竇云鴿

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院教務(wù)處，天津300382）

·司法理論與實(shí)踐·

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)土地綜合利用的法律保障研究

竇云鴿

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院教務(wù)處，天津300382）

在城鎮(zhèn)化過程中，城市土地的絕對(duì)面積一直在增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，土地利用則為城鎮(zhèn)化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和承載空間，兩者相互作用、相互促進(jìn)，形成了城鎮(zhèn)土地利用。城鎮(zhèn)土地綜合利用的關(guān)鍵即如何通過建立一系列法律保障體系確保人們?cè)趪?guó)家宏觀指引下，遵守土地利用方面的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章，以促進(jìn)城市土地資源合理開發(fā)利用，提高土地利用效率，使城市土地的效能得到更好地發(fā)揮。文章對(duì)中國(guó)現(xiàn)有土地制度存在的問題進(jìn)行了分析，對(duì)于相關(guān)研究的不足，根據(jù)現(xiàn)有的理論分析，進(jìn)而結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)城市土地利用的法律規(guī)制的相應(yīng)對(duì)策的不足，提出了完善建議，目的是使人們普遍遵守符合社會(huì)整體利益需要的城市土地利用規(guī)制制度，實(shí)現(xiàn)城市土地資源利用的法制化、市場(chǎng)化及正規(guī)化。

城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展；城市土地利用規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；法律保障

近年來城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段，在城鎮(zhèn)化過程中，城市土地的絕對(duì)面積近年來在持續(xù)增長(zhǎng)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的大幅度增長(zhǎng)，相應(yīng)地，對(duì)城鎮(zhèn)土地的需求量也在不斷增加。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，土地利用則為城鎮(zhèn)化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和承載空間，兩者相互作用、相互促進(jìn)，形成了城鎮(zhèn)土地利用。城市土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合體[1]。與一般土地利用不同，城鎮(zhèn)土地利用因城鎮(zhèn)的形成和城鎮(zhèn)化發(fā)展而產(chǎn)生和演進(jìn)，并在調(diào)節(jié)和控制城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著無可替代的重要作用。針對(duì)我國(guó)人均耕地面積較少、城市粗放型擴(kuò)張嚴(yán)重等問題，在城市建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)由加快占用土地的外延擴(kuò)張向綜合合理利用城市內(nèi)部土地挖潛、由城市土地粗放低效利用向集約高效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在1987年發(fā)表的《我們的共同未來》中將“可持續(xù)發(fā)展”定義為：建立在使資源環(huán)境條件得以持續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)上，既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅和危害的發(fā)展[2]。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上中央提出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化思路，并將提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率列為六大任務(wù)之一。這就要求我們?cè)谝?guī)劃和利用城鎮(zhèn)土地的過程中，不僅應(yīng)為尋求我們當(dāng)代利益的最大化而作出相應(yīng)的規(guī)劃，更應(yīng)該站在一個(gè)未來人的角度，考慮到子孫后代利益，而合理地制定和實(shí)施有關(guān)城市土地規(guī)劃方面的法律法規(guī)。本文采用了比較研究的方法，探索了國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于城市土地綜合利用法律法規(guī)，以及采取的一系列的保障措施，對(duì)比我們國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，提出改善對(duì)策，為我國(guó)合理利用城市土地提供政策依據(jù)。

一、國(guó)外關(guān)于城市土地綜合利用法律保障的規(guī)定

澳大利亞《昆士蘭州綜合規(guī)劃法1997》（2004年10月17日修訂生效）規(guī)定，“本法的目的是通過（a）地方、區(qū)域和國(guó)家的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃；(b)對(duì)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管理；(c)對(duì)開發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行管理（包括對(duì)建筑物的使用管理）尋求實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)性。”從該法的立法目的可以看出昆士蘭州將生態(tài)可持續(xù)性作為了該州規(guī)劃法的核心理念，體現(xiàn)了澳大利亞昆士蘭州在城市規(guī)劃立法中追求城市可持續(xù)發(fā)展，與生態(tài)城市規(guī)劃法律理念是相契合的。

