應(yīng)小麗

(浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 金華 321004)

“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”是新世紀(jì)以來嵌入到鄉(xiāng)村治理的重要變量。近年來，在發(fā)展和福利主題下，幾乎所有的建設(shè)和公共服務(wù)資金都“專項(xiàng)化”和“項(xiàng)目化”了，[1]引起了學(xué)界和政界的廣泛關(guān)注。本文論及的“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”， 如折曉葉、渠敬東等人所界定的那樣，特指各級(jí)政府通過對(duì)村莊實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的一種公共事務(wù)管理方式或農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，是國家推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化與改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的戰(zhàn)略安排，也是國家實(shí)施服務(wù)性滲透的一種國家治理模式。圍繞項(xiàng)目現(xiàn)象，學(xué)界主要著眼于國家宏觀體制、政府行為、治理等視角解析項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制、影響因素、社會(huì)效應(yīng)和溢出效應(yīng)。筆者認(rèn)為,現(xiàn)有的討論并不充分,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是較少從國家轉(zhuǎn)型與整合的角度研究“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的發(fā)生原因、發(fā)展方向。二是“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”形成的宏觀政治生態(tài)、社會(huì)基礎(chǔ)等問題有待進(jìn)一步研究。“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”如何發(fā)生，從哪里來，宏觀背景、價(jià)值目標(biāo)和發(fā)展方向是什么？在實(shí)踐中帶來了哪些實(shí)質(zhì)性的影響？這是本文試圖回答的一組相互關(guān)聯(lián)的理論和實(shí)踐問題。如果這一系列基礎(chǔ)性問題得不到有效闡述，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”出現(xiàn)的必然性與局限性、戰(zhàn)略布置與深層意涵等基礎(chǔ)性命題也難以得到有效解釋?；谏鲜?，本研究從政治生態(tài)、社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展取向等層面對(duì)“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”展開政治社會(huì)學(xué)考察，從功能角度透視“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的發(fā)生原因與發(fā)展方向，對(duì)已有的研究作一個(gè)重要補(bǔ)充。

一、服務(wù)型國家—城鄉(xiāng)差距—治道變革：“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的背景

任何制度的導(dǎo)入都不是隨心所欲的，都必然在一定的時(shí)空中發(fā)生、發(fā)展與變化，我們應(yīng)將“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”置于特定的歷史進(jìn)程中探究。如馬克思所說：“人民自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！盵2]當(dāng)代中國“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的歷史條件與背景是什么呢，筆者認(rèn)為主要有兩點(diǎn)：第一，作為城鄉(xiāng)一體化與改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的戰(zhàn)略安排與實(shí)踐活動(dòng)，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”是在現(xiàn)代化背景下，伴隨現(xiàn)代國家建設(shè)從汲取型向服務(wù)型國家轉(zhuǎn)型的新階段產(chǎn)生的。服務(wù)型國家建設(shè)的到來意味著原有政府的假定、角色和治理模式將發(fā)生相應(yīng)變化，以適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)的變遷。第二，作為一種新的國家治理體制，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加速，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，國家治理策略發(fā)生變革的背景下產(chǎn)生的。因此，服務(wù)型國家、城鄉(xiāng)差距和治道變革是我們理解“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”背景的三個(gè)關(guān)鍵詞。

現(xiàn)階段，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”是以現(xiàn)代國家建設(shè)，特別是從汲取型國家向服務(wù)型國家轉(zhuǎn)型的新階段為基本背景的。區(qū)別于傳統(tǒng)國家，現(xiàn)代國家具有三大基本特質(zhì)：一是要求實(shí)施一體化統(tǒng)治，其管治能力空前強(qiáng)大，延伸至社會(huì)每個(gè)領(lǐng)域，直達(dá)鄉(xiāng)村田野；二是國家權(quán)力滲透的同時(shí)包含公共責(zé)任的提升與合法性的論證；三是國家主權(quán)在民，凡是國家成員均是平等的公民。

