張 云

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008）

我國食品安全信息公布困境之破解*
——兼評《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》相關(guān)法條

張 云

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008）

2014年《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》中信息公布制度的相關(guān)修改不僅未能達(dá)到彌補(bǔ)消費(fèi)者信息劣勢的初衷，反而偏離了“提供更多更及時的信息”的方向，限制信息需求、減少輿論監(jiān)督，這非但不能破解制度困境，還將引發(fā)更多風(fēng)險。政府不是唯一更不是最佳的信息提供主體，增加食品生產(chǎn)者的信息公布義務(wù)，讓政府和社會回歸監(jiān)督角色，才能破解目前的制度困局。

食品安全信息公布；食品安全法；修訂草案送審稿；交易費(fèi)用；有害物質(zhì)排放目錄

納爾森（Nelson）根據(jù)消費(fèi)者與企業(yè)的信息不對稱程度將產(chǎn)品分為搜尋品、經(jīng)驗品、信任品。隨著社會分工的深入和食品工藝的現(xiàn)代化，消費(fèi)者很難在外觀上了解食品是否安全，在消費(fèi)后也很難驗證食品有無添加色素、防腐劑、藥物殘留等，食品的信任品屬性日益顯著，消費(fèi)者與食品經(jīng)營企業(yè)相比處于嚴(yán)重的信息劣勢地位。食品安全信息的缺失導(dǎo)致食品質(zhì)量良莠難辨，往往引發(fā)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”，出現(xiàn)“市場失靈”，這是我國食品安全事故頻發(fā)的根本原因。要解決這一問題，必須盡最大可能得使消費(fèi)者得到充分的食品安全信息，從而彌補(bǔ)信息不對稱所造成的市場失靈?！吨腥A人民共和國食品安全法》及其修訂草案送審稿中以政府為主導(dǎo)的食品安全信息公布思路不僅沒有解決信息不對稱的問題，反而平添了政府責(zé)任，使政府陷入兩難境地。如何破解這一困局，需要搭建食品安全信息公布平臺，由市場主體公布自身的食品安全信息、由政府承擔(dān)全局性的食品安全信息公布責(zé)任。依此路徑，方能為我國食品安全信息公布制度之改革與完善提供一種新的思路。

一、《食品安全法（修訂草案）》信息公布制度修改的相關(guān)條文

2014年，《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》（以下簡稱：《修訂草案》）對食品安全法中的信息公布制度從三個方面進(jìn)行了修改。

第一，是加強(qiáng)對消費(fèi)者食品安全知識的宣傳?！缎抻啿莅浮返谑粭l新增規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識，鼓勵社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識和自我保護(hù)能力。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。有關(guān)食品安全的宣傳報道應(yīng)當(dāng)客觀、真實、公正?！边@一規(guī)定體現(xiàn)了政府將加強(qiáng)食品安全正面教育與宣傳的力度。

第二，是改善政府的信息公布的權(quán)限和加強(qiáng)食品安全信息公布的責(zé)任，《修訂草案》第一百一十九條新增規(guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會同農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督部門建立食品安全違法行為信息庫，記錄食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為信息,向社會公布并予以實時更新；對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，可以通報投資主管部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)?！逼涞谝话偎氖鍡l新增規(guī)定：“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等部門有下列行為之一，造成不良后果的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分：……（七）在獲知有關(guān)食品安全信息后，未按規(guī)定向上級主管部門和本級人民政府報告，或者未按規(guī)定相互通報；（八）未按規(guī)定公布食品安全信息……。”

第三，通過事先限制與事后懲罰，對社會輿論的主體和內(nèi)容進(jìn)行限制。這是此次食品安全信息公布制度的重點修改之處?！缎抻啿莅浮返谑粭l新增了“有關(guān)食品安全的宣傳報道應(yīng)當(dāng)客觀、真實、公正”的規(guī)定?！缎抻啿莅浮吩谠耸l的基礎(chǔ)上，在一百一十八條增加規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺”；“公布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時、客觀，并對有關(guān)食品可能產(chǎn)生的危害進(jìn)行解釋說明，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會輿論。未經(jīng)授權(quán)不得發(fā)布依法應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)督管理等部門公布的食品安全信息?！逼涞谝话俣粭l新增規(guī)定：“任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息。發(fā)布的食品安全信息可能對社會或者食品產(chǎn)業(yè)造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先向設(shè)區(qū)的市級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門核實情況。食品藥品監(jiān)督管理部門需要衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督等部門協(xié)助核實的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)予以配合?？h級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)可能誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會輿論的食品安全信息，應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營者等進(jìn)行核實、分析，并及時公布結(jié)果?！逼涞谝话傥迨龡l增加了法律責(zé)任條款：“違反本法規(guī)定，編造、散布食品安全虛假信息，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。編造、散布食品安全虛假信息，或者發(fā)布未經(jīng)核實的食品安全信息，使食品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。媒體編造、散布食品安全虛假信息，使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到損害的，依法承擔(dān)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任和其他相應(yīng)的法律責(zé)任?！?/p>

