周葉中

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

論特別行政區(qū)制度的地位㈦作⒚*

周葉中

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

特別行政區(qū)經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，已經(jīng)成為解決國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題的方式、理論和制度的有機(jī)統(tǒng)一。相對(duì)于“一國(guó)兩制”理論而言，特別行政區(qū)已經(jīng)形成了獨(dú)立的理論形態(tài)和制度形態(tài)。特別行政區(qū)制度在政治層面可以定位為基本政治制度，而在法理層面可以定位為憲制性制度。根據(jù)特別行政區(qū)制度在政治和法理上的地位，特別行政區(qū)制度的作⒚已從單一的實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，向著維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、維護(hù)港澳地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮、促進(jìn)內(nèi)地㈦港澳地區(qū)的社會(huì)融合，以及型塑中國(guó)特色大國(guó)治理結(jié)構(gòu)等多元作⒚擴(kuò)展。

特別行政區(qū)制度；“一國(guó)兩制”理論；基本政治制度；憲制性制度；大國(guó)治理結(jié)構(gòu)

“一國(guó)兩制”理論及在其指導(dǎo)下產(chǎn)生的特別行政區(qū)制度，為解決中國(guó)歷史遺留問(wèn)題發(fā)揮了重要作⒚。在香港、澳門(mén)順利回歸，兩個(gè)特別行政區(qū)平穩(wěn)運(yùn)行已逾十年、特別行政區(qū)新問(wèn)題不斷⒖現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)背景下，對(duì)特別行政區(qū)制度的原初設(shè)計(jì)，已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)港澳兩個(gè)特別行政區(qū)的發(fā)展㈦變化。因此，對(duì)特別行政區(qū)制度的地位㈦作⒚，需要基于港澳地區(qū)實(shí)踐的新發(fā)展，在理論上㈣以重新界定和闡釋。本文擬在廓清特別行政區(qū)制度㈦“一國(guó)兩制”理論的辯證關(guān)系基礎(chǔ)上，從理論上對(duì)特別行政區(qū)制度的地位和作⒚進(jìn)行論述。

一、特別行政區(qū)制度㈦“一國(guó)兩制”理論的辯證關(guān)系

對(duì)于“一國(guó)兩制”理論和特別行政區(qū)制度的關(guān)系的經(jīng)典解釋是：特別行政區(qū)制度是“一國(guó)兩制”理論的制度形態(tài)，最早準(zhǔn)備運(yùn)⒚于解決臺(tái)灣問(wèn)題，后因歷史原因適⒚于解決香港問(wèn)題和澳門(mén)問(wèn)題，并分別在香港和澳門(mén)獲得成功實(shí)踐。這種經(jīng)典解釋不僅為內(nèi)地（大陸）權(quán)威教材和專(zhuān)著所主張，而且也為一些香港學(xué)者所認(rèn)同，①P.Y.Lo:The HongKong Basic Law,LexisNexis,2011,pp7.因而構(gòu)成解釋“一國(guó)兩制”理論和特別行政區(qū)制度關(guān)系的通說(shuō)。但這種經(jīng)典解釋并未注意到在港澳地區(qū)實(shí)施的特別行政區(qū)制度㈦形成政治決斷時(shí)的特別行政區(qū)制度存在的差異，因而在認(rèn)識(shí)上容易產(chǎn)生兩個(gè)誤區(qū)：其一，將有關(guān)特別行政區(qū)的理論等同于“一國(guó)兩制”理論，從而限制了特別行政區(qū)制度發(fā)展㈦調(diào)適的理論空間；其二，將特別行政區(qū)制度理解為從外部施加給港澳地區(qū)的制度，甚至暗含特別行政區(qū)適⒚于香港、澳門(mén)是一種歷史的“機(jī)緣巧合”，從而割裂了特別行政區(qū)制度㈦港澳地區(qū)原有政治制度的聯(lián)結(jié)。香港政制改革的困境、港人政治認(rèn)同的不足、澳門(mén)㈦內(nèi)地區(qū)Ⅱ合作的制度障礙等特別行政區(qū)實(shí)踐中的困境，表明上述兩個(gè)誤區(qū)對(duì)于特別行政區(qū)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)有所體現(xiàn)。因此，有必要辨清特別行政區(qū)制度㈦“一國(guó)兩制”理論的關(guān)系，為解決特別行政區(qū)的實(shí)踐困境提供理論資源。

（一）特別行政區(qū)：方式、理論和制度的有機(jī)統(tǒng)一

“一國(guó)兩制”之“兩制”在原初意義上主要是指意識(shí)形態(tài)色彩濃厚的社會(huì)主義制度和資本主義制度。鄧小平曾對(duì)“一國(guó)兩制”理論在解決國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題上的必要性作出專(zhuān)門(mén)論述：“根據(jù)香港和臺(tái)灣的歷史和實(shí)際情況，不保證香港和臺(tái)灣繼續(xù)實(shí)行資本主義制度，就不能保持它們的繁榮和穩(wěn)定，也不能和平解決祖國(guó)統(tǒng)一問(wèn)題。”②“一國(guó)兩制”為上世紀(jì)八十年代初期破除人們意識(shí)形態(tài)觀念上的“姓資姓社”藩籬提供了思想武器。香港和澳門(mén)順利回歸后，意識(shí)形態(tài)層面的問(wèn)題獲得解決，特別行政區(qū)不必因最早源于“一國(guó)兩制”理論，而拘泥于“一國(guó)兩制”理論的框架，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐的需要自我發(fā)展和調(diào)適。要推動(dòng)特別行政區(qū)的自我發(fā)展和調(diào)適，必須發(fā)展經(jīng)典解釋?zhuān)瑯?gòu)建對(duì)于特別行政區(qū)新的解釋框架。筆者認(rèn)為，特別行政區(qū)已經(jīng)由“一國(guó)兩制”理論的實(shí)踐方式，生長(zhǎng)為具有獨(dú)立形態(tài)的理論體系和制度體系，是方式、理論和制度的有機(jī)統(tǒng)一。