近代以來，在西方現(xiàn)代文明沖擊和擴(kuò)張的情況下，中國被迫從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家邁進(jìn)，開始了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代性改造。無論是晚清的農(nóng)村改革，還是國民黨時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)；無論是新中國的集體化運(yùn)動(dòng)，還是新時(shí)期的村民自治，就其總的歷史狀況和目標(biāo)而言，都是國家力圖將離散的鄉(xiāng)土社會(huì)納入到國家現(xiàn)代化統(tǒng)一進(jìn)程之中的努力。然而，在整個(gè)20世紀(jì)的百年進(jìn)程中，中國的現(xiàn)代國家建設(shè)與國家治理體制是圍繞便于從農(nóng)村汲取資源的總體目的而建構(gòu)的。正如有學(xué)者指出，“在20世紀(jì)的百年進(jìn)程中，我國的主要目標(biāo)是建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國家所必需的現(xiàn)代工業(yè)體系。為實(shí)現(xiàn)這一國家目標(biāo)，不得不從農(nóng)村汲取資源，并形成城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”。[3]這種汲取型國家建設(shè)邏輯與治理模式直至20世紀(jì)90年代也沒有多大改觀。通過中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在1990至2006年期間，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出長期以來只占到財(cái)政支出的2.15%，這反映了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著資金長期投入不足的問題。[4]71其結(jié)果造成了國家治理的高成本低效率，更帶來了鄉(xiāng)村衰敗,加劇了城鄉(xiāng)差距。

區(qū)別于20世紀(jì)的農(nóng)村境況，21世紀(jì)初的城鄉(xiāng)差距已不再表現(xiàn)為農(nóng)民的缺吃少穿，而表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、文化、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的滯后上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“至2005年，全國有一半的行政村沒有通自來水，60%以上的農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生的廁所，有近7 000萬戶農(nóng)民的住房需要改善，1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題，6%的行政村還沒有通公路，2%的村莊還沒有通電，6%的村子還沒有電話。農(nóng)民手里沒有錢，農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)投入不足，后果不僅是缺水少電、交通不便等影響到農(nóng)民生活質(zhì)量，甚至基本的看病就醫(yī)、讀書上學(xué)也難以滿足。據(jù)衛(wèi)生部估計(jì)，全國農(nóng)村人口中有40%至60%看不起病或因病致貧。一些貧困地區(qū)，尤其是西部，60%到80%的患病農(nóng)民死在家中”。[5]如何在城鄉(xiāng)差別業(yè)已分化的背景下構(gòu)造國家與農(nóng)民的認(rèn)同機(jī)制，增強(qiáng)現(xiàn)代國家權(quán)力滲透與鄉(xiāng)村整合的有效性與合法性，構(gòu)成了21世紀(jì)以來的重大戰(zhàn)略命題。如同亨庭頓所指出，“處于現(xiàn)代化之中的社會(huì)里政治的一個(gè)基本問題就是找到填補(bǔ)城鄉(xiāng)區(qū)別這一差距的方式，通過政治手段重新創(chuàng)造被現(xiàn)代化摧毀了的那種社會(huì)統(tǒng)一性”。[6]

上述問題的交織影響著社會(huì)的和諧發(fā)展進(jìn)程，也影響著現(xiàn)代國家建構(gòu)的合法性，這決定了“國家”出場(chǎng)與治道變革成為填補(bǔ)城鄉(xiāng)差距，又能在規(guī)劃型社會(huì)變遷中再生產(chǎn)國家權(quán)威與合法性的現(xiàn)實(shí)選擇。21世紀(jì)初，國家在取予之間改變了農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)入到服務(wù)型國家建設(shè)新階段。其重要標(biāo)志是中央出臺(tái)三大措施：一是在農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，廢除農(nóng)業(yè)稅，結(jié)束了在中國延續(xù)2 600多年的“皇糧國稅”。二是提出了以以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠為特色的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)策略。三是提出一系列惠農(nóng)措施，加大了對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年中央財(cái)政“三農(nóng)”累計(jì)支出4.47萬億元，年均增長23.5%。[7]這三大措施的出臺(tái)標(biāo)志著國家治道之變革，其影響是重大而深遠(yuǎn)的。農(nóng)業(yè)稅的免除意味著千百年來聯(lián)接國家與農(nóng)民的傳統(tǒng)溝通機(jī)制的中斷，需要建立適應(yīng)“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”的國家與農(nóng)民的溝通機(jī)制。與之相伴，在服務(wù)型國家建設(shè)新階段，國家公共責(zé)任不斷增強(qiáng)，需要國家改變傳統(tǒng)的汲取型整合機(jī)制，建立賦予型整合機(jī)制，在提供與完善公共產(chǎn)品中實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的有機(jī)整合，推動(dòng)規(guī)劃性變遷有序開展。從這個(gè)角度，“國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)村，或許可以看作國家權(quán)力回歸、自上而下直至最基層社區(qū)的一個(gè)標(biāo)志性事項(xiàng)”。[1]