縱觀《修訂草案》對食品安全信息公布制度的修改，可以發(fā)現(xiàn)其制定者希望通過擴(kuò)大政府信息公布的范圍和責(zé)任以及限制信息公布主體和內(nèi)容兩方面來突破當(dāng)前食品安全信息公布制度之困局。那么，修訂草案是否能達(dá)到其制定者所希望的效果呢？

二、《修訂草案》信息公布制度修改之評析

（一）《修訂草案》的積極之處

《修訂草案》對信息公布制度的修改，是有其積極意義的。首先，其加大食品安全知識的宣傳，提高消費(fèi)者對食品質(zhì)量和食品信息的辨識及判斷能力，有助于減少公眾對信息的需求，降低監(jiān)管成本。但同時，也必須看到，教育和宣傳工作的見效往往是一個間接的長期的過程，不一定能取得立竿見影的效果。另外，根據(jù)心理學(xué)的經(jīng)驗，外在的宣傳教育工作，更需要與消費(fèi)者在其他渠道（包括自身的消費(fèi)經(jīng)驗、食品安全的大環(huán)境大輿論）得到的信息相一致，才能逐漸內(nèi)化為消費(fèi)者的信任，從而真正改變消費(fèi)心理和社會輿論。而如果信息內(nèi)容并不一致的話，宣傳工作很有可能收效甚微甚至完全失敗。筆者認(rèn)為，這一修改能起到一定的正面作用，但短期內(nèi)不能給予過多期待。其次，其關(guān)于政府信息公布的改善方面，《修訂草案》規(guī)定食品安全違法行為信息庫的建立，將給消費(fèi)者查詢食品安全信息帶來便利，將食品安全違法行為暴露于陽光之下，有利于緩解食品安全信息不對稱的局面；同時，《修訂草案》對于監(jiān)管人員怠于履行食品安全信息公布職責(zé)時新增相應(yīng)的行政責(zé)任，也會間接促進(jìn)相關(guān)監(jiān)管人員積極履行信息公布義務(wù)，這些都是《修訂草案》的積極意義所在。

（二）《修訂草案》的缺漏之處

《食品安全信息公布管理辦法》所稱的“食品安全信息，是指縣級以上食品安全綜合協(xié)調(diào)部門、監(jiān)管部門及其他政府相關(guān)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲知的，以一定形式記錄、保存的食品生產(chǎn)、流通、餐飲消費(fèi)以及進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的有關(guān)信息”。①該辦法系于2010年為了實施《食品安全法》的食品安全信息公布制度，由衛(wèi)生部會同農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局制定。也就是說，我國食品安全信息公布制度中的食品安全信息只是政府食品安全監(jiān)管信息，信息公布制度只涉及將政府在監(jiān)管中所獲得的信息公布給公眾，至于政府采集信息的內(nèi)容、頻率、廣度和深度，均在所不問。根據(jù)國外的成功經(jīng)驗，“全面的信息采集，科學(xué)的風(fēng)險分析，綜合的信息反饋是信息披露活動開展的物質(zhì)基礎(chǔ)”。②李紅、何坪華、劉華楠：《美國政府食品安全信息披露機(jī)制與經(jīng)驗啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2006年第4期。然而，在我國法律規(guī)范中，食品安全信息采集制度作為前提性的制度配套是缺位的。

