□ 侯少文

制約與監(jiān)督：關(guān)住權(quán)力的籠子
——深入領(lǐng)會習近平講話暨三中全會精神的治腐視閾

□ 侯少文

把權(quán)力關(guān)進籠子里切實管住，這是貫徹落實三中全會決定的一項根本性任務。文章在深入剖析權(quán)力的本質(zhì)及其屬性的基礎(chǔ)上，從學理上對權(quán)力制約（制衡）與權(quán)力監(jiān)督這兩種控權(quán)機制作了比較研究，指出權(quán)力監(jiān)督是馬克思監(jiān)督理論與中國具體實際相結(jié)合的選擇，進而對新形勢下高度重視并著力強化我國的監(jiān)督制度作了探討。

權(quán)力；腐敗；制約；監(jiān)督；十八屆三中全會

十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的第十個大問題的標題，鮮明醒目：強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。文內(nèi)強調(diào)：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！庇纱丝梢岳斫猓肮軝?quán)管事管人”的制度，就是權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。而強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，“是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策”。這是當前中國改革發(fā)展不容回避、必須切實解決的重大課題。

一、權(quán)力的本質(zhì)與特點

在我國的主流話語中，最早提出把權(quán)力關(guān)進籠子里，是在習近平同志2013年1月在中紀委二中全會的重要講話之中。該講話中提出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。把權(quán)力關(guān)進籠子里的說法很快得到了廣泛認同并深入人心，之后又被鄭重地載入了三中全會的決定之中，其語話效力得到了進一步提升。人們普遍地期待這樣管用好用的籠子能夠早日鑄成。

這種熱切的期待，不應該僅僅止于對腐敗現(xiàn)象的深痛惡絕，而更應該深入到認識權(quán)力的本質(zhì)與屬性，從理論上進一步提高強化權(quán)力制約和監(jiān)督體系的自覺性，增強設(shè)計構(gòu)筑關(guān)住權(quán)力籠子的科學性、有效性。

首先應該搞清楚，權(quán)力究竟是什么？

在北京大學王浦劬教授主編的《政治學基礎(chǔ)》中，沒有先說什么是權(quán)力，而是直接說明什么是政治權(quán)力，這是可以理解的，政治生活中所指的權(quán)力實質(zhì)就是政治權(quán)力。該書認為：“政治權(quán)力實際上是在特定的力量對比關(guān)系中，政治權(quán)力主體為了實現(xiàn)和維護自身的利益而擁有的對政治權(quán)力客體的制約能力。政治權(quán)力本質(zhì)上是特定的力量制約關(guān)系，形式上是特定的公共權(quán)力?！雹偻跗舟局骶帲骸墩螌W基礎(chǔ)》，北京大學出版社1995年版，第76頁。這里，強調(diào)的是權(quán)力是力量制約關(guān)系。

中國人民大學楊光斌教授主編的《政治學導論》認為：“不管如何解釋權(quán)力，都離不開強制力、作用和結(jié)果三個方面。因此，政治權(quán)力就是在政治關(guān)系中，權(quán)力主體依靠一定的政治強制力，為實現(xiàn)某種利益而作用于權(quán)力客體的一種政治力量?！雹跅罟獗笾骶帲骸墩螌W導論》，中國人民大學出版社2000年版，第33頁。此書突出了權(quán)力依靠一定的政治強制力，與上書沒有沖突。它認為權(quán)力是政治關(guān)系的中介，政治權(quán)力要實現(xiàn)的目的主要是利益，權(quán)力主體能否達到目的取決于政治力量的大小。

中共中央黨校王仲田教授③時任中共中央黨校政法教研部政治學教研室主任、現(xiàn)任職中共中央辦公廳。主編的《政治學導論》中說：“權(quán)力是人們根據(jù)自己的意志影響他人行為的能力。這種能力是一種影響和支配的力量，是形成權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)。”④王仲田主編：《政治學導論》，中共中央黨校出版社1997年版，第70頁。

近查百度百科，它認為：權(quán)力是影響他人政策的一種過程，在這一過程中，使那些不服從政策的人受到損失。政治權(quán)力就是在政治關(guān)系中，權(quán)力主體依靠一定的政治強制力，為實現(xiàn)某種利益而作用于權(quán)力客體的一種政治力量。

