劉海霞

關(guān)于加強工會勞動法律監(jiān)督工作的思考*
——以新疆維吾爾自治區(qū)工會法律監(jiān)督工作實踐為例

劉海霞

(新疆維吾爾自治區(qū)總工會干部學(xué)校，新疆烏魯木齊830002)

工會勞動法律監(jiān)督是法律賦予工會組織的一項基本權(quán)利，是我國勞動法律監(jiān)督體系的重要組成部分，也是工會維護職工合法權(quán)益重要法律手段和方式之一。新疆工會勞動法律監(jiān)督工作目前還處于起步階段，無論從組織建設(shè)、人員隊伍建設(shè)，還是從監(jiān)督發(fā)揮的效能來看，都與內(nèi)地發(fā)達省市存在不小差距。因此，加強新疆工會勞動法律監(jiān)督工作，工會應(yīng)從參與立法、健全組織、培訓(xùn)專業(yè)人員及加強與政府相關(guān)部門配合等方面努力作為，不斷提高監(jiān)督工作質(zhì)量和水平。

工會;勞動法律;監(jiān)督;問題

依法開展勞動法律監(jiān)督，加強工會勞動法律監(jiān)督工作，不僅是我國法律賦予工會的一項基本權(quán)利，也是工會依法維護職工合法權(quán)益的重要手段。近年來，在依法治國基本方略的指引下，我國勞動法律體系日趨完善，用人單位執(zhí)行勞動法律情況總體好轉(zhuǎn)，勞動者法律意識顯著增強，這不僅為工會勞動法律監(jiān)督創(chuàng)造了有利的外部條件，同時也對工會開展勞動法律監(jiān)督提出了新的更高要求。

當(dāng)前，新疆勞動關(guān)系總體上比較穩(wěn)定，但在部分地區(qū)、行業(yè)和企事業(yè)單位中，違反勞動法律法規(guī)、影響勞動關(guān)系和諧的問題仍不同程度的存在。因此，加強勞動法律監(jiān)督工作，不僅是工會組織推動新疆經(jīng)濟又好又快發(fā)展的切入點和重要抓手，也是工會組織積極參與社會治理的重要手段。

一、加強工會勞動法律監(jiān)督工作的必要性及現(xiàn)實意義

(一)加強工會勞動法律監(jiān)督，是貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于工人階級和工會工作的一系列重要講話精神的需要

去年，習(xí)近平總書記在同全國勞動模范代表座談以及同全總新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子集體談話時，對工會如何做好新形勢下職工群眾工作提出了明確要求。他指出，工會要贏得職工群眾信賴和支持，必須做好維護職工群眾切身利益工作，促進社會公平正義。進一步貫徹習(xí)總書記關(guān)于工人階段和工會工作的一系列重要講話精神，需要我們健全和完善工會切實表達和維護職工群眾合法權(quán)益的維權(quán)機制，依靠法律來支持和保障工會依法維權(quán)職能，提高依法維權(quán)能力。特別是黨的十八屆三中全會提出，要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。加強工會勞動法律監(jiān)督，是構(gòu)建與發(fā)展和諧勞動關(guān)系及社會保障體系的重要舉措。

