陳矯健

從實(shí)踐的角度看信訪法律制度完善與發(fā)展

陳矯健

筆者根據(jù)多年信訪工作實(shí)踐，從信訪法律制度、認(rèn)識(shí)和執(zhí)行等三個(gè)方面分析存在的問(wèn)題，并提出解決方案；同時(shí)在現(xiàn)行的法律框架下，提出完善法律制度的幾點(diǎn)建議，供大家參考。

一、當(dāng)前國(guó)土資源信訪工作存在的問(wèn)題及分析

（一）制度層面

1.信訪的功能定位沒(méi)有理清。一是信訪在整個(gè)行政法律體系中的功能沒(méi)有理清。究竟是通過(guò)信訪直接解決問(wèn)題，還是將信訪作為政府與人民群眾信息交流、反饋的平臺(tái)非常模糊。如果是通過(guò)信訪直接去解決問(wèn)題，特別是解決依法行政過(guò)程中出現(xiàn)的具體行政行為違法或行為不當(dāng)（包括歷史上所有具體行政行為）等問(wèn)題，首先行政機(jī)關(guān)要確保歷史上所有的具體行政行為合法，否則具體行政行為將時(shí)刻處于不穩(wěn)定的信訪之中；并且信訪“量大面廣”，必需要有龐大的信訪機(jī)構(gòu)、人員來(lái)支撐其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，上述兩點(diǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的。二是信訪與行政救濟(jì)法律制度的關(guān)系沒(méi)有理清。雖然《信訪條例》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)行政訴訟、復(fù)議、仲裁等法定途徑解決的，信訪不予受理；但面對(duì)在法律上沒(méi)有利害關(guān)系的反映具體行政行為違法（假設(shè)確實(shí)存在違法）的信訪事項(xiàng)時(shí)，就會(huì)面臨是否要糾正該違法具體行政行為的尷尬。如果認(rèn)為信訪是作為行政救濟(jì)制度補(bǔ)充的，就要受理并且要糾正該違法的具體行政行為，反之則不受理。由于信訪法律制度對(duì)該問(wèn)題沒(méi)有明確界定，信訪工作中有的受理，有的不受理，法律執(zhí)行很不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為：行政救濟(jì)法律制度不完善應(yīng)當(dāng)通過(guò)其自身的發(fā)展和完善來(lái)解決，而不應(yīng)“另起爐灶”，以補(bǔ)充或替代的形式解決，這樣不但解決不了問(wèn)題，反而會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。如果將信訪作為行政救濟(jì)的一種方式，因信訪不受主體、申請(qǐng)期限、利害關(guān)系、法律程序等條件的限制，并且費(fèi)用低等特點(diǎn)，必將完全取代行政救濟(jì)法律制度而成為“準(zhǔn)司法行為”，這也是當(dāng)前信“訪”不信“法”的根源所在。三是信訪與依法行政的關(guān)系沒(méi)有理順。當(dāng)前的很多信訪問(wèn)題，都是依法行政出現(xiàn)了問(wèn)題，信訪工作應(yīng)當(dāng)不斷促進(jìn)政府依法行政，而不應(yīng)破壞現(xiàn)有的法律制度。所以，從立法的角度上看，信訪法律制度的設(shè)置不應(yīng)，也不可能破壞現(xiàn)有的法律體系，將信訪行為涉足具體行政事務(wù)而成為具體行政行為，信訪還是應(yīng)當(dāng)回歸到作為信息交流和反饋的平臺(tái)。但政府可以通過(guò)對(duì)信訪信息的收集、分析、整理，從中獲取很多有利于改進(jìn)工作、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等有價(jià)值的信息，這也是信訪工作最具價(jià)值的地方，但目前的信訪工作不但沒(méi)有發(fā)揮信訪應(yīng)有的作用，反而將信訪游離于現(xiàn)有的法律制度之外去解決問(wèn)題，從而造成了新的依法行政問(wèn)題。綜上所述，在法律制度的設(shè)計(jì)上，信訪僅作為政府與人民群眾信息交流和反饋的平臺(tái)，而不能通過(guò)信訪直接解決信訪所反映的問(wèn)題。

