許仁龍

重設(shè)區(qū)縣（市）國(guó)資辦是必然的選擇
——杭州市區(qū)縣（市）國(guó)資監(jiān)管體制問(wèn)題研究

許仁龍

在2012年杭州市政府機(jī)構(gòu)改革中，大部分區(qū)縣（市）不再保留原與區(qū)縣（市）財(cái)政局合署辦公的國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室（國(guó)資辦），獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)均被撤銷，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的職能并入財(cái)政局，具體由區(qū)縣（市）財(cái)政局國(guó)資科承擔(dān)。經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐，區(qū)縣（市）普遍反映，撤銷國(guó)資辦其職能并入財(cái)政局，一定程度上對(duì)加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管工作帶來(lái)了困難，要求理順國(guó)資監(jiān)管體制的呼聲日漸強(qiáng)烈。

浙江其他市縣的實(shí)踐

2011年，《關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管工作的意見》下發(fā)后，全省縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)上邁出了更快更有力的步伐。2012年，溫州市所轄甌海區(qū)、永嘉縣、文成縣、洞頭縣等4個(gè)縣市區(qū)設(shè)立了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，金華市所轄10個(gè)縣市區(qū)全部設(shè)立了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，衢州市所屬江山市、常山縣、柯城區(qū)、衢江區(qū)成立了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，嘉興市除海鹽縣外全部設(shè)立了區(qū)縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，臺(tái)州市所轄臨海市、天臺(tái)縣、仙居縣、黃巖區(qū)設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，寧波市鄞州區(qū)也于2012年設(shè)立了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

目前，全省已有47個(gè)縣市區(qū)設(shè)立了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要有二種模式：一是設(shè)立獨(dú)立的國(guó)資局（國(guó)資辦），其編制、經(jīng)費(fèi)、人員完全獨(dú)立，義烏市、慈溪市、蒼南縣、南湖區(qū)、臨海市、天臺(tái)縣國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的是這一模式；二是設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與財(cái)政局合署辦公，除6個(gè)縣（市、區(qū)）完全獨(dú)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，浙江省其余41個(gè)區(qū)縣（市）級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采取的是這一模式。

完全獨(dú)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，編制、經(jīng)費(fèi)、人員完全獨(dú)立，能集中精力專注監(jiān)管，有利于做大國(guó)有資本，在促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值上具有比較優(yōu)勢(shì)。相對(duì)獨(dú)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，側(cè)重于行政、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，比較適合于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)體量不大的區(qū)縣（市）。但對(duì)于縣級(jí)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，有專門監(jiān)管比沒(méi)有專門監(jiān)管好，集中監(jiān)管比分散監(jiān)管好；有獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比沒(méi)有獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要強(qiáng)得多。

現(xiàn)有監(jiān)管體制的弊端

容易形成新的“政資不分、政企不分”格局。財(cái)政局作為行政單位，是政府的組成部門之一，履行公共管理職能。由行政單位同時(shí)作為企業(yè)出資人，履行出資人職責(zé)，與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》明確提出的“三分開”（政資分開、政企分開、兩權(quán)分離）原則不相符，易造成新的政資不分、政企不分現(xiàn)象；財(cái)政局直接作為國(guó)有企業(yè)（公司）出資人，也與行政、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理相關(guān)條例（財(cái)政部令35、36號(hào)）的要求相違背。

防火墻功能削弱。撤銷國(guó)資辦，政府出資人角色自然由國(guó)資辦變更為財(cái)政局。原來(lái)由國(guó)資辦擔(dān)當(dāng)政府投融資平臺(tái)（公司）出資人角色，在企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與政府風(fēng)險(xiǎn)之間起著防火墻的隔離作用。財(cái)政局承擔(dān)著公共財(cái)政職能，同時(shí)又履行國(guó)有投融資平臺(tái)（公司）出資人職責(zé)，必然模糊地方政府大財(cái)政與公司出資人兩者之間的關(guān)系邊界，原來(lái)在國(guó)有公司債務(wù)與地方政府財(cái)政之間的防火墻作用也因體制改變而嚴(yán)重削弱，不利于政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控。