可見，國家轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)分化與治道變革構(gòu)成了各種支農(nóng)與惠農(nóng)項(xiàng)目登場(chǎng)的歷史與社會(huì)背景，是現(xiàn)代國家建構(gòu)進(jìn)入服務(wù)型國家建設(shè)新階段的內(nèi)在需要，也是遏制日益嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分化的一種現(xiàn)實(shí)選擇，是提升農(nóng)民對(duì)國家政權(quán)的認(rèn)同感和歸屬感，重構(gòu)城市與鄉(xiāng)村有機(jī)聯(lián)系和統(tǒng)一性的必然要求，而非國家一時(shí)的心血來潮。

二、自我供給困境—外源性輸入—行政吸納服務(wù)：“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的發(fā)生

如果說服務(wù)型國家建設(shè)、城鄉(xiāng)差距和治道變革是理解“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”宏觀背景的話，那么農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨的困境與挑戰(zhàn)則是“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”得已發(fā)生的直接原因。長期以來，農(nóng)村由于缺乏國家公共服務(wù)資源的投入，特別是以公社體制為載體、通過集體勞動(dòng)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品機(jī)制的中斷，又無法一時(shí)構(gòu)建村莊內(nèi)生性供給機(jī)制的情況下，大多數(shù)村莊公共產(chǎn)品不可避免地陷入自我供給困境。

一是村莊自我供給能力不足。如上所述，在人民公社體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在很大程度上有賴于對(duì)農(nóng)村集體收入來源和勞動(dòng)力的控制，為農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資籌勞提供了基礎(chǔ)性條件。隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制的推行，“鄉(xiāng)政村治”取代“人民公社”的體制性轉(zhuǎn)換，給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來了諸多的影響。首先，在缺乏有力動(dòng)員和激勵(lì)機(jī)制下，農(nóng)戶個(gè)體訴求的多樣性與分散性往往加劇了籌資籌勞機(jī)制的成本，致使村莊自我籌資籌勞能力非常有限。其次，財(cái)力的缺乏直接導(dǎo)致村莊不可能靠自身力量完成村莊公共產(chǎn)品的供給?，F(xiàn)階段，由于大多數(shù)村級(jí)集體資產(chǎn)與集體可支配收入相當(dāng)有限，甚至陷入空殼狀態(tài)，致使村莊已不具有提供農(nóng)村公共產(chǎn)品所要求的財(cái)力，資金不足成為困擾農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最突出問題。《中國農(nóng)村咨政報(bào)告》顯示，在745個(gè)農(nóng)戶樣本中，有64.8%的農(nóng)民認(rèn)為本村開展新農(nóng)村建設(shè)遇到的最大的問題是缺乏資金。[4]22其三，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)主體極為薄弱甚至缺失。隨著中國現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，20世紀(jì)90年代，大量農(nóng)村青壯年外出，形成了以婦女老人孩子為主體的“386061”部隊(duì)形象。無疑，在財(cái)力缺乏，主體缺失的背景下，村莊公共產(chǎn)品建設(shè)僅靠村莊自身的力量實(shí)現(xiàn)自我供給已不可能完成。

二是遭遇集體行動(dòng)困境。在某些集體行動(dòng)中，個(gè)體的理性與搭便車行為通常導(dǎo)致集體的非理性，最后大家都沒有車可搭，進(jìn)而發(fā)生“公地悲劇”。在實(shí)踐中，倘若每個(gè)農(nóng)民都基于自身個(gè)體利益的最大化，存有盡量逃避自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的考慮，公共產(chǎn)品供給就會(huì)陷入集體決策與行動(dòng)困境。古希臘哲人亞里士多德曾指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！盵8]改革開放前，大量的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品通過人民公社體制和生產(chǎn)隊(duì)實(shí)施集體組織、集體生產(chǎn)與提供，整體處于“低水平的高效率”。[9]然而，人民公社體制的廢除瓦解了以生產(chǎn)隊(duì)為組織載體進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品集體行動(dòng)的組織基礎(chǔ)，當(dāng)前村莊在缺財(cái)力物力，缺強(qiáng)有力動(dòng)員和激勵(lì)機(jī)制的情況下，具有非排他性、非競爭性、強(qiáng)公益性等特點(diǎn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，企業(yè)、村莊與村民往往缺乏參與生產(chǎn)的動(dòng)力。再加之農(nóng)民需求的多樣性、分散性與多元化，對(duì)于村莊公共產(chǎn)品生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)就有不同的意愿，基于機(jī)會(huì)成本的算計(jì)和村莊公共性的缺失，村莊公共產(chǎn)品的供給通常處于議而不決，決而難行的集體行動(dòng)困境。

