史際春 蔣 媛

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100871）

論食品安全卡特爾*
——一種食品安全法律治理的路徑

史際春 蔣 媛

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100871）

食品安全治理應(yīng)當(dāng)重視經(jīng)營者自律的作用。為食品安全和質(zhì)量達(dá)成卡特爾，作為經(jīng)營者合作和自治的一種路徑，不僅有反壟斷法上的豁免制度可為其提供合法性支撐，更因其有助于重塑、培育市場正向淘汰機(jī)制而具有合理性。應(yīng)以《中華人民共和國食品安全法》修訂為契機(jī)，圍繞推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，制定關(guān)于壟斷協(xié)議反壟斷法適用豁免指南，為食品安全和其他領(lǐng)域的卡特爾豁免提供法律指引與規(guī)范。

食品安全卡特爾；反壟斷豁免；企業(yè)主體責(zé)任；食品安全法；社會(huì)共治

我國《食品安全法》的修訂和完善

編者按：食品安全直接關(guān)系到全民的身體健康與生命，我國《食品安全法》的大規(guī)模修訂備受全國人民關(guān)注。2013年10月10日，國家食品藥品監(jiān)管總局向國務(wù)院報(bào)送了《中華人民共和國食品安全法（修訂草案送審稿）》，從建立食品網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管制度、食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)和保健食品監(jiān)管制度，以及強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任、強(qiáng)化地方政府責(zé)任落實(shí)、完善食品安全共會(huì)共治等等方面提出了較大幅度的修訂建議。第十二屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議初審了《中華人民共和國食品安全法（修訂草案送審稿）》，并于2014年7月2日在中國人大網(wǎng)公布《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》，向社會(huì)公開征集意見。本刊為配合此次法律修訂，特約請(qǐng)有關(guān)專業(yè)人士從食品經(jīng)營者運(yùn)用食品安全和質(zhì)量聯(lián)盟方式進(jìn)行食品安全經(jīng)營者自律性治理的法律規(guī)制態(tài)度，食品安全信息公布制度、食品安全民事責(zé)任制度等方面，針對(duì)上述送審稿及修訂草案提出完善對(duì)策建議，以期為此次修法提供參考。

保定某個(gè)體攤主炸油條堅(jiān)持用一級(jí)大豆色拉油，每天都換新油，所炸油條供不應(yīng)求，被譽(yù)為“油條哥”。該市20多家早餐店遂成立“放心油條”聯(lián)盟，與他一起做放心油條，①參見《“油條哥”劉洪安：百姓信得過的“放心油條”》，中國廣播網(wǎng)，http://finance.cnr.cn/txcj/201209/t20120906_510846756.shtml，2014年1月18日訪問。其效應(yīng)還外溢至全省，出現(xiàn)了“河北省良心油條聯(lián)盟”，②參見《保定“油條哥”有了追隨者 峰峰又現(xiàn)良心油條》，長城網(wǎng)，http://report.hebei.com.cn/system/2012/07/27/011995931.shtml，2014年1月18日訪問。令人深感民眾中蘊(yùn)藏的樸素正義和良法創(chuàng)造力，需要學(xué)者去發(fā)現(xiàn)和支持?！吨腥A人民共和國反壟斷法》（以下簡稱：《反壟斷法》）實(shí)施以來，學(xué)界和官方對(duì)壟斷主要關(guān)注的是“反”，而對(duì)某些壟斷的益處及其豁免乃至弘揚(yáng)有所忽視，比如食品安全卡特爾就是一例。《中華人民共和國食品安全法（修訂草案送審稿）》（以下簡稱：《送審稿》）首次確定了“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治”的食品安全治理原則。③《送審稿》由國家食藥總局于2013年10月報(bào)送國務(wù)院。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）則提出“要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用”，以及推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)市場活力。食品安全治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，有賴于市場的積極約束，更應(yīng)關(guān)注經(jīng)營者在其中的應(yīng)有定位與功能發(fā)揮。本文擬從食品安全卡特爾現(xiàn)象切入，論述其正當(dāng)、合法性，并以《送審稿》的公布為契機(jī)，④2014年5月14日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，原則通過了《送審稿》。會(huì)議決定對(duì)其作進(jìn)一步修改后提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。參見《食品安全法修訂草案獲國務(wù)院通過，定調(diào)“最嚴(yán)格監(jiān)管”》，和訊網(wǎng)，http://news.hexun.com/2014-05-15/ 164792430.html，2014年5月20日訪問。提出應(yīng)當(dāng)為食品安全卡特爾的反壟斷法適用豁免提供指引，以此就教于各方同仁和專家。

一、食品安全卡特爾的合法性分析

（一）食品安全卡特爾與食品安全治理

我國以往的食品安全治理，著眼于政府監(jiān)管，效率低、成本高，重審批和外部監(jiān)管，忽視事中、事后監(jiān)管以及經(jīng)營者、消費(fèi)者和社會(huì)組織在治理中的基礎(chǔ)性作用及其主觀能動(dòng)性，因而無法深入本質(zhì)、溯及源頭以實(shí)現(xiàn)有效的全程監(jiān)管。相比之下，經(jīng)營者自律具有直接利益驅(qū)動(dòng)、即時(shí)反饋的優(yōu)勢，可深入內(nèi)部修補(bǔ)食品生產(chǎn)流通消費(fèi)鏈條中可能出現(xiàn)的安全隱患與漏洞，真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、流通、經(jīng)營、銷售、服務(wù)每個(gè)環(huán)節(jié)的全程監(jiān)控、溯源監(jiān)督和無縫對(duì)接，與政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管共同把好食品安全這道“閥門”。

食品安全治理要標(biāo)本兼治，就必須使市場無形之手與政府有形之手協(xié)同并用。在市場機(jī)制和“賺錢”意愿的推動(dòng)下，諸多食品領(lǐng)域的同業(yè)經(jīng)營者摸索出了一條有助于解決食品安全問題的路徑，即以改善產(chǎn)品質(zhì)量、提升創(chuàng)新能力、化解產(chǎn)能過剩、加強(qiáng)中小企業(yè)競爭實(shí)力、保護(hù)資源環(huán)境、維護(hù)進(jìn)出口利益等為目標(biāo)，達(dá)成具有一定限制競爭效果的經(jīng)營者聯(lián)合或同盟，其客觀或終極的效果則是有助于提升消費(fèi)者福利、維護(hù)食品安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化。例如實(shí)踐中出現(xiàn)的“食品安全餐飲經(jīng)營者聯(lián)盟”、“中國奶粉愛心誠信聯(lián)盟”、“甘肅乳企誠信聯(lián)盟”、品牌“放心肉”、“放心油條”聯(lián)盟、“餐飲服務(wù)誠信示范街”以及“個(gè)體食品加工創(chuàng)優(yōu)同盟”，等等，均是如此。