(二)加強工會勞動法律監(jiān)督，是健全社會主義民主法制的需要

《勞動法》頒布實施10多年來，新疆加強了地方性勞動立法工作，先后制定出臺了《自治區(qū)非公有制企業(yè)工會工作條例》、《自治區(qū)職工代表大會條例》、《自治區(qū)集體合同條例》、《自治區(qū)企業(yè)工資集體協(xié)商條例》及《自治區(qū)職工勞動權(quán)益保障條例》等地方性法規(guī)，這標(biāo)志著我區(qū)勞動法制建設(shè)取得了巨大的發(fā)展，為保障職工勞動權(quán)益發(fā)揮了重要的作用。但應(yīng)該看到，我區(qū)在勞動關(guān)系領(lǐng)域目前仍存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題，由此引發(fā)勞動爭議和群體性事件呈上升趨勢。職工權(quán)益保障中存在的各種問題，究其原因，勞動法律監(jiān)督工作較為薄弱是重要因素之一。工會勞動法律監(jiān)督，作為勞動法律監(jiān)督體系的重要組成部分，只是在勞動法律法規(guī)中有較為原則的體現(xiàn)，此外，在一些工會內(nèi)部文件規(guī)定中也有所體現(xiàn)，尚未達到企業(yè)和社會各方共識的高度。在實踐中，各級工會在對一些侵犯職工合法權(quán)益的用人單位進行監(jiān)督時，普遍存在被監(jiān)督用人單位門難進、臉難看、口難開，甚至根本不予理睬的現(xiàn)象。要解決這些問題，就需要推動完善我區(qū)勞動法律監(jiān)督體系，健全社會主義民主法制，在法律層面保障工會勞動法律監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。

(三)加強工會勞動法律監(jiān)督，是維護職工合法權(quán)益和保障社會政治穩(wěn)定的需要

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，勞動關(guān)系已契約化、市場化，由于企業(yè)與職工存在具體利益追求上的差異，勞資矛盾和糾紛必然會不斷產(chǎn)生，甚至?xí)l(fā)突發(fā)性群體事件。同時，從勞動關(guān)系的現(xiàn)狀看，由于勞動者處于弱勢地位，用人單位侵害職工合法權(quán)益的現(xiàn)象，如不與職工依法簽訂勞動合同，任意加班且不支付加班工資，勞動安全衛(wèi)生措施不落實，不依法參加社會保險，落實工傷待遇難等問題仍然存在。盡管我區(qū)各級勞動保障部門加大了監(jiān)察力度，積極主動地查處一些企業(yè)違法違規(guī)行為，但在實踐中，也反映出勞動監(jiān)察工作受到人、財、物種種限制，對存在的用工不規(guī)范、侵犯職工合法權(quán)益的行為，至今仍以被動監(jiān)察為主，無法做到隨時隨地監(jiān)督所有用人單位執(zhí)行勞動法律法規(guī)的具體情況。因此，迫切需要加強我區(qū)勞動法律監(jiān)督的群眾基礎(chǔ)，通過開展經(jīng)常性的勞動法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)用人單位的違法違規(guī)行為，督促及時整改，并從源頭上預(yù)防和化解勞動爭議，最大限度地維護好職工的合法權(quán)益，從根本上維護我區(qū)職工隊伍穩(wěn)定和社會政治穩(wěn)定。

二、新疆工會勞動法律監(jiān)督工作的現(xiàn)狀及存在問題

(一)新疆開展工會勞動法律監(jiān)督工作的基本情況

按照全總要求，各級工會都應(yīng)建立工會勞動法律監(jiān)督組織。從總體上看，新疆在這方面同內(nèi)地發(fā)達省市存在較大差距。截至2011年，全區(qū)企事業(yè)基層工會建立勞動法律監(jiān)督組織3458個，只占到基層工會的16．5%;有工會法律監(jiān)督員10805人。而同期江蘇省各級工會已建立勞動法律監(jiān)督組織50522個，有勞動法律監(jiān)督人員126579名。

由于我區(qū)工會勞動法律監(jiān)督組織不健全，很多基層工會缺乏開展這項工作的經(jīng)驗。我們在調(diào)研中了解到，地方工會尤其是自治區(qū)總工會在這方面做了大量工作，部分企業(yè)工會也結(jié)合企業(yè)實際，力所能及地開展了此項工作。

一是參與人大執(zhí)法檢查。近年來，在工會的推動下，新疆各級人大多次對《勞動法》(2005年)、《勞動合同法》(2011年)實施情況進行檢查。在人大執(zhí)法檢查中，各級工會組織都給予全力配合，積極反映實情，提出建議，有效推動了這些法律的實施，促進了涉及職工權(quán)益和工會工作突出問題的解決。

