倪紅珍，李繼峰，張春玲，趙 晶

（1.中國水利水電科學研究院，100038，北京；2.國家信息中心，100038，北京）

我國供水價格體系研究

倪紅珍1，李繼峰2，張春玲1，趙 晶1

（1.中國水利水電科學研究院，100038，北京；2.國家信息中心，100038，北京）

以全國范圍內(nèi)的供水價格體系作為研究對象，通過典型調(diào)查和定量模型分析，對我國分區(qū)域、分水源、分用戶、分環(huán)節(jié)的合理供水價格水平、供水價格比價關(guān)系、供水價格差價關(guān)系和供水價格制定的管理制度進行了系統(tǒng)研究。主要研究結(jié)論：（1）水資源費應作為供水價格體系的重要調(diào)節(jié)因子，在城市供水環(huán)節(jié)比價中比重取值范圍為20%～50%，最低應不低于20%。（2）在城市自來水供水環(huán)節(jié)比價中，應重點提高水資源費與原水費比重。建議水資源費與原水費（水利工程供水價格）合計比重應達到35%以上。（3）水源比價中，重點應關(guān)注自來水以外供水水源的價格改革。應優(yōu)先提高水利工程供水價格，同時采用補貼與累退計費的激勵機制，有效地促進和鼓勵非常規(guī)水資源的利用。

供水價格體系；比價關(guān)系；差價關(guān)系；水價管理

積極推進水價改革是2011年中央1號文件和2013年黨的第十八屆三中全會《決議》中提出的重要改革任務(wù)。本文擬在通過對我國供水價格體系系統(tǒng)理論與實踐的研究，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下水價杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系的作用，促進水資源的合理配置，以實現(xiàn)“大力推進節(jié)約用水、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變”的我國供水價格體系改革總體目標。

一、供水價格體系理論構(gòu)架

關(guān)于水價構(gòu)成與定價機制的研究，國內(nèi)外已形成許多系統(tǒng)的理論和方法，而突出供水價格比價和差價的研究不多，且研究方法還停留在統(tǒng)計比較分析的方法層面，特別是把供水價格涉及的內(nèi)容作為整體進行系統(tǒng)全面的研究，還未見到。本研究借鑒價格體系理論，結(jié)合供用水的特點，提出了我國供水價格體系的理論框架，填補了國內(nèi)外該方面研究的空白。

供水價格體系，是在水商品生產(chǎn)所凝結(jié)的價值基礎(chǔ)上形成的價格種類及其相互關(guān)系的總和。狹義的供水價格體系亦稱供水價格結(jié)構(gòu)，是指在供水價格水平基礎(chǔ)上形成的供水價格比價、差價關(guān)系。考慮到我國價格管理體制對價格體系的作用和影響，供水價格體系內(nèi)容包括三個方面：橫向比例關(guān)系即不同種類水商品的比價體系，縱向比例關(guān)系即同種水商品的價格差價體系，按供水管理制度形成的價格形式體系（定價制度或管理方式）。合理的供水價格比價關(guān)系，有利于引導不同水源供水的合理生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)。合理的供水價格差價關(guān)系，有利于促進低效用水向高效用水部門轉(zhuǎn)移，保障基本用水利益公平，調(diào)節(jié)水資源的供求關(guān)系和引導與水資源分布格局匹配的合理產(chǎn)業(yè)布局。供水價格體系內(nèi)容，見表1。

表1 供水價格體系的內(nèi)容

二、我國供水價格體系現(xiàn)狀比較分析與總結(jié)

考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、水資源豐缺、水資源利用條件等要素，選擇具有典型性和代表性的樣本區(qū)域，選擇華東地區(qū)的浙江、上海，西南地區(qū)的重慶，華北地區(qū)的天津、山東，西北地區(qū)陜西、寧夏，東北地區(qū)的遼寧等省份的縣市進行實地調(diào)研。通過大量實證調(diào)研與文獻資料檢索，全面摸清各地區(qū)利用常規(guī)與非常規(guī)水資源的情況、水價的構(gòu)成、價格水平、定價模式、節(jié)水現(xiàn)狀，分析我國供水價格體系現(xiàn)狀，總結(jié)經(jīng)驗，揭示問題，為我國合理供水價格體系的構(gòu)建提供量值指標參考。

