彭智剛（北京市西城區(qū)人民檢察院副檢察長）

栗英會（北京市西城區(qū)人民檢察院）

論主任檢察官辦案責(zé)任制改革的困境與出路
——以主任檢察官的角色定位為切入點

彭智剛（北京市西城區(qū)人民檢察院副檢察長）

栗英會（北京市西城區(qū)人民檢察院）

黨的十八屆三中全會提出深化司法體制改革后，主任檢察官辦案責(zé)任制進入全國檢察機關(guān)的視野，成為新一輪檢察改革的焦點。目前，最高人民檢察院就主任檢察官辦案責(zé)任制改革試點劃定了藍圖，但并未就具體改革措施給出明確意見，原則性規(guī)定較多。北京市西城區(qū)人民檢察院作為全國一個試點單位，在制定方案、起草規(guī)范過程中，對諸如主任檢察官選任范圍、職權(quán)范圍或授權(quán)大小、主任檢察官的角色定位以及主任檢察官與檢察長之間關(guān)系等難題進行了潛心思考并進行了相關(guān)制度構(gòu)建。但筆者認為，主任檢察官角色定位問題的解決是主任檢察官辦案責(zé)任制改革的難點和關(guān)鍵所在。

一、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的現(xiàn)狀與困境

（一）主任檢察官辦案責(zé)任制改革試點的現(xiàn)狀

主任檢察官辦案責(zé)任制是在總結(jié)主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制改革的基礎(chǔ)上提出的。2007年北京市檢察院第一分院施行主任檢察官辦案責(zé)任制，2011年上海閔行檢察院開始在偵查監(jiān)督、公訴等主要業(yè)務(wù)部門試行主任檢察官制度，2013年8月湖北省檢察院在該省59個檢察院開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點，隨后，上海浦東、重慶、四川成都等相繼推行了主任檢察官制度試點探索。各地探索各種主任檢察官辦案責(zé)任制是希望就此解決主訴、主辦檢察管責(zé)任制下的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、檢察官處置權(quán)限較窄、保障措施不健全等問題。2013年最高人民檢察院根據(jù)中央司法改革的總體要求，發(fā)布《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，該方案明確了改革的基本原則，并要求各試點單位根據(jù)本單位情況選配主任檢察官、建立辦案組織、確定主任檢察官職責(zé)權(quán)限、完善監(jiān)督制約機制、落實主任檢察官待遇。2014年最高人民檢察院再次發(fā)布《檢察官辦案責(zé)任制改革試點實施工作指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見督促各試點單位出臺改革方案，起草規(guī)范文件、盡快運行主任檢察官辦案模式。至此，主任檢察官辦案責(zé)任制改革在北京、河北、上海、廣東、重慶、四川等十七個檢察機關(guān)進行試點，這些試點檢察機關(guān)在試點工作中的經(jīng)驗與教訓(xùn)、得失與成敗，將作為全國檢察機關(guān)今后推行主任檢察官制度的借鑒。

縱觀各地改革規(guī)范文件，本輪主任檢察官改革試點呈現(xiàn)以下特點：首先，配置范圍廣，試行涉及公訴、反貪反瀆、偵查監(jiān)督、民事行政檢察等主要業(yè)務(wù)部門；其次，放權(quán)力度大，主任檢察官對直接辦理的案件享有較多的處置權(quán)，可決定起訴、退回補充偵查，有的地方可以對輕型案件決定批捕；最后，該輪改革試點的相關(guān)配套措施較齊全，甚至與人員分類管理、機構(gòu)整合、考核選任、監(jiān)督制約等制度同步推進。

（二）主任檢察官辦案責(zé)任制改革中的沖突與困惑

首先，改革創(chuàng)新與現(xiàn)有法律規(guī)定的沖突。從制度層面上看，主任檢察官制度的設(shè)計不必然會觸動現(xiàn)有的刑事、民事程序法。但是，在具體的改革細節(jié)上，尤其是深化主任檢察官的權(quán)限改革，對《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的許多規(guī)定的突破，就很有可能與現(xiàn)行法律沖突。比如閔行區(qū)試點改革，將部分案件逮捕決定權(quán)下放給主任檢察官，這與《刑事訴訟法》明文規(guī)定必須由檢察長決定的內(nèi)容相沖突?？梢韵胍?，本輪主任檢察官改革試點，隨著改革的深入，實現(xiàn)改革的初衷，將越來越會與現(xiàn)行法律相沖突。當(dāng)主任檢察官改革與法律相沖突時，應(yīng)當(dāng)如何取舍？針對這一點，有一種觀點認為，主任檢察官改革必須堅持合法性原則，即主任檢察官辦案責(zé)任制改革，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，比如主任檢察官的權(quán)力須有法律依據(jù)，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢委會決定的事項，主任檢察官不得行使，否則會沖擊法律權(quán)威，導(dǎo)致法律適用的混亂，容易造成權(quán)利的侵害。但另一種觀點認為，改革是對現(xiàn)有制度的修正和完善，對不合理的制度就應(yīng)當(dāng)大力革新，畏首畏尾則改革難以取得預(yù)定成效。況且，此次改革目的就是增強檢察辦案司法屬性，保障訴訟當(dāng)事人的各項權(quán)利，以試點改革適當(dāng)突破現(xiàn)有法律換取未來司法公平正義是值得的?？傊?，何去何從關(guān)系到主任檢察官改革的方向和力度，需要慎重考慮。