二是就涉及勞動關(guān)系的重大個案與有關(guān)部門共同協(xié)商處理。各級工會參與查處嚴(yán)重違反勞動法律法規(guī)的案件，參與重大安全生產(chǎn)事故和職業(yè)危害事件的調(diào)查處理。如塔城地區(qū)工會妥善協(xié)調(diào)處理了沙灣秦嶺紡織公司職工反映企業(yè)欠繳養(yǎng)老統(tǒng)籌和醫(yī)療金問題，涉及職工226人、600余萬元，還參與了新疆恒力煤業(yè)有限責(zé)任公司沙灣煤礦事故處理和善后工作;

三是開展形式多樣的勞動法律執(zhí)法檢查活動。2011年，新疆各企事業(yè)單位工會勞動法律監(jiān)督組織受理違法、違規(guī)案件388件，其中工會自行協(xié)調(diào)處理212件，提請勞動監(jiān)察部門處理145件。

四是通過工會勞動法律監(jiān)督組織和工會勞動法律監(jiān)督員對用人單位落實勞動法律法規(guī)情況進行經(jīng)常性的檢查監(jiān)督。有的企業(yè)通過職工代表巡視檢查活動、督促企業(yè)簽訂集體合同并監(jiān)督履行、協(xié)助并監(jiān)督企業(yè)在勞動保護方面建章立制等形式，有力推動了勞動法律法規(guī)落到實處。

五是主動對企業(yè)進行勞動關(guān)系矛盾隱患排查，促進勞動關(guān)系矛盾化解。自治區(qū)總工會對全區(qū)30886家企業(yè)一批類勞動關(guān)系矛盾隱患進行了排查，推行《勞動法律監(jiān)督意見書》和《勞動法律監(jiān)督建議書》，突出工會勞動法律監(jiān)督的剛性，勞動關(guān)系矛盾的排查、預(yù)警和調(diào)解機制基本形成。哈密地區(qū)工會重點關(guān)注改制企業(yè)職工安置問題，先后參與協(xié)力棉紡、雙合堿業(yè)等企業(yè)勞資矛盾調(diào)處，有效化解勞動關(guān)系矛盾。

(二)我區(qū)工會勞動法律監(jiān)督工作中存在的主要問題

1．工會干部對工會勞動法律監(jiān)督工作的認識存在誤區(qū)

主要表現(xiàn)為工會干部對工會開展勞動法律監(jiān)督工作認識不到位，認為勞動法律監(jiān)督是勞動行政部門的事，不是工會職責(zé)所在;二是對工會開展這項工作沒有信心，認為工會無職無權(quán)，對企業(yè)行政進行監(jiān)督，維權(quán)難度太大。這些思想認識從很大程度上制約了工會干部做好勞動法律監(jiān)督工作的積極性。

2．工會勞動法律監(jiān)督組織體系亟待完善

全國總工會頒發(fā)的《工會勞動法律監(jiān)督試行辦法》明確規(guī)定，我國工會勞動法律監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)主要包括三個部分，即縣以上各級工會領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)設(shè)立的勞動法律監(jiān)督委員會、基層企事業(yè)單位工會或職代會設(shè)立的勞動法律監(jiān)督委員會(監(jiān)督小組)以及各級工會勞動法律監(jiān)督員隊伍。但新疆目前還未形成完整的三級或四級工會勞動法律監(jiān)督組織網(wǎng)絡(luò)。據(jù)調(diào)查，新疆各市(州)、縣級工會僅有1名兼職人員負責(zé)勞動法律監(jiān)督，有的地方甚至連兼職工作人員都沒有。部分企事業(yè)單位僅僅在職代會工作機構(gòu)中設(shè)立了勞動法律監(jiān)督小組。從機構(gòu)到人員，都無法滿足工作需要，難以有效監(jiān)測預(yù)警、預(yù)防、化解企業(yè)的違法用工等損害勞動者權(quán)益問題，對部分私營企業(yè)、個體工商戶和偏遠地區(qū)用人單位的用工情況更是缺乏有效督察和監(jiān)管。總體上看，全區(qū)工會勞動監(jiān)督組織網(wǎng)絡(luò)和人員配備遠不能適應(yīng)開展工會勞動法律監(jiān)督工作的需要。