2.信訪定義模糊?！缎旁L條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！钡摶顒?dòng)指的是什么樣的活動(dòng)，《信訪條例》規(guī)定不清，只是在制度上籠統(tǒng)地規(guī)定涉及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為可以信訪，但問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為絕大多數(shù)是具體行政行為，如何處理這類信訪，法律制度模糊不清。最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函已經(jīng)明確：“信訪對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響?！本C上所述，筆者認(rèn)為：信訪相當(dāng)于一個(gè)程序性行為，就像是醫(yī)院里的分診臺(tái)，雖然不治病，但可以幫助病人正確選擇醫(yī)生看病。所以，在法律制度上應(yīng)當(dāng)明確信訪工作不涉足具體信訪事項(xiàng)，對(duì)于投訴請(qǐng)求類的信訪，應(yīng)當(dāng)幫助信訪人選擇正確的法定途徑依法維護(hù)其合法權(quán)益；對(duì)于反映情況，提出建議、意見(jiàn)類的信訪，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查研究，對(duì)合法、合理有利于改進(jìn)工作的建設(shè)性意見(jiàn)和建議應(yīng)當(dāng)予以采納，并告知信訪人，對(duì)不采納的也應(yīng)當(dāng)向信訪人反饋不采納的理由，信訪起到“溝通的橋梁”作用。

3.相關(guān)法律制度先天不足。一是自己督促自己執(zhí)行?！缎旁L條例》第三十二條第二款規(guī)定：“有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依照前款第一項(xiàng)規(guī)定作出支持信訪請(qǐng)求意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位執(zhí)行?！睂俚毓芾硎切旁L工作的基本原則，一般而言有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)就是信訪作出處理意見(jiàn)的機(jī)關(guān)，所以上述規(guī)定就成了自己督促自己執(zhí)行。二是復(fù)查復(fù)核不受理的問(wèn)題?！墩憬⌒旁L事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》在第二章申請(qǐng)與受理章節(jié)中第十五條規(guī)定：“經(jīng)審查，復(fù)查、復(fù)核申請(qǐng)有下列情形之一的，復(fù)查、復(fù)核機(jī)關(guān)不予受理，并按照第二十八條規(guī)定作出不予受理的復(fù)查、復(fù)核決定：（一）不符合本辦法第十條規(guī)定的……”信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)作出后，申請(qǐng)人在規(guī)定時(shí)限申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核的應(yīng)當(dāng)先受理，經(jīng)審查后認(rèn)為信訪處理意見(jiàn)存在行為不當(dāng)（不應(yīng)受理而受理）的，應(yīng)當(dāng)作出撤銷信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)，而不應(yīng)當(dāng)在受理程序上直接作出不予受理的決定。三是信訪復(fù)查面臨的尷尬?！墩憬⌒旁L事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》第二十七條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：“原信訪事項(xiàng)處理或者復(fù)查決定認(rèn)定主要事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用依據(jù)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越或者濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)?，予以變更或者撤銷。予以撤銷的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令被申請(qǐng)人限期重新作出處理、復(fù)查決定。”從該條款中可以看出，信訪處理意見(jiàn)是信訪行為的作出，信訪復(fù)核意見(jiàn)是針對(duì)復(fù)查意見(jiàn)正確與否的判斷，而不是針對(duì)信訪處理意見(jiàn)的審查和判斷，否則就不會(huì)有“責(zé)令被申請(qǐng)人限期重新作出復(fù)查決定”。所以，根據(jù)該條款信訪復(fù)查意見(jiàn)就不知道是對(duì)信訪處理意見(jiàn)的判斷，還是對(duì)信訪處理意見(jiàn)的繼續(xù)調(diào)查處理。如果信訪復(fù)查是對(duì)信訪處理意見(jiàn)的判斷，復(fù)查作出維持信訪處理意見(jiàn)，仍然還是當(dāng)初的信訪處理意見(jiàn)，那么復(fù)核就應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)初的信訪處理意見(jiàn)進(jìn)行審查和判斷，而不是針對(duì)復(fù)查意見(jiàn)進(jìn)行審查，除非信訪復(fù)查改變了當(dāng)初的信訪處理意見(jiàn)。反之，如果信訪復(fù)查是對(duì)信訪處理意見(jiàn)的繼續(xù)調(diào)查和處理，那么信訪復(fù)核也可以在復(fù)查意見(jiàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查和處理，成為最終的信訪處理意見(jiàn)。這樣一來(lái)信訪復(fù)查、復(fù)核就是針對(duì)信訪事項(xiàng)的繼續(xù)調(diào)查和處理，所以也就不存在對(duì)信訪處理意見(jiàn)的判斷，作出維持或撤銷的復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)。