凡上種種，雖然表述的詳略與風格有所不同，但對權(quán)力解釋的大意卻相近。依據(jù)以上的解釋和我們的經(jīng)驗，可以認識到：第一，權(quán)力是一種強制性的影響力、控制力，不可違逆，權(quán)力有大小強弱、直接間接、顯性隱性之分。第二，權(quán)力是由它的占有方向它的非占有方發(fā)出的，前者具有某種優(yōu)勢、強勢的地位。第三，權(quán)力行使的目的，是為了維護和獲取某種利益，權(quán)力總是挾利益而行之，無論其正當與否。由此，我把權(quán)力定義是：權(quán)力是某機構(gòu)或個人為謀利而以自身意志強制性地控制他人行為的影響力。

其次，這個權(quán)力有什么特點？

特點之一，權(quán)力具有強制性。強制性是權(quán)力之所以具有威力、效力的根本屬性。無此不稱其為權(quán)力。在權(quán)力的影響所及，只能與權(quán)力指向同向而動、順勢而為，而不允許有所拂逆、相悖而行。所謂“令行禁止、賞罰嚴明”，“順之者昌、逆之者亡”，“上有所好、下必甚焉”蓋因于此。

特點之二，權(quán)力具有獨占性。任何權(quán)力一經(jīng)形成并被人格化為某一機構(gòu)或個人，就會具有持久的獨占性傾向，放權(quán)與分權(quán)難以成為自覺的行為。那些所謂的“分權(quán)制衡”、“政黨輪替”、“限期制”等等都是不得已而為之之舉。如果不是迫于壓力，它當然愿意權(quán)力永掌、江山永固。

特點之三，權(quán)力具有膨脹性。受強制性、獨占性的驅(qū)使，權(quán)力還會具有膨脹性、擴張性的顯著特點。無論什么權(quán)力，都會行使到它的最大邊際，直到無法逾越的邊界才會止步。機構(gòu)周而復始地處于精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的循環(huán)之中，原因就在于附著于機構(gòu)的權(quán)力之魂沒有受到實質(zhì)性的控制、限制，它一定會伺機再行擴張。這種機構(gòu)病沒有什么姓社姓資之分。

特點之四，權(quán)力具有腐蝕性。“權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗”，這是政治學的常識，也是政治生活中的公理。任何社會、國家、團體都離不開權(quán)力，沒有權(quán)力的社會、國家、團體是無法想象的，甚至無法存在。但是掌握權(quán)力的人不是天使也教化修行不成天使，禁得起誘惑的只能是個別的、一時的現(xiàn)象，而不具有普遍性、長久性，離開法律、制度的有力規(guī)制，占有欲、支配欲是難以不作祟的。因此，權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗。

上述種種說明，權(quán)力必須得到有效的控制，用籠子將它關(guān)住，只允許它規(guī)規(guī)矩矩、健康運行、服務公眾、造福社會，而決不允許它恣意妄為、危害社會。

在我們討論如何有效地控制權(quán)力之前，有必要對權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系再作一點說明，因為權(quán)力與權(quán)利不分、混用的現(xiàn)象屢見不鮮，而生活中前者侵犯后者的現(xiàn)象也屢見不鮮。而在現(xiàn)代社會中，權(quán)力來自于人民的授予。權(quán)利是權(quán)力之母、權(quán)力之源，也是權(quán)力的“克星”。不講權(quán)利，不張權(quán)利，用什么來構(gòu)筑關(guān)住權(quán)力的籠子？關(guān)住權(quán)力的籠子的基本元素不是別的，正是人民大眾的基本權(quán)利。

那么，什么又是權(quán)利？

于此，北京大學沈宗靈教授的見解十分深刻，在他主編的《法理學》中提出，法律意義上的權(quán)利與義務有自己特定的含義?！胺缮系臋?quán)利是指法律所允許的權(quán)利人為了滿足自己的利益而采取的、由其他人的法律義務所保證的法律手段。”①沈宗靈主編：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第386-387頁?？梢赃@樣理解：一是，權(quán)利來自法律規(guī)范的規(guī)定，得到國家的確認和保證；二是，它是保證權(quán)利人利益的法律手段，權(quán)利與利益有著密切聯(lián)系，但權(quán)利并不等于利益，權(quán)利人實現(xiàn)自己利益的行為是法律權(quán)利的社會內(nèi)容，而權(quán)利則是這一內(nèi)容的法律形式；三是，它是與義務相關(guān)聯(lián)的概念，離開義務就無法理解權(quán)利，它得到義務人的法律義務保證，否則權(quán)利人的權(quán)利不可能行使；四是，它確定權(quán)利人從事法律所允許的行為的范圍，在一定范圍內(nèi)，權(quán)利人滿足自己利益的行為或者要求義務人從事或不從事一定行為是合法的，而超過這一范圍，則是非法的或不受法律保護的。注意，這里所說的“離開義務就無法理解權(quán)利”，其“義務”和“權(quán)利”的主體不是同一的。和我們不時所言，享有某種權(quán)利的同時就承擔了相應的義務的含義是不同的。我把上述定義試稍作改動，所謂權(quán)利，即法律規(guī)定的受益人為實現(xiàn)其利益而采取的、并由相關(guān)人提供法律義務的法律手段。例如憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利。

