秦詩立

從戰(zhàn)略上加強次都市區(qū)培育

秦詩立

都市區(qū)培育及其輻射帶動增強需較長時間,加上行政區(qū)經濟向區(qū)域經濟轉變仍面臨系列瓶頸,在都市區(qū)邊緣經濟較發(fā)達、城鎮(zhèn)較密集、區(qū)域發(fā)展矛盾較多地區(qū),探索培育次都市區(qū),加強一體化協(xié)調合作與制度建設,既有利于在區(qū)域組織化程度提高中實現城市化質與量的并重水平,也有助于增強其與都市區(qū)間高水平對接的進程與能力,積極實現浙江全省乃至更大區(qū)域發(fā)展的轉型升級,而亟需成為新型城市化的戰(zhàn)略途徑和有機環(huán)節(jié),給予戰(zhàn)略上的高度重視與強化建設。

次都市區(qū)培育意義重大

目前,“次都市區(qū)”尚無明確定義,這里主要指相鄰縣市有著類似主導產業(yè),城市間經貿合作較密切,一體化發(fā)展動力強烈,但區(qū)域發(fā)展矛盾較多、綜合實力較弱、發(fā)展層次較低,經濟結構、商貿形態(tài)、管理水平尚不能稱為都市區(qū),同時與周邊都市區(qū)有較遠距離,尚需主要依靠自身力量來加快轉型升級發(fā)展的區(qū)域。

次都市區(qū)與城市群有密切聯(lián)系,也有根本區(qū)別。次都市區(qū)培育需以區(qū)域性城市群建設為基礎,并同樣需以區(qū)域公共設施、城鎮(zhèn)新區(qū)、重要產業(yè)平臺、生態(tài)綠地水系等的協(xié)調布局為基礎,但次都市區(qū)更強調區(qū)域主導產業(yè)鏈的共建、都市型經濟的共育,以推進塊狀經濟向現代產業(yè)集群、縣域經濟向區(qū)域經濟的升級;更強調區(qū)域中心城市服務功能的培育完善,及其對科技、人才、信息、金融等高端要素的吸引匯集,以有力推進區(qū)域發(fā)展的轉型升級;更強調區(qū)域體制機制創(chuàng)新和政策規(guī)劃引導,以積極解決好阻礙區(qū)域一體化的制度因素、觀念束縛,實現共力、共贏、互促、互補發(fā)展。

相對國內城市群建設更重視“形”:畫圈、修路,難以形成類似美國洛杉磯城市群、日本東京城市群的內在融合性;更重視大區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃,如長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃,而對次層級的區(qū)域一體化發(fā)展相對忽視。次都市區(qū)的概念提出與積極培育,不僅有助于解決我國,特別是浙江城市群建設緩慢、都市區(qū)發(fā)展水平仍較低、培育力度及其體制機制建設創(chuàng)新尚不足等問題,也有助于豐富城市群、都市區(qū)培育的動態(tài)性、多層性,推進提升新型城市化的水平與層次,而有著重要的戰(zhàn)略和現實意義。

次都市區(qū)將長時間存在

目前,浙江規(guī)劃有四大都市區(qū),除杭州都市區(qū)較為成熟,已編制實施杭州都市經濟圈規(guī)劃,基本建立起區(qū)域協(xié)商合作體制機制,已形成較強的經濟、金融、科技、人才等對外輻射帶動能力外,寧波都市區(qū)對外輻射尚集中在港航物流領域,金華-義烏都市區(qū)集中在商貿、會展領域,溫州都市區(qū)集中在資本投資領域,對周邊地區(qū)的帶動、提升均有待增強。與此同時,主要基于產業(yè)集群的共建、區(qū)位空間的毗鄰,在四大都市區(qū)外圍正形成一批經貿、人員、文化聯(lián)系緊密,而在空間、產業(yè)、交通等的布局上存在較多矛盾,在人才、科技、信息、認證等的合作上不暢,尚不能主要通過對接都市區(qū)來實現升級、融合發(fā)展的城市群。例如,永康-武義-縉云、新昌-嵊州、慈溪-余姚、龍港-鰲江、長興-吳興-南潯、椒江-路橋-黃巖-溫嶺、柯城-龍游-金西等。亟待通過次都市區(qū)的培育建設,來加快、有效提升區(qū)域新型城市化的進程與水平。

浙江城市化尚處于加快發(fā)展階段,次都市區(qū)作為城市形態(tài)重要的一種,將在較長時間內存在。對應,在經濟全球化、區(qū)域一體化、要素市場化大背景下,加快次都市區(qū)培育,不僅有助于推進城市化進程加快,也有利于城市化體系的不斷完善、健康演進。實際上,在我國、浙江城市化過程中,與其突出乃至強化直轄市-副省級城市(計劃單列市)-設區(qū)市-縣城這種按行政等級劃分的城市體系,與其拘泥于特大城市-大城市-中等城市-小城市這種傳統(tǒng)的按城市人口規(guī)模劃分的城市體系,積極構筑、培育形成都市區(qū)-次都市區(qū)-中小城市的新型城市化體系,無疑更科學、合理,更符合城市化發(fā)展潮流所向、區(qū)域轉型升級發(fā)展所需。