筆者認(rèn)為，食品行業(yè)的經(jīng)營者以維護(hù)食品安全、保護(hù)消費(fèi)者利益為目的，相應(yīng)地可以改進(jìn)食品生產(chǎn)、營銷手段或者促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，有助于實(shí)現(xiàn)市場對(duì)不誠信經(jīng)營者及其制作出售的不安全食品之正向淘汰機(jī)制，系必要地限制競爭，所涉產(chǎn)品市場的實(shí)質(zhì)性競爭未受根本性損害，由此達(dá)成的積極效果大于消極效果的聯(lián)合或壟斷協(xié)議，可以統(tǒng)稱為“食品安全卡特爾”。食品安全卡特爾對(duì)于落實(shí)食品經(jīng)營者的“食品安全第一責(zé)任人”角色，構(gòu)建食品追溯管理制度，加強(qiáng)食品經(jīng)營者自律，完善食品安全自查、召回、無害化處理、補(bǔ)救和銷毀等管理措施，將小作坊、小食品店、小餐飲店和食品攤販等納入規(guī)范化的監(jiān)督管理，推動(dòng)構(gòu)建與培育健康、可持續(xù)的市場淘汰機(jī)制等，均具有重要意義。值得注意的是，因其涉及對(duì)食品質(zhì)量、數(shù)量、市場以及交易行為等的限制，具有壟斷與妨礙競爭的“外象”，因而不可避免地要受反壟斷法的規(guī)制。

（二）食品安全卡特爾符合反壟斷法豁免制度的基本法理

“豁免提供了一種繞開反壟斷法定禁止的統(tǒng)一途徑。隨著反壟斷法發(fā)展，它們包含了由于壓倒性社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要而豁免某些經(jīng)營者適用該法的條款?！雹軹imothy J.Grendell,The Antitrust Legislation of the United States,the European Economic Community,Germany and Japan, International and Comparative Law Quarterly,Vol.29(Jan.1980),p.67.反壟斷法豁免常與“適用除外”混用，⑥學(xué)界多認(rèn)為“適用除外”與“豁免”可以交互使用。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為二者應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，如有人認(rèn)為“適用除外”是完全排除反壟斷法的適用與規(guī)制；“豁免”則是行為符合規(guī)制要求，但通過合理分析與利弊權(quán)衡后，對(duì)規(guī)制結(jié)果免于適用，即對(duì)于違法責(zé)任的網(wǎng)開一面。參見許光耀：《歐共體競爭法通論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第164頁。是指某種行為在形式上符合反壟斷法禁止的規(guī)定，但從社會(huì)公共利益、技術(shù)創(chuàng)新和消費(fèi)者福祉等其他方面來看，這種行為又是有益的，具有正當(dāng)、合理性，因而可排除在反壟斷法的適用范圍之外。⑦參見李鐘斌：《反壟斷法的合理原則研究》，廈門大學(xué)出版社2005年版，第43頁。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部發(fā)布的《競爭者之間協(xié)作行為的反托拉斯指南》就開宗明義地指出：“為了在現(xiàn)代市場上展開競爭，競爭者有時(shí)需要進(jìn)行合謀。競爭力量推動(dòng)公司進(jìn)行復(fù)雜的合謀，以達(dá)到擴(kuò)張進(jìn)入外國市場、為高昂的創(chuàng)新活動(dòng)融資以及降低生產(chǎn)和其他成本的目的。這些合謀通常不僅是良性的，而且能夠促進(jìn)競爭?！雹郥he Federal Trade Commission and the U.S.Department of Justice,Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors (April 2000),http://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/public_events/joint-venture-hearings-antitrust-guidelines-collaboration-among -competitors/ftcdojguidelines-2.pdf(the website of the FTC),visited on May 20,2014.

一般而言，豁免對(duì)象主要是對(duì)整體經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)公共利益有重要意義的行業(yè)或領(lǐng)域，以及對(duì)市場競爭的影響不大但對(duì)整體利益或特定社會(huì)成員卻十分有益的限制競爭行為或壟斷行為。食品安全卡特爾作為橫向協(xié)議性質(zhì)的限制競爭行為，通過具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間達(dá)成具有一定限制競爭效果的協(xié)議或決議，旨在保障食品安全、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益從而促進(jìn)社會(huì)整體利益，可由豁免制度賦予其合法性。

當(dāng)代反壟斷法和政策越來越傾向于合理性分析，即凡合理的就是合法的。所謂合理性，是基于一定的價(jià)值或理念、目標(biāo)，以及由此反映出的特定社會(huì)之經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想、文化、學(xué)術(shù)乃至政治等因素，所作的分析及其結(jié)論?！胺赐欣购透偁幏ǔ３Ｊ艿缴鐣?huì)和歷史因素的影響，并且有可能響應(yīng)截然不同的目標(biāo)。”⑨有學(xué)者認(rèn)為競爭法的價(jià)值目標(biāo)包括福利（總剩余）、消費(fèi)者福利、中小企業(yè)保護(hù)、促進(jìn)市場一體化、經(jīng)濟(jì)自由、反通貨膨脹、公平和公正，以及其他公共政策因素包括社會(huì)因素、政治因素、環(huán)境因素和戰(zhàn)略因素（產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策）等。參見[英]馬西莫·莫塔：《競爭政策——理論與實(shí)踐》，沈國華譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2006年版，第11-20頁。實(shí)踐中，各國反壟斷法的價(jià)值、理念及目標(biāo)雖各有側(cè)重，但大體包括自由競爭、公平競爭、經(jīng)濟(jì)效率、消費(fèi)者權(quán)益、環(huán)境保護(hù)、國家安全以及社會(huì)整體利益等。其中，相對(duì)于高強(qiáng)度的競爭，社會(huì)整體利益已然成為更高位階的法律價(jià)值。社會(huì)整體利益包括經(jīng)濟(jì)效率、消費(fèi)者福祉、社會(huì)公平正義、公益、環(huán)境保護(hù)、中小企業(yè)保護(hù)、統(tǒng)一大市場、國家安全等多種內(nèi)容?！霸诂F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，完全競爭的市場是理想的，是可望而不可及的”；⑩[美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，人民郵電出版社2004年版，第134頁?！敖?jīng)濟(jì)進(jìn)步必然和壟斷因素相聯(lián)系，決定了法院應(yīng)當(dāng)在競爭自由和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步相沖突中決定哪一個(gè)目標(biāo)占優(yōu)先地位”。①王曉曄：《企業(yè)合并中的反壟斷問題》，法律出版社1996年版，第22頁。食品安全卡特爾之所以符合反壟斷法適用豁免的法理，根本上即在于其立足于超越了單純追求競爭的更高價(jià)值。

有學(xué)者科學(xué)地指出，反壟斷法對(duì)壟斷的規(guī)制是區(qū)分不同情形分別對(duì)待的，它并非一概地反對(duì)所有的壟斷，而只反對(duì)那些“壞的”壟斷。②參見王先林：《反壟斷法的制度效果不可抹殺》，法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2014-01/03/ content_5173666.htm?node=5955，2014年5月14日訪問。在我國2013年修正的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011）》中，“農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用、農(nóng)作物、家畜、家禽及水生動(dòng)植物、野生動(dòng)植物遺傳工程、農(nóng)牧漁產(chǎn)品無公害、綠色生產(chǎn)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用、綠色無公害飼料及添加劑開發(fā)、有機(jī)廢棄物無害化處理及有機(jī)肥料產(chǎn)業(yè)化技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用等”內(nèi)容被放在鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄中，體現(xiàn)了國家在提升農(nóng)作物質(zhì)量、維護(hù)食品安全和消費(fèi)者利益等方面的政策導(dǎo)向。食品安全卡特爾當(dāng)可作為其每個(gè)環(huán)節(jié)上的安全及質(zhì)量保障機(jī)制之一。