3．工會勞動法律監(jiān)督員隊伍建設(shè)無法滿足工作需要

目前，新疆工會勞動法律監(jiān)督員隊伍人員少、力量弱、無經(jīng)驗，只有個別大型國有企業(yè)舉辦過“勞動法律監(jiān)督員培訓(xùn)班”，而自治區(qū)總工會和地州工會很少對這支隊伍進行專業(yè)培訓(xùn)，他們既缺乏勞動法律法規(guī)方面的知識，又缺乏上級工會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核。加之現(xiàn)有監(jiān)督員基本上以兼職為主，難以集中精力專門從事勞動法律監(jiān)督工作，無法適應(yīng)目前工會勞動法律監(jiān)督工作的需要。

4．缺乏有效的工會法律監(jiān)督機制

當(dāng)前，工會勞動法律監(jiān)督效能不高的主要原因之一就是基層工會勞動法律監(jiān)督組織無力與企業(yè)形成勞資抗衡機制。其根源就在于企業(yè)內(nèi)部勞資雙方的力量平衡機制沒有建立，在這方面非公企業(yè)表現(xiàn)尤為突出，往往是強資本、弱工會。而且，大多數(shù)基層工會干部本身就是企業(yè)雇員，在身份上受制于企業(yè)，在實施勞動法律監(jiān)督中扮演了十分尷尬的角色，這些因素直接導(dǎo)致企業(yè)工會日常監(jiān)督的不力和缺失，很多勞動違法案件只有通過上級工會和勞動監(jiān)察部門進行查處。

5．工會勞動法律監(jiān)督權(quán)力剛性不足

工會勞動法律監(jiān)督，是各級工會對勞動法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行有組織的群眾監(jiān)督。與人大、政府等部門監(jiān)督相比，這種監(jiān)督既無對當(dāng)事者直接處罰的權(quán)力，也無國家強制力做保障，因此工會的法律監(jiān)督對受監(jiān)督的單位或企業(yè)整改落實情況缺乏剛性約束機制，監(jiān)督的成效很難得到體現(xiàn)。

上述問題可以歸結(jié)為以下主要原因:有些地方和部門對工會勞動法律監(jiān)督工作的認識不到位、工作不適應(yīng)，以及法律法規(guī)不完善造成的。很多企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)對工會勞動法律監(jiān)督工作的重要性認識模糊，接受工會監(jiān)督的意識不強，配合、協(xié)調(diào)不力，甚至在一定程度上存在抵觸情緒。而各級工會對新形勢下的勞動法律監(jiān)督工作面臨的新問題缺乏深入研究，也缺乏必要的對策措施，有些制度、措施和工作方式已經(jīng)滯后于市場經(jīng)濟體制下新型勞動關(guān)系的基本要求。

三、加強我區(qū)工會勞動法律監(jiān)督工作的路徑與方法

(一)要建立健全工會勞動法律監(jiān)督組織網(wǎng)絡(luò)

要按照凡是建立工會組織的地方，都應(yīng)建立工會勞動法律監(jiān)督組織的原則，建立多層次、全方位、上下聯(lián)動的工會勞動法律監(jiān)督組織網(wǎng)絡(luò)。新疆各級地方總工會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工會，各產(chǎn)業(yè)工會應(yīng)當(dāng)成立工會勞動法律監(jiān)督委員會，由相關(guān)業(yè)務(wù)部門的人員組成，也可吸收社會有關(guān)人士參加。基層企事業(yè)單位也應(yīng)根據(jù)自己的實際情況，建立工會勞動法律監(jiān)督委員會或設(shè)立勞動法律監(jiān)督員，借助職代會平臺做實勞動法律監(jiān)督。在中小非公企業(yè)較多的地區(qū)，應(yīng)借鑒內(nèi)地經(jīng)驗，積極探索建立區(qū)域性、行業(yè)性工會勞動法律監(jiān)督委員會，爭取實現(xiàn)工會勞動法律監(jiān)督組織全覆蓋。