中國社會科學(xué)院連續(xù)數(shù)年對59個國務(wù)院部門、26個省級政府、43個較大的市的政府實施信息公開制度的情況進(jìn)行調(diào)研。根據(jù)2011年的調(diào)研報告顯示，“食品安全信息公開情況很不樂觀，特別是對食品安全監(jiān)管檢查方面的信息公開程度最低，僅有3家設(shè)立了《餐飲服務(wù)提供者食品安全信用檔案》欄目，透明度不到7%；僅有10家對食品安全違法行為查處情況進(jìn)行了披露，透明度僅為23%”。在信息及時性方面，“可以說，信息更新滯后甚至不更新的情況普遍存在”。③《關(guān)于〈中華人民共和國食品安全法（修訂草案送審稿）〉的修訂說明》，http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201310/2012年的報告顯示，“總體看來，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全信息公開情況還不夠理想，不少問題應(yīng)引起重視”，“信息更新滯后，不少網(wǎng)站長期不更新，信息嚴(yán)重滯后于實際”。④《中國政府透明度年度報告（2012）——以政府網(wǎng)站信息公開為視角》，http://guoqing.china.com.cn/2013-04/19/content_28593166.htm，2013年12月28日訪問。報告指出，在整體政務(wù)信息公開情況并不樂觀的情況下，食品安全信息的公開更是其中的短板。“從我國當(dāng)前食品安全信息披露的現(xiàn)狀看，無論是披露的數(shù)量和質(zhì)量，還是披露的技術(shù)手段，都不能滿足社會公眾的需求?！雹蓍h艷：《論我國食品安全信息披露制度》，《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2013年第4期。不僅如此，政府瞞報、拖報現(xiàn)象絕非個別。有媒體從業(yè)人員坦言，食品安全報道輿論監(jiān)督的壓力不僅來自食品經(jīng)營企業(yè)，更有當(dāng)?shù)卣块T以穩(wěn)定大局為借口，給輿論監(jiān)督設(shè)置障礙。在以往發(fā)生的重大食品安全事件（比如三鹿奶粉事件、湖南金浩茶油事件等）中都存有政府隱瞞不報的蹤跡。

本次《食品安全法》修訂，許多學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)在食品安全信息公布制度中補(bǔ)充信息采集和信息披露的規(guī)定，然而遺憾的是，這一建議并沒有引起立法者的關(guān)注，《修訂草案》未涉及信息采集制度。另

20131000392889.shtml，2013年11月23日訪問。外，雖然《修訂草案》一百二十條新增了未按規(guī)定通報和發(fā)布食品安全信息的政府責(zé)任，但《修訂草案》對食品安全信息披露的數(shù)量和質(zhì)量并沒有更詳細(xì)的要求，因此，《修訂草案》第一百四十五條這一看似先進(jìn)的條款在未來適用時會存在困難。

（三）修訂草案偏頗之處

《修訂草案》對食品安全信息公布制度的修改主要體現(xiàn)在第十一條、第一百一十八條、第一百二十一條、第一百五十三條之規(guī)定，其通過事先限制與事后懲罰，對社會輿論的主體和內(nèi)容進(jìn)行限制。然而，這樣的修改不僅不能改變食品安全信息公布制度的現(xiàn)狀，反倒平添了更多的風(fēng)險。以下從理論層面與邏輯層面進(jìn)行具體分析。

首先，從理論上看，由政府作為信息公布的絕對主體是存在很大缺陷的。一般認(rèn)為，因為食品安全信息具有非競爭性、非排他性特點，屬于典型或準(zhǔn)公用物品屬性。⑥持這種觀點的論文不少，可參見閔艷：《論我國食品安全信息披露制度》，《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2013年第4期；曲麗：《法治視角下政府食品安全信息公開責(zé)任研究》，《西南石油大學(xué)學(xué)報》2013年第5期；趙學(xué)剛：《食品安全信息供給的政府義務(wù)及其實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2011年第7期。根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共物品需要由政府來提供。“由于披露信息成本無法回收，不能實現(xiàn)其短期盈利目標(biāo)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者往往缺乏主動披露食品安全信息的動力。為了最大化利潤，食品生產(chǎn)經(jīng)營者往往采用搭便車和集體沉默策略，甚至刻意掩蓋真實的食品安全信息或者提供虛假的食品安全信息……政府使用公共財政，必須依法向社會提供公共服務(wù)，成為公共產(chǎn)品的提供者。”⑦同前注⑤，閔艷文。也有人認(rèn)為，政府具有發(fā)布食品安全信息的優(yōu)勢,“在我國目前的社會權(quán)力分配格局下，政府部門向公眾發(fā)布食品安全信息的這一行為有著不可替代的作用”。⑧曲麗：《法治視角下政府食品安全信息公開責(zé)任研究》，《西南石油大學(xué)學(xué)報》2013年第5期。因此，政府理應(yīng)成為食品安全信息的提供者。然而我們看到，地方政府作為信息提供者的同時也承擔(dān)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加GDP和促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)職責(zé)。一旦有問題的食品企業(yè)屬于當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，或者大批同類的小型食品企業(yè)屬于當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)，負(fù)面食品信息的公布將直接影響企業(yè)的利潤和地方GDP的增長，影響地區(qū)財政收入和社會就業(yè)等，政府“經(jīng)濟(jì)人”的本性就會受到功利主義驅(qū)使，主觀上有可能不愿意披露、上報食品經(jīng)營企業(yè)的負(fù)面信息。此外，“政府提供公共產(chǎn)品———食品安全是通過監(jiān)管來實現(xiàn)的，因此食品生產(chǎn)者總會試圖通過各種手段拉攏政府官員，以期政府能夠通過特定行為對自己作出傾向性保護(hù)，而政府官員則從生產(chǎn)者處獲得利益回報。在現(xiàn)實生活中，各種不同程度的腐敗現(xiàn)象也或多或少地影響政府部門關(guān)于食品安全信息提供的透明機(jī)制運(yùn)行”。⑨李薇輝：《關(guān)于食品安全問題根源的深層透析》，《上海師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第2期?？梢姡幢啬芎芎玫爻袚?dān)信息公布的職責(zé)。

