陳堅(jiān)波

摘 要：當(dāng)下，我國法院普遍把村委會(huì)處分或分配集體財(cái)產(chǎn)糾紛作為私法案件納入民事訴訟程序處理，有效保障了村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益。但是，這種私法救濟(jì)手段的選擇與適用明顯存在難以擺脫的合法性困境。之所以產(chǎn)生合法性困境，主要是因?yàn)槲覀兒鲆暳恕按濉钡墓ㄈ颂卣?，錯(cuò)誤地把“村”定性為私法人。為了化解這個(gè)合法性困境，必須恢復(fù)“村”的公法人性質(zhì)和行政主體地位，并把集體財(cái)產(chǎn)管理糾紛納入行政訴訟。

關(guān)鍵詞：集體財(cái)產(chǎn)管理；私法救濟(jì)；反思

在村民會(huì)議和村民代表會(huì)議只能由村委會(huì)召集的制度背景下，村民通過內(nèi)部民主決策程序約束村委會(huì)集體財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的預(yù)期自然落空，外部的司法救濟(jì)成為村民保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的主要甚至是唯一途徑。然而，由于《憲法》和《村組法》的“村民委員會(huì)是……群眾性自治組織”之規(guī)定在公、私法定性與歸屬上的模糊性，集體財(cái)產(chǎn)管理行為的司法救濟(jì)渠道選擇成為一個(gè)需要探討的理論問題。令人驚訝的是，在我國的立法和司法救濟(jì)實(shí)踐中，人們對(duì)這個(gè)問題似乎沒有爭(zhēng)議，《物權(quán)法》第63條、《村組法》第36條以及最高人民法院的相關(guān)司法解釋，都一致選擇了民事訴訟救濟(jì)途徑。

一、集體財(cái)產(chǎn)管理行為之私法救濟(jì)的合法性困境

在當(dāng)下，村委會(huì)集體財(cái)產(chǎn)管理行為的司法救濟(jì)主要表現(xiàn)為以下兩類案件：一是，對(duì)村委會(huì)擅自以出售、出租等方式違法處分集體財(cái)產(chǎn)的合同行為，法院以違反《村組法》等法律規(guī)定的民主議定程序?yàn)橛?，確認(rèn)村委會(huì)與第三人簽訂的集體財(cái)產(chǎn)處分合同無效；二是，對(duì)村委會(huì)違法分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)等集體財(cái)產(chǎn)或收益的行為，法院以違反《村組法》等法律規(guī)定的民主議定程序或者以違反憲法、法律規(guī)定的村民待遇平等原則為由，撤銷村委會(huì)的分配決定并責(zé)令其重新分配，或者在撤銷違法分配決定之后直接責(zé)令村委會(huì)履行特定的支付義務(wù)。前者有效地防止了集體財(cái)產(chǎn)的流失與減損，進(jìn)而間接保護(hù)了村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益；后者實(shí)現(xiàn)了集體財(cái)產(chǎn)的公平分配，保障了村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)益。就集體財(cái)產(chǎn)與村民權(quán)益的保護(hù)而言，上述兩類司法救濟(jì)都非常有效。

然而，這并非就是一件好事，因?yàn)椋谝欢ǔ潭壬?，它忽視了集體財(cái)產(chǎn)管理行為司法救濟(jì)活動(dòng)的合法性問題。筆者認(rèn)為，上述司法救濟(jì)實(shí)踐雖然滿足了集體財(cái)產(chǎn)和村民權(quán)益保護(hù)的需要，但卻存在如下合法性困境：