那么，當(dāng)村莊共同體無法有效依靠自我力量實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的自我供給和自我完善的情況下，借助外部力量彌補(bǔ)與改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任歷史性地落在了國家和政府的身上。事實(shí)上，家庭經(jīng)營、村民自治取代人民公社體制之后，國家試圖通過村民委員會(huì)這一群眾自治組織解決農(nóng)村社會(huì)公共問題，建立新的社會(huì)聯(lián)系，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)團(tuán)結(jié)。[10]但由于這種制度安排受村莊財(cái)力人力物力的制約，在實(shí)踐中絕大多數(shù)村民委員會(huì)難以有效承擔(dān)公共品的供給。同時(shí)，就目前來看，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給既不能按照過去的政府壟斷供給的方式進(jìn)行，也無法全部通過市場(chǎng)機(jī)制來解決。[11]因此，尋找與開辟區(qū)別于完全市場(chǎng)競爭、行政指令性供給和村莊自我供給機(jī)制，又能遵循現(xiàn)代國家建構(gòu)主義邏輯，產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)和實(shí)踐績效的第四種供給機(jī)制成為一種必須。在此意義上，項(xiàng)目制，呈現(xiàn)權(quán)力(發(fā)包)與市場(chǎng)(競爭)結(jié)合的運(yùn)作特點(diǎn)，最符合這種意義上的制度精神，既可強(qiáng)化國家體制對(duì)自由市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)制，亦能盡可能規(guī)范、合理、有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。[12]從事本邏輯看，國家依托各種支農(nóng)項(xiàng)目或?qū)Ｏ蛸Y金為農(nóng)民提供基本的公共產(chǎn)品服務(wù)，一定程度上能夠彌補(bǔ)村莊集體經(jīng)濟(jì)的不足，極大地改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活的基本條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，浙江省各級(jí)“三農(nóng)”財(cái)政投入1 190億元，比2010年增長26.0%；覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本形成；自2009年開始實(shí)施農(nóng)村住房改造建設(shè)以來，已累計(jì)完成農(nóng)村住房改造建設(shè)117.4萬戶，2006年至今累計(jì)完成農(nóng)村困難家庭危房改造15.7萬戶，農(nóng)村困難家庭危房改造覆蓋面已擴(kuò)大至農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)(2007年)的150%；農(nóng)村生活污水治理、垃圾集中收集行政村覆蓋分別達(dá)到54%和90%。[13]同時(shí)，項(xiàng)目作為填補(bǔ)城鄉(xiāng)差距的一種外源性輸入機(jī)制和嵌入鄉(xiāng)村治理的新變量，不僅能夠改善村莊公共產(chǎn)品，而且“承載著一整套經(jīng)濟(jì)的、政治的和社會(huì)的意圖和責(zé)任”，[1]引導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會(huì)的有序變遷，能夠強(qiáng)化國家與農(nóng)民的有機(jī)聯(lián)系，提升農(nóng)民對(duì)國家政權(quán)的認(rèn)同感和歸屬感，有其深刻意義。