其次，從邏輯上看，《修訂草案》不僅沒有修正以上政府公布信息的缺陷，反而進(jìn)一步限制了食品安全信息公布的渠道和信息公布的內(nèi)容，這在未來將帶來更大的風(fēng)險。為了便于說明，筆者擬設(shè)計一個具體的情景來分析。比如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在檢測中發(fā)現(xiàn)了某食品“細(xì)菌超標(biāo)”的信息。與此同時，一批消費(fèi)者因為食用該食品出現(xiàn)嚴(yán)重腹瀉癥狀，正在醫(yī)院接受治療，有消費(fèi)者在博客、微信等自媒體上公布信息，媒體通過對消費(fèi)者、醫(yī)院進(jìn)行采訪，得知系該食品細(xì)菌超標(biāo)所致，并進(jìn)行了新聞報道。也就是說，消費(fèi)者、醫(yī)院、媒體等單位和個人從自己的渠道都可能獲得跟監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣的或者高度相似的食品安全信息。然而按照《修訂草案》，單位和個人的信息發(fā)布首先需要判斷信息是否可能對社會或食品產(chǎn)業(yè)造成重大影響，其次如果會造成重大影響的話，需要核實及授權(quán)才能發(fā)布。姑且不論由于蝴蝶效應(yīng)的存在，個人和單位在發(fā)布信息的時候，往往無法判斷該信息對社會或食品產(chǎn)業(yè)可能造成的影響。一個最關(guān)鍵的問題是，如果單位或個人向設(shè)區(qū)的市級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門核實食品安全信息時，對方不予配合又該如何呢？這樣的制度設(shè)計實際上意味著單位和個人對食品安全的監(jiān)督成為了不可能?！缎抻啿莅浮返谝话俣粭l要求事先“核實”信息內(nèi)容，性質(zhì)上屬于信息內(nèi)容的事先限制。保障言論和新聞自由，“第一位敵人是對于言論內(nèi)容的事前限制”。⑩[美]約翰·D·澤萊茲尼：《傳播法：自由、限制與現(xiàn)代媒介（第四版）》，張金璽、趙剛譯，清華大學(xué)出版社2007年版，第4頁。這一規(guī)定將實質(zhì)上打壓言論自由與輿論監(jiān)督，于食品安全不利，于人民民主、社會文明發(fā)展不利。

根據(jù)修訂說明，本次《修訂草案》整體修改目的之一是“為最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管提供體制制度保障”，①《關(guān)于〈中華人民共和國食品安全法（修訂草案）〉的說明》，參見http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2014-07/01/ content_5640993.htm，2014年7月1日訪問。即提高違法成本，為此《修訂草案》不少條文的修改都涉及進(jìn)一步明確企業(yè)的責(zé)任、加大政府的職責(zé)。然而，對食品企業(yè)和政府官員的處罰越重，其隱瞞負(fù)面信息的動機(jī)越大，從而更需要信息公開和輿論監(jiān)督。違法成本一般就是被懲罰的概率乘以懲罰力度，我們有理由擔(dān)心：對社會單位和個人在信息發(fā)布方面進(jìn)行限制，將導(dǎo)致各種違法違規(guī)事件被暴露的可能性降低，即被懲罰機(jī)率大大下降，即使加大懲罰力度，最終的違法成本也不一定增加，這將在很大程度上消解法律的實效。為達(dá)到提高違法成本的整體目的，食品安全信息公布制度本應(yīng)該沿著增加違法企業(yè)被懲罰概率的方向進(jìn)行修改，嚴(yán)格要求政府提供更多更及時的信息，積極發(fā)動社會單位和個人，廣泛運(yùn)用新媒體鼓勵輿論監(jiān)督。而《修訂草案》中相關(guān)修改卻反其道而行之，以創(chuàng)新的名義，避開了正確的方向，繞過了現(xiàn)實的障礙，試圖通過限制輿論來減少異議，暫時降低消費(fèi)者對食品安全信息的需求，以求一時安寧。然而，輿論宜疏不宜堵，尤其在新媒體廣泛普及的今天，對輿論的限制只會引發(fā)更大的不信任，加劇恐慌、滋生流言。《修訂草案》的相關(guān)修改既無視原法條存在的不足與漏洞，也未能直面現(xiàn)實的主客觀障礙，預(yù)期效果十分有限，并且其對言論自由與輿論監(jiān)督的限制所隱含的風(fēng)險令人擔(dān)憂，甚至有可能使食品安全問題愈演愈烈，引發(fā)更多社會問題。