現(xiàn)在，我們來分析一下權(quán)力與權(quán)利的兩者關(guān)系。

這里應該有一個前提，談權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，所設(shè)定的環(huán)境應該是一個民主和法治的社會。在專制和人治的社會里，恐怕只有權(quán)力而沒有權(quán)利可言，權(quán)力是不受任何限制和制約的。在民主和法治的社會里，才會有這樣一個權(quán)利與權(quán)力兩者的問題。首先兩者是有嚴格區(qū)別的：

第一，它們的主體不同。狹義而言，權(quán)力的主體一般具有國家機構(gòu)、領(lǐng)導機構(gòu)或者領(lǐng)導者的身份，而權(quán)利則不同，它的主體雖然也可以是群體（團體、協(xié)會），但更多的是在個體的意義上使用，比如公民權(quán)利、黨員權(quán)利以及職工權(quán)利、消費者權(quán)利等等，這些權(quán)利的主體一般不具有國家機構(gòu)、領(lǐng)導機構(gòu)或者領(lǐng)導者的身份。權(quán)利人與權(quán)力人之間存在某種相互對立的關(guān)系。

第二，它們的客體關(guān)系不同。權(quán)力的主體與客體并不對等，兩者是服從關(guān)系、領(lǐng)導關(guān)系、支配關(guān)系、控制關(guān)系，客體必須服從主體的意志。而權(quán)利的主客體之間沒有這種關(guān)系，權(quán)利的主體是要求自己的客體履行法律規(guī)定范圍內(nèi)的相應義務，同時自己又必須以承擔某種相應的義務為前提，這種義務實質(zhì)上是對自己的義務人承擔的義務。就是說，如果沒有法律的具體設(shè)定和切實保障，權(quán)利的主客體之間就不存在某種強制性的關(guān)系，而只存在某種對等性的關(guān)系。

第三，它們實現(xiàn)的手段也不同。權(quán)力的實現(xiàn)靠的國家強制力或者其他的某種強制力，簡單的說，它本身就是某種強制力。而權(quán)利本身不是一種強制力，沒有強制的功能，恰恰相反，它卻要得到國家權(quán)力或者別的強制力的確認和保證，比如憲法中對公民權(quán)利的規(guī)定，公民的權(quán)利受到侵犯，政府、法院就要替公民伸張正義。

在民主、法治的語境下，兩者的聯(lián)系又是緊密的，相互影響、相輔相成，這里講兩者關(guān)系，指謂國家權(quán)力與公民權(quán)利應該更加準確。

首先，在一個民主法治的社會中，權(quán)利是權(quán)力之母，權(quán)力來自于權(quán)利。廣大公民通過行使自己的選舉權(quán)，形成了公共權(quán)力、國家權(quán)力，組織了政府，政府權(quán)力的合法性、權(quán)威性來自于公民的承認和擁戴。沒有經(jīng)過公民的承認擁戴，政府或許也能掌握權(quán)力于一時，但卻是沒有權(quán)威可言的，也難以長久維持。公民授權(quán)的公共權(quán)力一旦形成，它的最大職責就是實現(xiàn)它對公民的承諾，實現(xiàn)公民的權(quán)利。用我們傳統(tǒng)的語言，叫做人民政府來自人民為人民服務。政府能不能做到這一點，要靠監(jiān)督，即公民監(jiān)督政府，所以說權(quán)力應該是受制于權(quán)利的。