“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”得以發(fā)生的另一個(gè)深刻原因在于“行政吸納服務(wù)”的邏輯使然。區(qū)別于公民社會(huì)、合作主義與行政吸納服務(wù)三種國家與社會(huì)之關(guān)系的解釋模式，“行政吸納服務(wù)”的核心內(nèi)涵在于政府通過動(dòng)員、支持和整合鄉(xiāng)村社會(huì)資源，發(fā)揮合作治理的協(xié)同作用，增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。國家與社會(huì)著眼于溝通與合作、支持與配合。[14]在漫長歲月的農(nóng)耕社會(huì)，農(nóng)業(yè)財(cái)政積累的有限性極大地限制了政府公共產(chǎn)品的供給能力，決定了鄉(xiāng)村社會(huì)只能采取村莊自我供給體制，提供低層次低水平低限度的公共產(chǎn)品。中華人民共和國成立以來，特別是人民公社時(shí)期，國家通過對(duì)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力高強(qiáng)度的組織或控制，用勞動(dòng)力高度替代資本的方式，動(dòng)用農(nóng)民自己的力量集體承擔(dān)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品。但這種政治性強(qiáng)制和刺激并不能為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供可持續(xù)的動(dòng)力。[15]人民公社體制解體后的很長一段時(shí)間，受國家財(cái)力限制，絕大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍未納入國家公共財(cái)政收支，致使20世紀(jì)90年代中后期城鄉(xiāng)差距愈益凸顯。進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距和碎片化的村莊，國家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合若僅僅立足于鄉(xiāng)村社會(huì)有限的資源而沒有國家對(duì)其大量的資源支持，這種治理模式既艱難也易導(dǎo)致治理危機(jī)。有鑒于此，如何基于行政吸納服務(wù)原則，在行政主導(dǎo)下吸納社會(huì)力量，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率和效益，成為一個(gè)必須解決的問題。具體到“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”實(shí)踐，“行政吸納服務(wù)”主要表現(xiàn)為三方面：一是政府采用專項(xiàng)支付或者項(xiàng)目資金的形式有效改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，增強(qiáng)政府治理的有效性與合法性。二是借助項(xiàng)目的平臺(tái)與高地，通過項(xiàng)目內(nèi)容、項(xiàng)目審批、評(píng)估等環(huán)節(jié)的技術(shù)性治理達(dá)到引導(dǎo)與規(guī)制。三是借助項(xiàng)目的激勵(lì)、示范與杠桿效應(yīng)，整合公共產(chǎn)品供給的社會(huì)力量，發(fā)揮“四兩撥千金”作用。有學(xué)者因此把這類項(xiàng)目比喻為“釣魚工程”。[16]

簡言之，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的發(fā)生，是在鄉(xiāng)土社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家通過外源性輸入，發(fā)揮行政吸納服務(wù)力量，克服農(nóng)村自我供給困境，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品，建構(gòu)國家與農(nóng)民有機(jī)聯(lián)系的一種制度安排和現(xiàn)實(shí)選擇。

三、鄉(xiāng)村動(dòng)員—內(nèi)生性供給—合作治理：“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的發(fā)展

從事本邏輯來看，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”促進(jìn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品的完善，在推動(dòng)資源向鄉(xiāng)村配置中起到了積極作用。但從發(fā)展邏輯來看，現(xiàn)代國家的理想治理體制是縱向統(tǒng)一和橫向多元的有機(jī)結(jié)合，以便既保障主權(quán)國家的一致性，又充分體現(xiàn)社會(huì)自主性和多樣性，促使社會(huì)充滿活力。[17]基于現(xiàn)代國家理想治理體制，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”作為一種歷史上從未有過的嵌入到村莊的外源性公共產(chǎn)品供給機(jī)制，不僅僅是簡單的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的問題，更重要的是要著眼于變革傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，促進(jìn)村莊公共性成長，增強(qiáng)內(nèi)生性供給能力，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)、政府與農(nóng)民的合作共治。

