■ 孫 婧

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

發(fā)達(dá)國(guó)家礦區(qū)土地復(fù)墾對(duì)我國(guó)的借鑒與啟示

■ 孫 婧

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

發(fā)達(dá)國(guó)家礦區(qū)土地復(fù)墾做法：美國(guó)具備完備的土地復(fù)墾制度體系，德國(guó)實(shí)行規(guī)劃指導(dǎo)礦區(qū)生態(tài)景觀重建，澳大利亞邊開(kāi)采邊復(fù)墾。對(duì)我國(guó)的啟示：制定完備、獨(dú)立的礦區(qū)土地復(fù)墾法；設(shè)立獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)；復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境恢復(fù)結(jié)合；完善礦區(qū)土地復(fù)墾資金體系。

礦區(qū)；土地復(fù)墾；生態(tài)恢復(fù)；發(fā)達(dá)國(guó)家；啟示

作為全球性礦產(chǎn)資源產(chǎn)出、消費(fèi)大國(guó),進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源的需求量日益增加。截至2012年底,我國(guó)現(xiàn)正開(kāi)采各類(lèi)礦山10.23萬(wàn)個(gè),露天開(kāi)采礦山7514個(gè),使用土地面積262.37萬(wàn)公頃,其中開(kāi)采區(qū)用地84.43萬(wàn)公頃。露天-地下聯(lián)合開(kāi)采的礦山1185個(gè),使用土地面積9.12萬(wàn)公頃,其中開(kāi)采區(qū)用地2.72萬(wàn)公頃。

礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,但對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞,尤其是土地的占用和損毀,如：尾礦堆放、露天采坑占地、采礦塌陷區(qū)以及工礦用地和交通運(yùn)輸占地等。礦區(qū)土地復(fù)墾可以使開(kāi)采礦產(chǎn)資源造成的占用和損毀土地得以重新利用,同時(shí)加快礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。2011年2月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《土地復(fù)墾條例》,2013年3月國(guó)土資源部頒布《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》,我國(guó)土地復(fù)墾迎來(lái)快速、有序發(fā)展的新機(jī)遇。但與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家50%-70%的礦區(qū)土地復(fù)墾率相比,我國(guó)土地復(fù)墾率僅15%-25%,還具有較大的復(fù)墾利用潛力。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家礦區(qū)土地復(fù)墾做法

1.1 美國(guó)—完備的土地復(fù)墾制度體系

美國(guó)的礦區(qū)土地復(fù)墾工作起步較早。1977年,在西弗吉尼亞州1939年《復(fù)墾法》基礎(chǔ)上,美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《露天采礦管理與土地復(fù)墾法》,建立了基于新采礦破壞土地復(fù)墾和既往開(kāi)采遺留破壞土地復(fù)墾的露天礦復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。目前該法經(jīng)過(guò)兩次修訂,已適用于地下開(kāi)采。全美礦區(qū)土地復(fù)墾工作由內(nèi)政部下設(shè)露天采礦與復(fù)墾辦公室管理,各州資源部負(fù)責(zé)本州的礦區(qū)復(fù)墾工作,與礦業(yè)局、土地局、環(huán)境保護(hù)署等部門(mén)進(jìn)行協(xié)助管理。

在美國(guó),礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)開(kāi)始前需要向露天采礦與恢復(fù)（復(fù)墾）辦公室或其州分理處申請(qǐng)?jiān)S可證?！堵短觳傻V管理與土地復(fù)墾法》規(guī)定,開(kāi)采人在開(kāi)采前,首先依據(jù)對(duì)礦山自然環(huán)境情況的詳細(xì)調(diào)查提交開(kāi)采計(jì)劃,開(kāi)采計(jì)劃包含要采用的采礦方法和設(shè)備、受采礦影響的區(qū)域范圍。同時(shí),須提交與采礦同時(shí)進(jìn)行的土地復(fù)墾計(jì)劃,并繳納復(fù)墾保證金。不遵守規(guī)定的開(kāi)采人,管理部門(mén)將終止、吊銷(xiāo)或撤銷(xiāo)其開(kāi)采許可證。

對(duì)于《露天采礦管理與土地復(fù)墾法》頒布前的采礦破壞土地恢復(fù)治理問(wèn)題,將法律頒布前和法律頒布后分別明確治理責(zé)任。根據(jù)開(kāi)采方式和礦山地形條件,法律頒布后的礦山損毀土地由開(kāi)采者進(jìn)行復(fù)墾,開(kāi)采者向美國(guó)內(nèi)政部繳納復(fù)墾保證金,若完成復(fù)墾且驗(yàn)收合格該部分費(fèi)用返還開(kāi)采者；法律頒布前的采礦損毀土地由國(guó)家出資進(jìn)行恢復(fù)治理,主要的資金來(lái)源于國(guó)庫(kù)設(shè)立的復(fù)墾保證金,包括采礦企業(yè)繳納的費(fèi)用、滯納金、罰款、捐款等。