同時，權(quán)利又受保障于權(quán)力，只有得到公共權(quán)力確認的權(quán)利才是政治和法律意義上的權(quán)利，只有在公共權(quán)力的保障下，權(quán)利才能得到切實的實現(xiàn)。所以在民主和法治的社會里，沒有離開權(quán)利的權(quán)力，也沒有離開權(quán)力的權(quán)利。從根本上說，權(quán)力和權(quán)利是不應該發(fā)生矛盾的。權(quán)力來自權(quán)利，應該為權(quán)利服務。但是公共權(quán)力一旦形成，也就會具有一定的獨立性，受托行使權(quán)力的人很容易形成自身某種獨立的利益，而這個利益與公眾的利益很可能是相矛盾的。這種矛盾是客觀存在，應該將它調(diào)整在一定的范圍之內(nèi)。還要說明，單個權(quán)利是很難與權(quán)力抗衡的。為了減少這樣的情況，仍然需要訴諸公共權(quán)力，比如依據(jù)法律向?qū)徟袡C關(guān)起訴，向監(jiān)察機關(guān)舉報、投訴、申訴等等。如果公共權(quán)力嚴重違背了民意，與公眾處于嚴重對立的地位，那么它的合法性必然會受到挑戰(zhàn)，就會出現(xiàn)政府危機。

二、兩種不同的控權(quán)模式

由上所述，加強權(quán)力控制，防止權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗，是當代政治文明建設(shè)的必修課。政治文明是政治發(fā)展和進步的成果，是對政治規(guī)律及特點的科學把握。政治資源的配置、運作、控制機制本身沒有姓社姓資之分，就如同經(jīng)濟資源的配置機制一樣。人類發(fā)展史表明，無論是經(jīng)濟資源的配置機制還是政治資源的配置機制，都沒有完美無缺的。一般而言，合乎本國國情、能夠促進本國經(jīng)濟社會發(fā)展的經(jīng)濟資源、政治資源的配置機制就是比較好的制度安排。就政治資源的控制而言，大致是兩種模式，一種是制約機制也叫制衡機制，民主法治的先行國家基本都采用了這種模式。一種是監(jiān)督機制，從巴黎公社到前蘇聯(lián)的蘇維埃以及后來的一些社會主義國家，無例外地實行了這種模式。我國的監(jiān)督模式尚在完善之中。

兩種模式追求的控權(quán)目的是一致的，但機理卻是不同的。

先看權(quán)力制約機制。2002年6月，本文筆者在與美國耶魯大學法學院教授、中國法律研究中心主任保羅·杰沃茲一行的會談中頗有領(lǐng)教。當筆者向美國學者討教：你們美國人自己是怎樣看待美國“三權(quán)分立”的體制時，客人們連聲擺手說“no，no，no”，接著反復說明他們不是“三權(quán)分立”，而是權(quán)力制衡，又對權(quán)力制衡作了解釋。事后考慮，權(quán)力制衡確實比“三權(quán)分立”更準確地表述了美國政治體制的實質(zhì)與特征。因為，“三權(quán)分立”容易造成誤解，以為人家的三權(quán)是彼此分離和孤立的，果真如此，那就沒有權(quán)力的制約和制衡可言了。

權(quán)力制約或者制衡，是說任何一個權(quán)力在沒有得到其他權(quán)力支持的情況下，其單獨的行使都難以實現(xiàn)權(quán)力目的，同時任何一個權(quán)力的存在和行使又都會對其他的權(quán)力構(gòu)成牽制。因此權(quán)力制約是以分權(quán)為前提的，權(quán)力經(jīng)過分解后由不同的主體來行使，彼此形成一種制掣、均衡的關(guān)系，權(quán)力集于一體是不可能形成對權(quán)力制約的。分權(quán)很有講究，不是“切豆腐”，而是有粘連，適度重疊。分權(quán)并且要考慮公正與效率的平衡。而且權(quán)力制約不是單向的，而是雙向的、多向的。在權(quán)力制衡的規(guī)則下，不僅總統(tǒng)制是如此，議會內(nèi)閣制也是如此，只不過形式有所不同而已。