首先，借項(xiàng)目引擎激活民資民力，促進(jìn)村莊公共精神的成長。斯科特通過對(duì)蘇聯(lián)的集體化和坦桑尼亞的強(qiáng)制村莊化的考察，提出了正式的項(xiàng)目實(shí)際上寄生于非正式的過程，清晰化簡單化的項(xiàng)目如果排除了地方實(shí)踐中蘊(yùn)涵的寶貴知識(shí)的支持，正式的規(guī)劃是難以立足等觀點(diǎn)。[18]其隱喻的價(jià)值在于說明，將一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃型項(xiàng)目植入多樣性與復(fù)雜性的村莊，如果忽略項(xiàng)目運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)，那么項(xiàng)目的有效性與持續(xù)性將是脆弱或拙劣的。帕特南通過對(duì)意大利南北方考察后也指出，“公共精神發(fā)達(dá)的地區(qū)，在政府質(zhì)量和效率上，穩(wěn)步地走在了那些公共精神不太發(fā)達(dá)地區(qū)的前面”，[19]4“公民共同體的公民們期望得到更好的政府服務(wù)，他們得到了，這部分地是靠他們自己的努力。他們需要更為有效的公共服務(wù)，他們準(zhǔn)備為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而采取集體行動(dòng)。而在公共精神較差的地區(qū)，人們更多的則扮演離心離德、玩世不恭的角色，他們不是在參與，而是在乞求”。[19]214顯然，這些研究提醒人們要特別關(guān)注公共精神之類的社會(huì)環(huán)境對(duì)制度績效的深刻影響。公共精神主要是指一種存在于現(xiàn)代社會(huì)之中的一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建構(gòu)，而不是為了個(gè)人或家庭的目的才走到一起來的積極理念與能力。[20]村莊公共精神是激活民資民力，助推農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，構(gòu)建村莊共同體不可或缺的社會(huì)價(jià)值支撐。就目前來看，在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的進(jìn)程中，“村莊沒有被廣泛發(fā)動(dòng)，缺乏參與的熱情。許多集體項(xiàng)目不能有效調(diào)動(dòng)民資民力，無法將自身所擁有的資金和國家及地方財(cái)政所投入的資金加以再造，基本上是上級(jí)給多少，我就用多少，上級(jí)投入資金沒能成為激活新農(nóng)村建設(shè)的‘引線’”。[4]27究其原因，村民被動(dòng)參與和公共精神減弱是主要癥結(jié)。在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”進(jìn)程中，村民消極被動(dòng)地參與雖與農(nóng)村個(gè)體分散經(jīng)營和需求多樣性、復(fù)雜性有關(guān)。但更應(yīng)注意，農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生著深刻的變化，高頻率的流動(dòng)、愈來愈突出的異質(zhì)性與開放性在不斷消蝕著村莊公共精神，嚴(yán)重制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的廣度與深度，無時(shí)不成為“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的隱憂。據(jù)此，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的過程不僅僅是遵循事本主義邏輯，更應(yīng)借助項(xiàng)目引擎，在項(xiàng)目的申請(qǐng)、決策、實(shí)施、運(yùn)行、動(dòng)員等環(huán)節(jié)積極嵌入與吸納廣大村民的參與，從而喚醒、建構(gòu)支持和鼓勵(lì)“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”運(yùn)行機(jī)制的村莊公共精神。村莊公共精神的成長對(duì)于降低農(nóng)村公共產(chǎn)品運(yùn)行的社會(huì)成本，改善項(xiàng)目執(zhí)行效果，增強(qiáng)村莊凝聚力和團(tuán)結(jié)力均有著不可忽視的作用。

其次，借項(xiàng)目高地強(qiáng)內(nèi)生性供給能力，促進(jìn)外源性輸入與村莊內(nèi)源性供給的有機(jī)銜接。任何一項(xiàng)公共產(chǎn)品的有效供給，都不可能由某一角色或某一群體獨(dú)立于其他角色和群體之外孤立地運(yùn)行。從理論上來看，提供人們生存和發(fā)展所必需的且社會(huì)和市場(chǎng)做不了、做不好和不愿意提供的產(chǎn)品和服務(wù)是現(xiàn)代國家的公共責(zé)任。但應(yīng)該承認(rèn)，面對(duì)人們需求的多樣性和無限性，任何政府的能力始終是有限的。因此，培育與增強(qiáng)村莊內(nèi)生性供給力量成了“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”過程中需進(jìn)一步考慮的命題。因?yàn)椤盁o論項(xiàng)目在上層如何運(yùn)作，村莊、企業(yè)連帶項(xiàng)目戶最終承擔(dān)著項(xiàng)目，他們的真實(shí)意圖和實(shí)踐能力，最終決定著項(xiàng)目的成敗以及項(xiàng)目意圖落實(shí)的效果”。[1]就目前而言，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”初顯高地效應(yīng)。一是寓國家力量于服務(wù)之中，農(nóng)民通過村莊公共產(chǎn)品的改善感受到了政府的服務(wù)，感受到了國家在場(chǎng)。二是村莊借力效應(yīng)顯現(xiàn)。浙江省J村就是其中一例。8年前，J村是一個(gè)年集體經(jīng)濟(jì)收入只有10萬元左右的村莊，戶籍人口1 250人，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等偏下。在近8年的時(shí)間里獲得了約1 000余萬元的各種項(xiàng)目，而且根據(jù)村莊的實(shí)際條件、現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展意圖重新組合和定義了項(xiàng)目，不僅在人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)生了有史以來的重大變化，而且初步奠定了輸入性向內(nèi)生性發(fā)展的平臺(tái)。①截止到目前，J村綠化面積達(dá)到20 000平方米，綠化率達(dá)到70%以上，創(chuàng)辦了村級(jí)旅游開發(fā)公司，村莊景區(qū)收入也得到了很大提高，2010年收入達(dá)到100余萬元，村民直接間接從事旅游產(chǎn)業(yè)占本村勞動(dòng)人口的20%以上。即便如此，由于集體經(jīng)濟(jì)和可支配收入的有限，J村公共產(chǎn)品的建設(shè)與完善仍然以依賴政府投入為主，自身缺乏“造血”能力，一旦政府停止項(xiàng)目輸入，村莊將再次陷入供給空殼化狀態(tài)。因此，J村干部群眾考慮最多的是如何借項(xiàng)目高地營造自我供給、內(nèi)生性發(fā)展平臺(tái)。