英國(guó)初步建立土地規(guī)劃制度是在1909年，在1947年、1968年制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，于1991年制定了《規(guī)劃和補(bǔ)嘗法案》，通過這一系列法案的制定，為英國(guó)土地規(guī)劃制度的完善奠定了良好的基礎(chǔ)，并形成了英國(guó)現(xiàn)有的完善的土地利用規(guī)劃制度。英國(guó)的城市土地規(guī)劃制度由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成。其立法系統(tǒng)包括制定城市土地利用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開發(fā)規(guī)劃；其執(zhí)法系統(tǒng)則是指以簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū)的土地開發(fā)活動(dòng)[3]。在英國(guó)，公眾參與城市土地利用規(guī)劃制度普遍。例如，每一種類型的開發(fā)規(guī)劃編制過程中，幾乎都有法定的公眾參與程序。參與形式包括公眾評(píng)議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見等。1947年規(guī)劃法所包含的一個(gè)重要內(nèi)容就是土地開發(fā)權(quán)歸政府所有，1975年的“社區(qū)土地法”為英格蘭地方政府征購?fù)恋亍⒄{(diào)配地塊及出售土地用于開發(fā)等提供了法律保證。英國(guó)政府的“城市開發(fā)集團(tuán)”、“廢棄土地復(fù)興援助”，以及“公私合作伙伴方案”等都鼓勵(lì)政府有關(guān)部門進(jìn)行土地購置、地塊調(diào)配、土地開墾及基礎(chǔ)設(shè)施的配套，使這些土地便于開發(fā)。英國(guó)的土地規(guī)劃方案最顯明的特征就是有公眾的參與作為規(guī)劃的一部分，充分考慮了公眾利益在規(guī)劃中的重要作用。

紐約于1916年制定了正式的區(qū)劃條例，該條例的主要內(nèi)容是綜合開發(fā)調(diào)控土地和建筑物，為此，該區(qū)劃條例劃定了城市工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和居住區(qū)，同時(shí)也規(guī)定了綜合調(diào)控建筑物密度、用途、容積率、空地面積等指標(biāo)。區(qū)劃的主要作用是對(duì)土地用途進(jìn)行分類分級(jí)，以免出現(xiàn)土地用途的相互抵制，于此同時(shí)也使土地用途在經(jīng)濟(jì)上得到了最有效的發(fā)揮。這是美國(guó)的第一部綜合分區(qū)法，其標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代土地利用法的開始。美國(guó)政府注重加強(qiáng)城市土地的宏觀調(diào)控?！罢畬?duì)土地的控制工作已從參與調(diào)停城市土地利用之間的矛盾轉(zhuǎn)移到控制經(jīng)濟(jì)和人口的增長(zhǎng)上，還涉及保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)空地、基本農(nóng)業(yè)用地和關(guān)鍵性自然區(qū)?！盵4]1922年，美國(guó)商業(yè)部認(rèn)為土地控制對(duì)商業(yè)發(fā)展有益，因此頒發(fā)了《標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃實(shí)行法案》，此法案使州政府有權(quán)利授權(quán)市政府與其同等權(quán)力。但是，市政府在土地利用規(guī)劃制定的時(shí)候，必須考慮到州政府所要求的相關(guān)土地規(guī)劃策略，否則，地方政府制定的土地利用規(guī)劃將會(huì)被州級(jí)法院宣布為無效，同時(shí)也會(huì)失去州政府對(duì)它的財(cái)政援助。當(dāng)前美國(guó)土地規(guī)劃的主流思想是以人本，土地規(guī)劃價(jià)值觀將越來越重視人的價(jià)值和人的需要[5]。這符合現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展理念，倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的目的即是為了服務(wù)于人的物質(zhì)生活與精神生活的提高，因此，土地規(guī)劃的目的最終目的是為了給生活在其中的人們構(gòu)建一個(gè)良好舒適的環(huán)境，這顯然與可持續(xù)發(fā)展理念不謀而合。