其次，主任檢察官選任資格如何確定的困惑。廣義上講，檢察機關(guān)是行使一定裁判權(quán)力的司法官員，其拘留、逮捕、起訴與否，關(guān)系到犯罪嫌疑人的權(quán)益，使無罪的人受到追訴且采取羈押措施限制人身自由或者使有罪的人免于追訴，都將導(dǎo)致司法不公。主任檢察官是行使司法權(quán)力的主體，其選任至關(guān)重要。因此改革中，各試點單位對選任資格爭論不休。改革試點單位，圍繞選任資格問題廣泛征求意見。資歷淺、年輕的檢察官認為，從事檢察工作年限不宜過長，業(yè)務(wù)水平和能力并不必然與年齡和從檢年限成正比，改革應(yīng)當(dāng)給年輕同志一些機會，況且主任檢察官處理事務(wù)繁多，需要年富力強的同志。資歷深、檢齡較長的老同志則認為，主任檢察官手握權(quán)力，需要富有經(jīng)驗、深諳司法理念的檢察官，這樣，辦案組織才能運行良好，避免權(quán)力濫用。據(jù)了解，檢察機關(guān)的多數(shù)人普遍認為，主任檢察官選任應(yīng)當(dāng)以部門為限，以本部門綜合素質(zhì)優(yōu)秀的檢察官為選任對象，但檢察機關(guān)內(nèi)部的綜合部門同志認為，同樣是檢察官，都應(yīng)當(dāng)有選任資格，綜合部門很多同志曾經(jīng)也是辦案能手，不能因綜合部門或其他部門而剝奪參選權(quán)利，有失公允。不可否認，選任檢察官必須堅持擇優(yōu)原則，即要有經(jīng)驗又要有能力，綜合設(shè)定選任資格。但是改革初期，改革策劃者應(yīng)當(dāng)積極爭取部門支持，爭取改革能順利開展，這就不得不考慮各方利益，擇優(yōu)與爭取支持成為改革的矛盾之一。

再次，主任檢察官權(quán)限如何安排的艱難。賦予主任檢察官案件處置權(quán)，即辦案檢察官在檢察長授權(quán)范圍內(nèi)獨立行使檢察權(quán)力，不受部門領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)。但是，應(yīng)當(dāng)賦予其多大權(quán)力成為改革中的難點。是給主任檢察官的權(quán)力多一點，更多地體現(xiàn)其獨立性，還是適當(dāng)?shù)亟o予其一定處置權(quán)力，更多的體現(xiàn)其隸屬性。目前，理論界尚未對此進行深入研究，未有定論。改革試點中，各地主任檢察官權(quán)力大小不一。就處置案件范圍而言，有的試點單位建立了案件風(fēng)險等級，主任檢察官只能對風(fēng)險等級較低的案件享有處置權(quán)力，有的地方直接列舉了主任檢察官須報檢察長決定的案件或事項范圍，除此之外由主任檢察官獨立處置。就處置權(quán)力而言，有的地方賦予主任檢察官較大處置權(quán)力，包括一定范圍批捕權(quán)、提出口頭糾正意見權(quán)力等，將法律規(guī)定應(yīng)由檢察長審批的案件處置權(quán)下放到主任檢察官，而有的試點單位則無此項權(quán)力。