第一，法院直接確認(rèn)集體財(cái)產(chǎn)處分合同無效的判決存在解釋與適用法律錯(cuò)誤嫌疑。在民法學(xué)上，一般把《合同法》第52條第5項(xiàng)的“強(qiáng)制性規(guī)定”理解為效力性強(qiáng)制規(guī)定，即以保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益為目的的強(qiáng)制性規(guī)定。因?yàn)椤洞褰M法》第24條所規(guī)定的民主議定程序是以維護(hù)特定村民利益為指向的，無法解釋為效力性強(qiáng)制規(guī)定，所以村委會(huì)違反民主議定程序擅自與第三人簽訂的合同并非無效。此外，村委會(huì)擅自與第三人簽訂的集體財(cái)產(chǎn)處分合同也無法由法院撤銷，因?yàn)檫`反民主議定程序顯然不是《合同法》第54條所規(guī)定的可撤銷情形；而且，因?yàn)榇迕癫皇呛贤?dāng)事人，所以沒有請(qǐng)求法院撤銷合同的資格。正因?yàn)槿绱耍段餀?quán)法》第63條第2款和《村組法》第36條第1款僅規(guī)定村民有權(quán)請(qǐng)求法院撤銷村委會(huì)決定，而根本沒有把集體財(cái)產(chǎn)處分合同納入司法救濟(jì)的對(duì)象。所以，法院確認(rèn)集體財(cái)產(chǎn)處分合同無效的司法救濟(jì)，是錯(cuò)誤地解釋與適用法律的結(jié)果。

第二，法院在撤銷集體財(cái)產(chǎn)分配決定之后責(zé)令村委會(huì)重新分配或責(zé)令其履行特定支付義務(wù)，毫無法律根據(jù)。依據(jù)《物權(quán)法》第63條第2款和《村組法》第36條第1款以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）第24條的規(guī)定，法院有權(quán)撤銷村委會(huì)的集體財(cái)產(chǎn)分配決定，或者責(zé)令村委會(huì)履行分配方案所確定的支付義務(wù)。在村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)在合法有效的分配方案確定之后拒絕支付的情況極為少見，常見的是村委會(huì)違反民主議定程序或者違反憲法、法律規(guī)定的平等原則分配集體財(cái)產(chǎn)的違法行為?？墒?，對(duì)于常見的違法分配行為，法院僅撤銷分配決定根本無法救濟(jì)村民合法權(quán)益。村民的集體財(cái)產(chǎn)分配權(quán)益屬于接受權(quán)，它的有效救濟(jì)依賴法院責(zé)令村委會(huì)積極履行義務(wù)的重作判決、履行判決。正是由于這個(gè)原因，如前所述，法院普遍在撤銷村委會(huì)違法的分配決定之后責(zé)令村委會(huì)重新分配，或者直接判決村委會(huì)履行特定支付義務(wù)。重慶市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件的會(huì)議紀(jì)要》（渝高法[2009]161號(hào)）第18條，明文規(guī)定了類似的判決指南。然而，我們不得不非常遺憾地指出，法院作出的重作（重新分配）判決和履行判決毫無法律根據(jù)。

二、私法救濟(jì)之合法性困境的成因

表面上看，形成上述合法性困境的直接原因是：《物權(quán)法》和《村組法》所確立的司法救濟(jì)制度存在明顯的立法缺陷，即沒有明文規(guī)定確認(rèn)（合同）無效判決、責(zé)令重作判決和履行判決這三種必要的救濟(jì)手段。但是，立法之所以沒有規(guī)定這些必要的救濟(jì)手段，最根本的原因是它們與私法規(guī)范和原理無法兼容。具體分析如下：

一方面，私法人人格獨(dú)立制度不允許村民直接請(qǐng)求法院確認(rèn)集體財(cái)產(chǎn)處分合同無效或撤銷合同。把集體財(cái)產(chǎn)管理行為作為私法行為納入民事訴訟救濟(jì)，意味著我們把“村”定性為或者視為私法人組織，村民與村委會(huì)之間的關(guān)系是“法人內(nèi)部成員與其法定代表人、負(fù)責(zé)人”的關(guān)系。一旦承認(rèn)并接受“村”的私法人定位，作為私法人內(nèi)部成員的村民就不能以違反內(nèi)部民主決策程序?yàn)橛煞穸ù逦瘯?huì)與第三人簽訂的合同：既不能請(qǐng)求確認(rèn)無效，也不能請(qǐng)求撤銷。因?yàn)?，村委?huì)代表“村”與第三人簽訂的集體財(cái)產(chǎn)處分合同，哪怕超越了內(nèi)部的代表權(quán)限，其法律后果也要由“村”承擔(dān)；而且，對(duì)于法人與第三人的外部交易行為，法人成員原則上不具有干涉的資格與權(quán)利，即使公司法上否認(rèn)法人人格獨(dú)立的派生訴訟，也不允許股東以內(nèi)部程序瑕疵為由否定公司與外部第三人的合同。因此，《物權(quán)法》和《村組法》僅規(guī)定村民有權(quán)請(qǐng)求法院撤銷村委會(huì)對(duì)內(nèi)作出的決定，并沒有也不能規(guī)定村民可以請(qǐng)求法院確認(rèn)村委會(huì)擅與第三人簽訂的合同無效。