應(yīng)該承認(rèn)，在村莊公共產(chǎn)品自我供給能力缺乏的特殊背景下，采納“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”這種外部輸血的方式是恰當(dāng)?shù)模柙谳斞幕A(chǔ)上改善村莊造血功能。如上所述，伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)自主性的增強(qiáng)以及需求的多樣性與復(fù)雜性，大量的農(nóng)村公共事物及其公共產(chǎn)品的供給勢(shì)必會(huì)超出政府的能力所及，如何實(shí)現(xiàn)國家外源性輸入與村莊內(nèi)源性自我供給的有機(jī)銜接，將是“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”進(jìn)程中需要進(jìn)一步思考的命題。其原因主要有三：一是服務(wù)型國家建設(shè)新階段的內(nèi)在要求。我國農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入國家建構(gòu)的新階段，即服務(wù)型國家建設(shè)階段，其本質(zhì)特點(diǎn)是將鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治性力量與國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性力量整合起來。[21]我們不能因?yàn)檎芰Φ挠邢扌远艞墖覍?duì)農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。二是多元主體制約的必然選擇。在項(xiàng)目治理的生態(tài)鏈上，政府雖居于主導(dǎo)地位但僅依靠政府的力量很難保證項(xiàng)目績效的有效性。特別是在當(dāng)下，村莊處于急劇轉(zhuǎn)型的流動(dòng)和不確定狀態(tài)，村莊公共產(chǎn)品需求日益復(fù)雜多樣，政府作為惟一的供給主體顯然難以適應(yīng)，有賴整合各種社會(huì)資源，發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢(shì)。三是克服溢出效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需要。“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”作為一種外源性公共產(chǎn)品供給機(jī)制，在給村莊創(chuàng)造機(jī)遇，改善村莊公共產(chǎn)品供給的同時(shí)也會(huì)帶來一些風(fēng)險(xiǎn)。一些學(xué)者，如折曉葉、陳嬰嬰、渠敬東、周雪光等的研究表明，現(xiàn)階段政府主導(dǎo)下的項(xiàng)目式供給存在負(fù)溢出效應(yīng)傾向。例如，發(fā)展項(xiàng)目吞噬基層自主性，“能者恒能”、“強(qiáng)馬多吃草”的局面、財(cái)務(wù)自主性喪失消解自治、供給邏輯與需求邏輯的摩擦等等。如何規(guī)避或矯正負(fù)溢出效應(yīng)，克服外源性輸入帶來的不足，在很大程度上有賴于國家自上而下的外源性輸入與村莊自下而上的內(nèi)源性自我供給的對(duì)接。這種內(nèi)外對(duì)接有助于減少“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的社會(huì)成本，減弱外部輸入與村莊內(nèi)生需求間的摩擦，更好地利用外部輸入增強(qiáng)村莊的團(tuán)結(jié)力與能動(dòng)性。因此，借項(xiàng)目高地強(qiáng)村莊內(nèi)生供給能力，促進(jìn)外源性輸入與村莊內(nèi)源性供給的有機(jī)銜接，將是“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”進(jìn)一步推進(jìn)的方向。