而隨著都市區(qū)和次都市區(qū)各自發(fā)展水平的提升,特別是前者輻射能力的不斷增強、后者對接能力的積極改進,新型城市化體系可能進一步演化為都市區(qū)-中小城市,實現形態(tài)上和功能上的扁平化,恰如目前歐美、日韓等發(fā)達國家那樣。其中,中小城市指遠離都市區(qū),且受區(qū)位、資源、產業(yè)等限制,被迫需獨立發(fā)展的城市;都市區(qū)則將成為城市化發(fā)展的主要載體與形態(tài),并與經濟的都市型化相結合、相融合,帶領經濟社會的全面現代化。

次都市區(qū)培育需聚焦三重點

作為新型城市化的戰(zhàn)略抓手,規(guī)劃、培育、建設次都市區(qū),不僅需積極通過制定區(qū)域規(guī)劃或簽訂系列地方政府間條約或協(xié)定,擬定共同的行動準則和協(xié)調一致的政策,來更好保障生產要素在“次區(qū)域”的自由化流動和基礎設施網絡、重大產業(yè)平臺、生態(tài)環(huán)境保護等的布局優(yōu)化,保障生產資源的高效配置和區(qū)域協(xié)調發(fā)展能力的有效提高,還需在較大范圍構建區(qū)域主導產業(yè)集群,推進區(qū)域性中心城市培育和城鎮(zhèn)體系健全,合力營造良好的宜居宜業(yè)、宜學宜游發(fā)展環(huán)境,增強科技、人才、信息、金融等高端要素的集聚發(fā)展,力促縣域經濟、低端制造經濟向區(qū)域經濟、高端制造經濟和服務經濟轉型升級,有力提升浙江新型城市化的質量與水平。

次都市區(qū)培育需聚焦三大重點。一是理念上創(chuàng)新。次都市區(qū)規(guī)劃不是傳統(tǒng)意義上的城市群規(guī)劃,也不是宏觀層面上的區(qū)域規(guī)劃,更需作為中觀層面的新型區(qū)域規(guī)劃來積極探索、制定和實施。中觀層面指次都市區(qū)規(guī)劃范圍要適宜,一般由2-5個中小城市及其聯(lián)系密切的中心鎮(zhèn)組成;新型區(qū)域規(guī)劃指次都市區(qū)規(guī)劃在內容上既要有城市群規(guī)劃的相關內容、要求,更需在次都市區(qū)戰(zhàn)略定位研判、要素一體化促進、經濟社會轉型升級、協(xié)商協(xié)同體制機制創(chuàng)新等領域有大膽突破,實現規(guī)劃“虛實結合、以需明實、以實為主”的基本理念與導向要求。

二是要素上共享。鑒于浙江次都市區(qū)培育的矛盾主要集中在經濟現代化水平不高、資源要素對接不暢等方面,大力促進要素共享十分重要。要積極通過次都市區(qū)內各城鎮(zhèn)協(xié)商制定統(tǒng)一的政策、標準等,來加強人才、金融、科技、信息、文化、物流、品牌、交通等要素的高水平集聚、無障礙化流通、一體化發(fā)展,營造都市現代服務功能和都市型經濟培育的良好環(huán)境,扎實次都市區(qū)建設的要素基礎。同時,要積極通過行政性協(xié)商、市場化途徑等,推進土地、水、生態(tài)等資源的統(tǒng)籌開發(fā)與保護,推進產業(yè)功能區(qū)、專業(yè)市場、物流園區(qū)、醫(yī)院學校、文體場館等資源的統(tǒng)籌布局與共建共營,實現短板互補、優(yōu)勢共強。

三是體制上突破。一方面要積極破除“全能政府”、“全能市長”迷信,充分借鑒歐美、日韓等的成功經驗,探索設立半官方的規(guī)劃委員會,邀請省內外優(yōu)秀專家、學者和官員組成。委員會可通過政府授權獨立組織編制次都市區(qū)規(guī)劃,并送人大進行審議,且有權對規(guī)劃實施跟蹤監(jiān)測、聽取政府規(guī)劃實施情況,向人大提交規(guī)劃評估報告,而成為城市間治理機制建設的重要部分;另一方面要探索量化次推進都市區(qū)培育的相關指標,如跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會、慈善、環(huán)保等社會組織建設健全度,跨區(qū)域要素一體化水平、跨區(qū)域產業(yè)集群發(fā)達水平等,并納入政府績效評價與考核體系,成為積極推進次都市區(qū)共育的重要方向與動力。

總之,次都市區(qū)培育是現階段新型城市化的重要組成,是助推和保障新型城市化健康發(fā)展、提升新型城市化進程和質量的重要途徑,需積極探索試點創(chuàng)新,加快政策文件出臺,加強“可復制、可推廣”經驗的積累提煉,并適時上升為行政性法規(guī),以全面展開次都市區(qū)的培育、建設。

作者單位:浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院