另一方面，意思自治原則和私法的否定性品性，不允許法院責(zé)令村委會(huì)重新分配，或者責(zé)令村委會(huì)履行特定支付義務(wù)。意思自治是指私人根據(jù)自己的意志形成法律關(guān)系，國家只能消極地加以確認(rèn)，而不能積極地妄加干涉。意思自治決定了國家對(duì)待私人關(guān)系的否定性態(tài)度，即“私法只設(shè)定否定性義務(wù)，而不設(shè)定肯定性義務(wù)，只消極地要求行為人不作為，而不積極地要求行為人作為?！雹僮鳛樗椒ㄐ再|(zhì)的《公司法》第22條第1款、第2款充分體現(xiàn)了股東意思自治和國家對(duì)私法關(guān)系的否定性態(tài)度，即只允許法院否定股東會(huì)、董事會(huì)的決議，而不能責(zé)令股東會(huì)、董事會(huì)是否重新作出以及具體如何重新作出決議。允許法院積極地干涉公司利潤是否分配以及如何分配，就違背了公司法的私法品格。②同樣的道理，如果我們把集體財(cái)產(chǎn)分配行為作為私法行為納入民事訴訟，那么就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持貫徹意思自治原則和私法的否定性品性，這樣一來，法院就無權(quán)對(duì)村委會(huì)是否重新分配以及具體如何再次分配集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行判決。正因?yàn)槿绱?，《物?quán)法》第63條第2款和《村組法》第36條第1款僅規(guī)定法院可以撤銷村委會(huì)的違法決定，并沒有規(guī)定法院還可以在此基礎(chǔ)上責(zé)令村委會(huì)重新分配或者直接責(zé)令村委會(huì)履行特定支付義務(wù)。

因此，集體財(cái)產(chǎn)管理行為司法救濟(jì)實(shí)踐的合法性困境，歸根結(jié)底源自“村”、村委會(huì)及其管理行為的私法定性。在改變集體財(cái)產(chǎn)管理行為的私法定性和民事訴訟的救濟(jì)途徑之前，試圖通過增加確認(rèn)（合同）無效判決、責(zé)令重作判決和履行判決來化解司法救濟(jì)合法性困境的辦法不可行。我們不能既把集體財(cái)產(chǎn)管理行為定性為私法行為，同時(shí)又在立法上增設(shè)違背私法品性的救濟(jì)手段。這就意味著，我們需要改變集體財(cái)產(chǎn)管理行為的性質(zhì)認(rèn)定和司法救濟(jì)的途徑選擇，即：把它作為行政行為納入行政訴訟救濟(jì)。

