文/李煒光

反腐敗的難度和出路

文/李煒光

中國(guó)正在勁吹反腐風(fēng)暴。5月19日，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書(shū)記王岐山在強(qiáng)調(diào)，所謂“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，就是要聚焦中心任務(wù)，往監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)上轉(zhuǎn)，這是我在網(wǎng)絡(luò)上搜到的最新的中央領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)反腐敗的最新言論。我國(guó)的反腐風(fēng)暴正在向縱深發(fā)展。

關(guān)于腐敗和反腐問(wèn)題，人們多從政治涵義上去理解，我是個(gè)學(xué)者，想從學(xué)術(shù)上找找答案。哈耶克給腐敗下的定義是：“腐敗乃是那種強(qiáng)迫我們的意志服從于其他人的意志的權(quán)力，亦即利用我們對(duì)抗我們自己的意志以實(shí)現(xiàn)其他人的目的的權(quán)力?！比姞枴ず嗤㈩D認(rèn)為：“腐敗是指國(guó)家官員為了謀取個(gè)人私利而違反公認(rèn)準(zhǔn)則的行為?！碧K珊·艾克曼認(rèn)為：“腐敗是國(guó)家管理出現(xiàn)問(wèn)題的一種癥狀。這種癥狀表現(xiàn)為那些原本用來(lái)管理公民與國(guó)家之間的關(guān)系的機(jī)制，卻被官員用來(lái)達(dá)到個(gè)人發(fā)財(cái)致富的目的?！眹?guó)際透明組織（1995）對(duì)腐敗的解釋是：“公共部門(mén)中官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是行政管理的公務(wù)員，他們通過(guò)錯(cuò)誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近于他們的人不正當(dāng)?shù)睾头欠ǖ馗辉Ｆ饋?lái)”。

對(duì)腐敗問(wèn)題，人們至少可以達(dá)成以下共識(shí)：這是一種利用公共權(quán)力謀取私利的和侵犯公共利益的行為，是在私人收益與社會(huì)收益之間、私人成本與社會(huì)成本之間存在巨大差距的前提下出現(xiàn)的一種合乎個(gè)人“經(jīng)濟(jì)理性”，但是卻違背社會(huì)利益的行為。腐敗不會(huì)創(chuàng)造新的社會(huì)財(cái)富，而是將社會(huì)財(cái)富轉(zhuǎn)移到少數(shù)壟斷生產(chǎn)者手里，或?qū)⒐操Y源轉(zhuǎn)移給少數(shù)腐敗分子及利益相關(guān)者，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及公眾福利產(chǎn)生危害，對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)治久安構(gòu)成隱患。

腐敗的根源在于權(quán)力本身具有一種內(nèi)在的異化機(jī)制，孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！卑⒖祟D勛爵也說(shuō)過(guò)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”?？梢?jiàn)，權(quán)力如果成為直接參與價(jià)值分配的現(xiàn)實(shí)資源，就表明它無(wú)法受到基礎(chǔ)價(jià)值資源的制約，進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)力尋租行為的泛濫。就最容易釀成腐敗的財(cái)政領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，問(wèn)題總是出在官員個(gè)人權(quán)力太大和有效制約的缺失。各級(jí)政府之間、政府不同部門(mén)之間由于事權(quán)不明確，很容易造成財(cái)政分權(quán)不規(guī)范，形成財(cái)政體制中的集權(quán)現(xiàn)象。財(cái)政管理權(quán)力界定的缺陷，有可能導(dǎo)致政府預(yù)算的膨脹、預(yù)算資金的浪費(fèi)，有可能發(fā)生把預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金，也有可能導(dǎo)致稅收和國(guó)有資產(chǎn)的流失。在傳統(tǒng)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，在財(cái)政管理權(quán)力不被界定的真空地帶，就意味著掌握這一權(quán)力的官員可以毫無(wú)阻礙地將公共權(quán)力據(jù)為己有，謀取私利?？梢?jiàn)，如何保證公款和公共資源的安全和不被任意錯(cuò)配，才是這場(chǎng)反腐風(fēng)暴的難點(diǎn)和關(guān)鍵之點(diǎn)。

導(dǎo)致腐敗的其他原因也可從制度上尋找。公共選擇理論認(rèn)為，每個(gè)人都是在限制條件下使其收益最大化的。在不同的制度下，人的行為選擇不同，制度對(duì)于人的行為選擇具有支配性的作用。某一領(lǐng)域發(fā)生系統(tǒng)性腐敗，一定是特定的制度安排的結(jié)果。財(cái)政領(lǐng)域發(fā)生腐敗，一定是財(cái)政制度及其相關(guān)制度安排不合理或“籬笆”設(shè)置不嚴(yán)密所導(dǎo)致的結(jié)果，比如，財(cái)政信息不透明給腐敗者留下脫離監(jiān)督的真空，缺乏績(jī)效考評(píng)及對(duì)失職者的問(wèn)責(zé)機(jī)制、缺乏有效的控制、監(jiān)督和糾錯(cuò)的機(jī)制等。

關(guān)于治理腐敗的出路，首先和最重要的問(wèn)題其實(shí)并不是“加大打擊力度”，而是財(cái)政權(quán)力的制衡機(jī)制的建立。人大應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起立法和監(jiān)督職能，政府施政要切實(shí)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)部門(mén)要對(duì)各級(jí)政府財(cái)務(wù)實(shí)施獨(dú)立的審計(jì)。在人大與政府部門(mén)之間、上級(jí)政府與下級(jí)政府部門(mén)之間、各級(jí)行政和審計(jì)部門(mén)之間，建立起一種長(zhǎng)效的權(quán)力制衡關(guān)系，從根本上遏制反腐敗才是可能的。

反腐機(jī)制一定是由有效的制度制約體系所組成。要增強(qiáng)預(yù)算透明度，建立規(guī)范的財(cái)政報(bào)告和信息披露制；要建立財(cái)政收支查詢(xún)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成由人大、審計(jì)與財(cái)政部門(mén)共同聯(lián)網(wǎng)的財(cái)政收支查詢(xún)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；要切實(shí)加強(qiáng)人大的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，建立強(qiáng)有力的預(yù)算問(wèn)責(zé)機(jī)制；要建立公眾參與式的預(yù)算機(jī)制，讓公共資源的籌集和使用充分呈現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)的實(shí)時(shí)監(jiān)督之下。

所以我們的結(jié)論是，反腐敗只有進(jìn)入制度和法律的深層，致力于構(gòu)建公款和國(guó)庫(kù)的安全網(wǎng)，它才是有價(jià)值的，才有可能獲得最后的成功。