日本的土地利用制度相對(duì)形成了一個(gè)較為完善的體系，由國(guó)土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃的宏觀治理和具體法律、行政手段的微觀治理相結(jié)合的一套土地利用治理模式。例如，日本于1974年制定了《國(guó)土利用計(jì)劃法》。在該法案中通過抑制由于土地投機(jī)交易行為而帶來的地價(jià)飛漲，以免對(duì)國(guó)民生活造成危害，以此促進(jìn)閑置土地的有效利用，實(shí)現(xiàn)綜合有效的國(guó)土利用。通過該項(xiàng)立法政府可以采取措施控制土地交易，限制不利于合理利用土地的土地交易，實(shí)行嚴(yán)格的許可證制度和土地交易申制度。

二、可持續(xù)發(fā)展成為城市土地利用法律保障的主題

由上述國(guó)外立法可以看出，世界各國(guó)制定城市土地利用法律保障制度的主題是要可持續(xù)發(fā)展原則。此外，各國(guó)政府在土地規(guī)劃中都起著主導(dǎo)作用，都旨在用一種中和的方式來解決土地規(guī)劃以及土地利用中的矛盾，英國(guó)的土地規(guī)劃法案鼓勵(lì)公眾參與，通過程序正義來保障結(jié)果正義；美國(guó)的土地利用規(guī)劃則更加體現(xiàn)上下級(jí)法令的一種銜接，下級(jí)政府的土地規(guī)劃法令不能違反上級(jí)的土地規(guī)劃策略，否則，將被宣布為無效；日本對(duì)法律的規(guī)定歷來都比較嚴(yán)格，鑒于其國(guó)土資源稀缺的緣故，這樣做更有利于發(fā)揮土地的價(jià)值，避免土地的濫用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是符合可持續(xù)發(fā)展理念的。對(duì)于可持續(xù)發(fā)展原則的運(yùn)用也已體現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范中。如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四條規(guī)定的“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源和能源的綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！本统浞挚紤]到在進(jìn)行土地規(guī)劃利用的過程中，必須以可持續(xù)發(fā)展原則為導(dǎo)向，促進(jìn)城市土地利用的綜合利用，提升經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的各方面效率，以及當(dāng)代人發(fā)展與后代人發(fā)展之間的平衡，以實(shí)現(xiàn)城市土地的合理利用。雖然我國(guó)地大物博，但是由于我國(guó)人口眾多，所以我國(guó)土地的人均占有率不高，在相對(duì)有限的土地資源之上我們更應(yīng)該規(guī)劃和利用好我國(guó)的土地資源，遵循可持續(xù)發(fā)展原則。在這一大原則下，我們還應(yīng)遵循三個(gè)具體原則。

（一）利益均衡原則

城市土地利用立法應(yīng)該平衡公共利益與個(gè)人利益，經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益。城市土地利用中公共利益對(duì)個(gè)體利益的制約，主要體現(xiàn)在國(guó)家提前收回土地使用權(quán)問題上。例如，城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公用服務(wù)設(shè)施建設(shè)，文化、體育、教育、醫(yī)療及其他公共福利設(shè)施建設(shè)等，需要利用城市土地，而實(shí)施國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)的收回，并征收地上建筑物。對(duì)于個(gè)人利益的限制還體現(xiàn)在為滿足公共利益的間接需要，對(duì)現(xiàn)有土地使用性質(zhì)做出調(diào)整，而且對(duì)建筑物的財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)施了某種管制。正確調(diào)整公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系是城市土地利用立法必須解決的重大問題，而要協(xié)調(diào)土地利用所涉及的關(guān)系及其利益，則必須遵循利益均衡原則。根據(jù)這一原則，城市土地利用立法既要注重維護(hù)社會(huì)公共利益，也要重視保護(hù)土地利用規(guī)劃所涉及到的行政相對(duì)人的利益；既要注重保護(hù)生產(chǎn)者、開發(fā)商和建設(shè)單位的合法權(quán)益，也要保護(hù)因土地利用實(shí)施而需要拆遷房屋、限制建筑物使用的城市居民的合法權(quán)益。對(duì)于城市土地利用的均衡利益原則運(yùn)用，已經(jīng)逐步出現(xiàn)在我國(guó)相關(guān)的土地管理立法中。例如，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金?！?/p>