1.2 德國(guó)—規(guī)劃指導(dǎo)礦區(qū)生態(tài)景觀重建

德國(guó)的礦區(qū)土地復(fù)墾更側(cè)重于景觀生態(tài)重建。德國(guó)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定,礦區(qū)景觀生態(tài)重建與礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采等礦業(yè)活動(dòng)都屬于采礦的一部分：將礦業(yè)開(kāi)發(fā)損毀的土地按照規(guī)劃要求進(jìn)行重新建設(shè),而非單純的恢復(fù)為開(kāi)采前狀態(tài)。

德國(guó)《規(guī)劃法》對(duì)礦區(qū)的土地復(fù)墾和生態(tài)重建做了特別條款性規(guī)定?！堵?lián)邦礦產(chǎn)法》規(guī)定采礦企業(yè)編制企業(yè)規(guī)劃,對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾和景觀生態(tài)重建提出具體實(shí)施方案并交上級(jí)主管部門(mén)審批。在獲得采礦許可證后,采礦者除了進(jìn)行勘探、開(kāi)發(fā)和開(kāi)采,同時(shí)也要對(duì)礦區(qū)重建負(fù)責(zé)。

1.3 澳大利亞—邊開(kāi)采邊復(fù)墾

澳大利亞的礦山環(huán)境管理由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé),分為中央政府和州兩級(jí)管理。中央政府在礦產(chǎn)和土地法律中確立土地復(fù)墾立法框架,各州根據(jù)實(shí)際情況制定詳細(xì)的、可具體操作的實(shí)施辦法和政策法規(guī)。礦產(chǎn)資源開(kāi)采前,開(kāi)采者要根據(jù)政府的環(huán)境保護(hù)總體目標(biāo)提交以土地復(fù)墾為主的環(huán)境保護(hù)方案,明確復(fù)墾目標(biāo)。復(fù)墾目標(biāo)包括：對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)、水質(zhì)量等的恢復(fù)保障；對(duì)土地適宜性、將來(lái)土地收益的保障；對(duì)土地使用的安全性、可靠性的保障。礦區(qū)土地復(fù)墾作為采礦過(guò)程的一部分,利用種子采集、表土剝離、分層堆放、分層回填、地貌重塑、土地平整、恢復(fù)植被等一系列先進(jìn)的復(fù)墾工藝,邊開(kāi)采邊進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)。

礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中,有資質(zhì)的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)（研究機(jī)構(gòu)或技術(shù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等）實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)土地復(fù)墾效果,并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果動(dòng)態(tài)修正環(huán)境保護(hù)方案中的復(fù)墾具體目標(biāo),并在年度復(fù)墾進(jìn)展報(bào)告或者閉坑復(fù)墾報(bào)告中說(shuō)明土地復(fù)墾是否達(dá)到了確定的參數(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。政府根據(jù)檢測(cè)結(jié)果決定是否授權(quán)礦業(yè)公司開(kāi)展下一步土地復(fù)墾工作。

澳大利亞對(duì)開(kāi)采者征收土地復(fù)墾保證金,復(fù)墾合格后,押金全額退還。對(duì)復(fù)墾工作做得好的開(kāi)采者,降低保證金繳納比例,最小繳納比例為25%；相反,對(duì)于復(fù)墾工作較差的開(kāi)采者,調(diào)高其保證金繳納比例。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家礦區(qū)土地復(fù)墾對(duì)我國(guó)的啟示

綜上所述,發(fā)達(dá)國(guó)家有較多較成熟的礦區(qū)土地復(fù)墾做法值得我國(guó)借鑒,以提高我國(guó)土地復(fù)墾率,恢復(fù)大量在礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中被破壞的土地。

2.1 制定完備、獨(dú)立的礦區(qū)土地復(fù)墾法

我國(guó)尚未形成針對(duì)礦區(qū)損毀土地復(fù)墾的法律體系,部分與礦區(qū)土地復(fù)墾相關(guān)的規(guī)定均散落于其他法律、法規(guī)、實(shí)施辦法中,且操作性不強(qiáng)。現(xiàn)有的管理制度與規(guī)定對(duì)造成礦區(qū)土地破壞的企業(yè)和個(gè)人沒(méi)有真正的約束力,需針對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾的具體問(wèn)題建立配套法律制度。

2.2 設(shè)立獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)礦區(qū)復(fù)墾的管理多設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu),如美國(guó)為強(qiáng)化礦區(qū)土地復(fù)墾工作,在內(nèi)政部設(shè)露天開(kāi)采與復(fù)墾辦公室。我國(guó)目前尚未設(shè)立針對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾的管理部門(mén),管理工作涉及多個(gè)部門(mén),如：政府、土地、林業(yè)、環(huán)保。每個(gè)部門(mén)制定與職責(zé)相應(yīng)的政策,缺乏有效溝通交流,且礦區(qū)土地復(fù)墾過(guò)程及成果缺少專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)監(jiān)督、驗(yàn)收。礦區(qū)土地復(fù)墾無(wú)獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)成為復(fù)墾效果不理想的重要原因之一。需要建立一個(gè)統(tǒng)一且獨(dú)立的礦區(qū)復(fù)墾機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和礦區(qū)土地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中各分管機(jī)構(gòu)的利益。

