國務院發(fā)展研究中心 單大圣

加強信息流管理提高綜合防災減災能力

Strengthen management of information f ow, Raise comprehensive capacity of disaster prevention and reduction

國務院發(fā)展研究中心 單大圣

防災減災是一項巨大的系統(tǒng)工程，貫穿于災前預防、災中應急、災后恢復的全過程，涉及人、財、物的大規(guī)模調(diào)配，對跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)的組織協(xié)調(diào)提出了很高的要求。由于災情瞬息萬變，從資源配置到指揮協(xié)調(diào)都特別依賴信息的暢通和準確。事實上，只有及時接收到準確信息，才能對災情進行科學判斷，才能做出符合實際、切實可行、行之有效的救災決策和應急措施。

信息流管理是綜合防災減災的基礎

在防災減災中，信息從收集、傳輸、接收再到反饋是一個完整的流程，形成一條來源多樣、鏈條較長、運行復雜的信息流。信息流是整個防災減災系統(tǒng)的中樞，它與人員流、資金流、物資流一起協(xié)調(diào)運作，支撐著防災減災系統(tǒng)的正常運行。為維護系統(tǒng)正常運行，提高管理運行效率，必須對人員流、資金流和物資流進行科學的規(guī)劃、組織與整合，使其按一定規(guī)則運動形成合力。要實現(xiàn)這一目標，前提條件是管理好信息流，實現(xiàn)信息的完整、準確和暢通。因為信息流的任何阻塞都會使人員流、資金流、物資流造成混亂，從而有損防災減災的整體效果。事實上，在一些重大災害中，由于災害信息和災區(qū)社會需求信息傳遞的不及時、不全面、不準確，直接導致了社會恐慌與應急管理失序等嚴重后果。各國防災減災的實踐也深刻表明，防災減災系統(tǒng)是否能有效發(fā)揮作用，關鍵就看能否形成順暢、快捷、有序的信息流。因此，對災害信息的充分掌握、全面分析與正確研判是綜合防災減災的基礎。

改革開放三十多年來，我國防災減災的物質(zhì)基礎極大增強，人員素質(zhì)顯著提高，人員流、資金流、物資流基本適應綜合防災減災的要求。有學者分析，我國抗災儲備甚至可以抵御上百年甚至幾百年一遇的災害。相比較而言，防災減災中的信息流管理仍然比較薄弱。雖然現(xiàn)代信息技術的快速發(fā)展大大增強了災情信息的歸集和反饋能力，但要實現(xiàn)信息順暢、快捷、有序，還有艱巨的工作要做。這應該成為我國綜合防災減災體系建設的重要內(nèi)容。

準確把握新形勢下信息流管理的新特征

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和全球氣候變化深入發(fā)展，我國總體上已經(jīng)進入災害多發(fā)、頻發(fā)、廣發(fā)、并發(fā)的階段，災情信息流管理呈現(xiàn)出一系列新特征。

一是災情信息復雜多元。新的災害威脅不斷增加，災害致因日益復雜，涉及到多個災種以及民政、地震、水利、氣象、消防、勞動、人口、衛(wèi)生、教育、安全生產(chǎn)、社會治安多個部門，信息源頭日益多元化，信息異質(zhì)性大大增加。由于災害越來越常態(tài)化、復合化，不少已經(jīng)超出了地區(qū)、部門的局限，涉及越來越多的主體以及更復雜、多元的信息，必須采取全局、系統(tǒng)和戰(zhàn)略思維對災情信息進行分析、研判與預測。

二是信息管理專業(yè)化。災情信息管理越來越精細化、專業(yè)化，涉及災害基本知識、災害預警發(fā)布、災情信息收集傳遞、災情統(tǒng)計上報等多個環(huán)節(jié)。在災情信息采集、傳輸、更新、集成、處理和存儲等方面需要提高信息處理與分析水平。