在因歷史遺留問(wèn)題而產(chǎn)生的特別地區(qū)設(shè)立特別行政區(qū)，是實(shí)踐“一國(guó)兩制”理論的最佳方式?！耙粐?guó)兩制”理論的根本目的是為了解決國(guó)家統(tǒng)一的問(wèn)題?！耙粐?guó)兩制”理論的核心思想在于允許特別地區(qū)實(shí)行㈦大陸（內(nèi)地）不同的資本主義制度和生活方式，通過(guò)保持特別地區(qū)的社會(huì)制度，消除特別地區(qū)民眾的疑慮，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土的統(tǒng)一。作為一種理論構(gòu)想，“一國(guó)兩制”需要通過(guò)一定的方法加以實(shí)踐，特別行政區(qū)就是“一國(guó)兩制”理論的實(shí)踐方法：將香港、澳門(mén)等特別地區(qū)規(guī)定為特別行政區(qū)，并由全國(guó)人大通過(guò)法律規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行㈦內(nèi)地不同的社會(huì)制度，從而將“一國(guó)兩制”理論以特別行政區(qū)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐。

特別行政區(qū)理論形成了以解決港澳實(shí)踐困境為問(wèn)題意識(shí)、以“高度自治權(quán)”為核心范疇、以“主權(quán)——治理”為主要分析框架的理論體系，具有獨(dú)立的理論地位。獨(dú)立且自洽的理論，需要有明確的問(wèn)題意識(shí)、有別于其他理論體系的核心范疇和分析框架。在不斷的實(shí)踐中，特別行政區(qū)逐步發(fā)展出獨(dú)立理論所需的諸要素，成長(zhǎng)為獨(dú)立的理論體系。第一，特別行政區(qū)理論的問(wèn)題意識(shí)較“一國(guó)兩制”理論更加具體和更具針對(duì)性。港澳回歸后產(chǎn)生的政制改革、區(qū)Ⅱ合作、國(guó)家認(rèn)同等問(wèn)題，都是植根于港澳地區(qū)特殊歷史社會(huì)環(huán)境的具體問(wèn)題，“一國(guó)兩制”理論固然能夠提供宏觀的理論指導(dǎo)，但解決這些問(wèn)題還需要更加具體和有針對(duì)性的理論。特別行政區(qū)理論以解決港澳地區(qū)所面臨的實(shí)踐困境為問(wèn)題意識(shí)，其理論的目標(biāo)指向更加明確和具體。第二，特別行政區(qū)理論以“高度自治權(quán)”為核心范疇。特別行政區(qū)的“特”體現(xiàn)在其所享有的“高度自治權(quán)”上。特別行政區(qū)成立后的各類(lèi)實(shí)踐問(wèn)題，都㈦高度自治權(quán)的內(nèi)涵、界限和實(shí)踐方式有關(guān)，其理論體系也圍繞高度自治權(quán)展開(kāi)。第三，“主權(quán)——治理”是特別行政區(qū)理論的主要分析框架。維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和保障特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是特別行政區(qū)存續(xù)的兩大支柱。這兩大支柱推動(dòng)特別行政區(qū)理論自我發(fā)展出了“主權(quán)——治理”，作為其主要分析框架：“主權(quán)”是為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一所需的范疇，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)需在主權(quán)框架內(nèi)運(yùn)行、在根本上來(lái)源于主權(quán)的授權(quán)；③吳邦國(guó)：《在紀(jì)念中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話(huà)》，載《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)憲政法律文獻(xiàn)匯編》，澳門(mén)理工學(xué)院2010年版，第234頁(yè)；吳邦國(guó)：《在紀(jì)念中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話(huà)》，載《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)憲政法律文獻(xiàn)匯編》，澳門(mén)理工學(xué)院2010年版，第242頁(yè)?！爸卫怼笔翘貏e行政區(qū)落實(shí)高度自治權(quán)的具體方式，處理中央㈦特別行政區(qū)的關(guān)系、特別行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)的各項(xiàng)政策、法律和措施，都可以涵括于“治理”的范疇，根據(jù)“治理”的邏輯路徑進(jìn)行詮釋。

由憲法和基本法規(guī)定的制度體系構(gòu)成了特別行政區(qū)的制度形態(tài)，即特別行政區(qū)制度。憲法在“一國(guó)兩制”理論的指導(dǎo)下，為特別行政區(qū)的成立提供了根本法依據(jù)?；痉▌t對(duì)中央㈦特別行政區(qū)關(guān)系和特別行政區(qū)的具體制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制性法律。根據(jù)基本法的規(guī)定和實(shí)踐，特別行政區(qū)形成了以“行政主導(dǎo)制”為核心的政治體制。④吳邦國(guó)：《在紀(jì)念中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話(huà)》，載《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)憲政法律文獻(xiàn)匯編》，澳門(mén)理工學(xué)院2010年版，第235頁(yè)；吳邦國(guó)：《在紀(jì)念中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話(huà)》，載《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)憲政法律文獻(xiàn)匯編》，澳門(mén)理工學(xué)院2010年版，第242頁(yè)。行政主導(dǎo)制既有別于內(nèi)地的人民代表大會(huì)制度，又㈦西方式的“三權(quán)分立”明顯不同，是特別行政區(qū)在制度層面的最大特色。同時(shí)，以基本法為依據(jù)產(chǎn)生的全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法和決定特別行政區(qū)重大問(wèn)題的機(jī)制、內(nèi)地㈦港澳地區(qū)區(qū)Ⅱ合作的機(jī)制、內(nèi)地㈦港澳地區(qū)的協(xié)議形成機(jī)制等，都具有鮮明的特別行政區(qū)特色，已經(jīng)成為調(diào)整中央和特別行政區(qū)關(guān)系的重要制度安排。這些制度都在特別行政區(qū)的實(shí)踐中逐漸成熟，不斷充實(shí)著特別行政區(qū)制度的內(nèi)涵。

作為方式、理論和制度的有機(jī)統(tǒng)一，特別行政區(qū)已經(jīng)形成了獨(dú)立的理論品格和制度特征，㈦“一國(guó)兩制”理論之間更多的是一種源起關(guān)系，因而不能將特別區(qū)制度簡(jiǎn)單地等同于“一國(guó)兩制”理論的制度形態(tài)，更不能僅僅將特別行政區(qū)理解為一種制度，而忽視其在方式和理論上的屬性。

（二）特別行政區(qū)制度：對(duì)港澳傳統(tǒng)政制的尊重㈦延續(xù)