（三）食品安全卡特爾豁免具有充分的現(xiàn)實(shí)法律規(guī)范支撐

食品安全卡特爾以維護(hù)食品安全為宗旨，其表現(xiàn)形式多種多樣，包括為改進(jìn)技術(shù)、研發(fā)新產(chǎn)品、統(tǒng)一規(guī)格及型號(hào)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、約定生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化分工、促成中小企業(yè)聯(lián)合、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源、保護(hù)國家進(jìn)出口安全而形成的聯(lián)合，以及農(nóng)民、農(nóng)業(yè)合作社和其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、加工、運(yùn)銷諸領(lǐng)域的相關(guān)聯(lián)合等。

從典型國家的反壟斷法文本來看，卡特爾豁免均是重要的組成部分之一。美國反壟斷法對(duì)卡特爾的豁免主要通過法官運(yùn)用“合理規(guī)則”的方式實(shí)現(xiàn)。此外，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與司法部還發(fā)布了若干單行規(guī)章規(guī)定卡特爾豁免，如1918年豁免出口卡特爾的《韋布－波默林法》、③美國對(duì)出口卡特爾豁免有嚴(yán)格的主體限制，即必須是“顯著的出口導(dǎo)向型”企業(yè)；德國與日本對(duì)于主體的限定則相對(duì)寬松。See Timothy J.Grendell,The Antitrust Legislation of The United States,The European Economic Community,Germany and Japan, International and Comparative Law Quarterly,Vol.29(Jan 1980),p.71.1992年豁免農(nóng)業(yè)合作卡特爾的《凱普－伏爾斯蒂德法》、1980年豁免研究開發(fā)卡特爾的《國家合作研究法》等。2000年4月發(fā)布的《競爭者之間協(xié)作行為的反托拉斯指南》對(duì)事實(shí)的或者潛在的競爭者之間建立合作性的合營企業(yè)、技術(shù)領(lǐng)域的交叉許可、共同采購和共同銷售、建立商會(huì)以及建立戰(zhàn)略同盟等各種卡特爾豁免均作了較詳細(xì)的規(guī)定。④op.cit.該指南當(dāng)然也適用于食品行業(yè)的卡特爾。

歐盟對(duì)卡特爾違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)《歐共體條約》第81條和第83條，采用“一般禁止”加“廣泛豁免”的模式，⑤《歐共體條約》第81條第3款規(guī)定，在授予豁免時(shí)有兩個(gè)積極條件和兩個(gè)消極條件必須同時(shí)具備。積極條件要求卡特爾有助于改進(jìn)商品的生產(chǎn)或流通，或促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步；且使得所有消費(fèi)者公平分享由此產(chǎn)生的利益。消極條件要求卡特爾不能強(qiáng)加于他人（如果其并非獲得以上目標(biāo)所必需）；且針對(duì)所涉產(chǎn)品市場的實(shí)質(zhì)部分不存在消除競爭的可能性。See Treaty Establishing the European Community(Consolidated Version),O.J.C321/55(29.12.2006).其中卡特爾豁免包括個(gè)別豁免（Individual Exemption）與集體豁免（Block Exemption）兩種方式。歐共體委員會(huì)在2000年頒布了《關(guān)于研究開發(fā)協(xié)議集體豁免的2659/2000號(hào)條例》、《有關(guān)專業(yè)化協(xié)議集體豁免的2658/2000號(hào)條例》。具體而言，一項(xiàng)卡特爾在被認(rèn)定符合第81條的違法性標(biāo)準(zhǔn)后，即開始認(rèn)定其是否可適用“集體豁免”。如符合“集體豁免”中的“白色清單”免責(zé)條款，則依法自動(dòng)豁免；如有“黑色清單”中的禁止條件，則不適用“集體豁免”，但未必完全被否定，只要卡特爾存在重大的抵償性利益（Countervailing Benefits），仍可通過更具體的個(gè)案分析以適用“個(gè)別豁免”；如果出現(xiàn)黑白清單之外的限制性條款即“灰色清單”，則需要對(duì)每一條款進(jìn)行合理性分析，來認(rèn)定其是否適用“集體豁免”。此外，歐共體委員會(huì)2001年發(fā)布《有關(guān)歐共體條約第81條對(duì)橫向合作協(xié)議適用指南的委員會(huì)通知》（以下簡稱：《歐共體通知》），對(duì)于常見的各種卡特爾闡明了委員會(huì)予以豁免認(rèn)定的框架，并對(duì)《研究開發(fā)協(xié)議集體豁免條例》與《專業(yè)化協(xié)議集體豁免條例》進(jìn)行了補(bǔ)充。⑥該指南全稱Guidelines on the Applicability of Article 81 of the EC Treaty to Horizontal Cooperation Agreements，并不普遍適用于任何卡特爾，而僅涉及可能產(chǎn)生效率或其他重要收益的合作類型，即研發(fā)、生產(chǎn)、購買、商業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和環(huán)境協(xié)議。其具體內(nèi)容參見《有關(guān)歐共體條約第81條對(duì)橫向合作協(xié)議適用指南的委員會(huì)通知》，《歐洲共同體公報(bào)》2001年1月6日，第2版。⑦ See Notice on agreement of minor importance which do not appreciably restrict competition under Article 81(1)of the Treaty establishing the European Community (de minimis) (Official Journal C368 of 22.12.2001), http://europa. eu/legislation_summaries/competition/firms/l26072_en.htm(Official website of the European Union),visited on May 20,2014.⑧ 參見許光耀：《歐共體競爭法通論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第141頁。⑨ 此處主要是指德國《反限制競爭法》在第6次修訂之前的立法模式。第6次修訂后一度對(duì)壟斷協(xié)議進(jìn)行了橫向協(xié)議與縱向協(xié)議的劃分。具體內(nèi)容參見王曉曄：《論反壟斷法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第107頁。但為更好地迎合歐洲一體化的需要，《反限制競爭法》在第7次修訂后取消了上述劃分，改為采取歐共體競爭法“廣泛豁免”的立法模式，即除了保留中小企業(yè)合作卡特爾之外，不再詳細(xì)列舉典型的卡特爾類型。參見王?。骸兜聡偁幏ǖ臍W洲化改革——〈反對(duì)限制競爭法〉第7次修訂述評(píng)》，《時(shí)代法學(xué)》2006年第6期。⑩ 例如關(guān)于“標(biāo)準(zhǔn)和型號(hào)卡特爾及條件卡特爾”的規(guī)定：（1）僅以統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)或型號(hào)為內(nèi)容的協(xié)議和決議，可以豁免適用第11條的禁令；（2）以統(tǒng)一適用一般交易條件、一般供應(yīng)條件以及包括現(xiàn)金支付折扣在內(nèi)的支付條件為內(nèi)容的協(xié)議和決議，可以豁免適用第1條的禁令，但以有關(guān)規(guī)定不涉及價(jià)格或價(jià)格要素為限。參見《德國反對(duì)限制競爭法》，邵建東譯，載尚明主編：《主要國家（地區(qū)）反壟斷法律匯編》，法律出版社2004年版，第4頁。其同年又發(fā)布《關(guān)于處理不受歐共體第81條第1款規(guī)制的非明顯限制競爭的無足輕重的協(xié)議》，⑦對(duì)中小企業(yè)合作卡特爾豁免作了具體規(guī)定。上述條例、通知和指南在實(shí)踐中均是歐盟及成員國反壟斷執(zhí)法和司法的重要依據(jù)。⑧本文所謂食品安全卡特爾自屬其適用范圍。