最后，選任主任檢察官的范圍如何界定問題。應(yīng)當(dāng)在哪些部門設(shè)置主任檢察官是一個令改革試點單位困惑的問題。學(xué)術(shù)界的主流觀點認為，檢察權(quán)力應(yīng)具有司法屬性，此乃主任檢察官誕生的理論基石。檢察機關(guān)將檢察權(quán)授予各部門行使，有的部門檢察權(quán)行政屬性強，有的部門則司法屬性強，是在所有行使檢察權(quán)的部門實行主任制改革，還是僅在司法屬性強的部門實施。有的觀點就認為，公訴、批捕、職務(wù)犯罪偵查、民行檢察部門，與刑事訴訟、民事訴訟當(dāng)事人權(quán)利處分聯(lián)系最緊密，且都需要對案件事實、證據(jù)作出自己的判斷，司法屬性遠遠強于行政屬性，因此，建議在這些部門開展改革試點，即可以保證改革目的實現(xiàn)，又節(jié)約改革成本。但也有觀點認為，檢察機關(guān)的其他部門諸如控告申訴、監(jiān)所檢察、案件管理、研究室、檢察委員會辦公室、檢察技術(shù)等部門、以及法警等檢察輔助業(yè)務(wù)部門也應(yīng)當(dāng)選任主任檢察官，因其權(quán)力也有部分司法屬性。雖然存在爭議，但目前各地的改革試點中，大部分單位都將前述公訴、偵監(jiān)、偵查、民行檢察等四個部門作為改革試點部門。也有例外，如上海閔行區(qū)僅在偵察監(jiān)督處、公訴部門施行。也有的單位嘗試在更大的范圍內(nèi)進行試點，比如上海浦東新區(qū)，就將控申、監(jiān)所、駐所檢察處納入了主任檢察官選任試點范圍。

二、主任檢察官辦案責(zé)任制改革困境產(chǎn)生的原因分析

（一）改革初期經(jīng)驗不足

主任檢察官的制度嘗試是檢察機關(guān)近年來深化檢察體制改革，不斷修正和完善檢察權(quán)運行機制的產(chǎn)物。它是在主訴檢察官、主辦檢察官試點改革基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。盡管主訴檢察官制度為主任檢察官制度的改革提供許多可資借鑒的經(jīng)驗，但是主任檢察官辦案責(zé)任制畢竟是新生事物，如何構(gòu)建和完善該制度仍處在探索階段。許多改革面臨的問題尚缺乏理論的支撐和成功經(jīng)驗的支撐。可以說，主任檢察官制度的改革初期經(jīng)驗不足，包括理論和實踐兩個方面，它也是檢察改革許許多多困惑產(chǎn)生的客觀原因。

理論研究不夠深入，應(yīng)該說，2000 年全國檢察機關(guān)開始推行主訴（辦）檢察官制度，主訴檢察官辦案模式的改革，在本質(zhì)上符合檢察權(quán)運行規(guī)律，克服了“處、科、組”這種模糊辦案組織的行政化特征，在彰顯辦案組織檢察權(quán)的司法屬性上表現(xiàn)出了一定的優(yōu)越性，但其在實際運行中也存在一些較為突出的問題，例如實際辦案效率不高、辦案責(zé)任劃分不明晰、專業(yè)化人才穩(wěn)定性不足等問題。必須承認，在全國試點主訴檢察官辦案責(zé)任制以來，學(xué)術(shù)界主要圍繞主訴檢察官的角色定位展開了一定的研究，但相關(guān)理論成果甚少?？梢哉f主訴制改革階段并沒有給主任檢察官制度的改革提供豐富的理論成果借鑒。目前，理論界對主任制研究仍是摸著石頭過河。對我國臺灣地區(qū)及國外（如德國）主任檢察官借鑒研究也處于初步階段，相關(guān)比較研究落后。主任檢察官辦案責(zé)任制研究缺乏理論引導(dǎo)，只能尋求實踐探索積累經(jīng)驗，不斷完善制度建構(gòu)。

實踐經(jīng)驗不足，目前真正運行改革試點制度的單位較少，多數(shù)處于試點準(zhǔn)備階段，選任主任檢察官、籌備辦案組、探索建立主任檢察官辦案主體、辦案責(zé)任、任職管理、考核獎懲等配套制度。上海閔行區(qū)人民檢察院從2011年開始試點，已運行三年時間，積累了寶貴經(jīng)驗。實務(wù)界十分關(guān)注該試點運行情況，就該地主任檢察官辦案責(zé)任制改革做了一些實證調(diào)研，但多數(shù)是對制度的描述及對問題的思考，沒有就制度中存在的問題進行深入分析，解決之道仍需探索，實踐經(jīng)驗積累更是言之過早。

（二）行政與司法屬性碰撞的結(jié)果

主任檢察官屬性之爭，即行政屬性和司法屬性何為第一屬性。這點是主任檢察官辦案責(zé)任制改革者困惑產(chǎn)生的根本原因。屬性決定了主任檢察官職責(zé)權(quán)限、辦案組織形式及與檢察長之間的關(guān)系。