1.供水價格水平

（1）水利工程供水價格水平

2010年水利工程供農(nóng)業(yè)用水價格仍不足 0.1元/m3，大多數(shù)只有0.03～0.05元/m3。非農(nóng)業(yè)用水的水利工程供水價格，各地區(qū)差異比較大，一般在0.25～1.08元/m3之間，其中含有調(diào)水工程的供水水價偏高。現(xiàn)狀水利工程供水價格大都難以補償運行成本。

（2）城市供水價格水平

根據(jù)中國水網(wǎng)對全國省會城市2011年城市自來水統(tǒng)計資料顯示，居民生活用水價格（不含排污費）全國在0.6～3.5元/m3之間，其中以資源型缺水嚴重的天津最高，北京次之，拉薩最低。全國除了拉薩外，各大省會城市都開征了污水處理費，征收標準不同，大都在0.5～0.9元/m3之間，江蘇、北京、上海、重慶、昆明污水處理費達到了1元/m3以上。

目前我國居民生活水費率 （水費支出占收入比重）平均在0.5%左右，北京、鄭州、成都等居民生活水費率超過0.9%，其中以北京最高達到1.03%。工業(yè)生產(chǎn)水費率高于生活水費率，平均在1.6%，接近國內(nèi)外研究公認比例的下限（2%）；上海、廣州等城市工業(yè)發(fā)達，高用水工業(yè)比例依然較高，工業(yè)水費率超過2%。經(jīng)濟發(fā)達但嚴重缺水的天津、北京水費支出占人均可支配收入的比率相對經(jīng)濟發(fā)達豐水區(qū)偏低，一般經(jīng)濟發(fā)達缺水區(qū)水費支出占人均可支配收入的比率平均水平相對一般經(jīng)濟發(fā)達豐水區(qū)低，顯示出我國水價水平尚存在區(qū)域格局不合理的現(xiàn)象，不符合“物以稀為貴”的經(jīng)濟規(guī)律。

（3）非常規(guī)水源供水價格水平

2009年年底全國共有32座城市（縣）制定了再生水價格，其中北京、天津、青島、泰安、深圳等19個城市按照不同用水類別制定了分類再生水價格。在實行單一再生水價格的城市中，最高為 5元/m3，最低為 0.2元/m3。部分城市分類再生水價格見表2。

（4）淡化海水價格水平

我國淡化海水還不普遍，多屬企業(yè)自身行為，一般都將淡化成本直接計入生產(chǎn)成本。目前國內(nèi)海水淡化的成本一般為4～7元/m3，苦咸水淡化的成本為2～4元/m3。天津市淡化海水供自來水廠的價格為4.5元/m3，而海水淡化成本約為7～8元/m3。

2.供水價格比價關(guān)系

（1）我國現(xiàn)狀供水水源比價關(guān)系

①外調(diào)水源的供水價格高于本地地表水源供水價格，通常也高于本地地下水源供水價格（除部分地下水超采嚴重區(qū)域外，如天津），本地地表水源、地下水源及外調(diào)水源的供水價格比例大致為 1∶（1.3～2.2）∶（1.2～2.8）。

②城市工業(yè)取用地下水時繳費標準遠遠低于利用城市自來水供水的價格，總體來看，地下水資源費標準僅為自來水供水價格的20%左右，最低的南昌市只有1%，水源比價關(guān)系差異較大。

③城市再生水價格遠低于自來水價格，全國平均值僅為自來水價格的20%左右，有的城市只有5%～6%。為了鼓勵再生水利用，各城市采取再生水低價運行的策略。我國部分實行再生水供工業(yè)用水的城市，自來水、自備井取水及與再生水供水的比價大致為 1∶（0.07～0.37）∶（0.05～0.38）。

