曹偉琴

摘 要：

通過分析南部山區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的現狀和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素，提出南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機遇和條件，以及南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑選擇。

關鍵詞：

南部山區(qū);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;貧困;發(fā)展

中圖分類號：

F2

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）24-0051-03

黨的十八大提出2020年在全國基本實現小康，寧夏是西部經濟欠發(fā)達省區(qū)，又是民族地區(qū)，川區(qū)和山區(qū)經濟發(fā)展水平差距較大，寧南山區(qū)是制約寧夏全面實現小康社會的重點和難點地區(qū)，沒有南部山區(qū)民眾的脫貧和發(fā)展，就沒有寧夏2020年全面實現小康社會。南部山區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進度和程度決定寧夏全面現實小康的速度，因而加快南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也是寧夏全面基本實現小康的關鍵。

1 南部山區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的現狀及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要

寧夏南部山區(qū)集中了國家級7個重點扶貧縣，南部山區(qū)包括固原市的四縣一區(qū)西吉縣、彭陽縣、隆德縣、涇源縣和原州區(qū)和中衛(wèi)市的海原縣和同心縣。寧南山區(qū)轄7縣（區(qū)），總土地面積3.05萬km2，占全自治區(qū)總面積的588%，總人口223.7萬人。南部山區(qū)地理面積是寧夏自治區(qū)總面積的一半以上，人口比重也很大，因而寧南地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展水平直接影響了寧夏整體發(fā)展水平，研究寧南山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現狀非常必要。

1.1 貧困人口多且程度深與統(tǒng)籌發(fā)展脫貧需要

寧夏南部山區(qū)是全國18個集中連片特殊困難地區(qū)之一，被喻為“老、少、窮”地區(qū)，由于自然條件差，貧困人口多，按照國家新調整的扶貧標準2300元，寧夏還有100萬人處于貧困線以下，其中八成左右集中在南部山區(qū)，占全區(qū)農村人口的1/4，貧困人口比較多，截止2012年，寧夏GDP為2326.64億，人均GDP為36410.64元，略低于全國平均水平，銀川市人均GDP為56317.82元，南部山區(qū)所在地區(qū)的固原市人均GDP為12872.20元，南部山區(qū)人均GDP更低，明顯居于全國后列，貧困現象十分嚴重，是國家確定的重點扶持集中連片貧困地區(qū)。目前35萬極度貧困人口生活在不適宜居住、難以發(fā)展的環(huán)境里。使得南部山區(qū)發(fā)展比較落后，自然條件惡劣給貧困地區(qū)社會經濟等各項事業(yè)的發(fā)展，以及新階段的扶貧開發(fā)帶來了巨大壓力，以前單一的扶貧、脫貧都取得了一定成果，但進一步的脫貧工作，變輸血為造血形成良性循環(huán)，需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌合理規(guī)劃科學發(fā)展。

1.2 川區(qū)和山區(qū)收入差距大需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調

由于川區(qū)和山區(qū)自然環(huán)境的差異，人們思想觀念的差異，使得山區(qū)和川區(qū)農民收入差距一直呈現拉大趨勢，2010年寧夏南部山區(qū)人均GDP僅為全國26%，是全區(qū)水平的29.6%，農民人均純收入僅為全國57.7%，是全區(qū)水平的73.1%，下面列表比較2012年南部山區(qū)農民與寧夏全區(qū)和全國農民收入的差距。

表1 2012年寧夏南部山區(qū)農民與寧夏全區(qū)

和全國農民人均純收入比較表

寧南山區(qū)

農民寧夏全區(qū)

農民寧夏川區(qū)

農民全國農民

平均

人均純收入

（單位：元）4590.56180.37870.87916.6

寧南山區(qū)相對

收入差額0-1589.8-3280.3-3326.1

寧南山區(qū)人均

收入百分比100%74%58.3%58%

數據由來：2013年寧夏調查數據_趙川主編_第二篇農村居民收入與消費。

要使寧夏全面實現小康社會，山川和諧共濟，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是縮小山區(qū)與川區(qū)差距的重要途徑，也是加快南部山區(qū)快速脫貧的迫切需要。

