術(shù)性措施，如連續(xù)大面積劃定、改變行政管理層次等，克服目前基本農(nóng)田保護(hù)辦法的很多弊端。與此同時，對于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的土地，可以看做允許作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的土地，交給地方管理，中央不再干預(yù)，更不再進(jìn)行指標(biāo)控制。有了這個制度，便可以考慮將農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的全部集體建設(shè)用地推向市場，不需要區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地與農(nóng)戶宅基地。至于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之內(nèi)的非農(nóng)用地，也不必強(qiáng)令其使用者離開后復(fù)墾;如果想把它盡快變成農(nóng)地，可以考慮用政策引導(dǎo)的辦法，給當(dāng)事人合理補(bǔ)償，使其自愿遷出保護(hù)區(qū)，復(fù)墾其原來住房占地。

4、如何看待小產(chǎn)權(quán)房問題。三中全會結(jié)束不久，國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)出緊急通知，要求各地全面、正確領(lǐng)會黨的十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革措施，堅決遏制最近一些地方出現(xiàn)的違法建設(shè)、違法銷售“小產(chǎn)權(quán)房”問題。人們似乎感到某種聲音的不一致。筆者以為需要對兩部委給予理解。

按照新一屆中共中央全會關(guān)于全面深化改革的決定意見，如果改革措施到位，特別是決定未提到的一些必要的配套改革措施也能出臺，今后我國再不會有所謂小產(chǎn)權(quán)房這樣奇怪的事情。換句話說，在當(dāng)下解決小產(chǎn)權(quán)房問題的條件并不具備;什么時候能具備條件，又不很確定。這個時間空擋如何執(zhí)行政策，是令人糾結(jié)的難題。但有時候最好的就是現(xiàn)成的，所以，就在中央全會閉幕不久，國務(wù)院兩大部再次連通主流媒體開始了新一輪打擊小產(chǎn)權(quán)房建售行為的行動。當(dāng)然，這不意味著政府面臨的問題就此得以解決。民眾尚有困惑，官員也應(yīng)該想得更多。

對于土地資源，現(xiàn)代法治國家都會有規(guī)劃管理與用途管制。多數(shù)情況下，這種管理不會與民眾意愿、市場作用發(fā)生大的沖突。因?yàn)榫唧w的土地利用規(guī)劃會是地方法規(guī)或社區(qū)民眾契約，民眾對規(guī)劃制定的參與度很高，所以最后的規(guī)劃不容易逆襲民眾意愿。又因?yàn)檫@些法治國家的開放度通常很高，農(nóng)地價格與城市擴(kuò)張時邊緣地帶的建設(shè)用地的價格不會差別很大，政府部門或建設(shè)商通常用“交易”的辦法解決地權(quán)轉(zhuǎn)移問題，彼此之間按“價格”結(jié)算，不需要因“補(bǔ)償”而扯皮，市場大抵會發(fā)生作用。通常，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只要建筑用地價格上漲，農(nóng)地價格也會上漲，平衡點(diǎn)是存在的，國人所糾結(jié)的“價差如何分配”問題，在先進(jìn)法治國家不會是大問題。令人遺憾的是，這種和諧在我們這里不存在。如果新一屆中共中央全會的改革建議能系統(tǒng)落實(shí)，我們就朝著這種和諧進(jìn)了一大步，屆時所謂小產(chǎn)權(quán)房問題也將不復(fù)存在。

不能說購買小產(chǎn)權(quán)房行為當(dāng)中沒有投機(jī)因素，但這種投機(jī)行為決不比其他領(lǐng)域的投機(jī)行為更荒誕。其中的所謂違法情節(jié)也要正確對待。在我國，土地規(guī)劃不是法律;政府方面也經(jīng)常違反規(guī)劃，通常用“調(diào)規(guī)”的辦法解決問題。

百姓購買小產(chǎn)權(quán)房與其他的投機(jī)行為一樣，這里的確有利差問題，但也有風(fēng)險。當(dāng)年股票市場的全流通改革出臺前，有人把股票低價賣了，有人則攥著不賣，兩者收益是冰火兩重天，難道政府要對這兩者的收益或虧損拉平補(bǔ)齊?所以，不要過分指責(zé)買房人的行為。

難題是作為存量的小產(chǎn)權(quán)房怎么處理?這的確考驗(yàn)政府的理念與執(zhí)政能力?？梢詫σ徊糠掷棉r(nóng)村集體建設(shè)用地建立的小產(chǎn)權(quán)房搞“半合法化”，即限制小產(chǎn)權(quán)房主人的交易權(quán)，只給其發(fā)放“住房使用證”，而不是住房所有權(quán)證。總體上，要充分考慮歷史因素，對存量小產(chǎn)權(quán)房問題慎重對待。除非嚴(yán)重危害社區(qū)公共利益的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，對一般利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建立的小產(chǎn)權(quán)房不可能也不應(yīng)該一拆了之。對于極少量的不能用“調(diào)規(guī)”辦法處理的小產(chǎn)權(quán)房問題，如果確實(shí)必須拆房，也要走法律途徑，防止利益集團(tuán)借國家政策為自己謀利。當(dāng)下要盡快出臺改革措施，建立新的土地規(guī)劃與土地用途管理體制，使得今后依靠制度來保證不再出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房問題。在中央的具體改革意見還沒有出臺前，應(yīng)禁止新的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、出售。要告訴廣大基層干部和農(nóng)民群眾，最終通過改革會形成新的局面，能讓大家共享改革紅利。在過渡期內(nèi)，全體黨員干部要注意執(zhí)行現(xiàn)在的政策，聽從改革部署，不給改革出難題。