劉帥克（司法部法律援助中心）

法國、荷蘭法律援助制度改革情況及啟示

劉帥克（司法部法律援助中心）

一、法國、荷蘭法律援助制度簡介

（一）法國法律援助制度

法國的法律援助制度可以分為三個體系：法律援助、法律獲得和受害者援助。三大體系的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但都是為了維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，尊重和保護(hù)人權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”的憲法要求。

1、法律援助。僅指對符合條件的困難人群免費(fèi)或部分免費(fèi)提供個案代理的訴訟法律援助服務(wù)，不包括咨詢等非訴訟法律服務(wù)。1991年的《法律援助法》明確規(guī)定了法律援助的范圍、條件、申請審查指派程序等，確保法律援助成為國家對公民的一項(xiàng)司法救濟(jì)和保障措施。法國法律援助的范圍非常廣泛。法國公民、歐盟公民（丹麥除外）、長期合法在法國居住的外國人、總部位于法國的非營利法人等，都可以申請獲得法律援助。遇到法律糾紛時，當(dāng)事人需要到法律援助辦公室申請法律援助。每個地區(qū)的大審法院、最高法院、行政法院、國家庇護(hù)權(quán)法院，均設(shè)有法律援助辦公室。申請獲得審批之后，法律援助辦公室會將申請審批材料轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)芈蓭煿珪L，律師公會會將該案件分派給律師公會里的律師。

法國實(shí)行法律援助分擔(dān)費(fèi)用制度，由當(dāng)事人根據(jù)其經(jīng)濟(jì)情況分擔(dān)部分法律援助費(fèi)用。2014年，完全免費(fèi)法律援助的月收入標(biāo)準(zhǔn)為936歐元，部分免費(fèi)法律援助的月收入標(biāo)準(zhǔn)為937歐元至1404歐元。個人支付的費(fèi)用是固定的，根據(jù)其收入情況和國家規(guī)定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定。如果申請人還有其他共同生活的人員需要負(fù)擔(dān)，最高限額可以適當(dāng)提高。

法國法律援助經(jīng)費(fèi)由國家財政支出，每個律師公會的律師資金結(jié)算管理處負(fù)責(zé)管理，用于支付律師辦案補(bǔ)助費(fèi)用。每年的法律援助經(jīng)費(fèi)大約是3.5億歐元。律師的辦案補(bǔ)貼是固定的。根據(jù)《財政部》的規(guī)定，每30分鐘的工作時間為一個參考單位，司法部和財政部根據(jù)不同案件類型確定完成每類案件所需要的參考單位數(shù)以及每個單位數(shù)支付的補(bǔ)貼數(shù)額。參考單位數(shù)乘以每個單位數(shù)的補(bǔ)貼數(shù)額就是律師的辦案補(bǔ)貼。每個參考單位支付的補(bǔ)貼數(shù)額每年會根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

2、法律獲得。法律獲得主要是指向公民提供法律援助方面的知識和信息、提供專業(yè)法律咨詢以及其他非訴訟法律服務(wù)等,主要由司法之家提供。全國共設(shè)有137個司法之家。司法之家是合作性質(zhì)的組織，由大審法庭、律師公會以及各種協(xié)會組成。司法部總秘書處下設(shè)的法律獲得辦公室負(fù)責(zé)幫助創(chuàng)建司法之家、提供資金、安排協(xié)調(diào)員。司法之家的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)是在人口超過3萬的政治經(jīng)濟(jì)敏感地區(qū)等。司法之家的主要職責(zé)是提供針對日常生活所有方面的專業(yè)化的法律咨詢，尤其是律師咨詢，具體包括家庭法、勞動法、住房法、外國人法、消費(fèi)者法、與行政部門或者公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的爭端、反歧視等方面的內(nèi)容，同時還提供調(diào)解、和解等服務(wù)、介入輕微違法行為的預(yù)防和處理等。司法之家的服務(wù)都是免費(fèi)的，辦理非訴訟案件時無需按照法律援助的條件進(jìn)行審查。公民不分地域限制，可以到任何司法之家尋求咨詢幫助。司法之家以其方便快捷專業(yè)化的服務(wù)得到了法國公民的認(rèn)可，司法部每兩年會對司法之家的工作作一次滿意度調(diào)查，最后一次調(diào)查的滿意度高達(dá)98%。