（二）認(rèn)識(shí)層面

1.“人治”思想嚴(yán)重。一是信訪問(wèn)題一定要解決?！靶旁L要履職到位，信訪問(wèn)題一定要解決，要做到案結(jié)事了”這是我們還經(jīng)常聽(tīng)到一句話，出發(fā)點(diǎn)很好，聽(tīng)起來(lái)也似乎完美，但卻經(jīng)不起法律的推敲。信訪要履職到位，履行的是哪一個(gè)職責(zé)，是信訪辦理的職責(zé)，還是信訪事項(xiàng)涉及的職責(zé)。如果指信訪辦理的職責(zé)，那么依法作出信訪處理決定就是履職到位；如果是指信訪事項(xiàng)所涉及的職責(zé)，那么履職到位就很難了，特別是對(duì)信訪事項(xiàng)所涉及的已成就的行為（既成的事實(shí)），如履職沒(méi)有到位的是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，但不管怎樣，領(lǐng)導(dǎo)的批示（事情一定要解決）還是很管用的，各級(jí)政府也是想方設(shè)法去解決，信訪成了法律之外的一種特殊救濟(jì)渠道。二是通過(guò)信訪反映的問(wèn)題得到解決后，就認(rèn)為是信訪解決了該問(wèn)題。如通過(guò)信訪檢舉土地違法行為，該違法行為被行政機(jī)關(guān)依法查處（作出行政處罰）后，就認(rèn)為是信訪解決了該問(wèn)題，其實(shí)解決問(wèn)題的并非是信訪行為，而是行政機(jī)關(guān)的查處行為，但還是有很多人認(rèn)為是信訪解決了該問(wèn)題，所以準(zhǔn)確地說(shuō)應(yīng)該是信訪問(wèn)題要依法解決，而不是信訪問(wèn)題一定要解決。三是“有理”論。也就是認(rèn)為信訪事項(xiàng)有理的就可以信訪，無(wú)理的就不可以信訪。首先，“有理、無(wú)理”是基于個(gè)人的價(jià)值判斷，因人的認(rèn)識(shí)不同偏差很大。其次，要對(duì)信訪事項(xiàng)先作出“有理、無(wú)理”判斷，怎么判斷？由誰(shuí)判斷？筆者認(rèn)為：“人治”思想已根深蒂固，要想改變非常困難，從“人治”走向“法治”是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然選擇，也是我們所有執(zhí)法者共同努力的方向。

2.把“非訪”看作信訪的全部。經(jīng)常聽(tīng)到領(lǐng)導(dǎo)常講的一句話：“信訪總量仍在高位上運(yùn)行，我們要努力把信訪的總量降下來(lái)。”看似一句平常話，其背后就是把“非訪”當(dāng)作信訪的全部。從法律上看“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系”這是信訪的立法目的之一，努力將信訪的總量降下又怎么能夠?qū)崿F(xiàn)保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系。縱觀信訪的歷史演變，雖然在不同時(shí)代信訪有其不同的表現(xiàn)形式和內(nèi)容，但是我們國(guó)家堅(jiān)持走群眾路線這一宗旨不但沒(méi)有改變，反而在加強(qiáng)，而信訪工作就是堅(jiān)持這一宗旨的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是各級(jí)政府了解民情的重要途徑之一。信訪的總量增加了，與群眾聯(lián)系密切了原本是件好事，怎么可以用信訪數(shù)量的多少來(lái)衡量信訪工作的優(yōu)劣。另外，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言信訪人檢舉他人從事違法行為、向行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作的意見(jiàn)和建議等在很多方面都起到了積極作用，怎么可以因個(gè)別“非訪”事件而全盤(pán)否定信訪積極作用的一面。