三、對《修訂草案》的完善——破解食品安全信息公布制度困局的新思路

前文論及，市場無法自動提供充足的食品安全信息與政府必須來提供信息這兩者之間缺乏必然的邏輯聯(lián)系。正如科斯批判的那樣，這類思路徑直假定政府需要干預(yù)（賦稅或管制）而不是其他的行動方案，會讓我們忽視其他可能的方案。②[美]羅納德·哈里·科斯：《企業(yè)、市場與法律》，盛洪、陳郁校譯，格致出版社2009年版，第23頁。筆者引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用范式分析以后，③交易費(fèi)用范式也被稱為交易費(fèi)用理論，本文作為一種分析方法引入，故采用張五常的觀點，認(rèn)為稱“交易費(fèi)用范式”更為恰當(dāng)。參見張五常：《交易費(fèi)用的范式》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》1999年1期。發(fā)現(xiàn)政府并不是食品安全信息提供的唯一主體，更不是最佳主體。

根據(jù)交易費(fèi)用范式，消費(fèi)者與食品經(jīng)營者進(jìn)行食品交易，基于現(xiàn)代食品信任品的屬性，消費(fèi)者需要大量的食品安全信息消除不確定性，才能做出消費(fèi)決策。其可能的情形有：其一，經(jīng)營者為了促成交易要向每一個消費(fèi)者提供食品安全信息，而且信息的誠信度依然可能被質(zhì)疑，消費(fèi)者仍然要耗費(fèi)時間精力收集信息去佐證判斷，還可能需要收集其他產(chǎn)品的信息進(jìn)行比較；其二，消費(fèi)者自己去檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測獲得食品安全信息，每一個消費(fèi)者都需要重復(fù)地去獲得信息；其三，消費(fèi)者冒著健康風(fēng)險在沒有足夠的信息情況下進(jìn)行消費(fèi)，那么社會醫(yī)療成本、訴訟成本會大幅提高，進(jìn)而給社會穩(wěn)定帶來極大風(fēng)險。當(dāng)然，在現(xiàn)實中，更實際的做法可能是尋找替代品，回避不確定性，從而導(dǎo)致交易無法順利進(jìn)行，整個行業(yè)交易頻率下降，市場萎縮。三鹿奶粉事件后，國人境外奶粉采購量增加，中國乳品行業(yè)遭受巨大損失就是最好的注腳。威廉姆森認(rèn)為人的有限理性、機(jī)會主義、資產(chǎn)的專用性、交易的不確定性、交易頻率、與交易的市場環(huán)境有關(guān)的因素這六個因素是交易費(fèi)用產(chǎn)生的原因。④湯喆：《交易費(fèi)用理論綜述》，吉林大學(xué)2006年碩士學(xué)位畢業(yè)論文。“因為市場不確定性意味著有關(guān)價格、質(zhì)量、品種、交易伙伴以及供求雙方可能的搭配等情況是難以預(yù)見清楚的，這就使得交易難度增大……人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的利益，就得防止自己的利益被他人損害，而這樣做也就增加了交易中的費(fèi)用。”⑤陶一桃：《科斯與交易費(fèi)用理論》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2000年第9期。對照我國目前的現(xiàn)狀，在食品安全信息嚴(yán)重不足的情況下，誠信缺失、恐慌心理都會進(jìn)一步導(dǎo)致交易成本的增加，阻礙交易、制約經(jīng)濟(jì)繁榮與社會發(fā)展。為此，政府必須提供一些相應(yīng)的法律制度，來降低交易費(fèi)用，促進(jìn)交易。同時，以上分析也進(jìn)一步說明了提供更為充分及時的食品安全信息才是制度設(shè)計的正確方向。

目前的食品安全信息公布制度中，正是從公共物品理論出發(fā)采用了政府征稅、民眾繳稅、政府提供食品安全信息的模式。在這種模式下，我們不得不面臨政府規(guī)模的擴(kuò)大，政府運(yùn)行成本的增加，以及功利主義、不作為、低效率、貪污腐敗等“政府失靈”問題。已經(jīng)有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了其中的問題：“食品安全信息披露內(nèi)容多源于企業(yè)內(nèi)部，如果政府直接介入，不僅會形成較高的交易成本，給社會造成資源浪費(fèi)，還可能出現(xiàn)權(quán)力尋租等問題，因此，以政府作為食品安全信息披露主體不合適?！雹迍Ⅵ危骸吨袊称钒踩畔⑴扼w制效率提升問題探析》，《江蘇大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第1期。