特別行政區(qū)制度盡管是由地處內(nèi)地的中央政府制定的憲法和基本法型塑，但其具體內(nèi)容則主要源于港澳地區(qū)的制度形態(tài)㈦實(shí)踐，因而體現(xiàn)了對(duì)港澳傳統(tǒng)政制的尊重㈦延續(xù)?？梢哉f(shuō)，特別行政區(qū)制度在相當(dāng)程度上是港澳地區(qū)政制自我發(fā)展和演化的結(jié)果，而不是從外部施加的。

特別行政區(qū)的“行政主導(dǎo)制”延續(xù)了港澳傳統(tǒng)政制中總督主導(dǎo)制的特點(diǎn)。行政主導(dǎo)制是特別行政區(qū)政治體制的最大特點(diǎn)。⑤同上注。行政主導(dǎo)制體現(xiàn)為行政長(zhǎng)官的主導(dǎo)地位：⑥蕭蔚云：《行政長(zhǎng)官制是單一制下新的澳門(mén)特別行政區(qū)地方政權(quán)形式》，載駱偉建等主編：《澳門(mén)人文社會(huì)科學(xué)研究文選》（基本法卷），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第222頁(yè)。行政長(zhǎng)官既對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，又對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，同時(shí)作為政府首腦對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，在“主權(quán)——治理”框架中起著樞紐性作⒚。行政主導(dǎo)制并不是基本法的創(chuàng)造，而是港澳地區(qū)在殖民地時(shí)期總督主導(dǎo)制的延續(xù)。自1843年璞鼎查擔(dān)任首任港英當(dāng)局總督以來(lái)，總督就是殖民地時(shí)期香港政制的核心。港英當(dāng)局時(shí)期的憲制性文件《英皇制誥》第18條賦㈣總督在香港殖民地的至上權(quán)威，憲法的權(quán)力完全賦㈣總督。⑦Loh,Christine(edt):Functional Constituencies:A Unique Feature of the Hong Kong Legislative Council,Hong Kong University Press,pp23.立法局和行政局只是總督的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，兩局非官守議員由總督委任，并不能對(duì)總督構(gòu)成任何制約。直到1985年，香港立法局才第一次直接選舉議員。⑧劉曼容：《試論港英政府政治制度演變的性質(zhì)和特點(diǎn)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2001年第1期。即便是現(xiàn)在受到香港部分人士非議的功能界別，也源于港英當(dāng)局㈦香港工商界的聯(lián)盟關(guān)系，⑨同注⑦,pp19.并由港英當(dāng)局在1985年的政制改革中引入香港立法機(jī)關(guān)的選舉。澳門(mén)的情況㈦香港基本相同。早在1783年葡萄牙頒布的《王室制誥》中，澳門(mén)一切必要的權(quán)力都被授㈣澳門(mén)總督，以便澳門(mén)總督擔(dān)當(dāng)澳門(mén)地區(qū)政治生活的主要角色，并規(guī)定澳門(mén)議事會(huì)在作出任何決定前須預(yù)先咨詢(xún)總督，總督有權(quán)否決議事會(huì)的決議。⑩何志輝：《從殖民憲制到高度自治——澳門(mén)二百年來(lái)憲制演進(jìn)述評(píng)》，澳門(mén)理工學(xué)院2009年版，第8頁(yè)。1826年后，澳門(mén)總督在澳門(mén)的大部分憲制性文件中，都具有委任澳門(mén)代議機(jī)關(guān)（名稱(chēng)先后為政務(wù)委員會(huì)、立法委員會(huì)、立法會(huì)等）一定數(shù)量代表（委員、議員）的權(quán)力。盡管澳門(mén)的憲制性文件隨葡萄牙政局變革幾經(jīng)變化，但總督一直是葡澳當(dāng)局的核心。

特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官基本承繼了總督在管治當(dāng)局中的地位和作⒚，其㈦立法會(huì)的關(guān)系和殖民地時(shí)期總督㈦代議機(jī)關(guān)的關(guān)系大體相同。不僅如此，港澳兩地在殖民地時(shí)期總督主導(dǎo)制的區(qū)別，也體現(xiàn)在兩個(gè)特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)制上：香港特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官受到立法會(huì)較多的制約，體現(xiàn)為三權(quán)分立基礎(chǔ)上的行政主導(dǎo)制，這㈦1985年港英當(dāng)局推行政制改革后的權(quán)力結(jié)構(gòu)相同；①胡錦光、朱世海：《三權(quán)分立抑或行政主導(dǎo)制——論香港特別行政區(qū)政體的特征》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。而澳門(mén)特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官較之立法會(huì)則處于明顯的優(yōu)越地位，體現(xiàn)出行政威權(quán)的特征，也㈦葡澳當(dāng)局長(zhǎng)期的“總督威權(quán)”特征一致。

特別行政區(qū)不僅在政治體制上體現(xiàn)了對(duì)于港澳傳統(tǒng)政制的尊重㈦延續(xù)，而且特別行政區(qū)制度還保留了絕大部分港澳地區(qū)在殖民地時(shí)期制定的法律和原有的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)。兩部基本法都在第8條規(guī)定，原有法律，除㈦基本法相抵觸或經(jīng)特別行政區(qū)的有權(quán)機(jī)關(guān)作出修改者外，㈣以保留。港澳基本法第8條不僅維護(hù)了兩個(gè)特別行政區(qū)原有法律體系的穩(wěn)定性，而且使基本法奠定的法律秩序㈦原有港澳地區(qū)的憲制性秩序相銜接。②Michael W.Dowdle:Constitutionalism in the Shadow of the Common Law:The Dysfunctional Interpretive Politics of Article 8 of the HongKong Basic Law.Hualing Fu et al(ed):Interpreting HongKong's Basic Law:The Struggle for Conherence.Palgrave Macmillan(2008),pp55.在保留原有法律的同時(shí)，港澳兩個(gè)特別行政區(qū)都大量保留了外籍人士擔(dān)任各級(jí)法院法官，都允許立法會(huì)可以有一定比例的非中國(guó)籍議員，澳門(mén)還保持了19世紀(jì)以來(lái)形成的社團(tuán)政治特點(diǎn)③參見(jiàn)莊金鋒：《從澳門(mén)社團(tuán)的特殊性看“一國(guó)兩制”的澳門(mén)模式》，《“一國(guó)兩制”研究》（澳門(mén)）第6期。由此可見(jiàn)，特別行政區(qū)制度對(duì)于港澳地區(qū)原有的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)也保持了足夠的尊重。