經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益并不是完全對(duì)立的，正如可持續(xù)發(fā)展的定義所描述的，二者只是注重利益的廣度和深度不同而已，但本質(zhì)上都是為了人類自身的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益相互聯(lián)系和互為因果的。環(huán)境的改善為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展反過來為環(huán)境的改善提供了充足的資金保障，這種相得益彰的關(guān)系，有助于在城市土里合理利用的規(guī)劃中更加注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

（二）城市土地利用設(shè)計(jì)與自然結(jié)合的原則

麥克哈格在他的著作《設(shè)計(jì)結(jié)合自然》中，指出：“人和自然的關(guān)系問題不是一個(gè)為人類表演的舞臺(tái)提供一個(gè)裝飾性的背景，或者甚至為了改善一下骯臟的城市，而是需要把自然作為生命的源泉、社會(huì)的環(huán)境、悔人的老師、神圣的場(chǎng)所來維護(hù)，尤其是需要不斷地在發(fā)現(xiàn)自然界其本身的還未被我們掌握的規(guī)律，尋根求源”[6]。麥克哈格的論述充分體現(xiàn)了土地利資源的自然價(jià)值，注重對(duì)已經(jīng)形成或存在的土地利用方式的一種肯定。

在城市規(guī)劃中貫徹“設(shè)計(jì)結(jié)合自然”的思想，就是要尊重自然的價(jià)值，將保護(hù)現(xiàn)有自然資源，維護(hù)自然過程作為利用和改造自然的前提之一。自然景觀有其自身和諧、穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和功能，人為的設(shè)計(jì)應(yīng)盡量與之相適應(yīng)，使人為引入的景觀元素所帶來的影響減至最小，以保證整體景觀結(jié)構(gòu)和功能的完整性。但是，作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)在城市建設(shè)中不可能完全以自然優(yōu)先為原則，因?yàn)槲覀兠媾R的是13億多人口生存、就業(yè)、生活問題。一些學(xué)者脫離中國(guó)國(guó)情奢談中國(guó)城市建設(shè)與發(fā)展必須以順應(yīng)自然、保護(hù)自然為前提，任何改變自然的城市設(shè)計(jì)都不可取。筆者以為中國(guó)不可能象其他已經(jīng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)國(guó)家一樣談?wù)搶?duì)自然地保護(hù)。正如，一個(gè)例子所言，日本作為食物多元、消費(fèi)高檔的發(fā)達(dá)國(guó)家捕鯨食肉應(yīng)遭到唾棄，而作為愛斯基摩人常年以捕食鯨魚為生，我們就不能對(duì)其橫加制止。同樣如果因?yàn)楸Ｗo(hù)自然而侵害到我國(guó)大多數(shù)人的生存權(quán)也就使保護(hù)自然變得機(jī)械而蒼白了。

在合理利用城市土地同時(shí)，我們也要重視地下空間的開發(fā)利用。地下空間，像地上空間一樣，同樣是珍貴的可開發(fā)得用的土地資源。對(duì)于城市地下空間的開發(fā)，不僅提高土地利用率，而且具有眾多優(yōu)點(diǎn)：節(jié)省土地資源、緩解中心區(qū)高密度、人車立體分流，疏導(dǎo)交通、擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施容量、減少環(huán)境污染、保持城市景觀、增加城市綠地，改善生態(tài)環(huán)境等。在城市土地設(shè)計(jì)與自然結(jié)合過程中應(yīng)更加注重每個(gè)城市的土地資源的差異性。例如，天津地?zé)豳Y源豐富，在設(shè)計(jì)天津土地利用時(shí)可以考慮地?zé)釡厝鷳B(tài)旅游、地?zé)峁┧?、暖、電等?jié)能項(xiàng)目。當(dāng)然在利用地?zé)徇^程中應(yīng)注意保護(hù)性的可持續(xù)開發(fā)，防止過量開采和違規(guī)開采。在城鎮(zhèn)土地規(guī)劃中，應(yīng)該倡導(dǎo)充分地利用地下土地資源，發(fā)揮地下空間的最大效益，緩解地上空間的擁堵現(xiàn)象。