3.“維穩(wěn)”大于一切?！熬S穩(wěn)”大于一切的思想在信訪工作中普遍存在，這是政府在處理特殊信訪問(wèn)題上作無(wú)原則妥協(xié)的根源所在。特別在“兩會(huì)”等重要的時(shí)間點(diǎn)或重要場(chǎng)合上，只要信訪人抓住政府違法或不當(dāng)?shù)男袨?，甚至是無(wú)理取鬧，這時(shí)的政府也習(xí)慣作無(wú)原則的妥協(xié)，甚至將“維穩(wěn)”上升為政治的高度，對(duì)信訪人違反社會(huì)治安管理的行為，不但沒(méi)有依法追究其法律責(zé)任，反而是“大鬧獲大利，小鬧獲小利”，而嘗到甜頭的信訪人，很多成為了信訪專業(yè)戶，逢會(huì)必到，周而復(fù)始，規(guī)模在不斷擴(kuò)大，維穩(wěn)的壓力也變得越來(lái)越大。要知道作無(wú)原則的妥協(xié)，就意味著政府的亂作為，這是依法行政和法治政府建設(shè)所不允許的，但卻是事實(shí)。

（三）執(zhí)行層面

1.有法不依，《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定沒(méi)有執(zhí)行。一是有法不依，信訪處理沒(méi)有結(jié)論。《信訪條例》第三十二條規(guī)定：“對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定，分別作出以下處理，并書(shū)面答復(fù)信訪人：（一）請(qǐng)求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持；（二）請(qǐng)求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好解釋工作；（三）請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持?！钡摲l基本上沒(méi)有被執(zhí)行，當(dāng)前作出的信訪處理意見(jiàn)根本沒(méi)有引用該法律條款，作出的信訪處理意見(jiàn)也沒(méi)有依法明確是支持、解釋還是不予支持的結(jié)論，總是習(xí)慣于之前的做法，依法行政的意識(shí)非常淡薄。另外，執(zhí)行《信訪條例》第三十五條的規(guī)定，依法作出復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)，個(gè)別地方以內(nèi)部函的形式代替信訪復(fù)查復(fù)核決定等。二是有法難依，沒(méi)有書(shū)面答復(fù)?！缎旁L條例》第三十二條規(guī)定信訪處理意見(jiàn)要書(shū)面答復(fù)信訪人，但實(shí)際信訪工作中有的就沒(méi)有書(shū)面答復(fù)。如通過(guò)“12336”電話舉報(bào)國(guó)土資源違法行為的就沒(méi)有書(shū)面答復(fù)信訪人，但是通過(guò)書(shū)信或走訪形式的同樣是舉報(bào)國(guó)土資源違法行為的一般有書(shū)面答復(fù)，法律執(zhí)行不統(tǒng)一，因電話舉報(bào)量大，一些地方甚至將電話舉報(bào)不納入信訪范圍；當(dāng)然《信訪條例》規(guī)定的全部信訪事項(xiàng)都要書(shū)面答復(fù)信訪人有無(wú)必要值得思考和研究，隨著網(wǎng)絡(luò)和自動(dòng)化辦理的發(fā)展，通過(guò)網(wǎng)上信訪必將成為發(fā)展趨勢(shì)，所以，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)在法律制度的設(shè)計(jì)上要為將來(lái)的網(wǎng)上信訪留有空間。三是有法亂依，同一行為有不同的處理方式。信訪就像是個(gè)“萬(wàn)花筒”，什么事項(xiàng)都有，法律不可能一一羅列，但法律執(zhí)行的統(tǒng)一性是必須的?！缎旁L條例》第二十一條規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理”，但面對(duì)檢舉土地違法征收、征收補(bǔ)償款沒(méi)有給付等已成就的具體行政行為時(shí)，信訪仍然受理并作出信訪處理意見(jiàn)，沒(méi)有依法將其引導(dǎo)到行政救濟(jì)的法定途徑上來(lái)，這樣的受理是無(wú)法用法律或理論去解釋的。筆者認(rèn)為，對(duì)訴求類信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)分類處理，如信訪事項(xiàng)涉及尚未成就的具體行政行為時(shí)可以受理，作出信訪處理意見(jiàn)問(wèn)題不大；但對(duì)已成就的具體行政行為應(yīng)當(dāng)不受理，并告知信訪人依法通過(guò)法定的行政救濟(jì)途徑解決，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)信訪法律制度和行政救濟(jì)制度的有效統(tǒng)一。