再看監(jiān)督機制。什么是監(jiān)督？有人說，監(jiān)督就是監(jiān)察與督促。這是字面的解釋，并未道出監(jiān)督的實質(zhì)所在。實際上，監(jiān)督是一種政治機制，政治權(quán)力的運作機制，準確地說是一種政治權(quán)力運行的控制機制。試從政治學的意義上作解釋：監(jiān)督，就是權(quán)力的擁有者當其不便或者不能直接行使權(quán)力，而把權(quán)力委托給他人行使以后，控制后者按照自己的意志和利益行使權(quán)力的制度安排和行為過程。①參見侯少文：《監(jiān)督的含義及其與制約的區(qū)別》，《中國黨政干部論壇》，2003年第9期。監(jiān)督孕育于權(quán)力的委托與受托的過程之中，是權(quán)力的擁有者、委托者與權(quán)力的受托者、行使者之間的權(quán)利義務關(guān)系。委托授權(quán)并不改變到底誰是權(quán)力的所有者，授權(quán)者始終是權(quán)力的擁有者。簡單說，監(jiān)督就是權(quán)力的委托人對權(quán)力的受托人的控制行為。所以，權(quán)力監(jiān)督是單向的，是權(quán)力的所有者、委托者對權(quán)力的受托者、行使者的一種控制，后者對前者沒有反向的牽制權(quán)、控制權(quán)，只能說“yes”，不能說“no”。

有必要強調(diào)，民主監(jiān)督與專制監(jiān)督不能混為一談。至少有這些不同：一是，主體不同。民主監(jiān)督的主體是人民，國家的一切權(quán)力屬于人民，國家的監(jiān)督權(quán)同樣也屬于人民。而專制監(jiān)督的主體就是君主，國家的權(quán)力包括監(jiān)督權(quán)都為君主所獨享。二是，路徑不同。在民主制下，監(jiān)督與選舉是同向的，基本路徑是自下而上，自上而下的監(jiān)督也是以自下而上的授權(quán)與監(jiān)督為前提的。而專制的監(jiān)督則只有自上而下的管道。三是，范圍不同。民主政治要求，上至最高領(lǐng)導人，下到最小的“芝麻官”，都無例外地要接受監(jiān)督。專制監(jiān)督則不然，君主可以監(jiān)督任何“命官”，而他本人則不受任何監(jiān)督。四是，保障不同。民主監(jiān)督靠法治，依據(jù)國家的法律和制度實施監(jiān)督，所以具有公正性和穩(wěn)定性。專制的監(jiān)督是人治，監(jiān)督的辦法和結(jié)果以最高統(tǒng)治者的改變而改變，以最高統(tǒng)治者看法和注意力的改變而改變。

以上我們比較嚴格地區(qū)分了兩種控權(quán)機制，是為了避免在制度設(shè)計上進入誤區(qū)，與人們通常理解中將“制約”和“監(jiān)督”幾乎等同連用是有所不同的?！爸萍s”和“監(jiān)督”等同連用，是廣義而言的，是出自于控權(quán)的共同性。

在如何控權(quán)的問題上我們選擇了監(jiān)督機制，從理論上說，是秉承了馬克思的監(jiān)督理論。毛澤東堅持把馬克思主義與中國具體實際相結(jié)合的成果之一，就是創(chuàng)建了中國人大制度，而這個制度的控權(quán)機制就是權(quán)力監(jiān)督而不是權(quán)力制衡。說加強權(quán)力的制約，從整體上是不可行的，權(quán)力監(jiān)督是憲法設(shè)定的控權(quán)機制。鄧小平強調(diào)，中國的政治體制改革必須堅持全國人民代表大會制度。我們不能改弦易轍、另起爐灶。我們必須堅持人大制度，在推進人大制度與時俱進中加強和完善監(jiān)督制度。實際上我國的監(jiān)督制度尚有很大的發(fā)展空間，我們應該下可以下的功夫還遠遠不夠。如果憲法設(shè)計的人大制度真正做實，人大制度的優(yōu)越性得到充分發(fā)揮，我國的民主監(jiān)督還至于薄弱嗎？

理想的監(jiān)督，應該是既能防止權(quán)力被濫用，又能保證權(quán)力有效行使的監(jiān)督。切實有效的監(jiān)督，應該滿足這樣一些條件：

一是，以權(quán)制權(quán)，即用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力。對權(quán)力的監(jiān)督當然有多種手段，但最重要的是以權(quán)制權(quán)。被監(jiān)督對象的性質(zhì)決定了監(jiān)督手段的性質(zhì)。這大概也可以叫做批判的武器不能代替武器的批判。監(jiān)督權(quán)大致又可以分解為知情權(quán)、審議權(quán)、問責權(quán)（質(zhì)詢權(quán)）、彈劾權(quán)和罷免權(quán)。這些權(quán)力都是構(gòu)成監(jiān)督權(quán)所不可或缺的基本要素。離開了這些具體的相互關(guān)聯(lián)的權(quán)力設(shè)置，監(jiān)督權(quán)就會因其空洞而蒼白無力。