德國關(guān)于卡特爾豁免的規(guī)定沿襲了歐盟競爭法的成文法模式，但早期的“類型化卡特爾列舉”⑨則與歐盟的“廣泛豁免模式”有較大差異。德國《反限制競爭法》自1957年頒行至今共修訂了7次，在1998年第6次修訂之前，卡特爾豁免主要在第1篇第1章“卡特爾合同和卡特爾決議”的第2條至第8條進(jìn)行類型化列舉：標(biāo)準(zhǔn)和型號(hào)卡特爾及條件卡特爾、專門化卡特爾、中小企業(yè)合作卡特爾、合理化卡特爾、結(jié)構(gòu)危機(jī)卡特爾、其他可以提高經(jīng)濟(jì)效益或者消費(fèi)者福利的卡特爾以及部長特許卡特爾，每一種類型的卡特爾均被附加了不同的約束條件；⑩第28條則對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)因有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、使用、儲(chǔ)藏、加工或處理農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的共同設(shè)施達(dá)成的協(xié)議規(guī)定了豁免。第9條、第10條針對(duì)卡特爾的申請(qǐng)登記、駁回程序、豁免申請(qǐng)與授予等進(jìn)行了規(guī)定。

日本《禁止私人壟斷和確保公正交易法》修改前的第6章對(duì)旨在克服蕭條的共同行為、實(shí)現(xiàn)合理化的共同行為等豁免做了比較集中的規(guī)定。其他如《中小企業(yè)團(tuán)體組織法》、《進(jìn)出口交易法》、《農(nóng)業(yè)合作社法》、《水產(chǎn)合作社法》等單行法中也均規(guī)定了相關(guān)的卡特爾豁免。此外日本還制定了《關(guān)于〈禁止私人壟斷和確保公正交易法〉的適用除外等問題的法律》對(duì)反壟斷豁免進(jìn)行專門規(guī)定。1999年6月15日，日本頒布了《關(guān)于反壟斷法適用除外制度的整理方案》，不景氣、合理化等大部分卡特爾豁免被廢止，僅中小企業(yè)合作卡特爾得到保留。

我國的卡特爾豁免法律規(guī)范主要為《反壟斷法》第15條關(guān)于壟斷協(xié)議適用豁免的規(guī)定，以及第56條關(guān)于農(nóng)民與農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的協(xié)議聯(lián)盟的規(guī)定。①國家發(fā)展與改革委員會(huì)（簡稱“發(fā)改委”）和國家工商管理總局（簡稱“工商總局”）等反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然頒布了一些與卡特爾有關(guān)的反壟斷執(zhí)法規(guī)定，例如《反價(jià)格壟斷規(guī)定》、《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序》、《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》等，但對(duì)卡特爾豁免均無涉及。《反壟斷法》第15條綜合借鑒了歐盟與德國立法模式，將“類型化列舉”與“一般豁免”相結(jié)合，但又具“本國特色”。如第15條第1款第1項(xiàng)至第6項(xiàng)類型化列舉了研究與開發(fā)卡特爾、專門化卡特爾、中小企業(yè)卡特爾、社會(huì)公益性卡特爾、不景氣卡特爾、進(jìn)出口卡特爾，第7項(xiàng)則以“法律和國務(wù)院規(guī)定的其他情形”作為其他卡特爾兜底條款；同時(shí)對(duì)前5項(xiàng)同等要求經(jīng)營者證明“所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益”。第56條規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合或協(xié)同行為對(duì)反壟斷法可以不予適用，但在實(shí)踐中，不排除相關(guān)爭議可依法進(jìn)入反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法院的審查。

二、食品安全卡特爾的主要類型及其合理性分析

2011年國家發(fā)改委與工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《食品工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，總結(jié)了我國食品工業(yè)在食品安全保障體系、自主創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式以及企業(yè)組織結(jié)構(gòu)等五大方面存在的問題：食品企業(yè)質(zhì)量參差不齊、誠信意識(shí)淡薄、管理理念落后，政府監(jiān)管缺位或低效，行業(yè)自律缺失，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)與能力不足，市場充斥著大量不正當(dāng)競爭以及質(zhì)次價(jià)高的劣質(zhì)產(chǎn)品，中小企業(yè)經(jīng)營困難，企業(yè)忽視創(chuàng)新、研發(fā)而過度營銷等等。從競爭的角度，概而言之，這些問題則表現(xiàn)為逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、劣幣驅(qū)逐良幣等逆向淘汰機(jī)制盛行?！胺磯艛喾ㄊ呛戏ㄐ耘c合理性高度統(tǒng)一、充分講理的一種法?！雹谑冯H春：《〈反壟斷法〉與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)》，《法學(xué)家》2008年第1期。各類食品安全卡特爾不僅契合反壟斷法豁免制度的法理，并有充分的中外法律規(guī)范支持，更因符合我國食品安全實(shí)踐的需求而具有充分的合理性。

（一）食品安全標(biāo)準(zhǔn)化與專業(yè)化卡特爾

食品安全標(biāo)準(zhǔn)化與專業(yè)化卡特爾，是協(xié)議采用統(tǒng)一的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格型號(hào)或約定生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化分工。這種協(xié)議和約定能夠產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)與協(xié)同優(yōu)勢。“大的也可以是美的”，③薛兆豐：《商業(yè)無邊界：反壟斷法的經(jīng)濟(jì)學(xué)革命》，法律出版社2008年版，第41頁。規(guī)模使得分工成為可能，而分工的專業(yè)化、精細(xì)化又可提高效率，規(guī)模效應(yīng)還有助于降低交易費(fèi)用?？ㄌ貭柲軌虼龠M(jìn)內(nèi)部信息的交流，“與共謀定價(jià)本身不同，這種信息交換常?？梢援a(chǎn)生顯著的社會(huì)效益，因?yàn)?，一般來說，賣主們對(duì)競爭者的價(jià)格和產(chǎn)出掌握的信息越多，市場的運(yùn)作效率就越高。一個(gè)企業(yè)如果不知道市場價(jià)格是多少，就不知道該生產(chǎn)多少，或者實(shí)際上根本不知道要不要生產(chǎn)。如果對(duì)競爭者擴(kuò)張生產(chǎn)能力的計(jì)劃一無所知，它也就無法對(duì)自己要不要擴(kuò)張生產(chǎn)能力作出明智的決策”。④[美]理查德·A·波斯納：《反托拉斯法》，孫秋寧譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第187頁?！皥F(tuán)隊(duì)通常能創(chuàng)造比單個(gè)成員帶來效益之和還要大的效益，也即產(chǎn)生一加一大于二的結(jié)果”。⑤Armen A.Alchian and Harold Demsetz,Production,Information Cost,and Economic Organization,The American Economic Review,Vol.62(Dec 1972),pp.777-795.“內(nèi)部協(xié)作或者協(xié)同行為內(nèi)化了外部性，減弱了彼此之間因敲竹杠或卸責(zé)等對(duì)抗行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)更好生存下來?！雹轇enjamin Klein et al.,Vertical Integration,Appropriable Rents,and the Competitive Contracting Process,Journal of Law and Economics,Vol.21(Oct 1978),pp.297-326.當(dāng)前，我國食品行業(yè)中整體性的安全標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、檢測方法標(biāo)準(zhǔn)和加工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及食品添加劑、快捷食品、肉制品、乳制品、飲料等具體的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等都不甚完善，各類標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)內(nèi)容上存在諸多沖突和矛盾，亟需予以整合。食品安全卡特爾通過規(guī)范內(nèi)部聯(lián)盟成員自覺實(shí)行良好操作規(guī)范（GMP）、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）、誠信管理體系（CMS）等，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、國際化、高質(zhì)量的食品安全監(jiān)管體制和科學(xué)管理模式，可以為逐步增強(qiáng)食品安全保障能力、堵塞外部監(jiān)管漏洞、形成內(nèi)外監(jiān)管合力、實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管和無縫對(duì)接奠定基礎(chǔ)。

