吳建軍（上海市嘉定區(qū)司法局局長(zhǎng)）

趙 萍（上海市嘉定區(qū)法律援助中心主任）

未來十年將是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)的十年，將帶來人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大幅轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)于法律援助而言，應(yīng)在原有農(nóng)村自治體系逐步瓦解、大批“新生代農(nóng)民工”進(jìn)城、縣級(jí)土地政策調(diào)整的新背景下率先采取行動(dòng)，從而既保持“以人為本，服務(wù)為民”傳統(tǒng)本色，又妥善解決經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)低于案件增幅、社區(qū)法律援助聯(lián)絡(luò)站建設(shè)滯后和財(cái)務(wù)分擔(dān)單一等問題。本文通過三方面的淺析闡述城鎮(zhèn)化進(jìn)程中法律援助體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考。

一、法律援助在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的瓶頸

（一）不予法律援助案件范圍的缺失及完善

筆者認(rèn)為，過去二十年我們更多地關(guān)注如何能更好地為弱勢(shì)群體提供幫助，做到盡最大可能。但這種無私無償?shù)慕o予，存在著被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。尤其在律師和司法資源豐富的地區(qū)，濫訴、賴訪等更易發(fā)生。特別是近幾年在法律援助實(shí)施中有一個(gè)很突出的問題，不少申請(qǐng)人不管案件有無可訴性、有無勝訴可能，以道德思維替代法律邏輯，只憑手中的“經(jīng)濟(jì)困難證明”，或法律援助機(jī)構(gòu)向特殊人群發(fā)放的“法律援助證”，明知無勝訴可能性，也要求法律援助機(jī)構(gòu)必須予以援助，否則就狀告法律援助機(jī)構(gòu)，甚至捏造歪曲不予受理的理由。從國外立法和現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，以下事項(xiàng)可以考慮規(guī)定為不予法律援助的范圍：一是申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)受理范圍，或申請(qǐng)事項(xiàng)已超過訴訟或仲裁時(shí)效的；二是申訴案件未經(jīng)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院重新立案的；三是所申請(qǐng)事項(xiàng)已經(jīng)審結(jié)或處理完畢，申請(qǐng)人就同一事項(xiàng)依同一理由申請(qǐng)法律援助的；四是明顯沒有勝訴機(jī)會(huì)的案件。如果沒有明確的定義范疇，那么當(dāng)農(nóng)村改為城鎮(zhèn)、村落改為社區(qū)，原有的村民調(diào)解、村規(guī)民約失效后，對(duì)于法律援助的片面理解極易造成農(nóng)民大規(guī)模的“以訴代調(diào)”，造成法律援助的爆發(fā)式非正常增長(zhǎng)。這不但會(huì)極大地增加法律援助機(jī)構(gòu)和法院的工作量，也會(huì)發(fā)生無故訴訟受挫后，農(nóng)民在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不信任法律援助機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，導(dǎo)致有真實(shí)需要時(shí)卻不申請(qǐng)的被動(dòng)局面。究其原因，主要在于現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定不予法律援助的情形。因此，亟需建立不予法律援助案件范圍的管理制度。

（二）法律援助費(fèi)用分擔(dān)的不靈活及完善

我國《法律援助條例》在法律援助案件律師補(bǔ)貼費(fèi)的承擔(dān)上，規(guī)定的是全免制度，即只要予以法律援助，申請(qǐng)人即可免除需支付的所有律師費(fèi)用。這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)，對(duì)于剛剛起步并處在初級(jí)階段的我國法律援助事業(yè)的發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。但是隨著我國法律援助的不斷發(fā)展，特別是案件數(shù)量的快速增加，這種制度設(shè)計(jì)上的問題逐漸暴露出來。問題之一，沒有區(qū)分刑事與民事案件法律援助的不同。因?yàn)樾淌掳讣婕暗焦竦幕緳?quán)利，應(yīng)該重點(diǎn)予以保障，一般應(yīng)全免律師費(fèi)。而民事案件可靈活掌握。如美國即是嚴(yán)格區(qū)分刑事法律援助與民事法律援助的國家之一。因?yàn)槠湫淌路稍锹?lián)邦憲法明確賦予公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，因此，特別重視對(duì)刑事法律援助的保障工作，所需經(jīng)費(fèi)基本由聯(lián)邦和州政府予以全額保障。問題之二，造成民事案件援助上的不公平。因?yàn)槲覈稍鷮?shí)行的是經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)審查制度，即只看經(jīng)濟(jì)上是否符合標(biāo)準(zhǔn)，不管案件性質(zhì)、標(biāo)的大小以及相對(duì)方的支付能力。而現(xiàn)實(shí)生活中，不同的公民貧困程度不可能一樣；不同的案件由于標(biāo)的大小不等，所需律師費(fèi)也各不相同。比如，某個(gè)人可能支付得起一個(gè)律師費(fèi)為1000 元的官司，但如果遇到一個(gè)需要5000 元律師費(fèi)的官司，他可能就需要援助了。而我們的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，要么全額援助，要么一分錢不給，顯然太過死板①申玉恩：《關(guān)于完善我國法律援助制度的幾點(diǎn)思考》。?；谏鲜龇治?，我國法律援助在律師費(fèi)用的承擔(dān)上，應(yīng)適時(shí)建立起靈活的分擔(dān)制度。