（三）重規(guī)劃、嚴(yán)執(zhí)行原則

確保城市的可持續(xù)發(fā)展,首先必須從規(guī)劃開始。我國(guó)城市土地利用規(guī)劃存在著規(guī)劃變動(dòng)任意性。這種任意性源于城市領(lǐng)導(dǎo)的更替，城市發(fā)展的盲目性等多種因素。保持城市土地規(guī)劃的穩(wěn)定性是完成城市土地可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是保障土地規(guī)劃的本質(zhì)特征,即長(zhǎng)期性的前提。土地利用規(guī)劃時(shí)間一般在10年以上。城市土地利用規(guī)劃的違法違規(guī)改動(dòng)不但不利于城市的建設(shè)發(fā)展，同時(shí)也侵害了城市居民的權(quán)益。

在城市土地利用規(guī)劃執(zhí)行中要嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)以規(guī)劃為依據(jù)，違反規(guī)劃的項(xiàng)目要及時(shí)停止或者糾正，嚴(yán)管先建后批，對(duì)既成事實(shí)的違規(guī)項(xiàng)目事后承認(rèn)等現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常出現(xiàn)兩難，即對(duì)于違反城市土地規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，如果拆除整改會(huì)損失相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)投入和社會(huì)資源，如果不予拆除又存在明顯違法問題。對(duì)此情況，筆者以為不能搞一刀切，要根據(jù)實(shí)際情況具體分析。如果建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)重違反了城市土地利用規(guī)劃，今后還可能造成更大的損害，就應(yīng)以大局為重，徹底糾正錯(cuò)誤。例如，某個(gè)違反城市規(guī)劃的項(xiàng)目可能引發(fā)山體滑坡或者嚴(yán)重洪水災(zāi)害，對(duì)于此種項(xiàng)目應(yīng)該予以制止。如果經(jīng)濟(jì)投入巨大，而違法現(xiàn)象并不嚴(yán)重就可以采取其他的補(bǔ)救措施，沒有必要拆除重建。這種自由裁量權(quán)原則上歸地方政府，但中央相關(guān)部門可以提出建議和意見。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)土地綜合利用的法律完善

（一）加快制定《土地規(guī)劃法》

市場(chǎng)失靈作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面，必然在城市建設(shè)活動(dòng)中反映出來。城市土地資源利用市場(chǎng)失靈在任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展中都在所難免。城市土地規(guī)劃作為政府調(diào)控城市建設(shè)和城市發(fā)展的重要手段，在防止、矯正和消除我國(guó)城市土地資源利用的市場(chǎng)失靈中起到積極的干預(yù)和協(xié)調(diào)作用。因此，加快土地規(guī)劃法的制定，爭(zhēng)取盡快地解決土地規(guī)劃中存在的若干不符合可持續(xù)發(fā)展理念的土地利用問題，提高我國(guó)城鎮(zhèn)土地的綜合利用水平，更充分地發(fā)揮我國(guó)土地資源的立體優(yōu)勢(shì)。