財(cái)政重資金籌集與分配的監(jiān)管理念不利于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（資本）的經(jīng)營(yíng)與運(yùn)作。財(cái)政監(jiān)管的主要功能在于政府資金的籌集與分配，在行為上具體表現(xiàn)為重“供血”與“投資”、輕“造血”與“盈利”，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管對(duì)財(cái)政（局）來(lái)講始終是點(diǎn)綴，不可能也無(wú)法將其主要精力配置到經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)上，不利于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營(yíng)與運(yùn)作、發(fā)展與做大。

機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)單，監(jiān)管力量不足，專業(yè)能力削弱。撤銷國(guó)資辦后，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能并入財(cái)政局，從而賦予了財(cái)政局從事行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的雙重職能。由于多種因素，財(cái)政部門并未因職能的增加而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)、人員力量予以加強(qiáng)，對(duì)事關(guān)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的管理工作因缺乏相關(guān)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置而難以實(shí)施，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)能力隨之削弱。同時(shí)，對(duì)區(qū)縣（市）的國(guó)資監(jiān)管指導(dǎo)監(jiān)督工作也缺乏著力點(diǎn)。

理順體制的必要性及迫切性

日益擴(kuò)大的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模迫切需要加強(qiáng)專門監(jiān)管。近年通過(guò)各地政府對(duì)公共設(shè)施的投入增加一塊、行政事業(yè)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化一塊、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作放大一塊等的發(fā)展、積累，區(qū)縣（市）級(jí)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額不斷擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)性國(guó)資資產(chǎn)規(guī)模已相當(dāng)龐大。截止到2012年底，杭州市區(qū)縣（市）級(jí)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)共408戶，占全市國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)戶數(shù)的42.15%；資產(chǎn)總額3141.02億元，占全市國(guó)有資產(chǎn)總額的49.36%；凈資產(chǎn)1417.63億元，占全市國(guó)有凈資產(chǎn)的54.71%。區(qū)縣（市）國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額、凈資產(chǎn)比2005年分別增長(zhǎng)866倍、1205倍。

進(jìn)一步提高經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益迫切需要專業(yè)監(jiān)管。2012年，杭州市區(qū)縣（市）國(guó)有獨(dú)資與控股企業(yè)408戶，占全市國(guó)有獨(dú)資與控股企業(yè)968戶的42.2%，2012年?duì)I業(yè)收入187.72億元，只占全市國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的13.86%；利潤(rùn)總額38.96億元，只占全市國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)利潤(rùn)總額的33.32%，明顯與其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的地位不相符。408戶企業(yè)中，盈利企業(yè)227戶，虧損企業(yè)181戶，虧損企業(yè)占區(qū)縣（市）國(guó)有企業(yè)數(shù)的44.4%。區(qū)縣（市）國(guó)有企業(yè)因歸口主管部門分散管理、管理鏈條過(guò)長(zhǎng)、法人治理結(jié)構(gòu)混亂、內(nèi)控機(jī)制不全而帶來(lái)的潛在問(wèn)題十分突出。

全流通時(shí)代的資本市值管理迫切需要專職監(jiān)管。在資本全流通時(shí)代，探索從單純的資產(chǎn)管理向資本運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，研究充分利用資本市場(chǎng)，按照《公司法》、《證券法》的相關(guān)規(guī)定，用市值管理手段通過(guò)劃轉(zhuǎn)、收購(gòu)等舉措促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有效整合，推進(jìn)國(guó)有獨(dú)資與控股公司上市，提升國(guó)有資本“造血”與“增值”功能，都必須具有專業(yè)能力較強(qiáng)、資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)較為豐富的團(tuán)隊(duì)操刀，迫切需要經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的專職監(jiān)管。