那么，由誰成為食品安全信息披露的主體呢？筆者認(rèn)為，企業(yè)掌握著大量自身的食品安全信息內(nèi)容，而且與政府需要花費(fèi)稅收不同，企業(yè)提供食品安全信息的費(fèi)用可以分?jǐn)偟絻r格中而轉(zhuǎn)讓給交易的另一方。因此，由市場主體成為食品安全信息的發(fā)布主體最有利于減少交易費(fèi)用或者社會成本。然而，正如前面的分析中所提到的，食品生產(chǎn)經(jīng)營者往往缺乏主動披露食品安全信息的動力，那么，如何讓經(jīng)營者產(chǎn)生披露食品安全信息的動力呢？美國環(huán)保署有害物質(zhì)排放目錄（Toxics Release Inventory，以下簡稱TRI）制度給了我們諸多啟示。美國的1986年《緊急規(guī)劃與地區(qū)居民知情權(quán)法》（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act）中要求具有一定規(guī)模、有害物質(zhì)使用量或加工量超過一定數(shù)量的企業(yè)或機(jī)構(gòu)每年報告有害化學(xué)物質(zhì)的排放量和廢棄物的移動量。美國環(huán)保署將這些數(shù)據(jù)制作成數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)絡(luò)公開，所有人均可查看。效果證明，這種信息公開，不僅大大減輕了政府收集規(guī)制所需信息的負(fù)擔(dān)，而且收到了比強(qiáng)制減排命令加懲罰這一傳統(tǒng)規(guī)制手段更為顯著的成效。因為消費(fèi)者和公眾更愿意選擇減排量大的企業(yè)產(chǎn)品和股票，媒體根據(jù)信息公開內(nèi)容的宣傳更強(qiáng)化了這一點，企業(yè)迫于公眾的壓力，主動提高減排目標(biāo)，根據(jù)環(huán)保署報告，“從1988年（TRI上報截止年度——作者注）到1994年之間，通過TRI實施，工業(yè)污染物排放減少了44%”。⑦參見美國環(huán)保署官方網(wǎng)站報告，http://www.epa.gov/oppt/cie/archive/issue06j.pdf，2014年2月20日訪問。這都是企業(yè)自動自發(fā)減排的結(jié)果，被認(rèn)為是“意外的成功”。⑧Sidney M.Wolf:Fear and Loathing about the Public Right-to-Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act,Journal of Land Use&Environmental Law(1996.1.1).在實踐中“自動執(zhí)行”且效果卓越的TRI制度經(jīng)驗，也正在被更多組織效仿。⑨美國環(huán)保署以及白宮很快意識到了TRI制度的成效并不斷擴(kuò)大其適用范圍。1993年，12856號總統(tǒng)令規(guī)定EPCRA也適用于聯(lián)邦設(shè)施，即聯(lián)邦設(shè)施也需按TRI制度履行年度報告義務(wù)。1994年環(huán)保署將286種化學(xué)物質(zhì)追加到了TRI的目錄中。1995年，12969號總統(tǒng)令規(guī)定，承擔(dān)TRI的報告義務(wù)成為與聯(lián)邦政府訂立特定契約的前提條件。在國外，1996年，經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)組織（OECD）在其成員國中間大力推廣以TRI為原型的（PRTR）制度。2000年，歐盟決議建立污染排放登記系統(tǒng)（European Pollutant Emission Register, EPER），要求成員國每三年提交一次污染排放的報告，該報告由歐盟在歐洲污染排放登記網(wǎng)上公開。2003年5月,歐洲36個國家共同簽署了一項《污染物排放和轉(zhuǎn)移登記制度議定書》，力求在國際社會建立起統(tǒng)一的PRTR制度。我國在食品安全信息公布制度的設(shè)計中，可否借鑒這一思路呢？

筆者認(rèn)為，我國完全可以借鑒美國的TRI制度設(shè)計我國食品安全信息公布制度。筆者設(shè)計的借鑒思路如下。

第一，由政府主導(dǎo)，搭建統(tǒng)一的食品安全信息公布平臺。這一思路在食品安全法修改稿中已有所呈現(xiàn)，應(yīng)該持肯定的態(tài)度。鑒于中國地域遼闊、食品安全企業(yè)眾多的特點，筆者建議由省或市級人民政府搭建這一平臺。這個平臺將立足網(wǎng)絡(luò)，并充分運(yùn)用各種無線技術(shù)比如微博、微信等，在政府、經(jīng)營企業(yè)、媒體、公眾之間建立起直接的線上溝通交流系統(tǒng)。