1.3 城鎮(zhèn)化水平低需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調共進

據2012年中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告》公布數據，中國目前城鎮(zhèn)化率在50%，而寧夏固原市的城鎮(zhèn)化率為34.85%，位于固原市的南部山城鎮(zhèn)化率則更低只有25.6%，不到寧夏城市化率50%的一半。寧夏區(qū)域內經濟發(fā)展不平衡，川區(qū)和山區(qū)城鄉(xiāng)差距很大，南部山區(qū)工業(yè)基礎薄弱，縣域經濟不發(fā)達，經濟水平相對落后，城鎮(zhèn)化水平低?；A設施薄弱，公共服務欠缺，還有10%的貧困戶處在不具備基本生活條件的深山，由于交通不暢，信息閉塞，為基礎設施建設帶來很大難度，單一的公共服務成本很大，實施起來也困難重重，制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調發(fā)展。只有統(tǒng)籌規(guī)劃脫貧與發(fā)展、城市與鄉(xiāng)村協調共進，才徹底改變南部山區(qū)的人民生活和居住環(huán)境。

2 南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制約因素分析

2.1 自然條件惡劣，發(fā)展難度大

南部山區(qū)固原市2/3以上的面積屬于黃土高原丘陵溝壑水土流失類型區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，資源貧乏，曾被聯合國教科文組織稱為“不適宜人類居住的地區(qū)”。常年干旱缺水，年平均降水量200毫米—650毫米，人均當地水資源可利用量僅為95立方米，生活在那的人們日常飲用水困難，為全國最干旱缺水的地區(qū)之一?，F在寧夏全區(qū)有100萬貧困人口，主要分布在中部干旱帶和南部山區(qū)干旱半干旱山區(qū)。土地退化和荒漠化嚴重，多數是靠天吃飯，農業(yè)收入低而不穩(wěn)，短期內生態(tài)退化不可逆轉，難以大力發(fā)展農業(yè)生產。當地的民謠說：“三年兩頭旱，中間風沙愁，人畜辛勞苦，十種九不收。”南部地區(qū)貧困人口多，當地經濟發(fā)展落后，人口超過寧夏全區(qū)的40%，經濟貢獻率卻僅占10%。南部山區(qū)經濟發(fā)展的難度大，也是制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要因素。

2.2 計劃生育控制不力，土地承載超限

南部山區(qū)自然生存條件差，土地人口容量超過了合理承載能力的8-10倍，人口、資源、環(huán)境嚴重失衡，靠天吃飯的狀況尚未能根本改變，土地人口容量嚴重超限，加劇了脫貧的難度。新中國成立前南部山區(qū)人口增長呈“高出生，高死亡，低增長”特點，1949年后呈“高出生、低死亡、高增長”的狀況，據統(tǒng)計，從1949年到1994年人口增長了3.19倍，2002年寧夏南部山區(qū)人口出生率和自然增長率比平原地區(qū)分別高出7.1和6.69個千分點，寧夏是10.1‰，而全國人口自然增長率是5.3‰左右，2010年后寧夏控制在10%以下呈下降態(tài)勢。寧夏自然增長率高主要是南部山區(qū)，南部地區(qū)多是少數民族，生育政策較寬，再加生態(tài)移民和勞務輸出等人口流動，存在監(jiān)管盲區(qū)和服務空白，超生現象較為嚴重，很長一段時間人口剛性增長。人口壓力也是造成山區(qū)生態(tài)破壞的一個重要因素。人口不斷增長，導致人地關系失衡，生態(tài)惡化和環(huán)境破壞，南部山區(qū)陷入“人口增加—開墾—生態(tài)破壞—貧困—人口增加”的惡性循環(huán)，一邊生態(tài)移民，一邊人口增長，為脫貧帶來很大難度，區(qū)域內人口、資源、環(huán)境與社會經濟發(fā)展極不協調。這需要統(tǒng)籌協調各種矛盾，統(tǒng)籌監(jiān)管，統(tǒng)籌治理，統(tǒng)籌規(guī)劃，這對解決南部山區(qū)保護與發(fā)展的矛盾，構建和諧社會具有重要的推動作用。