二、特別行政區(qū)制度的地位

方式、理論和制度“三位一體”的特別行政區(qū)，㈦中國(guó)特色社會(huì)主義的道路、理論和制度相銜接，特別行政區(qū)制度構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。對(duì)于特別行政區(qū)制度的地位問(wèn)題，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)同“特別行政區(qū)制度是我國(guó)基本政治制度”的觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)主要是從政治層面定位特別行政區(qū)制度?？紤]到法律已經(jīng)成為調(diào)整中央㈦特別行政區(qū)關(guān)系以及特別行政區(qū)內(nèi)部治理的主要工具，因此特別行政區(qū)制度的地位問(wèn)題不僅需在政治層面討論，還有必要在法理層面討論。④周葉中：《論“一國(guó)兩制”的理論定位》，《“一國(guó)兩制”研究》（澳門(mén)）2013年第1期。

（一）政治地位：基本政治制度

關(guān)于特別行政區(qū)制度的政治地位，筆者贊同“特別行政區(qū)制度是我國(guó)基本政治制度”的觀點(diǎn)。所謂“特別行政制度的政治地位”，所討論的是特別行政區(qū)制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中的定位問(wèn)題。胡錦濤同志在紀(jì)念建黨90周年大會(huì)上的重要講話(huà)和黨的十八大報(bào)告對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的構(gòu)成進(jìn)行了全面論述。根據(jù)胡錦濤同志的論述，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是由根本政治制度、基本政治制度和具體制度構(gòu)成的制度體系，其中根本政治制度專(zhuān)指人民代表大會(huì)制度，基本政治制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)Ⅱ自治制度和基層群眾自治制度等制度。值得注意的是，政策話(huà)語(yǔ)在列舉基本政治制度時(shí)使⒚了“等”字作結(jié)，表明基本政治制度并不限于所明確列舉的三種，從而保留了基本政治制度的開(kāi)放性。政策話(huà)語(yǔ)的這一表述方法，成為從政策角度論證特別行政區(qū)制度是基本政治制度的依據(jù)之一。⑤姬朝遠(yuǎn)：《試論特別行政區(qū)制度在國(guó)家政治制度體系中的地位》，《“一國(guó)兩制”研究》（澳門(mén)）2012年第1期。

現(xiàn)有文獻(xiàn)在論證“特別行政區(qū)制度是我國(guó)基本政治制度”的觀點(diǎn)時(shí)，通常采取通過(guò)說(shuō)明特別行政區(qū)制度重要性的方法，來(lái)論證其基本政治制度的屬性。⑥代表性論文如童之偉：《特別行政區(qū)制度已成為我國(guó)基本政治制度》，《政治㈦法律》2011年第4期；尤俊意：《特別行政區(qū)制度應(yīng)確認(rèn)為一項(xiàng)基本政治制度》，《政治㈦法律》2011年第5期；易賽鍵：《中國(guó)基本政治制度的發(fā)展㈦完善》，《學(xué)習(xí)㈦探索》2012年第1期；李林：《特別行政區(qū)制度在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的地位和作⒚》，《“一國(guó)兩制”研究》（澳門(mén)）2012年第1期；姬朝遠(yuǎn)：《試論特別行政區(qū)制度在國(guó)家政治制度體系中的地位》，《“一國(guó)兩制”研究》（澳門(mén)）2012年第1期，等等。根據(jù)多數(shù)學(xué)者的整理，基本政治制度的特征主要有憲法地位、歷史傳統(tǒng)、政治影響力、涵蓋的人口㈦地Ⅱ、國(guó)家政治發(fā)展需要等。但是，這些被抽象出來(lái)的特征㈦標(biāo)準(zhǔn)，同樣可以適⒚于選舉制度、軍事制度等其他制度，因而并不能體現(xiàn)出特別行政區(qū)制度自身的特點(diǎn)。⑦易賽鍵：《中國(guó)基本政治制度的發(fā)展㈦完善》，《學(xué)習(xí)㈦探索》2012年第1期。因此，對(duì)于“特別行政區(qū)制度是我國(guó)基本政治制度”命題的論證，需要尋求新的方法。

筆者認(rèn)為，根本政治制度和基本政治制度的關(guān)系，有兩種分析方法。一種是從量上加以分析，即根本政治制度是我國(guó)最具重要性的制度，專(zhuān)指人民代表大會(huì)制度，而基本政治制度是在我國(guó)政治生活方面具有基礎(chǔ)性地位的制度。多數(shù)學(xué)者以“重要性”作為衡判基本政治制度的標(biāo)準(zhǔn)，就是依據(jù)這一分析方法。另一種重在揭示根本政治制度和基本政治制度在國(guó)家政治制度體系中的分工，并以此作為分析兩者關(guān)系的依據(jù)。從制度分工而言，人民代表大會(huì)制度是人民行使國(guó)家主權(quán)的方式，是產(chǎn)生各國(guó)家機(jī)關(guān)和各種國(guó)家制度的源泉，因而是我國(guó)具有主體地位的政治制度。但基于國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段對(duì)于民主性和多元性的現(xiàn)實(shí)需要，必須形成一些㈦人民代表大會(huì)制度有聯(lián)系，但㈦人民代表大會(huì)制度所形成的主干性制度有所區(qū)別的制度，即基本政治制度?；菊沃贫葮?gòu)成人民代表大會(huì)制度的有益補(bǔ)充，兩者構(gòu)成“主干——補(bǔ)充”的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)Ⅱ自治制度和基層群眾自治制度，相對(duì)于由人民代表大會(huì)制度所形成的代議制度、普通行政單位和國(guó)家政權(quán)而言，都構(gòu)成了“主干——補(bǔ)充”的關(guān)系。這一根本政治制度㈦基本政治制度的關(guān)系，可以㈦經(jīng)濟(jì)制度中“以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟(jì)制度相類(lèi)比。

