郁建興 許夢曦

權(quán)力清單：地方政府公共權(quán)力監(jiān)管的新起點(diǎn)

郁建興 許夢曦

推行權(quán)力清單制度是現(xiàn)階段全面構(gòu)建公共權(quán)力監(jiān)管體系的重要事件。但是，推行權(quán)力清單制度只是起點(diǎn)而不是終點(diǎn)，地方政府公共權(quán)力的全面監(jiān)管任重而道遠(yuǎn)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，明確提出“要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度”。然而，關(guān)鍵問題在于，如何構(gòu)建長效機(jī)制監(jiān)管政府公權(quán)力的運(yùn)行？《決定》要求“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，通過權(quán)力清單的公開，提高政府行政的透明度和公眾參與度，確保政府的回應(yīng)性。

推行權(quán)力清單是公權(quán)力監(jiān)管的首要一步，它通過全面系統(tǒng)梳理公權(quán)力，政府可以糾正超出法定權(quán)限范圍的職權(quán)，清理部門間交叉的職權(quán)、鑒別模糊的職權(quán)，并督促履職不到位的職權(quán)。依法公開權(quán)力運(yùn)行流程屬于權(quán)力公開的重要組成部分，如果說事項(xiàng)的明確在地方政府依法行政的框架下賦予了政府在特定情況下干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、分配公共資源的權(quán)力，那么，流程的公開則明確了政府行使權(quán)力的前提條件和規(guī)范程序。知情權(quán)是監(jiān)督公共權(quán)力的重要前提，權(quán)力清單通過賦予公民更廣泛的知情權(quán)，為公共權(quán)力的全面監(jiān)管開辟新路徑，符合現(xiàn)代民主的根本要求。

“權(quán)力清單”一詞最早出現(xiàn)于2005年，河北省以省商務(wù)廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點(diǎn)，推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行改革。此后，浙江、湖南、四川等地也相繼啟動(dòng)了權(quán)力清單的試點(diǎn)工作。十八屆三中全會(huì)后，全國各地紛紛相應(yīng)，掀起了制定權(quán)力清單的熱潮。廣州率先曬出政府的權(quán)力清單，成為首個(gè)公開政府權(quán)力清單的城市，河北、廣東、北京等地也陸續(xù)“試水”，敦促相關(guān)職能部門清理權(quán)力事項(xiàng)，整合權(quán)力清單。一時(shí)間，“政府權(quán)力清單”成為街談巷議的熱門話題。2014年初，國務(wù)院各部門相繼向社會(huì)公開了目前保留的行政審批事項(xiàng)清單，以鎖定各部門行政審批項(xiàng)目“底數(shù)”，接受社會(huì)監(jiān)督，引來好評如潮。權(quán)力清單制度初露臉，就取得了可喜成就，在這一熱潮中，我們還需要進(jìn)行一些冷思考，如權(quán)力清單公布后的舉措是什么，怎樣深化權(quán)力清單制度建設(shè)等。

改革開放以來，浙江省始終以積極探索、勇于實(shí)踐的精神領(lǐng)跑全國。如今，推行權(quán)力清單制度就是這種探索的延續(xù)和深化。作為縣域?qū)用嫣剿鳈?quán)力清單的起點(diǎn)，浙江省三門縣自2012年起，以臺(tái)州市行政權(quán)力規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)為契機(jī)，在全國率先開展構(gòu)建縣域公共權(quán)力監(jiān)管體系的實(shí)踐探索。三門縣依法厘清了縣政府及部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力事項(xiàng)共7818項(xiàng)，繪制了1300項(xiàng)常用權(quán)力的運(yùn)行流程圖，細(xì)化量化行政處罰等自由裁量近3200多項(xiàng)；厘清縣委權(quán)力92項(xiàng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力80項(xiàng)，編制了縣委重大事項(xiàng)決策公開等流程。通過這一探索，形成了權(quán)力清單，促進(jìn)了源頭治理；規(guī)范了權(quán)力行使，形成了制度“籠子”。2014年1月，浙江省選取富陽縣作為浙江省權(quán)力清單制度試點(diǎn)，對縣政府公共權(quán)力的梳理，權(quán)力清單的制定進(jìn)行更深入的探索。富陽縣自2008年來，就定期對政府部門的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理。今年3月7日，曬出了縣級(jí)權(quán)力初步清單。與此同時(shí)，三門縣也在進(jìn)行著新的探索，權(quán)力清單的范圍不再僅限于縣政府行政權(quán)力而是擴(kuò)展到了整個(gè)縣域?qū)用娴墓矙?quán)力部分。3月10日，浙江省召開權(quán)力清單制度電視電話會(huì)議，承諾于10月底前，省、市、縣三級(jí)政府部門將全部完成權(quán)力清單公布。浙江省各級(jí)政府的行政權(quán)力將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減掉一半，保留的權(quán)力事項(xiàng)將放到互聯(lián)網(wǎng)上接受監(jiān)督，力求加快構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法制保障”的地方政府職能體系和組織體系。