（二）食品安全中小企業(yè)合作卡特爾

食品安全中小企業(yè)合作卡特爾，旨在通過抱團(tuán)發(fā)展、聚少成多的方式改善中小企業(yè)的經(jīng)營能力，在規(guī)?；?jīng)營中增強(qiáng)市場競爭能力?！澳壳拔覈称饭I(yè)大中型企業(yè)偏少，‘小、散、低’的格局并未根本改變，小微企業(yè)和小作坊仍然占全行業(yè)的90%左右。同時(shí)，中小企業(yè)自檢能力不足，檢測設(shè)備配置落后，公共檢測平臺(tái)缺乏，成為制約我國食品安全整體水平提升的關(guān)鍵因素?！雹摺妒称沸袠I(yè)九成為小微企業(yè)，“小散低”易發(fā)安全問題》，搜狐網(wǎng)，http://roll.sohu.com/20120615/n345691170.shtm，2014年5月20日訪問。為了提高企業(yè)競爭能力、改善經(jīng)營管理，更好地與大企業(yè)進(jìn)行競爭，中小企業(yè)之間通過共同購買、銷售、生產(chǎn)等方式形成專業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營，對(duì)改進(jìn)技術(shù)、改善經(jīng)營管理，增進(jìn)規(guī)模、效益與市場競爭力均具有重要意義。比如市場中大量存在的食品生產(chǎn)加工小作坊、小食品店、小餐飲店、食品攤販，通過在原材料采購、用料、網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)展、人員培訓(xùn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量、自我約束、互相督查等方面達(dá)成一系列協(xié)議，形成“餐飲服務(wù)誠信示范街”，將單個(gè)、弱小的經(jīng)營者用質(zhì)量、誠信、銷售、運(yùn)輸、技術(shù)等綁定在一起，可以在避免“單打獨(dú)斗”等經(jīng)營弊端的同時(shí)提升競爭能力與服務(wù)水平。

（三）食品安全研究與開發(fā)卡特爾

食品安全研究與開發(fā)卡特爾（以及相關(guān)的環(huán)境卡特爾、出口卡特爾等）對(duì)淘汰落后產(chǎn)能、健全產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制、推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、節(jié)能減排、保護(hù)資源環(huán)境以及增強(qiáng)國際競爭力等均有重要意義。經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型、組織結(jié)構(gòu)升級(jí)已是全球食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢所趨?？鐕驹谌蚍秶鷥?nèi)通過資本整合，憑借專利、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、技術(shù)和管理裝備領(lǐng)域的優(yōu)勢地位大舉搶灘登陸我國市場，使得我國國際競爭力尚不強(qiáng)大的食品工業(yè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著全球食品產(chǎn)業(yè)日益向深層次、廣領(lǐng)域、高效益、低能耗、全利用的一體化可持續(xù)模式轉(zhuǎn)型，我國食品業(yè)也成為國際食品產(chǎn)業(yè)鏈條中的一環(huán)，受國際大環(huán)境的影響程度日益加深。食品安全研究與開發(fā)卡特爾有利于節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、降耗，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用率，強(qiáng)化污染物減排和治理，增強(qiáng)我國企業(yè)的國際競爭力。目前我國在糧食加工、肉類屠宰加工、發(fā)酵、釀酒、乳制品領(lǐng)域存在產(chǎn)能過剩，通過食品安全卡特爾“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，也可以淘汰技術(shù)與裝備落后、資源與能源消耗高、環(huán)保不達(dá)標(biāo)的落后產(chǎn)能，提升整體經(jīng)濟(jì)效益。比如，為了保證肉類食品的高品質(zhì)貨源，讓百姓吃上“放心肉”，江蘇蘇食集團(tuán)與知名廠家聯(lián)盟，采取“雙名牌互動(dòng)”形式，建設(shè)了完整的生豬屠宰管理制度、肉類食品質(zhì)量安全信息可追溯系統(tǒng)、屠宰監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)與肉品冷鏈系統(tǒng)，淘汰傳統(tǒng)加工技術(shù)，推動(dòng)了肉品業(yè)轉(zhuǎn)型，有效保證了肉品衛(wèi)生和質(zhì)量安全。⑧參見《讓百姓吃上放心肉》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://lczx.mofcom.gov.cn/article/fengong/201204/20120408060049.shtml，2014年5月20日訪問。

（四）農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷卡特爾

農(nóng)民或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)供銷領(lǐng)域達(dá)成卡特爾，不僅可以為穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品有效供給、確保糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)，還有利于對(duì)抗市場巨頭、解決“三農(nóng)問題”、保障民生與就業(yè)。農(nóng)民作為分散的經(jīng)營者，規(guī)?；潭鹊?，資金、技術(shù)、營銷等能力普遍較弱，因此有必要鼓勵(lì)農(nóng)民組織起來，通過合作社及其聯(lián)社、農(nóng)業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會(huì)及農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷卡特爾等提升市場競爭力。2013年3月廣受關(guān)注的黃浦江死豬事件，就與浙江嘉興農(nóng)戶傳統(tǒng)的分散型、粗放型的鄉(xiāng)村家庭養(yǎng)殖模式具有密切的聯(lián)系。如果養(yǎng)殖戶能夠形成“家庭農(nóng)場聯(lián)合體”等卡特爾協(xié)議或組織，對(duì)解決養(yǎng)殖量與管理能力不匹配的問題當(dāng)具有重要的作用。⑨參見《密集飼養(yǎng)的困境》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://lczx.mofcom.gov.cn/article/fengong/201303/20130300068883.shtml，2014年5月20日訪問。比如江蘇興化市姜堰區(qū)、海陵區(qū)以及鹽城市射陽縣的12家農(nóng)場共同組成“家庭農(nóng)場聯(lián)合體”，實(shí)現(xiàn)糧食統(tǒng)一烘干、加工、銷售，有效解決了農(nóng)場主們的后顧之憂。這種中小農(nóng)業(yè)主的卡特爾聯(lián)盟通過合作發(fā)展與資源整合，改善了自身競爭能力，增進(jìn)了社會(huì)整體效益。這類做法顯然值得推廣。