2.信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核的關(guān)系沒(méi)有理順。當(dāng)然，該問(wèn)題有來(lái)自上述《浙江省信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》的原因（不再贅述），但執(zhí)行該法律條款時(shí)，復(fù)核機(jī)關(guān)卻忽視了該條款執(zhí)行的社會(huì)效果。復(fù)核機(jī)關(guān)一般是因事實(shí)不清為由作出撤銷復(fù)查意見(jiàn)，并責(zé)令復(fù)查機(jī)關(guān)重新作出復(fù)查意見(jiàn)，但問(wèn)題是復(fù)查機(jī)關(guān)的復(fù)查意見(jiàn)是維持原來(lái)的信訪處理意見(jiàn)，復(fù)查意見(jiàn)被信訪復(fù)核撤銷，原事實(shí)不清的信訪處理意見(jiàn)仍然存在，責(zé)令復(fù)查機(jī)關(guān)重新作出的復(fù)查意見(jiàn)，復(fù)查機(jī)關(guān)也只能是撤銷原來(lái)的信訪處理意見(jiàn)，并責(zé)令原信訪處理機(jī)關(guān)重新調(diào)查處理。這樣一來(lái)，復(fù)查機(jī)關(guān)對(duì)同一事項(xiàng)先后作出（維持和撤銷）兩次完全不同的結(jié)論，不僅效率低下，而且嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的公信力，社會(huì)效果很差。但如果復(fù)核機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在作出撤銷復(fù)查意見(jiàn)的同時(shí)撤銷信訪處理意見(jiàn)，并責(zé)令原信訪處理機(jī)關(guān)重新調(diào)查處理，就可以解決上述問(wèn)題。