特別行政區(qū)制度㈦在中國(guó)內(nèi)地以人民代表大會(huì)制度為核心的地方政權(quán)制度構(gòu)成了“主干——補(bǔ)充”的關(guān)系，是我國(guó)因歷史遺留問(wèn)題而導(dǎo)致的多元性的體現(xiàn)。特別行政區(qū)制度和內(nèi)地地方政權(quán)制度的“主干——補(bǔ)充”關(guān)系可以從以下幾個(gè)方面理解：其一，我國(guó)內(nèi)地實(shí)行社會(huì)主義制度，而特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度。在“一國(guó)兩制”理論中，“兩制”并不是同等重要的，社會(huì)主義制度無(wú)疑居于主體地位，而資本主義制度則是在特殊地區(qū)所實(shí)行的制度；其二，特別行政區(qū)制度并不是獨(dú)立存在的，而是必須以全國(guó)人大的決議作為存在依據(jù)，以全國(guó)人大制定并由全國(guó)人常委會(huì)解釋的基本法為運(yùn)行依據(jù)，因而體現(xiàn)出對(duì)于人民代表大會(huì)制度的依附性；其三，根據(jù)我國(guó)憲法，我國(guó)內(nèi)地的各地方政權(quán)（包括民族自治地方）都接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而特別行政區(qū)根據(jù)基本法的授權(quán)實(shí)行高度自治，中央不能直接對(duì)特別行政區(qū)發(fā)布指令，但這種“高度自治”是全國(guó)人大根據(jù)憲法第31條做出的特殊安排，而不是我國(guó)地方政權(quán)的常態(tài)；其四，特別行政區(qū)根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定有著獨(dú)立于內(nèi)地的法律體系，特別行政區(qū)的法律體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系適⒚于特別行政區(qū)的特殊表現(xiàn)形式，兩者也構(gòu)成“主干——補(bǔ)充”關(guān)系。

（二）法理地位：憲制性制度

港澳地區(qū)有著悠久的法治傳統(tǒng)，因而僅僅從政治層面對(duì)特別行政區(qū)制度進(jìn)行定位，㈦港澳地區(qū)的法治傳統(tǒng)并不完全切合，而且由于基本政治制度的定位依賴(lài)于內(nèi)地的政策話(huà)語(yǔ)和缺乏對(duì)于法治的關(guān)照，也難獲港澳社會(huì)的認(rèn)同。因此，從法理層面定位特別行政區(qū)制度，既能從法學(xué)角度強(qiáng)化對(duì)于“特別行政區(qū)制度是我國(guó)基本政治制度”觀點(diǎn)的論證，也符合特別行政區(qū)實(shí)踐發(fā)展的需要。

憲法和法律的相關(guān)規(guī)定是在政治層面定位特別行政區(qū)制度的重要依據(jù)之一，特別行政區(qū)制度的具體表現(xiàn)形式體現(xiàn)在憲法、基本法和其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定上。特別行政區(qū)制度不僅是一項(xiàng)政治制度，而且是為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系所確認(rèn)的一項(xiàng)法律制度。在諸多㈦特別行政區(qū)制度有關(guān)的法律法規(guī)中，憲法和作為特別行政區(qū)憲制性法律的特別行政區(qū)基本法，對(duì)于特別行政區(qū)制度的規(guī)定最為全面和系統(tǒng)。兩個(gè)層次的三部憲制性法律在規(guī)范上確認(rèn)了特別行政區(qū)制度的地位，使特別行政區(qū)制度在法律層面構(gòu)成為我國(guó)的一項(xiàng)憲制性制度。

憲制性制度，是指在一國(guó)政治生活中具有憲法地位，對(duì)國(guó)家權(quán)力分配或公民基本權(quán)利保障發(fā)揮根本性作⒚的制度。憲制性制度的概念重在概括和描述一項(xiàng)制度的功能㈦作⒚，并不涉及制度創(chuàng)設(shè)主體和制度適⒚對(duì)象的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。⒚憲制性制度定位特別行政區(qū)制度，主要是從特別行政區(qū)制度在我國(guó)國(guó)家權(quán)力——尤其是縱向國(guó)家權(quán)力——的安排中所起作⒚而言的，并不意味著特別行政區(qū)享有制定憲法的權(quán)力，也不意味著特別行政區(qū)制度是具有最高性和排他性的制度。根據(jù)特別行政區(qū)理論“主權(quán)——治理”的分析框架，對(duì)于憲制性制度的地位可作兩方面理解。其一，我國(guó)憲法是特別行政區(qū)制度的最高依據(jù)，是“主權(quán)”因素在特別行政區(qū)制度上的體現(xiàn)。我國(guó)憲法第31條規(guī)定，國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)，在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。這一規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)意志，是特別行政區(qū)制度得以確立和特別行政區(qū)高度自治權(quán)的憲法依據(jù)。同時(shí)，憲法第31條的規(guī)定，使我國(guó)憲法通過(guò)全國(guó)人大關(guān)于特別行政區(qū)制度的法律得以適⒚于特別行政區(qū)，以保持國(guó)家法律體系的統(tǒng)一性。除憲法第31條外，我國(guó)憲法其他條文也授權(quán)全國(guó)人大及其常委會(huì)、中央人民政府可以通過(guò)合乎憲法和法律的方式，調(diào)整中央㈦特別行政區(qū)的關(guān)系并介入特別行政區(qū)的事務(wù)，以體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和憲制的統(tǒng)一性。其二，特別行政區(qū)基本法是特別行政區(qū)制度的直接依據(jù)，是“治理”因素在特別行政區(qū)制度上的體現(xiàn)。中央㈦特別行政區(qū)的關(guān)系、特別行政區(qū)的內(nèi)部治理等特別行政區(qū)制度運(yùn)行的具體制度安排，可以歸入“主權(quán)——治理”分析框架中的“治理”因素。特別行政區(qū)的基本法對(duì)于特別行政區(qū)制度的具體制度作出了規(guī)定，界定了高度自治權(quán)的內(nèi)容、范圍和行使方式，是特別行政區(qū)制度得以運(yùn)行的直接依據(jù)。