推行權(quán)力清單制度是現(xiàn)階段我國全面構(gòu)建公共權(quán)力監(jiān)管體系的重要事件。但是，推行權(quán)力清單制度只是起點(diǎn)而不是終點(diǎn)，地方政府公共權(quán)力的全面監(jiān)管任重而道遠(yuǎn)。

（一）重構(gòu)政府—市場間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府“瘦身”

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，我國政府保留了大量干預(yù)市場、社會(huì)的管理權(quán)限。在簡政放權(quán)進(jìn)程中，政府取消的行政審批權(quán)并不必須讓渡給其他社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)，而是藉此發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因而，推行權(quán)力清單制度的過程，一方面是通過“法無授權(quán)不可為”，限制政府權(quán)力；另一方面通過負(fù)面清單制度實(shí)現(xiàn)“法無禁止皆自由”，還權(quán)于市場?？梢钥吹?，這是一場政府的自我革命。對于“全能保姆”型政府角色有著深厚文化傳統(tǒng)的我國而言，今天的政府自我革命是一場角色的徹底轉(zhuǎn)換：以往，政府是“全能保姆”，即使放權(quán)也只是那些政府管不好也管不了的事項(xiàng)，如今讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。經(jīng)由這場“革命”，地方積極性得以調(diào)動(dòng)，市場活力得以迸發(fā)。

權(quán)力清單對重構(gòu)政府與市場間關(guān)系起到了重要作用，標(biāo)志著我國市場化改革的一大進(jìn)展。對地方政府而言，是推動(dòng)其職能轉(zhuǎn)變的重大舉措。因而，不能單純將權(quán)力清單視為給地方政府套上了“緊箍咒”，給政府行使公權(quán)力加諸了多重限制，而是盡可能地解放政府，更加明晰政府與市場間的界限，減少政府的非法定責(zé)任，為政府“瘦身”，將政府的重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來。

（二）制度建設(shè)助權(quán)力清單“落地”

自十八屆三中全會(huì)要求推行權(quán)力清單制度以來，地方政府紛紛依法清理權(quán)力，公開權(quán)力清單，供社會(huì)公眾監(jiān)督。然而，公權(quán)力的梳理、公開、運(yùn)行主體均為單一的地方政府，難免使人對其權(quán)力清單的效力、穩(wěn)定性、正當(dāng)性產(chǎn)生質(zhì)疑。如何切實(shí)賦予權(quán)力清單在法律上的正當(dāng)性而不再是政府自己的一次“過家家”呢？地方人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起這個(gè)職責(zé)。由地方政府梳理整合權(quán)力內(nèi)容，繪制權(quán)力清單，再交由人民代表大會(huì)進(jìn)行審議，審議通過，則權(quán)力清單以人大決定的形式固定下來，政府自身沒有擅自修改的權(quán)力，其穩(wěn)定性、合規(guī)性得以保障；如若不通過，則應(yīng)當(dāng)結(jié)合代表意見與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理現(xiàn)實(shí)情況對權(quán)力清單進(jìn)行修正后再次提請通過。