（五）食品安全誠信卡特爾

食品安全誠信卡特爾能夠強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，促進(jìn)食品行業(yè)與企業(yè)的誠信水平。比如常州武進(jìn)區(qū)成立的“酒店餐飲企業(yè)誠信聯(lián)盟”，一方面對(duì)不誠信的成員單位采用批評(píng)、教育、取消聯(lián)盟資格的方式予以約束，另一方面對(duì)聯(lián)盟內(nèi)的誠信企業(yè)進(jìn)行大力宣傳，從而構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制。⑩參見《武進(jìn)區(qū)酒店餐飲企業(yè)誠信聯(lián)盟構(gòu)建方案》，武進(jìn)論壇，http://bbs.wj001.com/read-htm-tid-422901-1.html，2014年5月20日訪問。這種誠信卡特爾獎(jiǎng)懲并重，有助于激勵(lì)經(jīng)營者不斷改善經(jīng)營管理，自覺落實(shí)食品安全的主體責(zé)任。此外，食品安全誠信卡特爾還可以要求聯(lián)盟內(nèi)部成員進(jìn)行持續(xù)信息披露并相互監(jiān)督，促進(jìn)各種食品安全信息在經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的流通與反饋。這種內(nèi)在的信息披露要求，加大了臟、亂、差以及不誠信、不守法的食品加工、生產(chǎn)、銷售企業(yè)的生存壓力，迫使其改革自身各方面的缺陷。例如，“甘肅乳企誠信聯(lián)盟”向消費(fèi)者鄭重承諾，該聯(lián)盟企業(yè)的產(chǎn)品中不含三聚氰胺等有害物質(zhì)，承諾企業(yè)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，自覺執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。①參見《甘肅省成立乳制品企業(yè)誠信聯(lián)盟向消費(fèi)者鄭重承諾》，中國廣播網(wǎng)，http://gs.cnr.cn/gsxw/kx/201008/t20100802_506826560. html，2014年5月20日訪問。這種卡特爾形式的宣誓、承諾，不僅可以增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)聯(lián)盟所屬企業(yè)乳品質(zhì)量的信任，亦可吸引其他企業(yè)為加入聯(lián)盟而改進(jìn)管理、重視質(zhì)量、規(guī)范經(jīng)營，其潛在的激勵(lì)因素在于，加盟企業(yè)的美譽(yù)度更高，銷售和價(jià)格更穩(wěn)定，從而可獲取更多利潤暨更大的利益。這有助于形成正常的市場正向淘汰機(jī)制。

食品安全卡特爾既可以屬于以上某一種類型，也可以是幾種類型的混合體，對(duì)其法律規(guī)制不必拘泥于類型，關(guān)鍵是看其維護(hù)食品安全和質(zhì)量的宗旨及實(shí)際效果如何。

三、食品安全卡特爾反壟斷法豁免的路徑

食品安全卡特爾是一種有益的壟斷，值得弘揚(yáng)和推廣普及，為此需要觀念倡導(dǎo)和規(guī)則指引并行，給經(jīng)營者和民眾以合理預(yù)期，使之得以發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

（一）明確食品安全卡特爾之反壟斷法適用豁免

總體而言，從國際上看，反壟斷法對(duì)卡特爾的豁免適用趨于嚴(yán)厲，豁免范圍不斷縮小，比如德國第7次修訂《反限制競爭法》后就僅保留了中小企業(yè)合作卡特爾。然而，對(duì)此現(xiàn)象要具體分析，不可一概而論。就我國食品行業(yè)及食品安全監(jiān)管的實(shí)際情況而言，則有必要認(rèn)可食品安全卡特爾及其合理性，明確其反壟斷法適用豁免，并使經(jīng)營者、消費(fèi)者和整個(gè)社會(huì)周知。當(dāng)前我國食品行業(yè)集中度較低、企業(yè)經(jīng)營規(guī)模偏小、經(jīng)營方式以粗放型為主，比如三鹿奶粉事件令國人對(duì)內(nèi)資乳企喪失信心，其根源就是成千上萬分散的奶農(nóng)為了蠅頭小利往鮮奶里添加水和三聚氰胺。如果忽視國情、盲目信奉某種本本上的教義，一味厭惡壟斷和卡特爾，則既不利于民眾放心消費(fèi)，也有礙我國食品企業(yè)參與國際競爭，損害的是社會(huì)整體利益。相反，構(gòu)建合理的食品安全卡特爾豁免制度有利于形成更加有序、有效的競爭機(jī)制和淘汰機(jī)制。當(dāng)然，為保證食品安全卡特爾的豁免能夠?qū)崿F(xiàn)此種效果，應(yīng)以行為豁免而非集體豁免為原則，即依據(jù)個(gè)案分析對(duì)某一食品卡特爾行為的積極效果與消極效果進(jìn)行權(quán)衡，以此決定是否豁免（而非針對(duì)某一行業(yè)的整體性豁免），從而確保食品安全卡特爾豁免的合理性。對(duì)于學(xué)界、官方和法律界而言，就食品安全、質(zhì)量卡特爾原則上可給予反壟斷法適用豁免達(dá)成共識(shí)，是至關(guān)重要的。

（二）制訂《壟斷協(xié)議反壟斷法適用豁免指南》

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，在反壟斷法領(lǐng)域內(nèi)，僅有立法機(jī)關(guān)制定的法律，其將不足以適用?！斗磯艛喾ā穼?duì)卡特爾豁免作了規(guī)定，但有關(guān)豁免對(duì)象、條件、程序、期限、授權(quán)主體等尚需反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制訂指南或由法院在司法審判中形成規(guī)則，我國這方面的實(shí)踐明顯滯后于食品安全法治對(duì)卡特爾豁免的需求。比如《反壟斷法》第15條關(guān)于豁免程序方面僅規(guī)定了經(jīng)營者的舉證義務(wù)，即“經(jīng)營者能夠證明達(dá)成的協(xié)議屬于下列情形之一的”，以及第1款至第5款的“經(jīng)營者能夠證明達(dá)成的協(xié)議不會(huì)限制相關(guān)市場的競爭，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益”；《反壟斷法》第56條對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合或協(xié)同行為除外適用《反壟斷法》只作了原則規(guī)定。

解決上述問題、細(xì)化卡特爾豁免制度主要有兩種方式：一是效仿美國，通過判例造法并發(fā)布相關(guān)指南；二是效仿歐盟，發(fā)布指南和有約束力的實(shí)施細(xì)則。由于卡特爾的實(shí)踐類型多樣，對(duì)法律規(guī)制的要求也各有不同，結(jié)合我國的大陸法系傳統(tǒng)以及反壟斷法的執(zhí)法現(xiàn)狀，通過發(fā)布指南及其實(shí)施細(xì)則，對(duì)相關(guān)實(shí)踐的具體內(nèi)容、卡特爾豁免的社會(huì)需求及法律規(guī)制對(duì)市場競爭的影響進(jìn)行不同總結(jié)，能夠給行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、律師、經(jīng)營者分析案件、應(yīng)對(duì)執(zhí)法和訴訟，提供更好的參照與思路。據(jù)此，國家發(fā)改委和工商總局有必要以我國《反壟斷法》的宗旨和基本精神基礎(chǔ)，針對(duì)食品安全卡特爾和其他可以豁免之卡特爾的具體情況，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上共同發(fā)布《壟斷協(xié)議反壟斷法適用豁免指南》（以下簡稱《豁免指南》），為食品安全卡特爾的豁免提供有力的指引和法律適用的直接依據(jù)。

（三）實(shí)現(xiàn)《豁免指南》與《食品安全法》的銜接

國家食藥總局的《送審稿》從落實(shí)食品安全監(jiān)管體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任、地方政府責(zé)任落實(shí)、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式、完善食品安全社會(huì)共治、嚴(yán)懲重處違法違規(guī)行為等六個(gè)方面，對(duì)現(xiàn)行《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱：《食品安全法》）作出了補(bǔ)充及修改，在具體的監(jiān)管上也展現(xiàn)了一些創(chuàng)新之處。②這些創(chuàng)新主要是增加了食品網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管制度、食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、禁止嬰幼兒配方食品委托貼牌生產(chǎn)等規(guī)定和責(zé)任約談、突擊性檢查等監(jiān)管方式。在行政許可設(shè)置方面，國家食藥總局經(jīng)過專項(xiàng)論證，在《送審稿》中增加規(guī)定了食品安全管理人員職業(yè)資格和保健食品產(chǎn)品注冊兩項(xiàng)許可制度。這為在食品安全領(lǐng)域具體適用反壟斷法、增進(jìn)食品安全卡特爾豁免的可預(yù)測性與確定性，提供了新的思路和依據(jù)。