3、受害者援助。法國的受害者援助理念源自加拿大的修復(fù)式正義。根據(jù)聯(lián)合國1985年《為罪行和濫用權(quán)利行為受害者取得公理的基本司法原則宣言》規(guī)定，受害者是指：單獨(dú)或集體遭受傷害，特別是身體或心理上的傷害，承受精神痛苦，蒙受經(jīng)濟(jì)損失，或其基本權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的人，包括因自然災(zāi)害或人為活動而蒙受損失的人。目前，法國對受害者實(shí)施援助的主要機(jī)構(gòu)包括：（1）受害者援助國家委員會。（2）全國受害者援助及調(diào)解協(xié)會及其遍布法國的受害者援助協(xié)會網(wǎng)絡(luò)。（3）受害者保護(hù)法官。（4）受害者援助辦公室。受害者援助的服務(wù)機(jī)制是：在事件發(fā)生后立即介入，面向所有類型的犯罪受害者及交通事故和自然災(zāi)害的受害者，提供免費(fèi)和保密的司法及心理指導(dǎo)服務(wù)。其援助方式包括：傾聽和支持。及時通知受害者其享有的權(quán)益及案件進(jìn)展，并對其權(quán)益和案件進(jìn)展進(jìn)行跟進(jìn)。幫助受害者提出損害賠償要求。輔助受害者撰寫信函并辦理手續(xù)。陪同出庭。幫助受害者聯(lián)系法律專業(yè)人士和專業(yè)協(xié)會。心理支持等。

（二）荷蘭法律援助制度

1、概述。荷蘭第一部全面規(guī)定法律援助的法律《法律援助法》于1994年1月1日正式頒布實(shí)施，每年大約36%的荷蘭公民（共1670萬人）在案情需要的情況下有資格獲得法律援助。法律援助的費(fèi)用大部分由國家支付，只有一小部分由申請人根據(jù)其收入狀況自行支付。荷蘭的法律援助經(jīng)費(fèi)上升很快，70年代初，經(jīng)費(fèi)開支為500萬荷蘭盾（2荷蘭盾=1歐元），現(xiàn)在為每年約5億歐元。荷蘭公共安全與司法部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理全國法律援助制度，包括制定法律援助預(yù)算、向法律援助委員會提供資金、制定法律援助發(fā)展的制度框架和改革措施等。法律援助委員會具體負(fù)責(zé)法律援助計(jì)劃的制定和組織實(shí)施、審查法律援助申請、制定法律援助收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、決定律師加入法律援助體系的資格、為律師發(fā)放法律援助授權(quán)證書、向律師支付法律援助費(fèi)用、資助法律服務(wù)臺、向司法部提交年度工作報告等。

2、法律援助提供模式。荷蘭的法律援助體系是一個三重混合模式，由初步公共援助、一線公共援助和二線私人援助構(gòu)成。

（1）初步援助。2007年，荷蘭法律援助委員會與蒂爾堡大學(xué)合作開發(fā)了“沖突解決指南”法律咨詢網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)當(dāng)事人自助解決住房、勞動就業(yè)、家事、消費(fèi)等民法及行政法領(lǐng)域的法律問題。網(wǎng)站上設(shè)有“矛盾沖突路線圖”，指導(dǎo)用戶找到解決矛盾沖突的方法，并且能夠提供網(wǎng)上離婚調(diào)解等服務(wù)。通過這種方式幫助當(dāng)事人進(jìn)行自助法律服務(wù)，不僅可以降低當(dāng)事人對法律專業(yè)人員的依賴，減少法律援助費(fèi)用，使更多的人享受到法律援助服務(wù)，還可以提高當(dāng)事人處理糾紛的主動性、對糾紛處理結(jié)果的滿意度和應(yīng)對其他法律問題的能力。

（2）一線援助。全國共設(shè)有30個法律服務(wù)臺，由法律援助委員會全額撥款運(yùn)作。其職責(zé)是免費(fèi)為當(dāng)事人提供法律法規(guī)及法律程序方面的信息，就簡單的法律問題提供建議，遇到復(fù)雜或耗時的問題時，還要將當(dāng)事人移交給私人律師或調(diào)解員。如果需要專業(yè)人員的進(jìn)一步援助，當(dāng)事人將被移交給事先已同意接收這些移交案件的私人律師或調(diào)解員。根據(jù)荷蘭《法律援助法》規(guī)定，如果公民先去法律服務(wù)臺咨詢，再尋求律師申請法律援助代理，可以減少分擔(dān)53歐元的自付費(fèi)用。

（3）二線援助。法律援助委員會負(fù)責(zé)審查法律援助申請。當(dāng)事人不能自己向法律援助委員會申請法律援助，必須通過律師代為提交。法律援助委員會對律師的申請進(jìn)行審查后，認(rèn)為符合條件的，將會頒發(fā)授予法律援助的證明。私人律師受理法律援助案件的方式有兩種：一種是由法律服務(wù)臺將當(dāng)事人移交給他們，一種是由當(dāng)事人自行主動聯(lián)系注冊律師。在后一種情況下，相關(guān)律師必須將當(dāng)事人轉(zhuǎn)回“法律服務(wù)臺”，以便當(dāng)事人在需要法律援助的情況下可以享受53歐元的個人繳費(fèi)優(yōu)惠。