再次，借項(xiàng)目平臺(tái)促合作治理，推動(dòng)權(quán)威型合作向民主型合作轉(zhuǎn)型。與村莊公共精神和自我供給能力相適應(yīng)，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”蘊(yùn)涵著國家治理理念與方式的深刻轉(zhuǎn)型，推動(dòng)著國家與社會(huì)良性互動(dòng)的漸進(jìn)成長。一般而言，合作治理強(qiáng)調(diào)行動(dòng)主體就共同關(guān)心的問題采取集體行動(dòng)，最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)，展現(xiàn)的是行動(dòng)主體的多元化、關(guān)系的依賴性、“正和博弈”以及結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化實(shí)踐機(jī)理。[22]這就需要尊重行動(dòng)主體的多元化需求，“讓差別和不同成為社會(huì)互動(dòng)的動(dòng)力又不會(huì)演化成對(duì)立和沖突，在(有)差別和不同的人群之間謀求有效的理解和充分的尊重”。[23]“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”圖景中，浙江J村不再是建立在多元主義基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)—村”、“國家—社會(huì)”間的力量博弈，而是形成了建立在合作主義基礎(chǔ)上的互動(dòng)與耦合，支持與合作關(guān)系。國家通過項(xiàng)目為社會(huì)提供有序與可控的公共產(chǎn)品，國家權(quán)威得到社會(huì)積極響應(yīng)，成為社會(huì)所需的權(quán)力。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)在沒有背離政策引導(dǎo)的前提下，充分展現(xiàn)自主性與積極建構(gòu)自主平臺(tái)，在行政力量與村莊力量良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會(huì)自主的平衡。

必須注意的是，“合作治理并不意味著就只能是國家與社會(huì)之間自由而平等的合作，合作治理也并不排斥政府中心主義的傾向。依據(jù)政府權(quán)力譜系與社會(huì)公民性程度這兩種維度，合作治理劃分為權(quán)威型合作與民主型合作這兩種基本類型。前者體現(xiàn)的是一種‘權(quán)威—依附’的垂直性合作關(guān)系，后者體現(xiàn)的是‘民主—平等’的橫向性合作關(guān)系”。[24]從目前來看，“權(quán)威性合作”成為“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的主要階段性特征，即在項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)估等主要環(huán)節(jié)中，政府均扮演了主導(dǎo)角色，這有其必然性。如上分析，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的整合與改造遵循的是建構(gòu)主義邏輯而非自然主義邏輯，這就要求在權(quán)威主導(dǎo)下對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施規(guī)劃性變遷。同時(shí)受制于村莊公共精神與自我供給能力不足等主客觀因素的制約，權(quán)威主導(dǎo)在提供組織化行動(dòng)資源與克服集體行動(dòng)困境等方面都是不可或缺的。當(dāng)然，從農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的視角上看，權(quán)威主導(dǎo)本身也會(huì)處于十分矛盾的境地。如果權(quán)威主導(dǎo)變成主宰，則會(huì)削弱村莊行動(dòng)主體的自主性，強(qiáng)化村莊行動(dòng)主體對(duì)權(quán)威的依賴與依附，不利于培育理性、積極、有序參與的行動(dòng)主體，致使行動(dòng)主體因缺乏參與而弱化公共責(zé)任與公共精神，最后導(dǎo)致合作不可能。這也是“權(quán)威型合作”程度不等地受到貶抑的重要原因所在。

可以預(yù)見，伴隨“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)民會(huì)愈來愈多地感受到權(quán)威在場(chǎng)，與此同時(shí)，權(quán)威的有效性問題也愈來愈重要。因此，在借項(xiàng)目平臺(tái)促合作治理進(jìn)程中，不僅需要自上而下權(quán)威的支持與幫助，更需通過建構(gòu)“民主型合作”機(jī)制，發(fā)揮村莊行動(dòng)主體自下而上的參與作用，引導(dǎo)行動(dòng)主體在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著通過民主的方式參與項(xiàng)目內(nèi)容篩選、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、執(zhí)行、評(píng)估等各環(huán)節(jié)，在參與中產(chǎn)生公共責(zé)任與公共精神，增強(qiáng)村莊治理能力，在參與中建構(gòu)起適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要的、上下貫通、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的合作治理平臺(tái)。

注釋：

①相關(guān)材料與數(shù)據(jù)源于筆者2012年7月、11月駐J村的調(diào)研。

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