第二，由市場主體承擔(dān)主要的食品安全信息公布職責(zé)，食品生產(chǎn)者注冊為平臺的會員，擁有免費(fèi)的數(shù)據(jù)輸入端口，依法公布本企業(yè)的食品安全信息。企業(yè)公布的信息可以分為兩個層次。第一層次是政府規(guī)定必須公布的信息，如工商登記年報的基本信息，企業(yè)生產(chǎn)許可證和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，第三方檢測機(jī)構(gòu)的抽檢信息，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證信息等。第二層次是企業(yè)認(rèn)為可以公布的其他真實信息，如食品所采用的原料來源，原料是否具有相應(yīng)的第三方認(rèn)證或檢測等。筆者認(rèn)為，只要是有利于消費(fèi)者了解企業(yè)的真實信息，都可以在這一平臺上進(jìn)行公布。在條件允許的情況下，企業(yè)甚至可以設(shè)置生產(chǎn)線的動態(tài)視頻供消費(fèi)者瀏覽，以期在最大程度上減少信息不對稱，提高消費(fèi)者對食品的信任度。

第三，政府承擔(dān)公布宏觀食品安全信息及確保企業(yè)食品安全基本信息真實性的義務(wù)。政府在這一平臺上承擔(dān)兩方面的職能，首先是公布區(qū)域性的宏觀的食品安全信息，比如所屬地區(qū)食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險警示信息、重大食品安全事故及其處理信息以及其他重要的食品安全信息。其次，政府負(fù)有對企業(yè)提供的政府要求其公布的基本信息進(jìn)行核實的義務(wù)，由于企業(yè)公布的第二類信息過于龐雜，政府無法承擔(dān)核實義務(wù)，這類信息的核實和監(jiān)督應(yīng)更多地依賴媒體和公眾的監(jiān)督以及政府的抽檢來實現(xiàn)。

第四，媒體及公眾對平臺上食品安全信息的真實性進(jìn)行監(jiān)督。既然是網(wǎng)絡(luò)平臺提供的食品安全信息，社會公眾就都可以免費(fèi)查閱，同時對食品安全的信息進(jìn)行監(jiān)督。社會公眾可以申請政府或企業(yè)公開相關(guān)信息，發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供的食品安全信息存在不實的，可以隨時通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行評價和投訴。食品安全信息公布平臺鼓勵消費(fèi)者組織、律師服務(wù)站等社會團(tuán)體的參與。

具體到《修訂草案》的修改，筆者結(jié)合前文對《修訂草案》的全面審視并根據(jù)以上思路，提出以下修改建議。

第一，刪除《修訂草案》第一百二十一條第二款和第一百五十三條“或者發(fā)布未經(jīng)核實的食品安全信息”的規(guī)定。

第二，對第一百一十八條做出修改，表述如下：“國家建立食品安全信息公布制度。國家食品藥品監(jiān)督管理部門建立國家級食品安全信息平臺，下列信息由國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布：（一）國家食品安全總體情況；（二）食品安全風(fēng)險警示信息；（三）重大食品安全事故及其處理信息；（四）其他重要的食品安全信息和國務(wù)院確定的需要統(tǒng)一公布的信息。

前款第二項、第三項規(guī)定的信息，其影響限于特定區(qū)域的，也可以由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門公布?？h級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。

食品安全監(jiān)督管理部門要全面采集食品安全信息，公布的食品安全信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時、客觀，并對有關(guān)食品可能產(chǎn)生的危害進(jìn)行解釋說明，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會輿論。食品安全信息公開程度納入政府績效的考核指標(biāo)。

地方食品藥品監(jiān)督管理部門建立地方食品安全信息平臺，轄區(qū)企業(yè)在有關(guān)地方食品安全信息平臺上公布經(jīng)政府部門核實的工商登記年報、生產(chǎn)許可證、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等必須公布的信息，也可以公布其他和食品安全有關(guān)的信息，并接受媒體和公眾監(jiān)督。國家級和地方食品安全信息公布平臺鼓勵消費(fèi)者組織、律師服務(wù)站等社會團(tuán)體的參與?！?/p>