（2）我國現(xiàn)狀城市供水環(huán)節(jié)比價

以外調(diào)水源為原水的城市自來水供給終端用水的價格中，原水價格的比重較大；以地下水供水水源為原水的城市自來水供給終端用水的價格中，水資源費的比重較高；以地表水供水水源（包括外調(diào)地表水源）為原水的城市自來水供給終端用水的價格中，水資源費比重顯著偏低?，F(xiàn)狀我國城市自來水價格供水環(huán)節(jié)比價平均為水資源費∶原水費∶制配水費∶污水處理費=1∶1∶2.7∶2，水資源費與原水費比重全國平均已達30%；除了欠發(fā)達區(qū)域，其他區(qū)域水資源費與原水費比重平均都已達到了20%以上，缺水區(qū)平均達到了30%以上。缺水區(qū)的水資源費部分比重大，豐水區(qū)水資源費比重低，基本體現(xiàn)了水資源費標準反映水資源稀缺的特點。豐水區(qū)的原水費與污水處理費用比重都相對缺水區(qū)高的現(xiàn)象，與區(qū)域水污染情況密切相關(guān)。

大部分省區(qū)水資源費和原水費的比重偏低，一方面不能很好地反映水資源費調(diào)節(jié)資源稀缺的作用，另一方面由于水利工程供水普遍執(zhí)行“財政資金投入不計入成本價格核算范圍”的政策，導致原水供水價格核算偏低，造成重建輕管現(xiàn)象，供水效率不斷下降。

3.供水價格差價關(guān)系

根據(jù)可獲得的資料，主要分析以下供水價格差價關(guān)系：

（1）水利工程供水差價

主要體現(xiàn)在供農(nóng)業(yè)用戶與非農(nóng)業(yè)用戶用水的差價。水利工程供工業(yè)、城市自來水等非農(nóng)業(yè)用水的價格比農(nóng)業(yè)供水價格高9倍以上。

（2）城市自來水分用戶的價格差價

非居民用水價格普遍高于居民生活用水價格。工業(yè)與行政事業(yè)用水水價約為居民用水價格的1.4倍左右，經(jīng)營服務(wù)用水價格約為1.6倍左右。特種行業(yè)用水價格平均約為居民用水價格的5倍，豐水區(qū)普遍為1.1～2.9倍；缺水區(qū)平均為4～8倍，其中北京市最高，達到15.4倍。

城市供水價格中存在不符合公平負擔原則的不合理現(xiàn)象，如經(jīng)濟一般發(fā)達豐水區(qū)中福州、成都和哈爾濱等城市經(jīng)營服務(wù)類的非居民生活水價與特種行業(yè)的水價都低于居民生活水價。且許多缺水區(qū)的非居民水價還低于豐水區(qū)的現(xiàn)象，這都有待進一步調(diào)整。

（3）城市分用戶自來水價格地區(qū)差價

我國自來水供水價格基本反映了區(qū)域經(jīng)濟特點和水資源條件特征。經(jīng)濟發(fā)達缺水區(qū)各類用戶水價平均價格最高，尤其是高耗水性質(zhì)的特種行業(yè)自來水價格偏高，豐水區(qū)價格水平低。相對而言，我國水資源條件對自來水價格的最終影響效果大于經(jīng)濟條件對自來水價格的影響。但我國部分省會城市的水價還不能完全體現(xiàn)水資源的稀缺程度和經(jīng)濟發(fā)展情況，如烏魯木齊水價低于同等經(jīng)濟水平的其他缺水城市，西寧市缺水嚴重，水價卻低于同等經(jīng)濟水平下的豐水地區(qū)（南寧市）和平水地區(qū)（貴陽市），沒有很好地反映出水資源稀缺的特點。在經(jīng)濟發(fā)達缺水城市中，沈陽的自來水價格偏低；在經(jīng)濟發(fā)達豐水城市中，長沙、武漢市自來水價格偏低，且比許多一般經(jīng)濟與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的自來水價格低，水價與經(jīng)濟發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。（本文略去“我國部分城市自來水價格地區(qū)差別”列表）