二是，監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)適當分離。如果監(jiān)督權(quán)和被監(jiān)督權(quán)由同一機構(gòu)或者同一個人掌控，再如果監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)形式上是分設(shè)的，但事實上兩者之間卻有緊密的利益關(guān)系或者前者隸屬于后者，監(jiān)督權(quán)就必然會軟化、虛化，不可能對被監(jiān)督權(quán)實施嚴格的監(jiān)督。歷史的經(jīng)驗可以借鑒，我國古代的監(jiān)察系統(tǒng)原先就是與行政系統(tǒng)同一設(shè)置的，地方的監(jiān)察官員與行政官員難免有糾纏不清的利益關(guān)系，漢武帝時打破了地方監(jiān)察與行政一一對應設(shè)置的體制，把全國劃分為若干個監(jiān)察區(qū)，分別監(jiān)察一些郡縣，設(shè)地方監(jiān)察官刺史一名，并制定了《刺史六條》的監(jiān)察法規(guī)。世界上有些國家司法區(qū)的設(shè)置，蘊含的也是這種權(quán)力分離的機制，不過是司法權(quán)與行政權(quán)的分離而已。現(xiàn)在央行和國土部門下設(shè)機構(gòu)的設(shè)置也是循此道理。紀檢派出機構(gòu)的負責人不宜直接參與分管所在部門的業(yè)務，置身部門副職之列。

三是，監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)效力相當。權(quán)力有大小強弱之分。假如我們要實現(xiàn)以權(quán)制權(quán)，即用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的目的的話，那么我們所設(shè)置的監(jiān)督權(quán)的大小強弱即它的“權(quán)力量”，應當與被監(jiān)督權(quán)大致相當。就是說，監(jiān)督權(quán)所占有和能夠使用的各種政治資源、強制性影響力之充分程度，足以阻止和糾劾被監(jiān)督權(quán)發(fā)生違規(guī)行為。一個弱小的權(quán)力是難以抗御比之強大的權(quán)力的濫用的。當然，監(jiān)督權(quán)的“權(quán)力量”過大亦非理想的設(shè)計。因為，監(jiān)督的目的是管好被監(jiān)督權(quán)，而不是管死被監(jiān)督權(quán)。當下監(jiān)督權(quán)設(shè)置中的常見問題，并不是監(jiān)督權(quán)設(shè)計的過分強大而是比較弱小，以至于形不成真正的監(jiān)督機制。這次三中全會在健全黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督問題上，強化監(jiān)督權(quán)的意向就非常強烈。當前也確有這種需要。

四是，監(jiān)督權(quán)不替代被監(jiān)督權(quán)。政治權(quán)力有所分工、各司其職，是現(xiàn)代國家權(quán)力配置的一般趨勢。監(jiān)督權(quán)是控制權(quán)力的權(quán)力，而不是代替權(quán)力的權(quán)力。如果監(jiān)督權(quán)越俎代庖，包攬被監(jiān)督權(quán)的職能，那么監(jiān)督權(quán)本身也就失去了存在的意義。監(jiān)督權(quán)的泛用、誤用和濫用問題，盡管在我們今天的政治生活中還不突出，還未形成一種普遍性的傾向，但同樣是我們在健全監(jiān)督機制的過程中需要加以警惕和避免的。

五是，監(jiān)督權(quán)本身必須受到監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)既然是權(quán)力，那么權(quán)力的強制性、膨脹性、獨占性、腐蝕性的屬性它也會樣樣具有，所以監(jiān)督權(quán)本身必須同樣受到監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)不能弱于被監(jiān)督權(quán)，不能遏制不住權(quán)力濫用，但也不能凌駕于其他權(quán)力之上，成為權(quán)上之權(quán)。包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的任何權(quán)力都應該被置于監(jiān)督之下，無有例外。這個問題應該引起我們的警惕。

三、探索健全監(jiān)督機制的路徑

健全監(jiān)督機制事關(guān)全局，涉及到權(quán)力運行的各個方面各個環(huán)節(jié)，這里擇其要，僅著重強調(diào)以下幾點：

（一）擴大公民的選舉權(quán)