三是干擾因素增多。在開放的傳播模式下，災情信息中的噪音和雜音不可避免，最典型的就是謠言、流言，在此可統(tǒng)稱為傳言。一些人未必一開始就相信傳言，但是畢竟性命攸關，寧可信其有，不可信其無。即便是傳言的制造者，可能也會對自己傳播的信息深信不疑。在傳言的傳播過程中，信息也會發(fā)生變異。有的中間傳播者為了讓別人更相信自己說的，會“添油加醋”使傳言更具真實性，這些都大大加快了傳言的傳播。盡管流言和謠言本身意義不大，卻大大增加了信息傳輸?shù)某杀荆胰菀自斐尚畔⑹д?，從而最終導致決策失誤。

四是信息不對稱。由于人口居住分散，受災群眾健康狀況差異大、個體需求差異大，再加上當?shù)亟煌ê屯ㄐ挪槐?，各個地區(qū)信息獲取不對稱的問題就凸現(xiàn)出來。受災群眾信息的收集和逐級傳遞存在諸多困難，工作量非常巨大，管理成本也非常高。此時，行政組織“自上而下”的決策機制就習慣性地用政府偏好代替了受災群眾的需求偏好，容易導致受災群眾心里“需求顯示失真”——有時候小部分人的需求沒有被考慮，有時候小部分人的需求又被放大為大部分人的需求，如此等等。

在重大災害中，原有的信息傳播機制被嚴重破壞，建立新的災情信息傳播機制至關重要。

要發(fā)揮好社會力量。減災企業(yè)主要面向社會為個人或企業(yè)提供有償服務，他們有較強大的內(nèi)在動力不斷地提高信息管理水平，提高了災害救援效率。

拓展災情信息獲取渠道和方式

傳統(tǒng)災情信息的歸集方式是單向度、縱向的，即由各級政府機構按照事先規(guī)定的內(nèi)容逐級上報。由于信息不對稱，上級機關只能接受信息而無法更改，這時不但信息量少，而且信息的質(zhì)量也很難得到保證?，F(xiàn)代信息技術的發(fā)展啟示我們，多點對多點的信息傳輸方式，能夠大大增強災情信息流的容量和傳輸效率。在這種模式下，信息流可以從一點傳送到多點，使多點同時獲得同一信息，也可以從多點傳到一點，使一點同時獲得多種信息。它最大的優(yōu)點，就在于最廣泛、最充分地調(diào)動了一切積極因素，讓一切創(chuàng)造信息的源泉充分地涌流。同時，這種方式還能最大限度實現(xiàn)信息共享，從而減少信息不對稱和不完整所帶來的風險。

實現(xiàn)這種發(fā)散式的信息流傳輸模式并不容易，主要面臨體制上的障礙。當前災情信息管理體制主要依托政府行政管理體制，具有部門本位、對上負責、逐級管理、共享程度低等特征，信息的橫向溝通需要上級機關協(xié)調(diào)。在信息的縱向溝通方面，則由于信息部門化、條塊化和單災種化，一些部門對事不關己或有損自身形象的災情信息進行人為的封鎖，有的還進行了歪曲，使得信息公信度、準確度不高，信息瞞報、緩報和漏報問題突出。

當前，對防災減災力量相互分割和信息阻塞的批評很多，整合各方面力量的呼聲也較高。其實，涉及到防災減災的各個部門倒不見得一定要放在一個口子里面。在不觸動現(xiàn)有防災減災的管理體制下，建議以各級減災委為平臺，先把各個部門的信息系統(tǒng)盡快整合起來，形成相對集中的災情信息管理體制，建立災情信息基礎平臺，使來自于不同業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無縫連接。通過一定的流程集成標準化的數(shù)據(jù)信息庫，形成信息溝通協(xié)調(diào)機制，推動信息互聯(lián)互通、共同分享。

一般認為，市場是引導供給需求的最有效的信號。雖然災后重建不能完全依靠市場發(fā)揮作用，但是應當更多的引進市場因素，減少需求失真。另外，長期以來，我們把災民永久的置于被施救者的地位，這實際上是不恰當?shù)?。應該考慮讓災民適當參與救災物資的分配決策，不僅有利于化解矛盾，還能增強災民克服困難、重建家園的信心。