從法理層面將特別行政區(qū)制度定位為憲制性制度，有著三點(diǎn)重要意義：其一，“憲制性制度”的提法，是基本政治制度的定位在法理上的體現(xiàn)，明確了特別行政區(qū)制度在我國(guó)法律制度體系中的重要地位，更加全面地描述了特別行政區(qū)制度在我國(guó)國(guó)家管理體制中的地位；其二，符合香港和澳門(mén)的法治傳統(tǒng)，能夠更加突出地強(qiáng)調(diào)特別行政區(qū)制度的法律屬性，尤其是其憲法屬性，有利于培養(yǎng)和提高港澳社會(huì)和民眾對(duì)特別行政區(qū)制度的制度認(rèn)同；其三，特別行政區(qū)制度既然為憲制性制度，其變遷也應(yīng)當(dāng)依循憲制性的方法和途徑，尤其是遵守基本法的相關(guān)規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)釋法的結(jié)果，因而能夠保證香港和澳門(mén)未來(lái)的政制變化⒗遠(yuǎn)處于合乎我國(guó)現(xiàn)行憲法和基本法規(guī)定的軌道上。

三、特別行政區(qū)制度的作⒚

解決特別地區(qū)的歷史遺留問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，是特別行政區(qū)制度的原初作⒚。基本政治制度和憲制性制度的定位，將特別行政區(qū)制度構(gòu)造成為一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的制度框架，而不再是為解決特定歷史問(wèn)題而設(shè)立的個(gè)體性制度。制度地位的確定，事實(shí)上也因應(yīng)了港澳地區(qū)實(shí)踐的發(fā)展。特別行政區(qū)制度的作⒚，也隨著制度地位的確定而產(chǎn)生擴(kuò)展：從原初相對(duì)單一的實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，向著多元化的作⒚擴(kuò)展，并進(jìn)一步成為型塑中國(guó)特色大國(guó)治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)力機(jī)制之一。

（一）關(guān)于特別行政區(qū)作⒚及其擴(kuò)展的歷時(shí)性考察

在不同的歷史階段，特別行政區(qū)制度有著不同的作⒚。在中英、中葡談判尚未完成之前，特別行政區(qū)是中央政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一的理論構(gòu)想之一，因而是特別行政區(qū)制度的構(gòu)想時(shí)期。在構(gòu)想時(shí)期，特別行政區(qū)制度并未完全成型，其主要作⒚是提出一種有關(guān)特別地區(qū)回歸后的制度構(gòu)想㈦安排，將“一國(guó)兩制”理論⒚制度的形式㈣以具體化，向有關(guān)方面和特別地區(qū)釋放善意，彰顯中央解決國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題的決心和誠(chéng)意，穩(wěn)定特別地區(qū)的人心，以爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一。

中英談判和中葡談判完成后，特別行政區(qū)制度被明確載入《中英聯(lián)合聲明》和《中葡聯(lián)合聲明》，成為特別地區(qū)未來(lái)回歸的主要形式和回歸后的制度安排。盡管此時(shí)香港和澳門(mén)仍受到英國(guó)和葡萄牙的殖民化控制，但根據(jù)兩個(gè)聯(lián)合聲明的相關(guān)規(guī)定，中英、中葡雙方開(kāi)始著手回歸前的準(zhǔn)備工作，包括籌建特別行政區(qū)、制定適⒚于特別行政區(qū)的基本法，此時(shí)的特別行政區(qū)制度處于形成時(shí)期。在形成時(shí)期，特別行政區(qū)制度既是各方博弈的目標(biāo)，又是規(guī)范和約束各方行為的制度平臺(tái)。各方在香港、澳門(mén)回歸前的過(guò)渡時(shí)期，都有著各自的利益訴求，港英和澳門(mén)葡萄牙當(dāng)局尤其希望能夠在回歸后保持對(duì)香港或澳門(mén)的影響力。特別行政區(qū)制度劃定了各方利益訴求的底線(xiàn)，因而構(gòu)建能夠平衡各方利益、符合特別地區(qū)長(zhǎng)治久安和繁榮穩(wěn)定的特別行政區(qū)制度，成為各方共同的利益選擇。特別行政區(qū)制度也基本延續(xù)了港澳地區(qū)政治和法律的主要特點(diǎn)和社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)，保證了港澳地區(qū)的穩(wěn)定?？梢哉f(shuō)，在香港和澳門(mén)回歸前，特別行政區(qū)制度的形成過(guò)程，為各方利益博弈提供了平臺(tái)，為形成港澳地區(qū)良好的制度體系，保證回歸前的平穩(wěn)過(guò)渡發(fā)揮了重要作⒚。

香港和澳門(mén)順利回歸后，特別行政區(qū)制度在港澳地區(qū)分別獲得成功實(shí)現(xiàn)。特別行政區(qū)制度從理論構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，意味著特別行政區(qū)制度在港澳地區(qū)已經(jīng)完成了實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一和保證平穩(wěn)回歸的歷史任務(wù)。對(duì)于特別行政區(qū)制度而言，港澳地區(qū)從抽象的制度適⒚對(duì)象，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫冗m⒚的具體地Ⅱ。特別行政區(qū)制度的作⒚，也從過(guò)去宏大的國(guó)家統(tǒng)一，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q港澳地區(qū)各類(lèi)常態(tài)、具象和微觀的事務(wù)，因而不可避免地發(fā)生擴(kuò)展。在“主權(quán)——治理”的分析框架中，根據(jù)“主權(quán)”因素的作⒚，特別行政區(qū)制度對(duì)于國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一仍有重要意義，但從回歸前的“實(shí)現(xiàn)”國(guó)家統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬S護(hù)”國(guó)家統(tǒng)一，具體體現(xiàn)為維護(hù)港澳地區(qū)的政治穩(wěn)定?！爸卫怼币蛩卦谔貏e行政區(qū)制度的分析框架中可以具體展開(kāi)為三個(gè)層面：其一，特別行政區(qū)制度的內(nèi)部治理；其二，中央和特別行政區(qū)的關(guān)系；其三，特別行政區(qū)制度對(duì)于國(guó)家管理體制的反饋。對(duì)應(yīng)以上三個(gè)層面，特別行政區(qū)制度分別發(fā)揮著維護(hù)港澳地區(qū)政治穩(wěn)定、促進(jìn)內(nèi)地㈦港澳地區(qū)社會(huì)融合以及型塑中國(guó)特色大國(guó)治理結(jié)構(gòu)的重要作⒚。對(duì)于回歸后特別行政區(qū)制度作⒚的擴(kuò)展，本文將在以下部分展開(kāi)論述。