監(jiān)督薄弱、缺位是不爭的事實，但問題的根源并不在監(jiān)督自身，而出在它的上游。上游的問題，就是權(quán)力的賦予問題。賦權(quán)在前，監(jiān)督在后。作為主人的人民本來應該是最有力的監(jiān)督者，但現(xiàn)在他們往往監(jiān)督無方、監(jiān)督乏力，原因就在于他們并不是事實上的主人、事實上的委托授權(quán)者。權(quán)力的受托者從來就是只向權(quán)力的委托方負責的。只有真正使人民成為了國家和社會的主人，成為了權(quán)力的所有人，他們對權(quán)力的監(jiān)督才是真正切實有效的。倘若權(quán)力賦予的實際機制是民主不足的，權(quán)力監(jiān)督豈會有民主充足的？有其因必有其果。民主賦權(quán)的問題解決了，民主監(jiān)督的問題便可迎刃而解。

因此，必須充實和擴大公民的選舉權(quán)。選舉權(quán)是人民當家作主的最重要的權(quán)利。一是擴大直接選舉范圍。我們不能否認直接選舉比間接選舉更民主，我們最終也一定要實現(xiàn)全國范圍的直選。直選的范圍應該逐步擴大，穩(wěn)步擴大。“衡陽賄選”事件的出現(xiàn)，表明擴大直選已經(jīng)提到了日程之上。二是完善現(xiàn)有的選舉制度。要更加充分地尊重和保障選民和代表的選擇權(quán)，適度引入競爭機制。選擇性和競爭性是選舉的內(nèi)在屬性。選舉人與候選人之間是選擇與被選擇的關(guān)系，選舉人自主選擇候選人，候選人之間是平等的競爭的關(guān)系?？上刃械淖龇ǎ褪侵鸩綌U大差額選舉的差額率。三是改革完善投票的技術(shù)規(guī)范。現(xiàn)在農(nóng)民選舉村委會已經(jīng)設(shè)置了秘密劃票間，這個做法的好處自不待言，應該在更大范圍里實行。我們要尊重選舉的規(guī)律，依靠健全法律和制度，循序漸進地完善我們的選舉制度。

（二）進一步擴大公開性

權(quán)力必須在陽光下運行，陽光之下鮮有罪惡。列寧早就指出，實行民主必須具備兩個條件，完全的公開性和普遍的選舉制。列寧說：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則'要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經(jīng)過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員?！雹佟读袑幦返?卷，人民出版社1986年版，第131頁。他接著說：“既然整個政治舞臺都公開擺在大家面前，就像戲劇舞臺擺在觀眾面前一樣，……對于黨員在政治舞臺上的一舉一動進行普遍的（真正普遍的）監(jiān)督，就可以造成一種能起生物學上所謂‘適者生存'的作用的自動機制。”②《列寧全集》第6卷，人民出版社1986年版，第132頁。人民民主是社會主義的生命。重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論，重大決策有人民參與，這是發(fā)展社會主義民主的一項基本要求。決策過程不透明是政府公信力不足的一個重要原因，改變這種狀況正在受到重視，近年來各級政府在擴大公開化方面已經(jīng)取得了一定的進展，但發(fā)展還不平衡不持續(xù)不規(guī)范，需要在法治化、制度化、常態(tài)化的層面上作出進一步的努力。

（三）加強人大對“一府兩院”的監(jiān)督

十八屆三中全會《決定》提出：“健全‘一府兩院'由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實稅收法定原則?！边@一段話的主旨是強化人大對“一府兩院”的監(jiān)督。第一句是重申了現(xiàn)行憲法關(guān)于人大與“一府兩院”的關(guān)系。第二句是強調(diào)了在人大對政府的監(jiān)督方面，要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。這一要求切中了人大工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)，即在重大決策的問題上人大對政府監(jiān)督不力，形同虛設(shè)甚至被邊緣化、被置于決策圈外，所以才有“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的規(guī)定。但什么是“重大決策”？在現(xiàn)行的組織法中，對各級人大及其常委會的重大事項決定權(quán)的規(guī)定就比較原則，不易于遵循。比如規(guī)定地方人大及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項”。然而具體在一個省、市、縣，什么才算是“重大事項”，組織法沒有列舉，其他的法律性規(guī)定也沒有作補充說明。這就給重大事項決策主體不明、范圍不明的問題留下了法律缺口?？纯?，一些地方華而不實、勞民傷財?shù)淖餍愎こ?，有幾個是經(jīng)過人大法定程序民主科學作出的決定？近幾年有些地方人大制定了討論決定重大事項的規(guī)范。這些地方人大用立法權(quán)保障和規(guī)范重大事項決定權(quán)，既有利于堅持和改善黨的領(lǐng)導，又能體現(xiàn)人民當家作主，而且還做到了依法決策。這種做法值得肯定，并需要進一步規(guī)范并嚴格執(zhí)行。上述引自《決定》這段話的最后兩句突出強調(diào)了人大加強監(jiān)督政府的三個重要方面，即加強預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，落實稅收法定原則。這三個方面的監(jiān)督確實更具有關(guān)鍵性，也是社會各界越來越強烈關(guān)注的。其核心是保護、發(fā)展和用好人民的財富。這三個方面得到顯著加強，一定會給強化人大的監(jiān)督職能起到提綱挈領(lǐng)、綱舉目張的作用。