1.加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)

《決定》提出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。《送審稿》第5條規(guī)定，“國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”；“國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品進(jìn)出口活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”?！端蛯徃濉返?3條規(guī)定，“質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)安全鑒定說明文件進(jìn)行評(píng)價(jià)審查”?？梢姡称钒踩涤蓢沂乘幙偩挚傮w負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管，其中涉及進(jìn)出口活動(dòng)和食品相關(guān)產(chǎn)品安全評(píng)價(jià)審查的，由國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)。

對(duì)食品安全卡特爾的監(jiān)管及其反壟斷法適用豁免，涉及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。我國《反壟斷法》從起草到正式定稿，在這一問題上有所反復(fù)，③2006年全國人大常委會(huì)第一次審議的《反壟斷法（草案）》第44條第1款規(guī)定：“對(duì)于本法規(guī)定的壟斷行為，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的，依照其規(guī)定。有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查處理結(jié)果通報(bào)國務(wù)院反壟斷委員會(huì)?！痹摋l第2款規(guī)定：“有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為未調(diào)查處理，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見?！薄斗磯艛喾ǎú莅福返谌螌徸h后，該條被刪除。2007年正式通過的《反壟斷法》對(duì)此未作明確規(guī)定，對(duì)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就其管轄范圍內(nèi)壟斷和競爭問題的執(zhí)法權(quán)有所忽視，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)涉及二者協(xié)調(diào)的問題時(shí)缺乏必要的法律支持?！皡f(xié)調(diào)的過程就是互通信息、尋求共識(shí)、協(xié)力合作、共克難關(guān)的‘民主’過程?！雹苁冯H春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，《中國法學(xué)》2006年第4期。促進(jìn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)執(zhí)法，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的多重目標(biāo)和價(jià)值追求，在妥善協(xié)調(diào)競爭政策和國家食品產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的同時(shí)，平衡各方主體利益、維護(hù)社會(huì)整體利益?！端蛯徃濉返?條第6款規(guī)定，“國務(wù)院其他與食品安全工作相關(guān)的部門依照本法和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行相應(yīng)職責(zé)”。雖然據(jù)此可將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)兜底于其中，但更有效的方案應(yīng)當(dāng)是在《豁免指南》中對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)執(zhí)法予以明確規(guī)定。其要點(diǎn)包括：明確二者都應(yīng)當(dāng)遵循反壟斷法的基本原則與精神，依據(jù)行業(yè)性立法（對(duì)于食品安全卡特爾而言即《食品安全法》）來實(shí)施具體的規(guī)制措施；要求加強(qiáng)溝通與協(xié)作，并明確發(fā)生監(jiān)管沖突時(shí)確定執(zhí)法權(quán)歸屬的依據(jù)，在綜合考慮對(duì)個(gè)案的專業(yè)知識(shí)、先前的處理經(jīng)驗(yàn)、對(duì)當(dāng)事人的熟悉程度等因素的基礎(chǔ)上予以權(quán)衡；明確一方行使執(zhí)法權(quán)時(shí)，另一方應(yīng)當(dāng)予以積極配合，包括提供資料、提供專業(yè)咨詢、組織專家意見等。

2.落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，明確豁免的實(shí)體及程序規(guī)范

《送審稿》第4條提出，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是“食品安全第一責(zé)任人”，應(yīng)當(dāng)履行“誠信自律”的義務(wù)。為了有效提升食品企業(yè)的誠信意識(shí)，深入貫徹落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律的指引功能與預(yù)測功能，為經(jīng)營者自覺履行責(zé)任提供規(guī)范依據(jù)，包括實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范。其中，程序性規(guī)范尤其重要。在實(shí)體性規(guī)范的原則性與模糊性有可能削弱法律的確定性與可預(yù)見性的情況下，需要通過程序性規(guī)范對(duì)其加以有效彌補(bǔ)。《反壟斷法》對(duì)卡特爾豁免作了規(guī)定，為了給食品安全卡特爾以及其他行業(yè)中符合豁免要求的卡特爾提供明確的適用依據(jù)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在《豁免指南》中規(guī)定有關(guān)豁免對(duì)象、適用條件、期限、程序、豁免撤銷及其他限制等要求。

在實(shí)體性規(guī)范方面，重點(diǎn)是對(duì)類型化卡特爾豁免的適用作出區(qū)別規(guī)定，尤其是對(duì)各類卡特爾的適用主體范圍、基本分析框架以及評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。在這方面，《歐共體通知》具有較強(qiáng)的借鑒意義?！稓W共體通知》確立了按照“不在第81（1）款適用范圍之內(nèi)的協(xié)議”（黑色清單）、“幾乎總在第81（1）款適用范圍之內(nèi)的協(xié)議”（白色清單）、“可能落入第81（1）款適用范圍的協(xié)議”（灰色清單）分類適用第81（1）款評(píng)估的基本分析框架，并對(duì)不同類型的卡特爾做出了針對(duì)性的界定。比如對(duì)專業(yè)化協(xié)議側(cè)重從“界定各方市場地位、集中率、市場參與者的梳理以及其他結(jié)構(gòu)因素”、“上游市場的合作”、“競爭者間的分包合同”等因素展開；對(duì)購買協(xié)議則更關(guān)注分析“購買和銷售市場的相互依賴”。據(jù)此，我國的《豁免指南》在實(shí)體規(guī)范方面應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面。其一，我國《反壟斷法》對(duì)豁免的實(shí)質(zhì)要件僅規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)利益、消費(fèi)者的公平份額、不消除競爭”三個(gè)方面，缺少“限制競爭的必不可少”這一慣常要件，⑤《反壟斷法》第15條第1款第1項(xiàng)至第5項(xiàng)以及第2款規(guī)定，屬于前款第一項(xiàng)至第五項(xiàng)情形，不適用本法第13條、第14條規(guī)定的，經(jīng)營者還應(yīng)當(dāng)證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。可見，《反壟斷法》對(duì)于專門化卡特爾、研究開發(fā)卡特爾、中小企業(yè)卡特爾、不景氣卡特爾、公益性卡特爾，需要經(jīng)營者承擔(dān)證明“經(jīng)濟(jì)利益、消費(fèi)者的公平份額、不消除競爭”等三項(xiàng)責(zé)任。但根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，“限制競爭的必不可少”也應(yīng)當(dāng)是必備要件。應(yīng)當(dāng)通過擴(kuò)張解釋將“必不可少”要件增加到評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。其二，引入分析方法時(shí)應(yīng)立足于“市場地位”、“市場份額”與“市場集中度”等要素，評(píng)判卡特爾是否具有“在價(jià)格、產(chǎn)量、市場劃分或者商品和服務(wù)的種類和質(zhì)量方面對(duì)市場產(chǎn)生消極影響的能力”。其三，為避免法律規(guī)范的抽象性給經(jīng)營者造成困擾，損害規(guī)制效果，可附錄卡特爾豁免的具體案例以供社會(huì)參考。其四，對(duì)中小企業(yè)卡特爾豁免之“市場份額”界定，應(yīng)予適當(dāng)傾斜或優(yōu)待；同時(shí)，鑒于中國屬于農(nóng)業(yè)大國的基本國情，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)卡特爾豁免進(jìn)行類推適用?！端蛯徃濉返?條第2款規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（即食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，但本法另有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定?！薄端蛯徃濉返?1條和第32條將“食品生產(chǎn)加工小作坊、小食品店、小餐飲店、食品攤販”納入監(jiān)管范疇，并“鼓勵(lì)和支持上述主體改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營條件、進(jìn)入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營”。在我國食品企業(yè)規(guī)模整體偏小、競爭能力偏弱、中小食品企業(yè)需要國家給予政策支持的客觀背景下，對(duì)中小企業(yè)卡特爾的豁免判定應(yīng)當(dāng)立足于實(shí)際情況，給予更多寬容。