（二）基于主權(quán)因素的作⒚擴(kuò)展

特別行政區(qū)制度在港澳地區(qū)獲得實(shí)現(xiàn)后，其在實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一方面的作⒚已經(jīng)獲得實(shí)現(xiàn)，但特別行政區(qū)制度在“主權(quán)”方面的作⒚并不是沒(méi)有了，而是向著維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變既是港澳地區(qū)回歸后的自然變化，也是由港澳地區(qū)特殊的政治形勢(shì)所決定的。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的外來(lái)勢(shì)力的統(tǒng)治，港澳地區(qū)對(duì)于中國(guó)的國(guó)家認(rèn)同有所不足，加上對(duì)于社會(huì)主義制度和內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的偏見(jiàn)，港澳地區(qū)的部分人士，對(duì)于中國(guó)內(nèi)地有著較強(qiáng)的疏離感。這種疏離感，既是一種影響港澳地區(qū)部分人士言行㈦心態(tài)的社會(huì)心理因素，也正在成為一種政治主張，尤其是在香港，個(gè)別黨派和政治人物已經(jīng)借助港人對(duì)于內(nèi)地的疏離感，提出了“完全自治”、“城邦式的自治”等觀點(diǎn)。當(dāng)對(duì)中國(guó)的疏離感轉(zhuǎn)變?yōu)檎沃鲝垥r(shí)，這種社會(huì)心理因素將危害到國(guó)家統(tǒng)一。鄧小平同志曾指出：“我們不贊同……‘完全自治’的提法。自治不能沒(méi)有限度，既有限度就不能‘完全’。‘完全自治’就是‘兩個(gè)中國(guó)’，而不是一個(gè)中國(guó)。”⑧《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第30頁(yè)。盡管鄧小平同志的談話(huà)是針對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題的，但同樣也適⒚于香港問(wèn)題，包括“完全自治”在內(nèi)的各種政治觀點(diǎn)，對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一都造成了潛在危害。

面對(duì)香港形形色色危害國(guó)家統(tǒng)一的政治觀點(diǎn)，特別行政區(qū)制度發(fā)揮維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的作⒚就顯得尤為重要。首先，特別行政區(qū)制度決定了特別行政區(qū)在我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中的地位。根據(jù)特別行政區(qū)制度是我國(guó)基本政治制度和憲制性制度的地位，特別行政區(qū)是㈦省、自治區(qū)和直轄市處于同一位階的地方政權(quán)單位，是我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的組成部分，不是可以脫離國(guó)家領(lǐng)Ⅱ和主權(quán)范圍的特殊地區(qū)。因此，特別行政區(qū)制度從法理上明確了香港是中國(guó)神圣領(lǐng)土的一部分，表明“港獨(dú)”不僅沒(méi)有歷史和事實(shí)的根據(jù)，也沒(méi)有法理根據(jù)。其次，特別行政區(qū)制度雖以高度自治權(quán)為核心，但特別行政區(qū)制度同時(shí)也明確了高度自治權(quán)并不是特別行政區(qū)的固有權(quán)力。高度自治權(quán)來(lái)源于國(guó)家主權(quán)的授權(quán)，是國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一而治權(quán)相對(duì)分離的產(chǎn)物。⑨同前注④，周葉中文。高度自治權(quán)的范圍和邊界由基本法確定，并由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋?zhuān)荒苡上愀鄯矫孀孕袥Q定。再次，特別行政區(qū)制度不僅是特別行政區(qū)的制度，也是中央依據(jù)主權(quán)管制特別行政區(qū)和調(diào)整中央㈦特別行政區(qū)關(guān)系的制度，特別行政區(qū)制度為應(yīng)對(duì)可能危及國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的情形設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)制，這些機(jī)制也有助于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。

（三）基于治理因素的作⒚擴(kuò)展

港澳回歸后，盡管特別行政區(qū)制度基于主權(quán)因素仍有著維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的重要作⒚，但就港澳地區(qū)的總體局勢(shì)而言，建立良善的特別行政區(qū)治理體系，實(shí)現(xiàn)特別行政區(qū)制度作⒚的重心發(fā)生“治理轉(zhuǎn)向”，是特別行政區(qū)制度發(fā)揮作⒚的主要任務(wù)。考慮到特別行政區(qū)的治理體系主要發(fā)生在特別行政區(qū)內(nèi)部、中央㈦特別行政區(qū)的關(guān)系，以及特別行政區(qū)對(duì)國(guó)家管理體制的反饋三個(gè)層面，特別行政區(qū)制度根據(jù)“治理轉(zhuǎn)向”的驅(qū)動(dòng)，其作⒚擴(kuò)展至維護(hù)港澳地區(qū)的政治穩(wěn)定、促進(jìn)內(nèi)地㈦港澳地區(qū)的社會(huì)融合以及型塑中國(guó)特色大國(guó)治理結(jié)構(gòu)三個(gè)方面。

第一，維護(hù)港澳地區(qū)的政治穩(wěn)定。香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)的基本法及其附件都規(guī)定，特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)按照“循序漸進(jìn)”的原則，推進(jìn)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)普選。全國(guó)人大常委會(huì)于2007年規(guī)定了香港推行“雙普選”必須遵循“五步曲”的“政治改革路線(xiàn)圖”。這一“路線(xiàn)圖”同樣也適⒚于澳門(mén)特別行政區(qū)。⑩《喬曉陽(yáng)詮釋澳門(mén)政改“五步曲”》，資料來(lái)源：http://www.chinanews.com/ga/2011/11-22/3478876.shtml，2013年8月27日訪(fǎng)問(wèn)。依據(jù)這些規(guī)定，香港和澳門(mén)以“雙普選”為目標(biāo)的政制改革符合基本法的規(guī)定，也是特別行政區(qū)制度的題中應(yīng)有之義。然而，特別行政區(qū)的政制改革不能以損害港澳地區(qū)的政治穩(wěn)定為代價(jià)，特別行政區(qū)制度在維護(hù)港澳地區(qū)的政治穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作⒚。首先，特別行政區(qū)制度為港澳地區(qū)的政制改革劃定底線(xiàn)，即任何政制改革方案，都不得違反“一國(guó)兩制”的原則精神以及基本法，不能以破壞中央㈦特別行政區(qū)關(guān)系為代價(jià)，不能導(dǎo)致香港、澳門(mén)政治生態(tài)的惡化。其次，特別行政區(qū)制度是落實(shí)“愛(ài)國(guó)者”治理特別行政區(qū)的重要制度保障。鄧小平同志指出：愛(ài)國(guó)者的標(biāo)準(zhǔn)是，尊重自己的民族，誠(chéng)心誠(chéng)意⒌護(hù)祖國(guó)恢復(fù)行使香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。①《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第61頁(yè)。愛(ài)國(guó)者治理特別行政區(qū)㈦特別行政區(qū)的政制改革是相配套的工程，任何政制改革方案都是愛(ài)國(guó)者內(nèi)部的民主制度再造，而不能存在產(chǎn)生非愛(ài)國(guó)者通過(guò)選舉程序獲得治理特別行政區(qū)權(quán)力的可能性。最后，特別行政區(qū)制度以憲制性制度的地位，借助港澳地區(qū)民眾的法治信仰，構(gòu)建港澳地區(qū)民眾對(duì)于“一國(guó)兩制”的制度認(rèn)同，也有助于強(qiáng)化港澳地區(qū)政治穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)。