2.3 教育水平低，思想觀念滯后

寧南山區(qū)生存條件差是導致貧困的主要原因，但教育跟不上，思想觀念滯后也是加重貧困的另一個因素。我區(qū)文盲人口（15歲及以上不識字的人）為39.1737萬人，同第五次全國人口普查相比，文盲人口減少22.5924萬人，文盲率由11.26%下降為6.22%，但仍比全國同期的4.08%高2.14個百分點。而文盲主要集中在寧南山區(qū)的農村，由于南部山區(qū)地理環(huán)境復雜，經濟發(fā)展落后，使得當地教育經費短缺，師資力量缺乏，教育水平低，再加貧困，當地孩子入學率低而輟學率高，受教育程度普遍偏低。

寧南山區(qū)60%以上是回族，長期貧困激化社會矛盾，民族民生問題比較嚴重，少數民族地區(qū)宗教文化對政府行政和社會管理有一定的制約作用，一些宗教氛圍很濃的區(qū)域政府、社會管理職能被相對削弱，教民相對更愿服從本教首領或本教神職人員的管理，這就使得少數民族地區(qū)的本族宗教信仰之外的新文化、新思想很難融入，一些地區(qū)民眾觀念陳舊、思想保守，不愿接受新生事物，這些都對南部山區(qū)民眾的移民脫貧，轉變生存方式帶來很大的阻力。新一輪的南部山區(qū)脫貧工程將教育、文化等與移民搬遷等工程統(tǒng)籌協調共進。

3 南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機遇和條件

南部山區(qū)是國家級貧困地區(qū)，自然條件惡劣，又地處內陸地區(qū)，不沿邊、不靠海，有些地處深山，交通不便、基礎設施差，若沒有政府統(tǒng)籌規(guī)劃，給予特殊優(yōu)惠政策或大量的外部資金注入，僅靠自身的力量很難改變貧困，現實小康。

改革開放以來，國家以及寧夏地方各級政府對寧南山區(qū)實施一系列的有計劃、大規(guī)模物資救助和扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，幾十年來寧夏通過“三西”開發(fā)建設、實施“八七扶貧攻堅計劃”、《六盤山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》，還有《中共中央、國務院關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)[2010]11號）等等，全力實施集中連片特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)攻堅工程，共搬遷貧困人口100余萬，基本解決了溫飽問題。黨的十八大提出2020年在全國基本實現小康，為寧夏南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造了千載難逢的機遇。下面列表呈現改革開放以來國家投入寧夏中部和南部山區(qū)重大扶貧資金。

表2 國家投入寧夏扶貧資金統(tǒng)計表 ?單位：億元

合計1983-2000年2001-2011年

扶貧資金總額78.7825.7753.01

財政扶貧資金43.377.0836.29

三西資金12.386.665.72

以工代賑資金23.0312.0311.00

數據來源：寧夏扶貧網。

（1）黨中央、國務院高度重視和自治區(qū)政府的大量資金投入為南部山區(qū)民眾脫貧和環(huán)境治理提供了前所未有的機遇和發(fā)展條件。

（2）寧夏區(qū)政府在黨中央的支持下，通過30年的不斷努力扶貧移民、連片開發(fā)和整村推進等一系列的措施，使得貧困山區(qū)的貧困面貌大有改變。為新一輪的扶貧開發(fā)奠定了基礎，創(chuàng)造了良好的條件。