3、質(zhì)量管理措施。荷蘭法律援助管理水平在歐洲乃至全球都處于領(lǐng)先地位。無論是公共安全與司法部、法律援助委員會還是律師協(xié)會或者律師事務(wù)所，無不強(qiáng)調(diào)質(zhì)量的重要性。管理者和服務(wù)提供者從各自的角度，采取各種措施，確保為公民提供一份高質(zhì)量的法律援助服務(wù)。

（1）設(shè)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件。律師要想辦理法律援助案件，必須大學(xué)畢業(yè)后，通過律師資格考試，經(jīng)過三年的實(shí)習(xí)期，才能在法律援助委員會登記注冊，并且要符合法律援助委員會的質(zhì)量規(guī)定。2003年，公共安全與司法部、法律援助委員會和律師協(xié)會共同簽署了一份引入審查機(jī)制的協(xié)議。自2004年1月開始，律師事務(wù)所如果想在法律援助委員會登記辦理法律援助案件，必須要通過有效的審查，包括組織管理、給當(dāng)事人服務(wù)情況，如相關(guān)記錄、當(dāng)事人滿意度調(diào)查等等，而該審查每三年必須要進(jìn)行更新。審查由受過特別審查訓(xùn)練的資深律師負(fù)責(zé)。如果審查結(jié)果對律師事務(wù)所不利，幾個月后會再進(jìn)行重新審查。如果重新審查結(jié)果仍顯示有重大問題，則該律師事務(wù)所不得再提供受補(bǔ)助的法律援助服務(wù)。

（2）加強(qiáng)對律師的培訓(xùn)。荷蘭《法律援助法》規(guī)定，律師每年必須參加一定時間的培訓(xùn)，獲得20個學(xué)分才能繼續(xù)從事法律援助工作。律師協(xié)會在加強(qiáng)律師培訓(xùn)、保證法律援助質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。律師協(xié)會定期舉辦一系列的培訓(xùn)，包括對新工作人員的培訓(xùn)、以及按客戶需求進(jìn)行的培訓(xùn)等，保證律師及時獲得新知識，高質(zhì)量的完成代理工作。

（3）制定法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為了加強(qiáng)法律援助質(zhì)量管理，荷蘭法律援助委員會組織制定了《最佳實(shí)踐指南》，作為辦理法律援助案件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，供律師參考。法律援助委員會成立了一個專門的研究機(jī)構(gòu)，由相關(guān)法律專家和學(xué)者組成，負(fù)責(zé)編寫法律援助評估年報、清理法律援助委員會債務(wù)、發(fā)布報告等。同時負(fù)責(zé)回答安全與司法部就法律援助工作提出的問題，對客戶滿意度、律師滿意度、工作人員滿意度等進(jìn)行調(diào)查。他們給每個客戶一個編號，采取臨時檢查、神秘客人暗訪等方式長期跟蹤法律援助市場，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，查找問題，研究對策。此外，荷蘭近年也開始引入同行評估機(jī)制。

（4）加強(qiáng)律師自律。荷蘭的律師界參與法律援助的積極性比較高，有些律師事務(wù)所，接近40%的業(yè)務(wù)都是法律援助案件。為了維護(hù)事務(wù)所的聲譽(yù)、獲得更多的案源，律師們自發(fā)的致力于提高法律援助服務(wù)質(zhì)量。律師界成立了一個叫做ViadicteFounation的協(xié)會，該協(xié)會致力于提高法律服務(wù)質(zhì)量，自發(fā)制定了《律師事務(wù)所審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，定期對律師事務(wù)所辦理的案件互相進(jìn)行審查評估。他們也參與荷蘭律師協(xié)會以及法律援助委員會發(fā)起的法律援助改革。

二、法國、荷蘭法律援助制度改革情況

近幾年來，歐洲各國法律援助制度普遍面臨壓縮經(jīng)費(fèi)、節(jié)約成本的壓力，為了減少開支，提高效率，各國紛紛采取改革措施，包括縮小法律援助范圍、加強(qiáng)科技創(chuàng)新、利用網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字媒體提供法律服務(wù)、早期干預(yù)、簡化立法、提升公民自助服務(wù)能力等。