土地管理的依據(jù)是土地利用規(guī)劃，同時(shí)，土地利用規(guī)劃也是各項(xiàng)具體土地管理活動(dòng)的依據(jù)，在整個(gè)土地管理和土地利用中它都起著十分重要的指導(dǎo)作用。因此，土地利用規(guī)劃法在土地法律制度體系中居于主導(dǎo)地位。有學(xué)者指出，未將土地規(guī)劃單獨(dú)立法是土地被濫用的一個(gè)重要原因。因此，必須加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地利用關(guān)系的宏觀調(diào)控作用，這就需要利用強(qiáng)有力的土地規(guī)劃法，來確保土地利用總體規(guī)劃修編的科學(xué)性和實(shí)施的權(quán)威性。

我國(guó)對(duì)于《土地規(guī)劃法》需求的緊迫性還在于，城市土地利用實(shí)施的資源投入大、周期長(zhǎng)，一旦城市建設(shè)成形，即使《土地規(guī)劃法》出臺(tái)也要考慮城市資源反復(fù)投入的極大浪費(fèi)而不能對(duì)已有的城市建設(shè)加以大規(guī)模調(diào)整。加快制定《土地規(guī)劃法》為我國(guó)城市土地合理綜合利用、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則下的利用爭(zhēng)取寶貴的時(shí)間和契機(jī)。

（二）發(fā)揮城市土地市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控

政府對(duì)城市土地利用的調(diào)控和干預(yù)就是使市場(chǎng)調(diào)節(jié)的積極作用得到有效發(fā)揮，結(jié)合各種手段最大可能地減少市場(chǎng)調(diào)節(jié)帶來的消極作用，或者是盡可能地將市場(chǎng)調(diào)節(jié)的消極作用降到最低，而且應(yīng)該把這種市場(chǎng)調(diào)節(jié)帶來的最低限度的消極作用看作是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮積極作用所應(yīng)當(dāng)付出的成本代價(jià)[7]。建立完整的城市土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)體系，對(duì)我國(guó)城市土地合理利用有十分重大的影響。而一個(gè)完整的城市土地市場(chǎng)體系，包括土地出讓市場(chǎng)、土地征購市場(chǎng)、土地抵押市場(chǎng)、土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)等多個(gè)子市場(chǎng)。健全城市土地市場(chǎng)的調(diào)控體系，必須運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段，對(duì)城市土地市場(chǎng)的運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控。第一，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)城市土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，是實(shí)現(xiàn)城市土地合理利用的主要措施。政府這只“看不見的手”在土地規(guī)劃中起著重大的調(diào)控作用。政府通過對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的各種經(jīng)濟(jì)手段，運(yùn)用城市土地供給時(shí)序，基準(zhǔn)地價(jià)和地價(jià)體系，財(cái)政政策、稅收政策、貨幣政策、宏觀產(chǎn)業(yè)政策以及法律制度等多方面的措施加以調(diào)控。第二，控制土地供應(yīng)總量。我國(guó)土地資源雖然多，但是也不是用之不盡的，用之不竭的，政府作為城市土地所有者的代表，要嚴(yán)格控制一段時(shí)間內(nèi)的土地投放總量，使城市土地市場(chǎng)的供給與需求基本保持平衡，促進(jìn)城市土地市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，政府土地管理部門和房地產(chǎn)管理部門（部分地方政府已經(jīng)合并兩部門）聯(lián)合采取行政措施，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租行為的管理和監(jiān)督工作。

（三）健全違法用地預(yù)警機(jī)制和約談機(jī)制，加強(qiáng)土地執(zhí)法

從我國(guó)城市土地利用管理現(xiàn)狀看，最為薄弱的環(huán)節(jié)是事前監(jiān)督。因此，加強(qiáng)事前監(jiān)督，將城市土地違法利用遏制在萌芽中，是將違法損害降低到最小的有效方法。根據(jù)《土地管理法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等規(guī)定，加強(qiáng)事前監(jiān)督就要把土地監(jiān)察制度落到實(shí)處，加大土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)人力、物力和技術(shù)的配備，做到嚴(yán)格監(jiān)察，及時(shí)通報(bào)，及時(shí)治理。在加強(qiáng)土地執(zhí)法中尤以兩項(xiàng)制度能夠起到事前監(jiān)督的作用：違法用地預(yù)警機(jī)制和約談機(jī)制。目前，我國(guó)土地執(zhí)法過程中還存在一些不合理的地方，尤其體現(xiàn)在違規(guī)劃撥國(guó)有土地，或在對(duì)出讓的土地進(jìn)行非法建設(shè)或棄荒，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地不能發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，導(dǎo)致了土地資源的極大浪費(fèi)。因此，應(yīng)聯(lián)合各部門加強(qiáng)對(duì)違法使用城鎮(zhèn)土地執(zhí)法，加大監(jiān)管力度。