3.信訪處理行為不規(guī)范。一是“入口關(guān)”沒(méi)把好。是當(dāng)前信訪工作的一個(gè)普遍性問(wèn)題，將不應(yīng)當(dāng)受理的信訪事項(xiàng)（或信訪事項(xiàng)尚不清楚的）予以受理，特別是基層信訪處理機(jī)關(guān)，以為上級(jí)轉(zhuǎn)下來(lái)的信訪事項(xiàng)就要受理。二是兩條“底線”沒(méi)守住。第一，對(duì)信訪事項(xiàng)所涉及的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。如信訪反映政府違法征收土地、征地補(bǔ)償沒(méi)有到位等事項(xiàng)，還是習(xí)慣性受理，并將整個(gè)土地征收行為的審批過(guò)程、法定程序以及土地補(bǔ)償款支付情況，甚至將政府內(nèi)部會(huì)議紀(jì)要等內(nèi)容全部答復(fù)給信訪人，最后的結(jié)論往往是該征收行為合法，補(bǔ)償款已到位，這樣用信訪行為來(lái)證明具體行政行為合法性的做法問(wèn)題很大。首先，同為已成就的具體行政行為，為何信訪反映土地征收行為的受理并作出答復(fù)，而反映其它具體行政行為違法的，信訪不受理，并告知其應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)法定途徑（訴訟、復(fù)議等方式）解決；其次，如果土地征收行為的審批過(guò)程（法定程序）出現(xiàn)問(wèn)題（行為不當(dāng)或違法），信訪將如何處理，是否要糾正該土地征收行為，以及糾正的法律依據(jù)等等問(wèn)題無(wú)法解決。第二，對(duì)法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。如信訪舉報(bào)土地違法行為的，行政處罰還沒(méi)有對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，在信訪處理意見(jiàn)中就直接認(rèn)定該土地違法行為。工作不認(rèn)真，沒(méi)有對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行逐一核實(shí)，和法律水平、業(yè)務(wù)能力低下造成上述兩個(gè)問(wèn)題可以肯定，但問(wèn)題是上級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)核處理意見(jiàn)，不但沒(méi)有指出下級(jí)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為，反而對(duì)法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，或是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查（一定要證明具體行政行為是合法的），結(jié)果不但沒(méi)有解決問(wèn)題，反而制造了新的麻煩，使信訪工作處于十分被動(dòng)的局面。如近期被省廳撤銷的幾起因土地征收補(bǔ)償沒(méi)有到位的信訪復(fù)查件，由于老的土地法是由用地單位支付補(bǔ)償款的，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有收集相關(guān)的補(bǔ)償證據(jù)十分普遍，然而，這樣的證據(jù)不會(huì)因信訪復(fù)核撤銷就能找回來(lái)的，問(wèn)題是找不回來(lái)怎么辦，歷史上的類似問(wèn)題還很多，真的找不回來(lái)是否還要再次給予補(bǔ)償。從法理上看，土地征收補(bǔ)償不到位屬于政府行政給付義務(wù)沒(méi)有履行，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)法定途徑解決，但問(wèn)題是信訪復(fù)核對(duì)具體行政行為的法律事實(shí)進(jìn)行了認(rèn)定（認(rèn)為補(bǔ)償情況調(diào)查不清），這樣的認(rèn)定相當(dāng)于法院對(duì)具體行政行為的法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定一樣，直接影響具體行政行為的合法性問(wèn)題，很多律師就是利用這一點(diǎn)，通過(guò)信訪取證，通過(guò)信訪維權(quán)，更糟糕的是信訪人拿著復(fù)核意見(jiàn)要求政府補(bǔ)償?shù)轿辉趺崔k。

二、完善信訪法律制度的幾點(diǎn)建議

（一）完善立法目的，突出信訪工作的價(jià)值取向

將幫助信訪人依法維護(hù)其合法權(quán)益和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政列入信訪的立法目的，并將其作為信訪工作的主要價(jià)值取向，對(duì)“外”要積極幫助信訪人依法維權(quán)；對(duì)“內(nèi)”通過(guò)信訪反映出來(lái)的問(wèn)題，不斷改進(jìn)我們的工作，不斷促進(jìn)政府依法行政。要將信訪工作重心從對(duì)“外”，逐步轉(zhuǎn)向?qū)Α皟?nèi)”上來(lái)，也即從對(duì)信訪的處理，轉(zhuǎn)向?qū)Α皟?nèi)”的改進(jìn)工作建議或意見(jiàn)上來(lái)，要把信訪納入依法治國(guó)的重要組成部份，通過(guò)信訪不斷促進(jìn)政府依法行政。因此，建議將《信訪條例》第一條立法目的“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例”改為“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，積極引導(dǎo)幫助信訪人依法維護(hù)合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，促進(jìn)依法行政，制定本條例”。

（二）明確信訪的工作原則，把好“入口關(guān)”，守住兩條“底線”