（3）南部山區(qū)實施的退耕還林（草）和生態(tài)移民，使扶貧資源和要素更加集聚，為發(fā)展生態(tài)旅游和生態(tài)經濟創(chuàng)造了條件。

4 南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑選擇

寧南山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項長期而艱巨的任務，要按照遠近結合、統(tǒng)籌規(guī)劃、標本兼治、分步實施的方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育開發(fā)，盡快縮小川區(qū)和山區(qū)城鄉(xiāng)差距，實現川區(qū)和山區(qū)良性互動。

4.1 山區(qū)和川區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，協調共濟

寧夏分為北部川區(qū)（銀川平原）為引黃灌區(qū)，、中部干旱區(qū)和寧南山區(qū)三大區(qū)域，隨著寧夏工業(yè)化、城市化、農業(yè)現代化的深入推進，寧夏山區(qū)和川區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的差距不斷擴大?！?012年全區(qū)地區(qū)經濟差異系數的實現程度為57.7%。從全面小康總體實現程度來看，北部川區(qū)大多都在80%以上，南部山區(qū)大多只有60%。從城鄉(xiāng)居民可支配收入現價絕對量來看，差距依然在擴大。2013年寧夏農民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入之比為0.3：1，比全國平均水平低1.3個百分點?！苯y(tǒng)籌協調發(fā)展是2020年全面實現小康的關鍵，統(tǒng)籌規(guī)劃是川區(qū)和山區(qū)協調發(fā)展的前提，寧夏提出沿黃城市帶“一堤六線”由“線”及“帶”到“區(qū)”內涵漸次拓展的發(fā)展規(guī)劃，川區(qū)和山區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，打造一個‘南北呼應的新平臺，匯聚整合資源和生產要素，充分挖掘川區(qū)水土資源，把中南部地區(qū)貧困人口搬到黃河兩岸，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)劃，合理布局山區(qū)農業(yè)與生態(tài)用地，實行有計劃、科學地政策制定、資源調配是川區(qū)和山區(qū)統(tǒng)籌共進。促進山川共建共享，實現和諧發(fā)展。

4.2 大力開發(fā)生態(tài)旅游，變旅游資源為經濟資源

南部山區(qū)地勢復雜，干旱的環(huán)境不易大力發(fā)展農業(yè)，大力開發(fā)旅游資源，將旅游列為龍頭產業(yè)，確定了“生態(tài)旅游、綠色崛起”的發(fā)展戰(zhàn)略，把旅游資源轉化為經濟資源，創(chuàng)造南部山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新模式——“旅游扶貧開發(fā)模式”。

六盤山國家森林公園是2000年國務院批準建立了我國第一個旅游扶貧試驗區(qū)——六盤山國家級旅游扶貧試驗區(qū)，試驗區(qū)經過十多年的開發(fā)，利用國家國債等各方面資金3億多元建設旅游基礎設施，開發(fā)出以六盤山國家森林公園等70平方公里的面積，同時輻射須彌山石窟、火石寨國家地質公園等90平方公里，有豐富的自然旅游資源和人文旅游資源可以開發(fā)，是古絲綢之路東段北道必經之地，中原農耕文化和北方游牧文化的結合部，也是歷代兵家必爭的軍事要塞，六盤山還是毛澤東率領中國工農紅軍翻越的最后一座大山，這些旅游資源經過打造形成高原綠島、紅色之旅、絲路重鎮(zhèn)、回鄉(xiāng)風情四大旅游特色品牌。試驗區(qū)建立以來，固原市的年接待游客數量和旅游社會收入均以20%的速度增加。旅游扶貧效應不斷顯現，2013年，固原市接待游客量219.8萬人次，實現旅游社會收入8.89億元。目前，當地已有2萬多農戶通過發(fā)展農家樂、果樹采摘、手工藝品和土特產銷售等方式參與旅游產業(yè)發(fā)展。如六盤山森林公園腳下的涇源縣冶家村三分之一農戶都發(fā)展起農家樂，多數農家樂年收入超過10萬元?！奥糜畏鲐毮Ｊ健笔窃谡膸头鱿峦ㄟ^旅游這種方式形成一個扶貧的創(chuàng)新機制，并在當地成功運作，可為南部山區(qū)新一輪統(tǒng)籌扶貧開發(fā)和其它貧困地區(qū)的發(fā)展提供可借鑒的范式。