各級政府分權分責也有“回應性”方面的優(yōu)勢。與上一級政府相比，當?shù)卣咏约旱拿癖?，當?shù)卣壬弦患壵恿私馑茌牭臑拿竦男枨?。因而當?shù)卣娜藛T、機構和管理在防災減災方面都有得天獨厚的優(yōu)勢。

完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級災情上報系統(tǒng)，綜合集成各涉災部門上報的災情信息，構建以災害應急響應、災害信息分析、災害救援決策、救援信息反饋為主的防災減災技術及信息資源平臺。統(tǒng)一防災減災救災信息發(fā)布渠道，協(xié)調(diào)各涉災部門適時啟動應急響應，及時將災情報送省減災委并統(tǒng)一發(fā)布災情信息。

整合自然災害信息員隊伍。立足綜合防災減災救災實際需要，建立各級減災委統(tǒng)一管理、各涉災部門業(yè)務指導的災害信息員隊伍。整合各涉災部門災害信息員隊伍保障經(jīng)費，建立縣級政府統(tǒng)籌保障災害信息員報酬及各涉災部門保障裝備經(jīng)費和業(yè)務培訓經(jīng)費的復合經(jīng)費保障制度?？h級政府將災害信息員報酬納入財政預算，確保災害信息員工作報酬落實到位?？h級減災委制定和完善災害信息員工作職責等相關制度，強化考評管理，形成規(guī)模適度、結構合理、管理規(guī)范、相對穩(wěn)定的災害信息員隊伍體系。

完善信息披露和信息反饋機制，提高信息流管理水平

流言、謠言止于信息公開。要減少流言和謠言的負面影響，信息披露制度發(fā)揮著極為關鍵的作用。信息披露的作用在于澄清事實，把握輿論導向，能幫助人們消除恐慌、爭取主動。在四川汶川地震中，政府信息公開做的比較好，地震時距《中華人民共和國政府信息公開條例》施行還不到半個月，實屬不易。連參與救援的軍隊也罕有的召開了信息發(fā)布會，一些統(tǒng)計工作不力的官員還受到了處分，我們從抗震救災的后續(xù)表現(xiàn)可明顯看出這些措施的積極效果。

與之相聯(lián)系的是信息反饋機制，上面說的信息披露就是信息反饋的一種方式。信息反饋除了有履行程序的功能外，更重要的是它能夠引導信息傳播的方向，使信息流有序流動。現(xiàn)代社會中，信息傳播途徑十分豐富，民諺、牢騷、街頭巷議、流行語、短信、“段子”、網(wǎng)上發(fā)帖、博客等等都大大加快了信息的傳播速度，信息量呈爆炸式增長。信息內(nèi)容雖然良莠不齊，但關鍵是如何看待這些信息并將之納入到良性運行的軌道中。需要指出的是，信息反饋不單單是政府的事情。政府、企業(yè)、社會團體、媒體應及時溝通反饋，只有在開放的制度環(huán)境中，不良信息才能得到過濾，有效信息才能得到提煉。也只有這樣，才能實現(xiàn)信息流的順暢、快捷、有序運行。

基層政府特別是縣級政府已經(jīng)具有體系完備的災害監(jiān)測網(wǎng)絡和應急管理體系，對所在區(qū)域災害類型、歷史、危險源等信息十分熟悉，應該充分發(fā)揮基層政府的作用。如甘肅省巧借低保政策，從低保對象中遴選災害信息員，對他們進行培訓，培育了防災減災救災的千里眼，在防災預警、災情核查報送、協(xié)助轉(zhuǎn)移安置受災群眾等方面發(fā)揮了積極作用。

有效利用各級各類信息資源，拓展災情信息獲取渠道和方式，充分利用衛(wèi)星通信、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)、導航定位等技術和移動信息終端等裝備，獲取有效信息。網(wǎng)絡信息具有主動性、即時性的特征，既要充分利用網(wǎng)絡優(yōu)勢，又要規(guī)范網(wǎng)絡信息管理，把握好管控的時機、節(jié)奏和措施。充分發(fā)揮市場機制、社會機制的優(yōu)勢，通過各種政策工具如災害保險、NGO參與等來共同推進和保障災情信息及時、準確、無償、有效地傳遞到管理組織與社會群體。