法國的改革措施主要包括降低律師辦案補(bǔ)貼、發(fā)展法律援助保險、鼓勵社會組織參與等。通過上述方式降低法律援助成本，多渠道籌集法律援助資金，加大社會的參與度，提高法律援助效率。

荷蘭安全與司法部成立了法律援助改革項(xiàng)目小組，提出了一系列既可改善法律援助服務(wù)質(zhì)量又可實(shí)現(xiàn)法律援助及司法過程中結(jié)構(gòu)性資金節(jié)約的措施。包括逐年削減法律援助預(yù)算、提高經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、提高當(dāng)事人分擔(dān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、降低律師固定報酬等措施。此外，還采取了下列有利于提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量的方法：

1、 高度信任條件下的實(shí)體審查。2009年，法律援助委員會啟動了高度信任法的首次試點(diǎn)。從2011年起，法律援助委員會開始分階段在全國范圍內(nèi)推廣這種方法。至2013年初，在法律援助委員會注冊的律師中，已有31%的律師開始使用這種方法。這種方法的前提是法律援助委員會和律師在透明、信任和理解的基礎(chǔ)上開展合作，要求律師行業(yè)更加自律。采用高度信任法后，法律援助申請將被自動受理。律師無需向法律援助委員會提交大量文件及申請（但稅務(wù)機(jī)構(gòu)沒有當(dāng)事人詳細(xì)記錄的情形除外）。法律援助委員會將迅速對當(dāng)事人的法律援助申請資格進(jìn)行評估，然后簽發(fā)法律援助許可。

2、進(jìn)一步強(qiáng)化法律服務(wù)臺的案件過濾功能。荷蘭法律援助委員會認(rèn)為法律服務(wù)臺具有過濾功能，可以減少法律援助證明的申請數(shù)量，減少訴訟，節(jié)約司法成本。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，他們采取了一些鼓勵措施。如果當(dāng)事人向法律服務(wù)臺尋求幫助后，最終仍然需要法律援助證明，國家將在其需要自行繳納的費(fèi)用中扣除53歐元作為優(yōu)惠。而那些最終獲得了法律援助許可但沒有首先向法律服務(wù)臺求助的人將不會獲得這種優(yōu)惠。為了進(jìn)一步發(fā)揮法律服務(wù)臺的案件過濾功能，荷蘭法律援助委員會正考慮要求所有申請法律援助的當(dāng)事人都要先向法律服務(wù)臺求助。

3、簡化立法、提升公民自助服務(wù)能力。荷蘭法律援助委員會希望通過提供各種服務(wù)加強(qiáng)公民在解決自身法律問題方面的自助能力。法律援助委員會還將提供定制服務(wù)，研發(fā)更多的應(yīng)用工具，激發(fā)當(dāng)事人的自助能力。目前通過沖突解決指南網(wǎng)站和法律服務(wù)臺實(shí)施的早期診斷與甄別服務(wù)有助于降低問題解決的難度和激發(fā)當(dāng)事人的個人主動性，并有望降低需要律師或調(diào)解員介入的法律援助（證明）的申請數(shù)量。另一方面，通過離婚與子女撫養(yǎng)方案及在線調(diào)解選項(xiàng)，法律援助委員會提高了公民在離婚案件中的自力更生能力。

荷蘭法律援助委員會和律師協(xié)會都認(rèn)為，過于復(fù)雜和專業(yè)的法律規(guī)定增加了當(dāng)事人自助解決法律糾紛的難度。因此建議簡化立法、設(shè)定明確簡單的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。此外，政府要保證創(chuàng)建一個公平競爭的環(huán)境，并制定一套并非專為某類服務(wù)定制的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以便諸如網(wǎng)站服務(wù)提供商、法律費(fèi)用保險人、調(diào)解員和糾紛解決委員會之類的替代性糾紛解決機(jī)制也能在達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的條件下發(fā)揮其作用。政府還應(yīng)推動沖突解決標(biāo)準(zhǔn)的建立。如果能為具有普遍性的案件制定標(biāo)準(zhǔn)性文件，如程序啟動相關(guān)公函、（法院）程式或文件，就能讓公民、對立方和法律專業(yè)人員更好地理解相關(guān)內(nèi)容，從而加速解決糾紛的進(jìn)程。