主任檢察官屬性之爭緣起檢察機關(guān)的屬性之爭。目前學(xué)界，關(guān)于檢察機關(guān)屬性主要有三種觀點：即檢察機關(guān)是行政機關(guān)；檢察機關(guān)是司法機關(guān)；折中說認為檢察權(quán)力運行兼具司法和行政屬性，因此檢察機關(guān)兼具兩種屬性。我們認為檢察機關(guān)兼具司法和行政雙重屬性。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第134條規(guī)定，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門檢察院，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院，可知檢察機關(guān)實行上令下行的一體化運行模式，充滿了行政化色彩。但是，檢察權(quán)運行中，尤其是公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、民行檢察監(jiān)督權(quán)又有著判斷、親歷、獨立的特性，充滿了司法特性。因此，作為權(quán)力的行使主體，主任檢察官兼具兩種屬性。

檢察獨立和一體化領(lǐng)導(dǎo)之間并不存在實質(zhì)性沖突，問題的關(guān)鍵在于如何設(shè)置一個具體的規(guī)則來為二者劃定一個邊界①潘祖全：《主任檢察官制度的實踐探索》，《人民檢察》2013年第10期。，也就是說司法屬性與行政屬性是兼容的，都是為了檢察權(quán)科學(xué)運行，提高檢察辦案的質(zhì)量和效率，但是主任檢察官兩種屬性的邊界界定仍需要深入研究。比如，主任檢察官與檢察長意見不一致時，應(yīng)當(dāng)如何處理，如果主任檢察官擅自對應(yīng)由檢察長決定的事項作出決定，這種決定對外是否具有法律效力。

（三）角色定位模糊

如前所言，改革的經(jīng)驗不足、主任檢察官的行政屬性與司法屬性的碰撞，導(dǎo)致了主任檢察官角色定位的模糊。最高人民檢察院指導(dǎo)文件、各試點單位規(guī)范文件，均未明確主任檢察官的概念，也未明確其性質(zhì)、特征。主任檢察官作為檢察官辦案責(zé)任制改革的核心，其定位的模糊性必然給整個制度架構(gòu)帶來困惑。各地試點單位主任檢察官制度差異很大，有的試點單位，部門負責(zé)人兼任主任檢察官，既是監(jiān)督者又是辦案者，如閔行區(qū)人民檢察院，規(guī)定“‘四部門’科長兼任主任檢察官”②源于《上海市閔行區(qū)人民檢察院主任檢察官任職管理辦法》第12條規(guī)定，四部門指偵查監(jiān)督科、公訴科、金融檢察科、未成年人案件刑事檢察科。；有的單位主任檢察官不得兼任部門負責(zé)人，主任檢察官職責(zé)主要是辦案、指導(dǎo)小組辦案，部門負責(zé)人專司行政和監(jiān)督職責(zé)，如重慶渝北區(qū)檢察院；有的地方，主任檢察官直接處置案件或直接報檢察長審批案件，如北京市西城區(qū)人民檢察院；有的地方，除主任檢察官直接處置的案件外，仍保留三級審批制，如四川省成都市人民檢察院?？梢钥闯觯械牡胤綄⒅魅螜z察官定性為司法官員，有的地方仍然保有很重的行政色彩，體現(xiàn)了不同地區(qū)改革者對主任檢察官角色有不同的定位。

三、主任檢察官的角色定位

（一）主任檢察官以司法屬性為主導(dǎo)

首先，根據(jù)最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制改革試點實施工作指導(dǎo)意見》，主任檢察官主導(dǎo)執(zhí)法辦案，以其親歷性的具體執(zhí)法活動和相對獨立的裁判權(quán)力辦理案件，承擔(dān)執(zhí)法主體責(zé)任，可知主任檢察官目的是增強檢察官的司法屬性。同時，要求全體人員按檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員進行分類，可推測其目的是加強專業(yè)分工，即行政專司行政，司法專司司法，由此可見主任檢察官第一位屬性應(yīng)為司法屬性。其次，主訴檢察官辦案責(zé)任制沿革，主訴檢察辦案責(zé)任制是負責(zé)起訴的部門為凸顯檢察官辦案主體地位，為保證起訴的司法質(zhì)量和效率，而展開的改革。主任制是對該制度適用范圍、主訴檢察官權(quán)限的進一步擴張，以增強檢察官的司法屬性。最后，大陸法系檢察制度發(fā)展趨勢，20世紀末，為加強檢察官的司法獨立性，各國開始了限制檢察指令權(quán)運動，法國限制了司法部長對檢察官辦理具體案件的指令權(quán)，德國限制各級檢察機關(guān)首長對檢察官的指令權(quán)，在日本檢察官違背上級意旨所做偵查和起訴決定，不認為是違法、無效的，縱觀大陸法系國家將檢察官司法屬性置于主導(dǎo)地位已經(jīng)成為司法改革的趨勢。