一是建議將信訪工作原則改為：信訪工作應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（一）屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)；（二）幫助信訪人依法解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合；（三）有利于改進(jìn)工作，促進(jìn)依法行政；（四）有利于矛盾糾紛化解，促進(jìn)社會(huì)和諧；（五）高效便民，誠(chéng)實(shí)守信。二是把好信訪受理的“入口關(guān)”，明確信訪事項(xiàng)。在信訪法律制度上增設(shè)受理前的告知性補(bǔ)正（或明確信訪事項(xiàng)）的法律程序。對(duì)信訪事項(xiàng)不清楚的，由信訪工作人員進(jìn)行歸納后告知信訪人補(bǔ)正，明確信訪事項(xiàng)后再行處理。三是通過(guò)立法明確兩條信訪工作的“底線”，建議在信訪法律制度上增設(shè)一條：信訪處理意見(jiàn)不得有下列行為：（一）對(duì)法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定；(二)對(duì)具體行政行為的合法、合理性作出審查或判定，避免或減少信訪錯(cuò)位或越位行為的發(fā)生；（三）理順信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核的法律關(guān)系。

（三）信訪答復(fù)是信訪行為的作出，信訪復(fù)查、復(fù)核是對(duì)信訪答復(fù)正確與否的判斷

建議在信訪法律制度上增設(shè)一條：復(fù)查、復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)原信訪事項(xiàng)的處理意見(jiàn)進(jìn)行審查，并分別作以下處理：（一）信訪答復(fù)意見(jiàn)事實(shí)清楚處理恰當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)予以維持；（二）信訪答復(fù)意見(jiàn)事實(shí)不清的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。（三）信訪答復(fù)意見(jiàn)事實(shí)清楚解釋不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)予以維持，但應(yīng)當(dāng)在信訪復(fù)查或復(fù)核意見(jiàn)中充分予以說(shuō)明，并解釋清楚。

（四）推行網(wǎng)上信訪

提高工作效率，實(shí)現(xiàn)信訪信息共享，迎合社會(huì)發(fā)展。建議在信訪法律制度上增設(shè)一條網(wǎng)上信訪的定規(guī)：各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極推行網(wǎng)上信訪，建立公開(kāi)統(tǒng)一的全國(guó)信訪信息網(wǎng)，通過(guò)網(wǎng)上辦理信訪，并采取措施，鼓勵(lì)信訪人通過(guò)網(wǎng)上信訪。對(duì)其它渠道信訪的也可以在網(wǎng)上辦理，但應(yīng)當(dāng)確保信訪人可以隨時(shí)上網(wǎng)查詢有關(guān)信訪的辦理情況；對(duì)以電話形式信訪的，可以直接在電話中予以答復(fù)，但必須將相關(guān)答復(fù)意見(jiàn)錄入全國(guó)信訪信息網(wǎng)。通過(guò)其它渠道信訪的，除信訪不予受理告知、信訪答復(fù)意見(jiàn)、復(fù)查、查核意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)書(shū)面送達(dá)給信訪人外，其它的辦理程序均可在網(wǎng)上進(jìn)行；信訪文書(shū)送達(dá)一般采用網(wǎng)上答復(fù)，也可參照民事送達(dá)方式進(jìn)行。

（五）完善信訪工作考核機(jī)制

信訪工作考核應(yīng)當(dāng)客觀反映各地信訪工作的開(kāi)展情況，考核的要求應(yīng)當(dāng)是工作努力的方向，增加考核內(nèi)容與工作的關(guān)聯(lián)性，特別是要突出信訪行為的規(guī)范程度、質(zhì)量與效率，以及信訪工作的價(jià)值體現(xiàn)等。因此，建議將信訪復(fù)查復(fù)核的撤銷率、改進(jìn)工作及促進(jìn)依法行政的意見(jiàn)和建議作為信訪工作考核的重點(diǎn)，信訪的數(shù)量不作為考核的要求。

（六）嚴(yán)懲“非訪”

一是要完善和暢通信訪渠道，公開(kāi)所有的信訪場(chǎng)所、信訪工作流程及信訪工作職責(zé)。二是明確信訪人信訪的權(quán)利和義務(wù)，特別是依法制定信訪的行為準(zhǔn)則，對(duì)違法治安管理的要堅(jiān)決依法追究其法律責(zé)任。