在上述制度設(shè)計中，不僅增加了信息采集制度和信息披露程度的規(guī)定，而且將企業(yè)作為信息公布的主體，并充分調(diào)動公眾的監(jiān)督力量，將企業(yè)置于民眾無所不在又持續(xù)不斷的關(guān)注和監(jiān)督之中，更為重要的是，它使企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)自我監(jiān)督。通過這樣的方式，減少缺陷食品這一原來為“外來”的壓力被內(nèi)化到企業(yè)內(nèi)部管理之中。上述過程不停留于純粹的信息公開，而是具有了“信息交流”的特性：通過企業(yè)的自行公布、行業(yè)協(xié)會和媒體的注解，企業(yè)公開的食品安全信息可以比較準(zhǔn)確地傳遞到消費(fèi)者那里；同樣重要的是，消費(fèi)者對風(fēng)險信息的“反應(yīng)”反過來又作為信息傳遞到企業(yè)那里，成為促使企業(yè)減少生產(chǎn)缺陷食品的壓力。這樣的食品安全信息公布制度，會激發(fā)出一種特別的信息發(fā)生機(jī)制，克服或者說消解政府風(fēng)險管制中“信息瓶頸”。在傳統(tǒng)的信息公布機(jī)制中，規(guī)制者努力搜羅風(fēng)險信息，被管制者作為對立面則努力掩蓋風(fēng)險信息或者至少是被動地、不情愿地提供相關(guān)信息。而在上述制度設(shè)計中，最了解相關(guān)風(fēng)險信息的企業(yè)，作為被管制者，為了獲得更高的市場份額，將會爭先恐后地主動提供食品安全風(fēng)險有關(guān)信息，這將大大減輕政府收集規(guī)制所需信息的負(fù)擔(dān)。⑩參見金自寧：《作為風(fēng)險規(guī)制工具的信息交流——以環(huán)境行政中TRI為例》，《中外法學(xué)》2010年第3期。政府監(jiān)督成本和食品安全信息的公布成本都將大大降低，或者說在人力資金成本不變的情況下監(jiān)督效率將得到改善。政府有限的成本能夠用來及時反饋消費(fèi)者投訴，監(jiān)督抽查，更及時地進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警和食品安全事故處理。另外，由于企業(yè)的日常信息公布系與消費(fèi)者需求直接進(jìn)行對話交流，企業(yè)公布信息的行為將更好地彌補(bǔ)食品安全信息不對稱的缺陷，減少消費(fèi)者收集食品安全信息的成本，降低交易費(fèi)用。而這種主動提供食品安全信息的行為會進(jìn)一步影響消費(fèi)者的購買心理和購買決策，提升消費(fèi)者對于食品企業(yè)的信心，從而提升企業(yè)產(chǎn)品的銷售量，形成良性的市場交易互動。

當(dāng)然，筆者設(shè)計的方案可能會碰到這樣的反對意見：在實踐中，美國和歐洲等食品安全信息由政府來提供，為什么他們可以做到信息的充分供給，我國卻做不到呢？筆者以為，其最主要的原因是政府角色定位不同。跟中國的地方政府相比，西方政府定位于服務(wù)型政府，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和壓力相對較小。而且由于普選制度，政府官員從自己的政治利益考慮需要直接對選民負(fù)責(zé)。所以，政府與企業(yè)之間的利益關(guān)系與我國不同。另外，國外在食品安全監(jiān)管上往往投入經(jīng)費(fèi)巨大，這是他們的制度仍得以維持的物質(zhì)基礎(chǔ)，而這在我國較長時間內(nèi)是無法具備的。

四、結(jié) 語

在傳統(tǒng)的思維模式下，食品安全信息作為公共物品應(yīng)由政府來提供。我國公眾和媒體在食品安全輿論監(jiān)督中的亂象促使政府對食品安全信息供給的進(jìn)一步管制和壟斷，正如《修訂草案》中所顯示的那樣。然而這樣的食品安全信息公布模式只能導(dǎo)致更嚴(yán)重的“政府失效”。李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話中指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，通過簡政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力?！碧鰝鹘y(tǒng)觀點的窠臼可以發(fā)現(xiàn)，充分發(fā)揮市場主體的主觀能動性，讓食品生產(chǎn)者這一交易中的信息優(yōu)勢方自己來提供更多的食品安全信息，讓政府回歸監(jiān)管角色，讓全民加入到食品安全監(jiān)督的角色中來，才能解決目前食品安全信息公布的現(xiàn)實障礙，同時也是高效率的食品安全信息公布制度的設(shè)置方向。

（責(zé)任編輯：聞 海）

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A

1005-9512（2014）08-0014-08

張云，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生，中國計量學(xué)院法學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師。

*本文受浙江省科技廳軟科學(xué)研究計劃資助項目“網(wǎng)絡(luò)交易中產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度創(chuàng)新”（項目編號：2014C25027）資助，同時受浙江省產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究中心和浙江省標(biāo)準(zhǔn)化與知識產(chǎn)權(quán)管理人文基地資助項目“風(fēng)險預(yù)防理念在我國食品安全立法中的確立與完善”（項目編號：SIPM 3102）資助。