三、“村”的公法人定位和救濟(jì)手段公法轉(zhuǎn)向的可行性

那么，我們能把集體財(cái)產(chǎn)管理行為作為行政行為納入行政訴訟嗎？回答這個(gè)問題的關(guān)鍵是，探討并確定“村”是否具有行政主體資格。如前所述，把“村”定性為私法人是我國集體財(cái)產(chǎn)管理行為司法救濟(jì)制度及其實(shí)踐所隱含的前提假定。但是，筆者認(rèn)為，無論是從“村”成立的根據(jù)、功能和主要任務(wù)，還是從村民資格的取得與喪失的條件來看，把“村”定性為私法人都是錯(cuò)誤的。私法人是意思自治的產(chǎn)物，盡管一般要經(jīng)過國家機(jī)關(guān)的登記才能取得法人資格，但登記本身并不是私法人成立與存在的基礎(chǔ)，意思自治不僅意味著成立或加入法人組織的自由，還表現(xiàn)為成員根據(jù)自己的意思退出法人甚至請(qǐng)求解散法人的自由。此外，私法人組織的存在目的、主要任務(wù)以及決策行動(dòng)都取決于法人成員的意志，帶有明顯的私人烙印。然而，根據(jù)《村組法》等相關(guān)法律規(guī)定，“村”具有完全不同于私法人的一系列特征：第一，“村”是依據(jù)《村組法》和基層政府的權(quán)力行為設(shè)立的，完全與村民的意志無關(guān)，而且村莊的合并、變更也要由基層政府同意或批準(zhǔn)（《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》第3條第1項(xiàng)）；第二，村委會(huì)承擔(dān)的任務(wù)是村莊公共事務(wù)、公益事業(yè)以及部分行政任務(wù)，帶有明顯的公共性；第三，村民資格獲得與喪失的根據(jù)是相關(guān)法律規(guī)定和出生、婚姻、死亡等法律事實(shí)，村民不能根據(jù)自己意志自由進(jìn)入或退出“村”組織。上述三個(gè)特征表明，“村”的成立及其運(yùn)行與意思自治原則毫無關(guān)系，相反卻表現(xiàn)出明顯的法定性、公共性傾向，與大陸法系國家行政法上作為行政主體的公法人較為吻合。大陸法系國家的公法人，恰恰就是根據(jù)公法或政府公權(quán)力行為設(shè)立的，旨在完成或執(zhí)行國家任務(wù)的行政組織，其成立依據(jù)、存在的功能或承擔(dān)的任務(wù)都帶有鮮明的法定性與公共性，一般不能破產(chǎn)或者被注銷。近年來，由我國各地組織部門推行的大學(xué)生“村官”制度以及從中央到地方各級(jí)黨政部門所倡導(dǎo)的、主要由基層政府負(fù)擔(dān)的村干部報(bào)酬或“工資”制度，從不同角度再次強(qiáng)化或凸顯了“村”的公法人特征。

不僅如此，在新中國成立以后的一段時(shí)間，村莊管理機(jī)構(gòu)曾經(jīng)明確屬于基層政權(quán)或基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)。1950年12月，由政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，把鄉(xiāng)和行政村都確定為農(nóng)村的基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，撤銷了“村”的行政建制。但是，在1982《憲法》明文規(guī)定了村民自治制度之后，我國許多省、市、自治區(qū)還在農(nóng)村管理中全面推行作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府派出機(jī)構(gòu)的村公所制度。在1987《村組法》通過的前夕，廣西把原來的村委會(huì)全部改建為村公所，直到1995年才取消。在六屆人大五次會(huì)議討論《村組法》時(shí)，貴州代表曾建議把村民委員會(huì)的性質(zhì)定為政府的一級(jí)基層政權(quán)組織。直到上世紀(jì)90年代初，為了減少管理層級(jí)，中共中央才發(fā)文規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)村公所”。③當(dāng)下，盡管“村”的基層政權(quán)建制和作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的村公所已經(jīng)完全撤銷，但是，原來由村政權(quán)或村公所承擔(dān)的行政管理任務(wù)并沒有全部取消，而是轉(zhuǎn)移給了新型的治理機(jī)構(gòu)——村民委員會(huì)。

從以上對(duì)“村”的法律特征的揭示和村政歷史的回顧可以看出：我們把“村”定性為間接或協(xié)助國家完成行政管理任務(wù)的、作為行政主體的公法人是必要的，也是可行的。因此，把集體財(cái)產(chǎn)管理行為解釋為行政行為并納入行政訴訟并不存在法律與理論障礙。

四、以行政訴訟救濟(jì)化解合法性困境之分析

那么，把集體財(cái)產(chǎn)管理行為納入行政訴訟，前文所揭示的司法救濟(jì)的合法性困境能否化解？回答是肯定的。因?yàn)?，“村”的公法人定位以及集體財(cái)產(chǎn)管理行為性質(zhì)和司法救濟(jì)途徑的相應(yīng)改變，消除了生成并阻礙我們化解合法性困境的私法根源：

首先，“村”的公法人定位破除了村民作為內(nèi)部成員無權(quán)干涉“村”法人外部交易行為的原告資格障礙?！按濉钡墓ㄈ硕ㄎ皇勾迕癯蔀榫哂歇?dú)立法律地位的行政相對(duì)人，村民與“村”或村委會(huì)之間純粹的內(nèi)部私法關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃姓申P(guān)系。這樣，村委會(huì)集體財(cái)產(chǎn)處分行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系不再是“村”與第三人之間單一的民事法律關(guān)系，而是“村”與村民以及第三人之間復(fù)雜的行政法律關(guān)系。此時(shí)，具有獨(dú)立法律主體資格的村民，只要滿足法定的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)自然就可以對(duì)集體財(cái)產(chǎn)處分行為提起訴訟。盡管村民仍然是“村”這一公法人的成員，但是公法人的成員的內(nèi)部性被淡化甚至被否定了。當(dāng)然，這里需要注意的一點(diǎn)是，由于集體財(cái)產(chǎn)具有不同于國家財(cái)產(chǎn)的均等分配性特征，村民與集體財(cái)產(chǎn)處分行為之間存在特定的利害關(guān)系，因而村民提起的訴訟并不是公益訴訟，而是共同行政訴訟。