防范政府（財(cái)政）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迫切需要獨(dú)立的出資人。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2011年底，杭州市15個(gè)區(qū)縣（市）共有政府投融資平臺(tái)公司61家，總資產(chǎn)1495.6億元，總負(fù)債848.6億元，24家投融資平臺(tái)公司的負(fù)債率在70%以上。區(qū)縣（市）極大部分投融資平臺(tái)公司，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等單一領(lǐng)域，在運(yùn)作中過(guò)于突出其投資、融資功能，而忽視國(guó)有企業(yè)應(yīng)具備的資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)職能，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源和優(yōu)質(zhì)的非公益性資產(chǎn)儲(chǔ)備，企業(yè)基本處于微利或虧損狀態(tài)，近年將迎來(lái)還債高峰期，“以新還舊”的貸款運(yùn)作模式難度日益增大，財(cái)政局作為投融資平臺(tái)公司出資人，一旦投融資平臺(tái)公司資金鏈斷裂，必然直接危害到財(cái)政（政府）信用，因而無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，都迫切需要有不承擔(dān)政府公共職能的獨(dú)立出資人作為防火隔離墻。

順應(yīng)改革現(xiàn)實(shí)需要從實(shí)際出發(fā)重設(shè)區(qū)縣（市）“國(guó)資辦”。事實(shí)上，許多區(qū)縣（市）從實(shí)踐中已經(jīng)認(rèn)識(shí)到撤銷國(guó)資辦其職能并入財(cái)政局對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管帶來(lái)的不利因素，想方設(shè)法創(chuàng)造有利于國(guó)資監(jiān)管的機(jī)制。如建德市設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，為財(cái)政局所屬的事業(yè)單位；上城區(qū)人民政府辦公室發(fā)文“區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)辦公室設(shè)在區(qū)財(cái)政局”；富陽(yáng)市成立了富陽(yáng)市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，重設(shè)“國(guó)資辦”；余杭區(qū)成立了國(guó)資領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)國(guó)資領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（具有法人資格）；臨安市政府下設(shè)了國(guó)資辦（設(shè)在財(cái)政局）。重設(shè)區(qū)縣（市）國(guó)資辦已是順應(yīng)區(qū)縣（市）加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管、推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管體制改革的實(shí)際需要，也是深化區(qū)縣（市）國(guó)資監(jiān)管體制改革的必然選擇。

深化改革的意見建議

杭州市各區(qū)縣（市）都具有相當(dāng)規(guī)模、數(shù)量的國(guó)有資產(chǎn)，但各區(qū)縣（市）存在國(guó)資監(jiān)管分散、監(jiān)管不到位、國(guó)企運(yùn)營(yíng)缺乏活力等問(wèn)題。目前迫切需要解決區(qū)縣（市）級(jí)國(guó)資監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，迫切需要新設(shè)國(guó)資辦（局）。我們建議，深化改革，建立行之有效的區(qū)縣（市）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制：

設(shè)立獨(dú)立的“國(guó)資辦（局）作為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)一些資產(chǎn)規(guī)模大、國(guó)有企業(yè)戶數(shù)多，曾經(jīng)設(shè)立獨(dú)立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者監(jiān)管基礎(chǔ)較好，具備設(shè)立獨(dú)立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的區(qū)縣(市)，如蕭山區(qū)、淳安縣、余杭區(qū)等，設(shè)立獨(dú)立的“國(guó)資辦”，而在機(jī)構(gòu)編制受限的情況下，可以將“國(guó)資辦”定為事業(yè)單位，代表當(dāng)?shù)卣男谐鲑Y人職責(zé)，這并不違反《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定。

設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的“國(guó)資辦”作為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。與財(cái)政局合署辦公，在管理、監(jiān)督、運(yùn)作上相對(duì)獨(dú)立，設(shè)國(guó)資監(jiān)管專職領(lǐng)導(dǎo)、具體負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督、運(yùn)行工作。

無(wú)論采取哪種模式，各區(qū)縣（市）都要統(tǒng)分結(jié)合，處理好國(guó)資監(jiān)管工作與行業(yè)主管部門的關(guān)系，兩者要有統(tǒng)有分，“國(guó)資辦”統(tǒng)一出資和進(jìn)行資產(chǎn)管理，各行業(yè)主管部門分別負(fù)責(zé)行業(yè)管理和受“國(guó)資辦”委托管理。

作者單位：杭州市國(guó)資委