（4）水資源費標準的地區(qū)差價

水資源費基本反映了區(qū)域水資源的稀缺程度差異。全國各省區(qū)中缺水嚴重的天津、北京地區(qū)，水資源費標準較高，在1元/m3以上；山東、河南、遼寧地表水資源費標準基本介于0.15～0.4元/m3之間；寧夏受區(qū)域經(jīng)濟承受能力的影響，盡管水資源緊缺嚴重，但是水資源費標準一直處于較低的水平，低于 0.1元/m3；上海市盡管本地水資源短缺，但是過境水豐沛，因此水資源費標準較低，人均水資源量高于1000 m3的其他省份，相應的水資源費標準低于0.1元/m3。

（5）供水價格的水量差價

水量差價通過實施階梯式水價來體現(xiàn)。受基礎(chǔ)設(shè)施條件的限制，目前我國制定實行階梯式水價的城市不多。通過調(diào)研獲知，目前有南京、昆明、長沙、銀川等省會城市，及江蘇常州市、浙江寧波市、海南東方市等地級市制定階梯式水價。執(zhí)行的階梯式水價除昆明以外一般分為三級，第一級水量各城市差異較大，低的如昆明市10 m3/（戶·月），高的海南省東方市22 m3/（戶·月）；南京、常州為20 m3/（戶·月），長沙、寧波、銀川介于 10～20 m3/（戶·月）之間。 各級價格級差以南京、常州比較?。?∶1.2∶1.4）；昆明市四級用水價格級差較大（1∶2∶2.5∶3），寧波、東方、銀川第三級用水的價格級差加大，為第一級的2倍以上?？茖W的階梯水量及價格級差對水資源的節(jié)約利用具有很好的促進作用。

（6）季節(jié)差價

結(jié)合供水豐枯季節(jié)工程供水能力與用戶用水需求，我國部分工程供水實施季節(jié)差價，如引黃渠首工程豐枯季節(jié)供水比價關(guān)系約為1∶2。

4.供水價格管理制度

根據(jù)價格法、水法、水利工程供水價格管理辦法等相關(guān)法規(guī)和政策中關(guān)于供水價格管理形式的有關(guān)規(guī)定，我國水資源費標準由政府定價；公益事業(yè)水利工程供水價格和城市供水價格實行政府定價；民辦民營的水利工程供水價格和城市供水價格實行政府指導價。

三、合理供水價格體系確定的基本原則

從供水價格體系內(nèi)容構(gòu)成來看，供水價格的比價和差價關(guān)系是以各類供水價格為基礎(chǔ)，供水價格水平受到生產(chǎn)成本和盈利目的、供求關(guān)系的影響。在我國，水資源屬于公共福利事業(yè)，供水價格是政府定價模式，供水價格的管理體制、定價方法和政策目標，是影響供水價格水平和供水價格體系的重要因素之一。

1.公平性原則

要滿足保護弱勢群體基本用水的要求，考慮分類用水戶的承受能力，實行基本用水與超額用水的合理差價。針對不同的供水要求實行不同標準的差別水價，體現(xiàn)高要求高標準、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，而不是對所有用戶實行統(tǒng)一水價，把滿足高要求的成本不合理地轉(zhuǎn)嫁給所有的用水戶。

2.利益合理分配和補償?shù)脑瓌t

各類水源的供水價格水平以及比價關(guān)系的合理確定，應充分考慮經(jīng)濟社會系統(tǒng)供水的平均運營成本的回收和合理的收益需求、不同水源和不同途徑供水單位的利益公平與合理分配，維持供水系統(tǒng)的良性循環(huán)運營，激勵先進、鞭策落后，促進可替代水源的替代利用與供水生產(chǎn)技術(shù)進步，保障供水工程可持續(xù)安全運行，保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的用水要求。