在程序性規(guī)范方面，建立“事后審查”的基本模式。各國反壟斷法對(duì)卡特爾豁免的程序控制主要是事后的執(zhí)法及司法審查。美國歷來如此。歐盟、德國與日本雖曾經(jīng)采用事前審查的做法，但歐盟理事會(huì)于2002年通過1/2003號(hào)條例后，廢除了事前申報(bào)審查制度。根據(jù)該條例規(guī)定，凡是違反第81條第1款但符合第3款豁免條件的行為，不再需要委員會(huì)事先作出決定，而可直接依法豁免，只要符合豁免條件，協(xié)議自始有效。德國、日本也隨之修法，卡特爾豁免的方式與歐盟趨同。事先申報(bào)審查以經(jīng)營者申請(qǐng)登記或經(jīng)批準(zhǔn)為合作前提；事后審查則以相關(guān)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法或發(fā)生糾紛時(shí)法院進(jìn)行司法審判為審查方式。德國《反限制競爭法》在第7次修訂以前，依據(jù)卡特爾對(duì)競爭影響程度的輕重不同，將其分為登記卡特爾、可駁回卡特爾以及須經(jīng)批準(zhǔn)的卡特爾。⑥根據(jù)該法第9條，企業(yè)參加合理化卡特爾、專門化卡特爾和中小企業(yè)卡特爾，應(yīng)當(dāng)向聯(lián)邦卡特爾局申請(qǐng)登記，3個(gè)月內(nèi)未被駁回的，相關(guān)卡特爾即適用豁免；根據(jù)該法第10條，企業(yè)參加合理化卡特爾、結(jié)構(gòu)危機(jī)卡特爾和部長特許卡特爾以及其他卡特爾的，必須提出申請(qǐng)，由卡特爾局以處分的方式?jīng)Q定給予豁免或駁回申請(qǐng)?！端蛯徃濉返?2條規(guī)定：“國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)監(jiān)督管理制度。食品安全監(jiān)督管理部門根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)程度確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)、方式和頻次等。”這一規(guī)定原則上也可成為卡特爾豁免中程序控制的參照因素。但由于類型、合作內(nèi)容與發(fā)生領(lǐng)域不同，合作主體的能力有別，各種卡特爾對(duì)市場競爭的影響程度也有較大差異。《反壟斷法》第15條和第56條規(guī)定的卡特爾豁免，尤其是合理化卡特爾、標(biāo)準(zhǔn)化卡特爾、專業(yè)化卡特爾、中小企業(yè)卡特爾、農(nóng)業(yè)方面的卡特爾以及相關(guān)的食品安全卡特爾等，由于其對(duì)競爭損害不大或根本無損害，均可“不告不理”，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無需主動(dòng)介入審查，如此也可以減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)和參與合作經(jīng)營者的成本，同時(shí)避免對(duì)市場秩序造成重大的不利后果。

3.創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，完善食品安全的社會(huì)共治

以政府規(guī)制為中心，忽視企業(yè)主體責(zé)任及社會(huì)監(jiān)督的傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管模式，不可避免地會(huì)產(chǎn)生各種弊端，無法實(shí)現(xiàn)危機(jī)預(yù)防與源頭控制?！端蛯徃濉返?條確定了“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治”的監(jiān)管原則，更加注重企業(yè)、社會(huì)等力量的介入，以尋求監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新。社會(huì)共同治理旨在合理安排政府、企業(yè)、社會(huì)組織、消費(fèi)者以及媒體等多元化主體的權(quán)利和義務(wù)設(shè)置、角色安排與監(jiān)督協(xié)作，對(duì)推進(jìn)食品安全監(jiān)管機(jī)制的轉(zhuǎn)型具有重要意義。此外，在轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)官民互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)以人為本的整體背景下，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、完善社會(huì)共治還應(yīng)注重網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督機(jī)制、消費(fèi)者利益訴求表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建，因此，《送審稿》對(duì)輿論監(jiān)督權(quán)和食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)作了規(guī)定，以提升社會(huì)及廣大消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)督的積極性。

在食品安全卡特爾中，社會(huì)共治突出表現(xiàn)為問責(zé)制與公眾參與機(jī)制的導(dǎo)入。具體而言，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等介入食品安全卡特爾豁免審查時(shí)，應(yīng)導(dǎo)入聽證制度，并要求合作者披露相關(guān)信息。在聽證程序中，公眾的質(zhì)疑與詢問、經(jīng)營者的說明與回應(yīng)等，應(yīng)成為評(píng)判與決定是否授予豁免的重要依據(jù)。這里的“公眾”應(yīng)包括豁免的直接受損者（行業(yè)競爭者、上下游關(guān)聯(lián)方等）、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體及其他公益團(tuán)體等利益相關(guān)者。并且，對(duì)于大企業(yè)之間或者有重大影響的卡特爾，在豁免存續(xù)期間，可以要求參與的經(jīng)營者向主管機(jī)關(guān)匯報(bào)并發(fā)布公告，實(shí)現(xiàn)對(duì)卡特爾全程、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督。2013年商務(wù)部公布了全部“無條件批準(zhǔn)案件”，⑦據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2008年《反壟斷法》實(shí)施以來，截至2013年上半年，商務(wù)部共收到經(jīng)營者集中申報(bào)754件，立案690件，審結(jié)643件。在審結(jié)的案件中，無條件批準(zhǔn)624件，附條件批準(zhǔn)18件，禁止1件。隨著反壟斷執(zhí)法的透明度日益增強(qiáng)，2013年8月，商務(wù)部對(duì)2008年《反壟斷法》實(shí)施以來的所有無條件批準(zhǔn)案件一次性向社會(huì)公布，并規(guī)定自2013年開始按季度公布無條件批準(zhǔn)的案件。參見《商務(wù)部公開所有反壟斷案件》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/16/c_125867769.htm，2014年5月20日訪問。使反壟斷執(zhí)法置于公眾與媒體的監(jiān)督之下，這種做法可以在推廣食品安全卡特爾時(shí)予以借鑒。

（責(zé)任編輯：陳歷幸）

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1005-9512（2014）08-0002-12

史際春，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中心、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，安徽師范大學(xué)法治中國建設(shè)研究院研究員；蔣媛，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生。

*本文由史際春確定主題、框架、核心觀點(diǎn)、分析與論證思路和修改定稿；由蔣媛搜集資料并撰寫初稿。