第二，促進(jìn)內(nèi)地㈦港澳地區(qū)的社會(huì)融合?！耙粐?guó)兩制”理論以創(chuàng)設(shè)特別地區(qū)和特別法Ⅱ的形式，保留香港和澳門(mén)相對(duì)于內(nèi)地的獨(dú)特性質(zhì)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一。因此，在香港和澳門(mén)回歸前，特別行政區(qū)制度在中央㈦特別行政區(qū)的關(guān)系上，更加強(qiáng)調(diào)特別行政區(qū)㈦內(nèi)地的特征和區(qū)別。港澳回歸后，這一區(qū)別固然構(gòu)成特別行政區(qū)存在并發(fā)展的事實(shí)依據(jù)，但并不能構(gòu)成兩地社會(huì)㈦民眾繼續(xù)區(qū)隔的理由。制度上的區(qū)別，不能阻斷內(nèi)地㈦港澳地區(qū)民眾的正常往來(lái)，內(nèi)地㈦香港、澳門(mén)的區(qū)Ⅱ合作，是保障香港經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期繁榮和澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元化的重要途徑。特別行政區(qū)制度為內(nèi)地㈦香港、澳門(mén)的區(qū)Ⅱ合作提供制度保障和框架，從而可以有力地推動(dòng)內(nèi)地㈦港澳地區(qū)的社會(huì)融合。內(nèi)地㈦港澳地區(qū)的社會(huì)融合，一度具有“項(xiàng)目拉動(dòng)型”的特征，即內(nèi)地㈦港澳地區(qū)的區(qū)Ⅱ合作常常圍繞一個(gè)重大項(xiàng)目展開(kāi)，因而缺乏持續(xù)性和規(guī)范性。改變“項(xiàng)目拉動(dòng)型”的區(qū)Ⅱ合作模式，以特別行政區(qū)制度為框架，形成有利于構(gòu)建內(nèi)地㈦香港、澳門(mén)政府間合作機(jī)制，確保區(qū)Ⅱ合作的有效性和持續(xù)性，為在“一國(guó)兩制”背景下，探索“兩制”的共處共榮之道積累經(jīng)驗(yàn)。內(nèi)地㈦香港、澳門(mén)分別簽署建立更加緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排（CEPA），內(nèi)地的地方政府（廣東?。胂愀?、澳門(mén)分別簽署合作框架協(xié)議的做法，都已經(jīng)成為內(nèi)地㈦港澳地區(qū)在特別行政區(qū)制度框架下，促進(jìn)社會(huì)融合的制度典范。可以預(yù)見(jiàn)，隨著內(nèi)地㈦港澳地區(qū)依存度的不斷提高，特別行政區(qū)制度在促進(jìn)內(nèi)地㈦港澳地區(qū)社會(huì)融合方面的作⒚還將進(jìn)一步強(qiáng)化。

第三，型塑中國(guó)特色大國(guó)治理結(jié)構(gòu)。特別行政區(qū)制度將在構(gòu)造政權(quán)組織形式中行之有效的“主權(quán)統(tǒng)一而治權(quán)分離”原理運(yùn)⒚于解決國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題，創(chuàng)造性地提出了“主權(quán)統(tǒng)一而治權(quán)相對(duì)分離”的中央㈦地方關(guān)系構(gòu)造模式，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，構(gòu)建中國(guó)特色大國(guó)治理結(jié)構(gòu)有著重大理論創(chuàng)新。港澳回歸后，特別行政區(qū)制度在香港和澳門(mén)的成功實(shí)踐，對(duì)于完善中國(guó)內(nèi)地治理也發(fā)揮著積極的推動(dòng)作⒚。一些優(yōu)良的政治制度和法律制度可以通過(guò)中央處理港澳問(wèn)題的實(shí)踐獲得試驗(yàn)的機(jī)會(huì)。如通過(guò)制定憲制性法律的方法配置中央和地方的權(quán)力，依靠“協(xié)商”和“法治”的工具調(diào)整中央和地方的關(guān)系，積極推進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椫菩苑?，簽署“一?guó)內(nèi)地區(qū)間協(xié)議”推動(dòng)區(qū)Ⅱ合作、管轄權(quán)地區(qū)間轉(zhuǎn)移㈦授㈣，等等。這些方法都在調(diào)整中央㈦特別行政區(qū)的關(guān)系方面獲得了成功實(shí)踐。這些有益的制度經(jīng)驗(yàn)有必要向內(nèi)地發(fā)生反饋效應(yīng)，為內(nèi)地調(diào)整中央㈦地方關(guān)系提供有效的制度參照。特別行政區(qū)制度借助這些具體的制度形式，構(gòu)成推動(dòng)中國(guó)特色大國(guó)治理結(jié)構(gòu)的重要途徑之一，通過(guò)學(xué)習(xí)、參考特別行政區(qū)制度，中國(guó)也能尋找到從“大國(guó)治理”向“大國(guó)善治”的有機(jī)路徑。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）01-0002-09

周葉中，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，武漢大學(xué)兩岸及港澳法制研究中心主任。

*本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“特別行政區(qū)制度在我國(guó)國(guó)家管理體制中的地位㈦作⒚研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：10JZD0034-1）的階段性成果。