3.動態(tài)調(diào)整的原則

合理的供水價格體系必須反映水資源的供求變動信息 （包括年際年內(nèi)質(zhì)與量的變化）以及物價的變化，隨供求和物價的波動適時動態(tài)調(diào)整。合理地反映水資源的供求狀態(tài)，一方面有利于國民經(jīng)濟各部門用水量和用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，另一方面有利于為保護生態(tài)環(huán)境留有基本的用水，保障人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.促進水資源高效配置的原則

在考慮滿足最基本用水公平要求的基礎(chǔ)上，合理的供水價格體系要能夠保障經(jīng)濟社會整體用水的最優(yōu)配置。采用不同水源的合理比價策略，鼓勵可替代水源的利用，促進不同水源供水消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；采用合理的用戶差價、季節(jié)差價、水量差價原則，抑制浪費、促進節(jié)水技術(shù)進步、緩解供求矛盾，促進水資源向用水效益高的部門流動，進而促進國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。采用合理的地區(qū)差價，促進有利于適應水資源區(qū)域分布的國民經(jīng)濟生產(chǎn)力布局的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

四、我國合理供水價格體系的主要研究結(jié)論

運用一般均衡模型（CGE）原理，考慮具有一定程度替代彈性的供水水源類別與不同用水部門的性質(zhì)特點及供水價格差異，在國家信息中心開發(fā)的模型（SICGE）基礎(chǔ)上，增加了分水源類型的用戶用水方程模塊，開發(fā)了水價政策影響分析模擬模型（WPSICGE）。以天津市為例進行了合理供水價格體系的實證研究。以此為基礎(chǔ)，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，考慮區(qū)域的社會平均供水成本、經(jīng)濟可承受能力以及水資源條件，對我國合理的供水價格體系進行測算給出建議值。

1.我國供水價格水平

區(qū)域供水綜合價格水平由水源開發(fā)利用的社會平均成本、水資源稀缺程度以及經(jīng)濟支付能力綜合決定。研究提出我國供水價格水平還有待進一步提高，其增長幅度應略高于物價和收入的增長幅度。建議我國城市供水價格水平由水費占收入的比率指標反映：居民生活水費支出占人均收入比重可控制在1%以內(nèi)；一般耗水行業(yè)水費支出占行業(yè)總產(chǎn)出的比重控制在1%以內(nèi)，高耗水行業(yè)水費支出占行業(yè)總產(chǎn)出的比重控制在2%以內(nèi)；農(nóng)業(yè)水費支出占行業(yè)總產(chǎn)出的比重控制在1.5%。

2.供水價格比價關(guān)系

綜合考慮水資源的開發(fā)利用成本、各類供水單位的利益合理分配以及調(diào)節(jié)供求關(guān)系和促進各類水源開發(fā)利用的結(jié)構(gòu)均衡目標，提出我國供水價格體系的比價框架建議，見表3。

3.供水價格差價關(guān)系

參見天津市案例模擬分析成果，分別考慮供水成本、水資源條件、經(jīng)濟水平三個主要因素的影響，推算得到分區(qū)域與分用戶的供水價格差價。借鑒國內(nèi)外實踐的先進經(jīng)驗，進行了合理性修正（見表4）。

表3 供水價格體系比價關(guān)系建議值

4.供水價格管理制度

參照我國關(guān)于供水價格管理形式的有關(guān)規(guī)定，我國水資源費標準由政府定價；公益事業(yè)水利工程供水價格和城市供水價格實行政府定價；政府鼓勵發(fā)展的民辦民營的水利工程供水價格和城市供水價格實行政府指導價；對民營或合資的公司制與股份制管理的供水企業(yè)，在政府監(jiān)督指導的前提下，在一定指導價格控限范圍內(nèi)，可根據(jù)市場供求狀況及供水成本的變動合理自主定價；對于農(nóng)業(yè)用水等弱勢產(chǎn)業(yè)與群體，經(jīng)濟條件允許的前提下，可實行財政補貼或退稅方式的扶持政策；對再生水等非常規(guī)水源的利用，可采取財政補貼和累退計費方式的鼓勵政策。