健全違法用地預(yù)警機(jī)制，應(yīng)確立主管機(jī)關(guān)為各地方政府國(guó)土資源部門，并頒布相應(yīng)的地方法規(guī)、規(guī)章強(qiáng)化國(guó)土資源部門的預(yù)警職責(zé)。對(duì)于預(yù)警的級(jí)別劃分應(yīng)科學(xué)合理，不同級(jí)別給予的警示程度不同，對(duì)違法者的懲罰力度也不相同。在對(duì)違法用地警示的同時(shí)，應(yīng)實(shí)施約談制度。地方政府國(guó)土資源部門約見違法用地主要責(zé)任人員，告知制止違法用地項(xiàng)目的責(zé)任，提出整改要求等。對(duì)于，警示與約談后能夠改正違法行為的，可以不予處罰或者減輕處罰；對(duì)于未加整改并造成城市土地利用嚴(yán)重違法的責(zé)任人員應(yīng)該加大處罰力度。在土地監(jiān)察執(zhí)法過程中除對(duì)違法用地所涉及的單位和個(gè)人給予法律和行政處分以外，對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)建筑拆除并課以相應(yīng)罰款。

總之，目前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程飛速發(fā)展時(shí)期，加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展原則下合理配置城市土地資源，對(duì)城鎮(zhèn)土地合理利用給予法律保障，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，健全相應(yīng)執(zhí)法機(jī)制，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)進(jìn)一步重點(diǎn)研究的問題。

[1]張光宇、劉永清.土地可持續(xù)利用的系統(tǒng)學(xué)思考[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境，1998，（1）.

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[3]許德林、歐名豪、杜江.土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)研究[J].城市規(guī)劃，2004，（1）.

[4][美]A·S·馬瑟.土地利用[M]，國(guó)土局土地規(guī)劃司譯.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1991.78.

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A Study on the Legal Protection of Integrated Utilization of Land in the Process of Urbanization——In Perspective ofPrinciple ofSustainable Development

DOUYun-ge
(Office of Academic Affairs,Tianjin Public Security Professional College,Tianjin 300382,China)

During the process of urbanization,the absolute area of urban land has been continuously growing.Urbanization is an objective requirement of economic development,and land-use has been the material basis and the carrier for it.The two interact with and mutually promote each other,forming urban land-use.The key to integrated urban land-use is howto facilitate rational exploration and usage of urban land resources and achieve efficient land-use,so as to improve the usefulness of urban lands through the establishment ofa series oflegal protection systems to ensure that under national macro guidance,people comply with land-use related laws,regulations,departmental and regional stimulations.In this paper existing issues in China's current land system are investigated.As there is lack of relevant research in this field,the analysis is performed based on existing theories. Relevant experiences ofnumerous developed countries are also referenced.The goal is to target the insufficiency ofcorresponding counter-measurements in the laws and regulations for urban land-use.A proposal is put forward aiming at allowing people to comply with the urban land-use regulations system which in general conforms to the overall interests of the society,and actualizingthe legalization,marketization,and normalization ofthe usage ofurban land resources.

urbanization;sustainable development;urban land-use planning;legal protection ofland-use planning

D922.59

A

1674-828X（2014）02-0097-05

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2014-02-13

竇云鴿，女，天津市公安警官職業(yè)學(xué)院教務(wù)處講師，法律碩士，主要從事應(yīng)用法學(xué)和民商法學(xué)研究。