4.3 控制人口數量，提高人口素質

國家和地區(qū)政府新一輪的扶貧開發(fā)工作將加大在連片特困地區(qū)教育、文化、就業(yè)等民生方面的支持力度，統(tǒng)籌開發(fā)扶貧工作?！胺鲐毾确鲋荆胃F先治愚”，貧困地區(qū)群眾長期不能擺脫貧困，很大程度是人的受教育程度太低，南部山區(qū)處在“生態(tài)脆弱——人口超載——資源匱乏——經濟落后——教育滯后”的惡性循環(huán)中。教育是長期投入長遠見效的基礎工程，沒有人口素質的提高，很難從根本上改變貧困地區(qū)的素質性貧困的問題。要堅持發(fā)展經濟與教育開放相結合的長遠的戰(zhàn)略原則，一是加強基礎教育的投入，從頂層設計上保證山區(qū)師資力量，免費普及義務教育，為貧困地區(qū)未來的發(fā)展奠定堅實的基礎。二是對貧困人口大力開展實用技術技能培訓，抽調農業(yè)、畜牧、林業(yè)等部門的高級專家組成貧困地區(qū)科技培訓專家團，進行巡回培訓，寧夏區(qū)政府為了35萬移民，還建立“清華大學教育扶貧現代遠程教育站”采用遠程和面授相結合的方式，提升貧困人口自我脫貧的素質和能力。三是制定保證義務教育和繼續(xù)教育的相關政策，統(tǒng)籌經濟增長和教育開發(fā)的同步發(fā)展。

4.4 大力發(fā)展生態(tài)經濟，實施多產并舉發(fā)展戰(zhàn)略

寧南山區(qū)獨特的環(huán)境適合發(fā)展生態(tài)經濟，建立大六盤生態(tài)經濟圈，開發(fā)貧困地區(qū)特色農產品，以及相關產業(yè)產品深加工，形成良性循環(huán)的產業(yè)鏈，改變南部山區(qū)的扶貧形式，創(chuàng)立“產業(yè)扶貧模式”，變原來的“輸血”式扶貧為“造血”式扶貧，走一條山區(qū)現代農業(yè)發(fā)展的新路子。

“十二五”期間，寧南山區(qū)所在地固原市確立把原州區(qū)建設成為全市產業(yè)集聚的‘核心區(qū)，建設鹽化工循環(huán)經濟扶貧示范基地、六盤山生態(tài)農業(yè)示范基地等‘五大基地;培育鹽化工及煤電一體化、以草畜和馬鈴薯為主的特色農業(yè)及農副產品深加工等五大產業(yè)。西吉縣以種植馬鈴薯為主，著力打造“中國馬鈴薯種植第一縣”，發(fā)展以馬鈴薯為主的特色農業(yè)及農副產品深加工等產業(yè)鏈。西吉縣按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片”的原則，建設馬鈴薯高產萬畝示范區(qū)8個，總面積8.46萬畝。2013年全縣馬鈴薯總產值達18.2億元，提供農民人均收入1500元以上，南部山區(qū)固原制定了“以農業(yè)為主導型向以工業(yè)為主導，多產業(yè)并舉”的發(fā)展思路，突出抓好第三產業(yè)，依托資源優(yōu)勢大力發(fā)展旅游業(yè)和特色產業(yè)，走出一條由脫貧到解決溫飽向全面小康過渡的發(fā)展新路。

參考文獻

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