五、我國供水價格體系改革的方向與政策建議

1.價格體系改革應關(guān)注的重點

根據(jù)研究成果，建議我國現(xiàn)狀供水價格體系改革應關(guān)注的重點包括：

①水資源費應作為重要調(diào)節(jié)因子，反映供水價格體系目標與作用，在城市供水環(huán)節(jié)比價中水資源費比重取值范圍為20%～50%，最低應不低于20%。豐水欠發(fā)達區(qū)取低限，缺水經(jīng)濟發(fā)達區(qū)取高限。

②在城市自來水供水環(huán)節(jié)的比價中，未來改革應重點提高水資源費與原水費比重。建議水資源費與原水費（水利工程供水價格）合計比重應達到35%以上。根據(jù)區(qū)域水資源條件，其中，水資源費比重取值范圍為20%～50%，原水費比重取值范圍為15%～20%。豐水區(qū)，水資源費比重可小于原水費比重；缺水區(qū)，水資源費比重應大于原水費比重。原水費比例取值范圍主要反映由水資源開發(fā)利用條件的不同而造成的成本變動區(qū)間。

③水源比價中，應重點關(guān)注自來水以外供水水源的價格改革。優(yōu)先提高水利工程供水價格，因其標準遠低于其供水成本；進一步降低再生水的價格，鼓勵再生水的使用，可采用補貼與累退計費的激勵機制，有效地促進和鼓勵非常規(guī)水資源的利用。

2.合理供水價格體系的建立和落實需要基礎(chǔ)支持

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國合理供水價格體系的建立和順利落實缺乏基礎(chǔ)支持。因此，提出合理供水價格體系實施的基本保障措施與前提工作：

①建立供水工程資產(chǎn)年度（定期）清查與統(tǒng)計上報的常規(guī)管理制度。

②完善供用水計量設(shè)施建設(shè)制度，奠定水價制度有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。

③依據(jù)水資源條件與承受能力建立分區(qū)域水資源費標準導則。建議水利部盡快研究制定統(tǒng)一的反映水資源價值、水資源稀缺程度以及經(jīng)濟承受能力的分區(qū)域水資源費標準的計算方法和指導框架，提高水資源管理部門的工作效率。

④建立科學確立供水價格體系的政策指導框架。針對目前我國供水價格存在的地區(qū)差價、用戶差價、水源比價、環(huán)節(jié)比價等不合理的現(xiàn)象，建議國家發(fā)改委、財政部、水利部等部門適機聯(lián)合出臺有關(guān)供水價格體系改革指導性文件，可以是供水價格體系管理辦法，辦法中明確各類供水價格體系改革的目標，以及供水價格地區(qū)差價、用戶差價、水源比價、環(huán)節(jié)比價等科學體系確定的原則、方法與范圍。■

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責任編輯 張金慧

Studies on pricing system of water supply in China

Ni Hongzhen,Li Jifeng,Zhang Chunling,Zhao Jing

A systematic analysis has been made on water tariff of different sources,water users and stages,with comparison of water charges and evaluation of price relation and difference,as well as the current water pricing management system in China,by using water pricing system as an objective and through typical case study and quantitative model analysis.The results of study are as follows：(1)water resources fee should be used as the key regulatory factor with a proportion of 20%～50%in water charges of water supply in urban area and should not be lower than 20%.(2)Water resources fee and charges of raw water should have a big proportion in the water charges of tap water supply in urban area that should be exceed 35%in combination of the two (price of water supply by waterworks).(3)Water pricing reform should place emphasis on tariff of water supply sources and give priority to the increase of price of water supplied by waterworks;meanwhile utilization of unconventional water sources should be encouraged by means of giving subsidy or total refund.

pricing system of water supply;price relation;price difference relation;water pricing management

2011水利部重大課題“全國供水價格體系研究”（2011-1-2）；水利部公益性行業(yè)科研專項（201001014，201201073）。

TV+F045.3

A

1000-1123（2014）06-0027-04

2014-03-06

倪紅珍，教授級高級工程師，主要從事水資源及環(huán)境經(jīng)濟與管理等方面的研究。