杭州市委黨校中青B班課題組

政府購買公共服務(wù)：杭州的實踐與思考

杭州市委黨校中青B班課題組

政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為全球公共治理變革的核心。

適應(yīng)治理變革的時代潮流，杭州推進政府購買公共服務(wù)取得了初步成效

政府購買公共服務(wù)是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個性化需求。在當今時代，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為全球公共治理變革的核心。十八屆三中全會《決定》指出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確，“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。近些年來，適應(yīng)治理變革的時代潮流，杭州積極推進政府購買公共服務(wù)并取得了初步成效。

進展與成效

杭州市自2008年起開始積極探索政府購買公共服務(wù)工作，依托政府采購搭建政府購買服務(wù)平臺，逐步推進服務(wù)類政府采購工作試點。

明確采購內(nèi)容，推進制度建設(shè)。杭州市政府于2010年11月出臺了《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了包括公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、法律服務(wù)、教育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共交通服務(wù)等八個方面工作內(nèi)容。目前正在審定《杭州市政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，以取代2010年的《指導(dǎo)意見》。杭州市財政局正在擬定和細化政府購買公共服務(wù)目錄，擬與新的《指導(dǎo)意見》一起發(fā)布實施。第一批目錄共包含基本公共服務(wù)事項、社會事務(wù)服務(wù)事項、行業(yè)管理與服務(wù)事項、技術(shù)服務(wù)事項、政府履職所需輔助性事務(wù)等5項一級目錄、46項二級目錄和211項三級目錄，今后目錄內(nèi)的所有服務(wù)項目都將納入政府采購程序。

探索項目試點，逐步擴大范圍。2013年市本級的政府購買服務(wù)已突破10億元，公開招標比例從28.93%上升到了67.78%。公開招標采購，規(guī)范了政府購買服務(wù)活動過程，明確了采購人和服務(wù)供應(yīng)商之間的權(quán)力義務(wù)和服務(wù)要求。2013年杭州市政府采購目錄中新增政府購買社會組織服務(wù)項目，規(guī)定所有機關(guān)事業(yè)單位限額在20萬元以上的政府購買服務(wù)項目必須納入政府采購管理平臺，按照政府采購法的規(guī)定實施采購。杭州市財政局明確2014-2016年三年的具體任務(wù)、步驟和相關(guān)處室職責(zé)，確保政府購買服務(wù)工作順利開展和有效推進。

規(guī)范財政管理，提升資金績效。政府購買服務(wù)資金全額納入財政預(yù)算管理，做到無預(yù)算不得執(zhí)行。在之前對300萬元以上的政府購買服務(wù)項目實行績效目標管理的基礎(chǔ)上，2014年起全面推行預(yù)算績效管理，所有政府購買服務(wù)的項目均納入績效目標管理范圍。

圍繞重要領(lǐng)域，進行重點突破。一是在公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，明確規(guī)定了就業(yè)困難人員可以享受包括適應(yīng)性培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定在內(nèi)的4種補貼。二是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，具體涉及生活照料、醫(yī)療保健、家政服務(wù)、緊急救助、慰藉服務(wù)等內(nèi)容。2012年度，全市共有4.66萬名城鄉(xiāng)老年人享受到政府購買的養(yǎng)老服務(wù)，為2.27萬名農(nóng)村經(jīng)濟困難、高齡、失能的老人提供了免費的上門養(yǎng)老服務(wù)。三是在法律服務(wù)領(lǐng)域。制定出臺《律師進社區(qū)（村）法律服務(wù)經(jīng)費管理辦法》，明確補貼標準。2012年全市法律援助案件總量達到11295件，幫助當事人挽回經(jīng)濟損失1.39億元。四是在教育服務(wù)領(lǐng)域。明確在資金補助等方面實現(xiàn)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校平等對待，推行學(xué)前教育資金全覆蓋。五是在公共文化體育服務(wù)領(lǐng)域。在全國最早試行“公益性文化產(chǎn)品政府采購制度”，鼓勵社會力量參與公共文化事業(yè)，以“萬場文化活動下基層”工程為抓手，由政府采購公益性文化產(chǎn)品，每年送戲下鄉(xiāng)上萬場。政府購買公共體育服務(wù)也從2013年10月開始。

問題與成因

工作機制尚未完全建立。政府購買服務(wù)表面上看是政府提供服務(wù)方式的改變，事實上它涉及方方面面的改革。首先，涉及政府各部門職能、機構(gòu)、人員的重新確定，以避免只做加法、不做減法，增加行政成本的行為；其次，涉及購買服務(wù)具體內(nèi)容和目錄的確定，購買服務(wù)應(yīng)突出公共性和公益性，防止部門借政府購買服務(wù)甩包袱，出于部門利益考慮選擇性地購買服務(wù)；再次，購買服務(wù)還涉及承接服務(wù)的主體，承接主體包括社會組織，事業(yè)單位、企業(yè)等，因而涉及社會組織培育、事業(yè)單位改制等。還涉及購買服務(wù)的具體操作程序及后續(xù)監(jiān)督管理等。從調(diào)研情況看，政府購買服務(wù)工作主要依賴于市財政局、市發(fā)改委，工作機制尚未完全建立，整體推進力度不夠。