(二)要加強工會勞動法律監(jiān)督員隊伍建設(shè)

鑒于全區(qū)工會法律監(jiān)督員嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，各級工會應(yīng)立足自身，加快選拔培養(yǎng)一批熟悉勞動法律法規(guī)，具有一定工作能力、熱心維權(quán)的人員作為勞動法律監(jiān)督員，對用人單位執(zhí)行勞動法律、法規(guī)的情況進行檢查，必要時可聘請社會方面的代表或?qū)＜覔?dān)任顧問。同時，各地還應(yīng)積極采取各種舉措加大對現(xiàn)有工會法律監(jiān)督員的培訓(xùn)考核，要將監(jiān)督員培訓(xùn)工作納入業(yè)務(wù)目標(biāo)考核內(nèi)容，定期督促檢查，強化整改提高。全總下發(fā)的《2014—2016年工會法律人才隊伍建設(shè)三年規(guī)劃》，從人才錄用、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法律服務(wù)、借助社會力量等方面提出明確目標(biāo)、措施。加大工會法律人才隊伍建設(shè)，無疑對加強我區(qū)工會勞動法律監(jiān)督員隊伍建設(shè)起到極大的促進作用。

(三)要完善工會勞動法律監(jiān)督工作機制

對于地方工會而言，要會同勞動行政部門、企業(yè)聯(lián)合會代表，建立和健全協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制，妥善處理勞動法律法規(guī)實施過程中出現(xiàn)的各種問題，協(xié)調(diào)勞資雙方的權(quán)利平衡，促進勞動關(guān)系和諧。在監(jiān)督的過程中，如果下級工會遇到嚴(yán)重損害勞動者合法權(quán)益的問題難以協(xié)調(diào)處理時，上級工會勞動法律監(jiān)督組織應(yīng)及時介入，進行指導(dǎo)幫助，甚至要代行基層工會勞動法律監(jiān)督組織的職責(zé)。對于基層工會而言，就是要加強“三項機制”的建設(shè)。一是要完善事前監(jiān)督機制。工會早期介入規(guī)章制度和重大事項的制定、決定和修改，根據(jù)《公司法》和《企業(yè)民主管理規(guī)定》組織職工代表大會選舉職工代表進入董事會和監(jiān)事會實現(xiàn)源頭參與，力爭把工作做在前面，防患于未然;二是要落實事中監(jiān)督機制。對企業(yè)集體合同、勞動合同、職工收入、安全生產(chǎn)、職業(yè)健康等事項應(yīng)當(dāng)實時進行審查。工會有權(quán)對用人單位違反勞動法律法規(guī)的情形提出意見和建議，與用人單位就相關(guān)問題進行協(xié)調(diào)并督促解決;三是要加強事后監(jiān)督機制。在可能或者已經(jīng)發(fā)生違反勞動法律法規(guī)和勞動合同、集體合同的情況下，工會可以根據(jù)勞動者的舉報、檢舉和控告，依法開展調(diào)查并進行交涉處理。