二、法律援助在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需注重的三個(gè)變量及思考

一是受眾群體的改變。特別是現(xiàn)階段申請(qǐng)法律援助的主要群體——進(jìn)城農(nóng)民工，出現(xiàn)了較大變化。較上世紀(jì)改革開放初期相比，“新生代農(nóng)民工”已有很大改變。根據(jù)《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，“新生代農(nóng)民工”主要是指80 后、90 后，這批人目前在外出打工的1.5億農(nóng)民工里面占到60%，大約1 個(gè)億。他們?cè)谵r(nóng)村出生，上完學(xué)以后就進(jìn)城打工，相對(duì)來講，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、土地、農(nóng)民等不是那么熟悉。另一方面，他們渴望進(jìn)入、融入城市社會(huì)，而城市在很多方面還沒有完全做好接納他們的準(zhǔn)備。新生代農(nóng)民工年齡從18 歲到25 歲，有“三高一低”的特征：受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低②《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，2010年1月31日。。據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查顯示，2009年第二季度，新生代農(nóng)民工平均每月掙錢873 元，只交回老家232 元，即將近八成的工資收入被自己花掉了，或者自己留存。他們把超過一成的收入花在了文化娛樂和電話費(fèi)上。新生代農(nóng)民工在接受城市文化和生活方式的同時(shí)，也受到了一些不良風(fēng)氣和固有陋習(xí)的影響，出現(xiàn)了“嬌子農(nóng)民工”、“月光族”等現(xiàn)象。新生代農(nóng)民工大多是剛剛從學(xué)校畢業(yè)就直接進(jìn)入城市打工，既沒有吃苦耐勞的思想準(zhǔn)備，也沒有吃苦耐勞的能力和精神，過分追求較好的生活，勤儉節(jié)約的品格逐漸淡化。調(diào)查顯示，有68.5%的人收入主要用于自己的吃穿住行，工資很少寄回家。一些人崇尚享受，注重攀比，非理性的消費(fèi)觀念讓收入較低的農(nóng)民工生活更加陷入困境③百度詞條，《新生代農(nóng)民工》，http://baike.baidu.com/view/2967908.htm。。筆者認(rèn)為以上兩組數(shù)據(jù)不得不面對(duì)這么一個(gè)疑問，這批“新生代農(nóng)民工”是否一定是勞動(dòng)賠償糾紛中的弱勢(shì)群體？是否珍惜給予的法律援助資源？筆者在實(shí)際接待、案件指派和援助回訪中發(fā)現(xiàn)，消化吸收大批低學(xué)歷、跳槽頻繁的農(nóng)民工的中小企業(yè)，特別是小微企業(yè)，已經(jīng)不再是勞動(dòng)糾紛中的強(qiáng)者。甚至有時(shí)情況恰恰相反，曾出現(xiàn)多起農(nóng)民工鉆法律漏洞，與企業(yè)口頭允諾不簽勞動(dòng)合同而在上海數(shù)家快遞公司中頻繁跳槽，通過請(qǐng)求法律援助而執(zhí)意要求領(lǐng)取雙倍工資的案例。在歸責(zé)小微企業(yè)管理不善、咎由自取的同時(shí)，是否無意間不得不浪費(fèi)了有限的法律援助資源？因?yàn)檫@樣的討薪，已經(jīng)完全背離了法律援助在保護(hù)勞動(dòng)者方面的初衷。能否在制度體系內(nèi)設(shè)立一種農(nóng)民工的資格認(rèn)定機(jī)制，例如甲某在一類相似民事案件上已經(jīng)重復(fù)申請(qǐng)過法律援助2 次，則對(duì)于其新的要求，可通過案件串并，給予其溫馨提示和法律意見，避免其重蹈覆轍，這也是“治未病”。對(duì)于同類別案件累計(jì)申請(qǐng)2 次以上的給予告知提示，篩選出惡意濫訴的進(jìn)行勸解，甚至可以拒絕給予援助，并不能簡(jiǎn)單地因?yàn)槠浞限r(nóng)民工身份而不加區(qū)別地受理。當(dāng)然此處要注意的是，如同上文所說在刑事部分，應(yīng)當(dāng)不考慮同類型案件援助次數(shù)，畢竟相對(duì)于司法公權(quán)力機(jī)關(guān)而言，個(gè)人的弱小顯而易見。法律援助事業(yè)要健康持續(xù)發(fā)展，不能一味地點(diǎn)頭說“YES”，也應(yīng)當(dāng)賦予其一定的否決權(quán)。當(dāng)然由于技術(shù)、資金等局限，法律援助的身份錄入系統(tǒng)、案卷電子查閱等都不完善，跨省區(qū)的法律援助聯(lián)網(wǎng)尚不能有效實(shí)現(xiàn)。盡管當(dāng)前并未產(chǎn)生較大的損害，但身處于一個(gè)大數(shù)據(jù)時(shí)代，這樣的信息滯后，遲早會(huì)拖累整個(gè)事業(yè)的前進(jìn)步伐。