其次，集體財(cái)產(chǎn)處分行為的公法定性消除了合同救濟(jì)的實(shí)體法障礙。如前所述，在私法框架下，集體財(cái)產(chǎn)處分合同的救濟(jì)面臨兩大實(shí)體法障礙：一是依據(jù)《合同法》第50條和第52條規(guī)定，違反法律強(qiáng)制規(guī)定的民主議定程序的合同不一定無效，相反還是可能有效的；二是村委會(huì)違反民主議定程序簽訂的合同并不屬于《合同法》第54條規(guī)定的可撤銷情形，因而不能由法院撤銷。但是，集體財(cái)產(chǎn)處分合同的行政行為（合同）定性使其不再受《合同法》第50條、第52條和第54條調(diào)整，合同救濟(jì)的實(shí)體法障礙自然消除。在行政法上，違反法律強(qiáng)制規(guī)定的行政合同原則上都應(yīng)當(dāng)被否定，而且沒有必要進(jìn)一步區(qū)分是否為無效合同還是可撤銷合同，也不存在私法意義上的、可由合同當(dāng)事人自由選擇法律效果的可撤銷合同。據(jù)此，對(duì)違反民主議定程序的集體財(cái)產(chǎn)處分合同，由村民請(qǐng)求法院確認(rèn)無效。

再次，集體財(cái)產(chǎn)分配行為的公法定性奠定了責(zé)令重作判決、履行判決等救濟(jì)手段的實(shí)體法基礎(chǔ)。我們把集體財(cái)產(chǎn)分配行為定性為行政行為，它就要受到依法行政原則的嚴(yán)格約束。這就意味著，村委會(huì)“是否分配集體財(cái)產(chǎn)”、“具體如何分配集體財(cái)產(chǎn)”要以法律規(guī)范或法律原則為依據(jù)，而不是由村委會(huì)成員或部分村民的意志自由決定。比如，我國《農(nóng)村土地承包法》第5條、《物權(quán)法》第154條等，對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地、土地征用補(bǔ)償費(fèi)等財(cái)產(chǎn)與收益的“是否分配”、“具體如何分配”等問題都作了明文規(guī)定。根據(jù)這些法律規(guī)定，在違法的分配決定被法院撤銷之后，重新分配集體財(cái)產(chǎn)是村委會(huì)必須再次履行的法定義務(wù)，有時(shí)候村委會(huì)重新分配的權(quán)力甚至沒有任何裁量空間。此時(shí)，法院可以而且也應(yīng)當(dāng)在撤銷村委會(huì)的違法分配決定之后，作出責(zé)令村委會(huì)重新分配，或者直接責(zé)令村委會(huì)履行特定支付義務(wù)的行政判決。

至此，我們的結(jié)論是：只有把“村”準(zhǔn)確地界定為公法人，進(jìn)而把村委會(huì)的集體財(cái)產(chǎn)管理行為納入行政訴訟，村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益才能獲得有效保障。如果把應(yīng)受依法行政原則約束的集體財(cái)產(chǎn)管理行為錯(cuò)誤地定性為遵循意思自治原則的私法行為，那么就等于給違法的集體財(cái)產(chǎn)管理行為披上了合法外衣，因?yàn)椋椒ǖ脑瓌t和品性決定了其無法提供有效的規(guī)制和救濟(jì)手段。（作者單位：浙江師范大學(xué)）

注解：

① 易軍：《私人自治與私法品性》，《法學(xué)研究》2012年第3期。

② 蔣大興、金劍鋒：《論公司法的私法品格——檢視司法的立場(chǎng)》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期。

③ 沈延生：《村政的興衰與重構(gòu)》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期。