（二）主任檢察官是案件親歷者、指導(dǎo)者又是指揮者、決策者

司法屬性為主導(dǎo)決定了主任檢察官在辦案小組中應(yīng)當(dāng)是親歷和裁判案件的角色，主任檢察官更多的精力應(yīng)當(dāng)是承辦案件，獨立審核證據(jù)、判斷事實、做出決定。辦案組其他檢察官應(yīng)當(dāng)協(xié)助主任檢察官辦理調(diào)查核實證據(jù)、起草法律文書等輔助工作。但是，檢察官資源有限和辦案數(shù)量多之間的矛盾決定主任檢察官沒有精力親歷親為每一個具體案件，這就需要辦案小組其他檢察官承擔(dān)部分案件辦理，但需要主任檢察官對其承辦案件進行指導(dǎo)。因此，主任檢察官是案件親歷者和指導(dǎo)者。同時，主任檢察官還是辦案組內(nèi)的指揮者、決策者，保留著一定的行政屬性以保證檢察指令運行暢通、檢察權(quán)統(tǒng)一行使。但是指揮與決策是建立在組內(nèi)其他檢察官相對獨立辦案基礎(chǔ)上的。主任檢察官指揮辦案必須尊重承辦檢察官相對獨立地辦案地位，在作出決策之前，必須認真閱讀卷宗等材料、聽取承辦檢察官意見，更多地體現(xiàn)一種把關(guān)角色，以其豐富經(jīng)驗、較高的業(yè)務(wù)能力、對上級指示的把握來保障承辦檢察官辦案質(zhì)量。指揮、決策就要對辦案風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，某種意義上講，這種角色定位明確了責(zé)任追究主體，有助于提高主任檢察官辦案積極性。同時，指揮、決策使主任檢察官主體地位得到凸顯，檢察官中的主任檢察官辦案獨立性得到凸顯，在這個層面上來講，檢察官的司法屬性得到了保障。

（三）主任檢察官相對獨立行使權(quán)力

檢察機關(guān)代表國家行使檢察權(quán)力，為了有效追訴犯罪，各級檢察機關(guān)及上下級檢察官之間形成了上下一體的權(quán)力統(tǒng)一行使模式，以應(yīng)對復(fù)雜、疑難案情和外界的干擾，尤其是公權(quán)力濫用滋生的職務(wù)犯罪。主任檢察官也不例外，其獨立性受檢察一體原則的限制，一方面一體化有利于檢察權(quán)力統(tǒng)一行使，以檢察機關(guān)整體之力與犯罪行為對抗；另一方面，也有利于對職務(wù)犯罪承辦主任檢察官的保護，避免其在打擊重大貪污賄賂案件、瀆職案件中受到權(quán)力濫用者的打擊迫害。

主任檢察官權(quán)力來源于檢察長授權(quán)，其獨立性受檢察長限制?！稒z察官法》第12條規(guī)定副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免，《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定檢察長統(tǒng)領(lǐng)檢察院工作，實踐中也已經(jīng)形成了由檢察長統(tǒng)領(lǐng)全院業(yè)務(wù)的工作模式。檢察長對主任檢察官任免、業(yè)務(wù)的統(tǒng)領(lǐng)已然可以決定主任檢察官可以行使哪些檢察權(quán)，可以說主任檢察官權(quán)力來源于檢察長授權(quán)。但是授權(quán)并不妨礙其獨立行使檢察權(quán)力，主任檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)獨立行使權(quán)力，即使檢察長也不能對之進行干涉，以保障其司法獨立性、親歷性的實現(xiàn)。但是授權(quán)范圍以外的職權(quán)行使，需經(jīng)檢察長同意，服從檢察長決策領(lǐng)導(dǎo)。司法屬性主導(dǎo)特性決定，檢察長應(yīng)當(dāng)放權(quán)更多，給予主任檢察官更大空間，但是考慮到檢察實務(wù)現(xiàn)狀，如主任檢察官辦案責(zé)任制改革剛剛開始，各方面條件還成熟，不易給主任檢察官太大空間。因此，應(yīng)當(dāng)在探索改革中，逐漸增強主任檢察官獨立性。

（見習(xí)編輯 朱騰飛）