二是組織管理的改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然村等行政或者群眾自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)榻值篮蜕鐓^(qū)后也給法律援助帶來新的問題。筆者認(rèn)為“土地城鎮(zhèn)化”不一定是“社會(huì)城鎮(zhèn)化”，但“社會(huì)城鎮(zhèn)化”一定是建立在“土地城鎮(zhèn)化”之上。作為一個(gè)必要非充分條件，地域觀念牢牢地扎根在祖祖輩輩生于斯、長(zhǎng)于斯的農(nóng)民心頭，但當(dāng)集體資產(chǎn)隨著并組撤村而相繼分發(fā)殆盡的時(shí)候，當(dāng)“熟人社會(huì)”中全村有威望的“老支書”、“老村長(zhǎng)”隨著社區(qū)改建而聲音減弱的時(shí)候，當(dāng)大型住宅社區(qū)中高端白領(lǐng)、普通商品房租戶和征地拆遷農(nóng)民混居的時(shí)候，誰來扛起維護(hù)公序良俗的大旗？筆者認(rèn)為，法律援助大型住宅社區(qū)聯(lián)系站就是很好的嘗試。數(shù)據(jù)表明，許多地方已經(jīng)建立起了市、縣、鄉(xiāng)的三級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò)，但在最基層的村卻沒有。這很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)村人居分散，法律援助網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行成本相對(duì)較高?，F(xiàn)在社區(qū)建設(shè)就很好地解決了這個(gè)問題，通過簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)推理可以得出，原先一戶家庭的土地上如果建造六層民居樓，按照每戶兩套住房計(jì)算，同一地塊就比原先多出了5 倍的人口覆蓋。同樣一個(gè)法律援助聯(lián)絡(luò)站，由于需求的人多了，它的單個(gè)運(yùn)行成本就降低了很多。

三是經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)趨勢(shì)的改變。由于土地政策的調(diào)整，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。同時(shí)法律援助案件的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律援助的預(yù)算增長(zhǎng)，如何用好經(jīng)費(fèi)是個(gè)難題。如果有些案件受援人可以支付部分律師費(fèi)用，有些案件可以判令對(duì)方當(dāng)事人支付，國家相應(yīng)即可節(jié)省費(fèi)用。目前世界上完全免費(fèi)提供法律援助的國家已不多見，大多都采用了靈活的原則，包括全部免除、部分免除與受援人分擔(dān)、勝訴后從非援助敗訴方收取等。如英國：對(duì)于民事法律援助案件，如果律師能從敗訴方獲得律師費(fèi)，則法律援助委員會(huì)無須支付費(fèi)用或只支付不足的部分。敗訴方支付的費(fèi)用多少由法庭判決，法律援助委員會(huì)支付多少由法律援助委員會(huì)決定。西班牙：如果受援人可能從判決中獲得的金額超過了為其提供的法律費(fèi)用的3倍，他就有責(zé)任支付律師的費(fèi)用。如果受援人在訴訟終結(jié)后3年內(nèi)其經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，則該償付責(zé)任將持續(xù)3年。瑞典：受援人勝訴后，對(duì)方當(dāng)事人一般有責(zé)任償還其全部的法律援助費(fèi)用，其中包括依照法律規(guī)定應(yīng)由受援人分擔(dān)的費(fèi)用。如果對(duì)方當(dāng)事人不能支付全部費(fèi)用，或者法院判決他支付其中一部分費(fèi)用，這時(shí)應(yīng)支付國家的費(fèi)用，剩下的部分才能用來補(bǔ)償申請(qǐng)人分擔(dān)的費(fèi)用④申玉恩：http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/26/content_2261229.htm?node=24957。。筆者認(rèn)為免費(fèi)的午餐能夠贏得好評(píng)，但并不一定是最好的。提出法律援助收費(fèi)必然會(huì)產(chǎn)生一定的誤解，但也大可不必視這一舉措為洪水猛獸，因?yàn)椤叭椭鮿?shì)群體，適度幫助一般群體”，集中力量做好事，更有利于法律援助事業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展。