(四)要加強與政府勞動保障監(jiān)察的相互協(xié)調(diào)配合

工會組織依法開展的勞動法律監(jiān)督是有組織的群眾監(jiān)督，具有廣泛的群眾性和良好的組織基礎(chǔ);人力資源和社會保障行政部門依法實施的勞動保障監(jiān)察是代表政府行使的行政執(zhí)法行為，具有權(quán)威性和強制性。切實加強工會勞動法律監(jiān)督和勞動保障監(jiān)察的協(xié)作，使之相互支持，優(yōu)勢互補，必將增強勞動法律監(jiān)察、監(jiān)督的力度，對建立和完善具有中國特色的勞動法律監(jiān)督體系，推動勞動法律法規(guī)的全面貫徹實施起到極大的促進作用。要建立暢通的聯(lián)系協(xié)作機制，通過提請政府勞動部門處理處罰、參與訴訟等方式，將工會勞動法律監(jiān)督轉(zhuǎn)化為政府勞動保障監(jiān)察，政府勞動保障監(jiān)察可借助工會的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)來了解信息、掌握動態(tài)，認真探索二者緊密結(jié)合的有效形式和途徑，通過優(yōu)勢互補、相互支持，共同推動勞動法律法規(guī)的貫徹落實。

(五)要加強源頭參與，推進工會勞動法律監(jiān)督立法

工會應(yīng)當(dāng)積極反映、有效敦促地方立法機關(guān)盡快制定和出臺《工會勞動法律監(jiān)督條例》，用法律保障工會勞動法律監(jiān)督的各項權(quán)力的實施，使工會勞動法律監(jiān)督有法可依。在立法上要明確工會勞動法律監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督的形式與途徑，尤其要明確對用人單位及法人代表勞動違法行為的制裁措施，特別是在當(dāng)前應(yīng)重點考慮對拖欠工資、社會保險、對安全生產(chǎn)造成嚴(yán)重損害的刑事處罰，這也是遏制勞動違法案件大量發(fā)生的有效手段。要特別重視對勞動法律監(jiān)督員的權(quán)益保障等設(shè)置，完善對這一特定人群的各項法律保護措施，這樣才能讓基層法律監(jiān)督員敢于監(jiān)督，敢于同勞動違法行為說“不”。

《勞動法》及《勞動合同法》已經(jīng)明確了工會勞動法律監(jiān)督的法律地位，為工會開展此項工作提供了必要的保障。工會十六大通過的《中國工會章程(修正案)》第十五條中增加了一款“各級工會組織應(yīng)當(dāng)組織和代表職工開展勞動法律監(jiān)督?！边@意味著各級工會組織今后將加強工會勞動法律監(jiān)督工作，更好的從源頭上代表和維護職工勞動權(quán)益。目前我區(qū)工會在這項工作中相對滯后，需要各級工會和工會干部、廣大職工共同重視、努力作為，敢于擔(dān)當(dāng)。

［1］中華全國總工會法律工作部．工會勞動法律監(jiān)督概論［M］．北京:中國工人出版社，1996．

［2］中國工會維權(quán)的創(chuàng)新與亮點．http://acfcu．workercn．cn/c/ 2012/07/10/120710021115882345831．html．

［3］崔生祥．基層工會怎樣做好職工權(quán)益維護工作［M］．北京:中國言實出版社，2006．

［4］崔生祥．怎樣做好勞動爭議處理與防范工作［M］．北京:中國工人出版社，2006．

［5］中華全國總工會．工會法律工作概論［M］．北京:中國工人出版社，2006．

To Strengthen Labor Law Supervision from Trade Unions

Liu Haixia
(Xinjiang Labour College，Urumqi830002，Xinjiang Uygur Autonomous Region，China)

As a basic right oftrade union，the labor law supervision from trade unions is an important part oflabor law supervision system of China．In Xinjiang Uygur Autonomous Region，the work of labor law supervision from trade union is in its infancy，there is a gap between Xinjiang and the developed provinces．Therefore，it is necessary to strengthen labor law supervision from trade union in Xinjiang through legislation participation，organization improvement，personnel training and coordination with government departments，so as to improve the quality and level of labor law supervision．

trade union;labor law;supervision;problem

D412．6

A

1673-2375(2014)05-0029-04

［責(zé)任編輯:簡潔］

2014-09-10

劉海霞(1975—)，女，河南孟津人，新疆工會干部學(xué)校科研部負責(zé)人，講師，主要從事工會理論和勞動法律的研究。