2.3 復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境恢復(fù)結(jié)合

發(fā)達(dá)國(guó)家的礦區(qū)土地復(fù)墾方法和復(fù)墾方向更側(cè)重于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。由于我國(guó)人多地少、人均耕地資源緊缺的特殊國(guó)情,目前復(fù)墾的土地較注重農(nóng)業(yè)用途。2011年2月出臺(tái)的《土地復(fù)墾條例》也規(guī)定復(fù)墾的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè),這與我國(guó)人多地少的國(guó)情有關(guān),另一方面也反映了我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)要求過(guò)低的現(xiàn)實(shí)。礦產(chǎn)資源開(kāi)采破壞土地存在多樣性和特殊性,應(yīng)跳出一味追求復(fù)墾為耕地和糧食生產(chǎn)的目標(biāo),對(duì)礦區(qū)復(fù)墾土地用途靈活化評(píng)估。根據(jù)開(kāi)采礦種和開(kāi)采使用方法的特性,提高對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的要求,對(duì)復(fù)墾土地可作為城市用地儲(chǔ)備或因地制宜建設(shè)礦山地質(zhì)公園等休閑旅游用途。

2.4 完善礦區(qū)土地復(fù)墾資金體系

發(fā)達(dá)國(guó)家礦區(qū)土地復(fù)墾一般會(huì)有專(zhuān)門(mén)的資金支持,如美國(guó)的礦區(qū)土地復(fù)墾資金有兩種渠道：礦山土地復(fù)墾基金和保證金。復(fù)墾基金主要用于廢棄礦山的復(fù)墾,保證金用于監(jiān)督開(kāi)采者履行礦區(qū)土地復(fù)墾義務(wù)。目前,我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中征收的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金是保障礦區(qū)土地復(fù)墾的主要手段之一,但該制度還存在一些問(wèn)題：繳納標(biāo)準(zhǔn)和比例低、保證金使用不靈活、企業(yè)繳納抵觸等?！锻恋貜?fù)墾條例實(shí)施辦法》中規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人需要按照土地復(fù)墾方案繳納土地復(fù)墾費(fèi)用,并設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù),專(zhuān)款專(zhuān)用。對(duì)《土地復(fù)墾條例》實(shí)施以前土地復(fù)墾義務(wù)滅失的損毀土地復(fù)墾資金來(lái)源進(jìn)行了規(guī)定,對(duì)于礦區(qū)土地復(fù)墾資金如何有效使用、如何管理、如何適應(yīng)礦產(chǎn)資源開(kāi)采特點(diǎn)等未做詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)多,礦區(qū)土地復(fù)墾任務(wù)復(fù)雜,應(yīng)針對(duì)礦區(qū)的土地復(fù)墾建立專(zhuān)門(mén)的資金體系,以避免資金不足掣肘礦區(qū)土地復(fù)墾。

3 結(jié)語(yǔ)

黨的十八大提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)資源節(jié)約。礦區(qū)土地復(fù)墾是推進(jìn)礦業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的重要部分,礦區(qū)土地復(fù)墾效果直接影響礦山生態(tài)環(huán)境和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展能力。礦區(qū)土地復(fù)墾是區(qū)別于一般土地復(fù)墾,包含而又獨(dú)立于礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的一項(xiàng)復(fù)雜工作。我國(guó)特殊國(guó)情下的礦區(qū)土地復(fù)墾工作既要為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供用地保障,又需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家土地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的理念,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。

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What we can Learn from Developed Countries’ Land Reclamation in Mining Areas as our Inspiration and Reference

SUN Jing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper first introduces the practice that developed countries focused their efforts to reclaim mining areas. These practices include: in the United States, there is a complete system to underpin land reclamation. In Germany, ecological restoration of damaged landscape in mining area is based on the planning. In Australia, efforts must be made on exploitation and reclamation simultaneously. And then this paper points out that in China, we must engage in our efforts to formulate a complete and independent law on land reclamation in mining areas; establish independent functional organization. We should integrate reclamation with restoration of ecological environments, and develop systems to use fund for land reclamation.

mining area; land reclamation; ecological restoration; developed countries; enlightenment

F062.1；F301.2

C

1672-6995（2014）07-0042-03

本刊正式開(kāi)通使用“騰云”期刊協(xié)同采編系統(tǒng)(知網(wǎng)版)

《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》編輯部

2013-11-25；

2014-06-11

孫婧（1982-），女，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，土地資源管理學(xué)碩士，主要從事資源經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。

為提高期刊出版效率，更好地服務(wù)讀者、作者，經(jīng)過(guò)試用、調(diào)整與完善，我刊向中國(guó)知網(wǎng)定制的“‘騰云’期刊協(xié)同采編系統(tǒng)(知網(wǎng)版)”已能滿足基本業(yè)務(wù)需求，將從即日起將正式面向作者、編輯部、專(zhuān)家三方開(kāi)放使用。廣大讀者、作者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)入“中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)”期刊首頁(yè)（網(wǎng)址：http://www.zdkj.cbpt. cnki.net）進(jìn)行注冊(cè)、登錄即可成為該系統(tǒng)用戶(hù)。特此公告。