（四）探索建立憲法監(jiān)督制度

民主政治是憲法保障和規(guī)范的民主，法治是憲治。沒有健全有力的憲法保障機制，再好的憲法也只是一紙空文。習近平總書記強調(diào)，憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。三中全會決定明確提出“建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度”。各國通行的做法是建立違憲審查制度也叫司法審查制度，即由司法機關(guān)審查立法機關(guān)、行政機關(guān)的規(guī)范性文件以及其組成人員的職務行為是否違憲的制度。違憲的法律不是法律。違憲審查的職權(quán)基本上被賦予司法機關(guān)，普通法院或者憲法法院。在我國，憲法規(guī)定全國人大監(jiān)督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。從實際運作看，全國人大常委會已經(jīng)對備案的地方性法規(guī)進行了審查工作。但是由于沒有建立專司憲法監(jiān)督的機構(gòu)，憲法監(jiān)督實際上沒有很好地開展起來。建立專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)正在逐步成為共識。比較務實可行的做法還是在全國人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，專司憲法監(jiān)督職能，受全國人大領(lǐng)導但不受全國人大常委會領(lǐng)導，這樣至少可以把全國人大常委會納入憲法監(jiān)督的范圍，而比起全國人大來，人大常委會的立法活動是大量的。我們應該有解決這個問題的緊迫感，也具有解決這個問題的智慧。

（五）加強黨內(nèi)監(jiān)督。

執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督，對于國家和全社會的民主監(jiān)督建設(shè)具有重要的示范與帶動作用。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的重要組成部分。如果黨內(nèi)監(jiān)督不力，那就不會有真正的健全的黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主是黨的生命，從這個意義上說黨內(nèi)監(jiān)督也是黨的生命。在我國這樣的政治制度和政黨制度的具體環(huán)境下，執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)確實是關(guān)系黨的生死存亡的大事。加強黨內(nèi)監(jiān)督，應該著重解決的問題是：用具體的完備的制度實現(xiàn)和保障廣大黨員的民主權(quán)利包括監(jiān)督權(quán)利；完善黨的代表大會制度，充分發(fā)揮各級黨的代表大會的領(lǐng)導作用和監(jiān)督作用，研究創(chuàng)設(shè)代表的提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)，樹立黨代表大會的監(jiān)督權(quán)威；改革完善黨內(nèi)的選舉制度和干部制度，用制度將各級領(lǐng)導干部置于黨組織與廣大黨員的嚴格監(jiān)督之下；改革完善黨內(nèi)的監(jiān)督體制，從體制和制度上保證黨的各級監(jiān)督機構(gòu)能夠鐵面無私地行使監(jiān)督權(quán)；加強黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)范建設(shè)，全面提高黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、程序化、規(guī)范化水平。我們注意到，此次中央全面深化改革領(lǐng)導小組在下設(shè)的6個專項小組里單列了一個紀律檢查體制改革小組，本來照著常理這個組是可以歸入黨的建設(shè)小組里，現(xiàn)在把它并列為6個小組之一，可見對黨的紀檢體制改革的重視程度。人們期待，在加強中國特色社會主義民主監(jiān)督建設(shè)、鍛造具有中國特色的權(quán)力籠子的進程中，黨內(nèi)監(jiān)督率先作出新的重大貢獻?！?/p>

（責任編輯：嚴國萍）

D630.1

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1007-9092（2014）03-0019-07

2014-03-03

侯少文，中共中央黨校教授、博士生導師，主要研究方向為民主政治與政治體制改革。