三、對我國法律援助制度發(fā)展的啟示

（一）科學(xué)規(guī)劃法律援助制度

法國和荷蘭的法律援助制度具有不同的特點(diǎn)，法國的訴訟代理法律援助體現(xiàn)的是政府職能，由政府購買律師服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，而法律獲得則主要通過吸收社會力量完成。政府主導(dǎo)和社會參與有機(jī)結(jié)合，共同致力于維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)利。而荷蘭的法律援助三重模式基本是由政府完成的，社會參與度比較小。各國政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的不同導(dǎo)致了法律援助制度體系的差異。今后在規(guī)劃我國法律援助制度的時候，應(yīng)該從全球化的國際視角來思考，總結(jié)歐洲法律援助制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，學(xué)習(xí)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從中國國情出發(fā)，結(jié)合中國實(shí)際重點(diǎn)研究法律援助治理理念、事權(quán)劃分、提供模式、體制機(jī)制建設(shè)、質(zhì)量保障等問題，對法律援助的未來發(fā)展作出科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建理念先進(jìn)、制度科學(xué)、運(yùn)行規(guī)范、保障有力的法律援助體系。

（二）有序擴(kuò)大法律援助范圍

緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，不斷擴(kuò)大法律援助范圍是當(dāng)前和今后一個時期法律援助的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。從我國實(shí)踐看，有的地方為單純追求辦案數(shù)量，不考慮經(jīng)濟(jì)社會的可承受程度、法律援助資源狀況等因素，無限制地放寬受理范圍，這是不科學(xué)的。以法國為例，法國在法律援助事項(xiàng)范圍上非常廣泛，任何法院審理的和解或爭議案件都可以申請法律援助。由此帶來的一個現(xiàn)實(shí)問題就是法律援助案件量連年攀升，而受國際金融危機(jī)影響，法國政府計(jì)劃減少法律援助方面的經(jīng)費(fèi)投入，同時擬向律師征收特別稅以彌補(bǔ)法律援助經(jīng)費(fèi)的不足，加之長期以來辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，引起了律師界的普遍不滿。因此，我國在擴(kuò)大法律援助范圍時，既要考慮困難群眾的實(shí)際需要，盡可能地將更多與民生權(quán)益保護(hù)密切相關(guān)的事項(xiàng)納入法律援助范圍，將覆蓋人群逐步拓展至低收入群體，使法律援助惠及更多的困難群眾，同時還要考慮經(jīng)濟(jì)社會的可承受程度，既盡力而為，又量力而行，切忌盲目地概念化地擴(kuò)大范圍，真正做到辦實(shí)事符合民意，做好事不超越民力。

（三）切實(shí)提高法律援助質(zhì)量

影響法律援助質(zhì)量的因素涉及到法律援助制度完善程度、經(jīng)費(fèi)保障水平、辦案補(bǔ)貼高低、質(zhì)量管理水平、辦案人員素質(zhì)等多個方面。要在不斷完善法律援助政策、提高經(jīng)費(fèi)保障和辦案補(bǔ)貼水平、加大質(zhì)量管理力度的同時，努力做好法律援助培訓(xùn)、理論研究和案件質(zhì)量評估工作。要以需定訓(xùn)、嚴(yán)格設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為提高法律援助質(zhì)量提供人才支持和隊(duì)伍保障。要以案件質(zhì)量評估為抓手，制定分類的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)法律援助規(guī)范化建設(shè)，建立多種評估方式和多種評估措施并存的案件質(zhì)量評估方法，切實(shí)加強(qiáng)案件質(zhì)量管理。要深入開展法律援助理論研究，為提高法律援助質(zhì)量提供理論支撐。

（四）積極推行便民服務(wù)舉措

法國和荷蘭法律援助服務(wù)是全方位的，既包括訴訟代理、辯護(hù)服務(wù)，也包括法律咨詢、調(diào)解等服務(wù)。為了讓公民獲得方便快捷的法律援助服務(wù)，法國建立了遍布全國的司法之家和法律咨詢便民點(diǎn)，同時，還與巴黎團(tuán)結(jié)公共汽車合作，租賃了歐洲唯一的一輛法律援助流動服務(wù)車，在工作日開展流動服務(wù)，進(jìn)一步保障了法律援助服務(wù)的可及性。荷蘭則通過“沖突解決指南”網(wǎng)站、法律服務(wù)臺、私人律師三級模式為當(dāng)事人提供豐富多樣的法律援助服務(wù)，并致力于提高當(dāng)事人自助解決法律問題的能力。如何讓困難群眾更加便利地獲得法律援助服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)成為我國各地常抓不懈的一項(xiàng)工作。切實(shí)發(fā)揮法律援助工作站點(diǎn)在協(xié)助申請、解答咨詢等方面的作用，積極開展法律援助宣傳和公共法律教育，加強(qiáng)“12348”法律服務(wù)熱線和信息化系統(tǒng)建設(shè)，加大信息技術(shù)的應(yīng)用力度，積極打造“一小時（半小時）法律援助服務(wù)圈”，方便困難群眾獲得法律援助。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）