我國的行政體制正在經(jīng)歷快速變動(dòng)之中，特別是在簡政放權(quán)的背景下，政府與市場、社會(huì)的邊界正在經(jīng)歷持續(xù)重構(gòu)，中央和地方各級(jí)政府之間的權(quán)力界限也在不斷發(fā)生變化。也正因此，“權(quán)力清單”并非靜態(tài)和不可變的，地方人民代表大會(huì)應(yīng)注重建立“權(quán)力清單”的動(dòng)態(tài)完善機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)法律法規(guī)的變化，敦促地方政府克服科層制組織的內(nèi)在剛性，及時(shí)調(diào)整自身行為。

權(quán)力清單的功效發(fā)揮一定程度上取決于配套機(jī)制，高新科技、部門聯(lián)動(dòng)、問責(zé)制度等系列配套制度都應(yīng)當(dāng)為推行權(quán)力清單制度提供助力。在這一點(diǎn)上，浙江省三門縣的經(jīng)驗(yàn)具有較大的示范意義。在出臺(tái)權(quán)力清單后，三門縣以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，著力推進(jìn)了權(quán)力運(yùn)行公開化，同時(shí)借助云計(jì)算及技術(shù)，建立完善了電子監(jiān)察系統(tǒng)，為公眾、人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門等在內(nèi)的多元監(jiān)督主體拓寬了監(jiān)管渠道，降低了監(jiān)督成本。而且，為了確保監(jiān)管切實(shí)有效，三門也整合了專門的監(jiān)督力量，針對“三公經(jīng)費(fèi)”、“財(cái)政專項(xiàng)資金”、重點(diǎn)工程建設(shè)等實(shí)行聯(lián)合監(jiān)察，并建立了重大決策落實(shí)情況督察和問責(zé)制度，完善關(guān)鍵崗位督評制度。通過制定一系列有助于促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開透明、降低公眾監(jiān)督成本，提高問責(zé)力度的制度，能夠?yàn)闄?quán)力清單的效力發(fā)揮提供助力。

（三）明晰兜底職能，彌補(bǔ)職責(zé)缺位

目前，各地的權(quán)力清單基本上依據(jù)法律法規(guī)制定，但由于存在某些特定情況，法律法規(guī)在政府職能的表述上無法窮盡，多用兜底條款加以保障。兜底條款的存在有其現(xiàn)實(shí)必要性，但也給權(quán)力清單的制定帶來了一些困難。我國各級(jí)地方政府及政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間普遍存在公共權(quán)力內(nèi)容、范圍模糊的情況，兜底條款的存在更為權(quán)力界定加大了難度。在梳理地方政府權(quán)力、制定權(quán)力清單時(shí)應(yīng)著重關(guān)注兜底條款的問題，具體可分兩步走：第一步，區(qū)分出兜底條款中市場部分和政府部分，將能夠交由市場自主決定處理的內(nèi)容從權(quán)力清單中剝除，還權(quán)于市場；第二步，明晰政府職責(zé)范圍內(nèi)兜底內(nèi)容的歸屬，保證事事有人管，職責(zé)無缺位。

（四）突破地方政府多重角色困境

在當(dāng)代中國，地方政府既是法律法規(guī)的執(zhí)行者，也是上級(jí)政策的落實(shí)者，更是地方治理的主導(dǎo)者。目前的權(quán)力清單制定多側(cè)重于地方政府作為法律法規(guī)執(zhí)行者時(shí)行使的公共權(quán)力，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力監(jiān)管的核心在于確保地方政府依法行政。然而，僅僅提升地方政府的問責(zé)性，還無法實(shí)現(xiàn)全面、有效監(jiān)管地方政府公權(quán)力的目標(biāo)。因而，目前對權(quán)力清單的諸多嘗試只是停留在對地方政府最基本法定職責(zé)的監(jiān)管上。隨著改革的進(jìn)一步深入，地方政府作為治理者、決策者所行使的公共權(quán)力終將被納入權(quán)力清單監(jiān)管的范圍。如何確保政府決策的透明、科學(xué)和民主，如何保證區(qū)域治理的穩(wěn)定、富饒、和諧，也是權(quán)力清單制度建設(shè)下一步需要探索的方向。

為教育部長江學(xué)者特聘教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長