購買服務(wù)的內(nèi)容不夠明確和細化。政府購買公共服務(wù)的最基本問題是“買什么”，目前存在兩個層次的問題。首先，購買服務(wù)的內(nèi)容尚未系統(tǒng)梳理，服務(wù)的公共性、公益性體現(xiàn)不足。從調(diào)查情況看，各部門購買服務(wù)的目錄共211項，其中政府履職所需輔助性事務(wù)、技術(shù)服務(wù)事項、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項共85項，占40%，與老百姓公共利益不夠緊密與直接；另兩類基本公共服務(wù)事項、社會事務(wù)服務(wù)事項共126項，占60%，相對來說，與老百姓公共利益比較緊密與直接，但也含有咨詢、統(tǒng)計、宣傳等單位事務(wù)性工作。其次，購買服務(wù)的內(nèi)容不夠細化，購買標的物不夠明確。目前，政府購買服務(wù)的內(nèi)容已細化到三級目錄，但從已推出的目錄看，還不夠明細，需進一步制定目錄下每一項服務(wù)的具體內(nèi)容，如基本公共服務(wù)事項下的三級目錄——突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急處置輔助性工作，具體是些什么工作，未能具體列明。

購買服務(wù)的承接主體力量不足。政府購買公共服務(wù)還涉及“向誰買”問題，十八屆三中全會提出要激發(fā)社會組織活力，政府購買服務(wù)中要特別注重培育社會組織，提升其服務(wù)能力。但從調(diào)查情況看，截至2013年底，杭州市社會組織雖已有16615家，但規(guī)模小、專業(yè)能力不強、區(qū)域和行業(yè)間發(fā)展不平衡，尚不能適應(yīng)政府購買服務(wù)的需要，給政府購買服務(wù)工作的廣泛推進造成一定困難。如按國家規(guī)定政府每年對食品的檢測在每千人4批次以上，而杭州市有資質(zhì)、技術(shù)能力承擔(dān)此項任務(wù)的只有省、市食品藥品檢測機構(gòu)和質(zhì)檢院。雖已嘗試以政府購買服務(wù)方式，引入社會力量，增強檢測能力，但是終因社會機構(gòu)相對不足，難以形成充分競爭。

此外，政府購買服務(wù)在“怎么買”上還存在一些操作和管理上的具體問題，如現(xiàn)行5種政府采購方式（公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價）無法滿足購買服務(wù)需求、服務(wù)質(zhì)量難以認定和監(jiān)督等。

存在上述問題的主要原因：一是認識不夠到位，存在把政府購買公共服務(wù)簡單歸于政府采購的片面思想，由此導(dǎo)致實踐中把這項工作簡單地歸于財政部門，未建立較高層面的工作機制；二是部門利益化，一些部門出于部門利益的考慮，未能正確處理政府簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能與購買服務(wù)的關(guān)系、提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)與甩包袱的關(guān)系、做加法與做減法的關(guān)系，阻礙了購買服務(wù)的深度推進；三是“服務(wù)”本身的特質(zhì)不同于貨物和工程，標的物描述存在困難，使操作不易執(zhí)行；四是社會組織培育不夠成熟、事業(yè)單位改制未到位，尚未能夠承擔(dān)起政府委托的各類服務(wù)。

改革要及時跟進

加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作機制。建議在政府層面成立由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的政府購買服務(wù)的組織機構(gòu)，負責(zé)政府購買服務(wù)工作總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實。借鑒上海長寧區(qū)的經(jīng)驗，政府購買不采取條條的形式，而是以塊塊的形式進行。在市與區(qū)、縣（市）層面設(shè)立協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)平臺，即政府購買公共服務(wù)辦公室，政府購買公共服務(wù)辦公室是與政府采購管理辦公室平行的機構(gòu)，兩者都隸屬于政府采購管理委員會。建立政府購買公共服務(wù)辦公室的主要目的是為政府購買公共服務(wù)提供信息平臺，從而確保在購買服務(wù)的信息共享等制度化建設(shè)方面邁出扎實的步伐。

完善目錄，合理確定服務(wù)內(nèi)容。要認真貫徹十八屆三中全會“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制”精神，按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能、有利于降低服務(wù)成本、有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則，厘清適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，同步推進購買服務(wù)和政府機構(gòu)改革，修正完善政府購買服務(wù)目錄。同時，進一步細化目錄，明確標的物，從而真正解決“買什么”的問題。

加強扶持，培育完善服務(wù)市場。加大對社會組織的扶持力度，降低社會組織注冊門檻，鼓勵社會資本進入競爭性公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，要重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，解決“向誰買”問題。建立健全社會組織孵化器，借鑒寧波海曙區(qū)社會組織服務(wù)中心等做法，為社會組織發(fā)展提供必要條件和有效服務(wù)。支持和依靠社會組織提供公共服務(wù)，允許符合一定條件的備案登記的社會組織擁有購買資質(zhì)，搭建社會組織服務(wù)平臺，向全社會推介社會組織及其產(chǎn)品和服務(wù)。政府購買服務(wù)也要與加快事業(yè)單位改革同步推進，推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織，倒逼事業(yè)單位加快改革。

完善程序，加強監(jiān)督與管理。適當放寬條件，創(chuàng)新購買方式。按照方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價的原則，充分考慮服務(wù)購買不同于產(chǎn)品購買的特性，在購買程序上給部門和市場主體更大的自由度和空間，解決“怎么買”問題。操作上，借鑒香港政府購買公共服務(wù)中一開始沒有采取公開競投、價低者得的方式，而是采取集體談判的方式，避免惡性競爭和“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果。在目前制度準備不足，社會服務(wù)供需市場發(fā)育不成熟，基本條件不具備的情況下，應(yīng)把握社會服務(wù)的特質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，用邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式確定社會服務(wù)承接方，也可以考慮在政府職能部門成立評審委員會，定向委托有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)承接具體服務(wù)項目。同時，加強績效管理，完善監(jiān)督機制，確保購買服務(wù)效果，實現(xiàn)“買得值”。

指導(dǎo)老師：柯紅波；課題組組長：劉炎；課題組成員：孫秋（執(zhí)筆）毛文峰湯靈紅狄紅宇顏濱楊兵酈汀陳金泉胡勇朱躍成