周建華（南京圖書館 江蘇 南京 210018）

1 我國公共圖書館管理體制的現(xiàn)狀

公共圖書館管理體制是指對公共圖書館實施控制、監(jiān)督、指導(dǎo)、操作的機構(gòu)安排及這些機構(gòu)間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。我國公共圖書館的管理體制是我國行政管理體制的產(chǎn)物。我國政府從中央到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有五個層級，每個層級都由數(shù)量不等的管理部門組成，下一級政府的管理部門與上一級政府的管理部門存在大致的對應(yīng)關(guān)系，但行政級別較低的地方政府通常會把性質(zhì)比較接近的管理功能合并，從而減少本級政府的機構(gòu)數(shù)量。例如，中央政府設(shè)有文化部、國家文物局、國家新聞出版廣電總局等獨立部門，市、縣政府一般只設(shè)文化廣電新聞出版局 （以下簡稱文廣新局）一個機構(gòu)統(tǒng)管上述各種職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則主要通過各類站所執(zhí)行各類職能。按照這一安排，每級政府都設(shè)有分管文化的部門或分部門，而文化管理部門的職責(zé)之一就是管理地方公共圖書館事務(wù)，該部門負責(zé)落實上級文化管理部門的方針政策和管理活動，制定當(dāng)?shù)毓矆D書館的重要政策和發(fā)展規(guī)劃，協(xié)助黨委的組織部門任命和考核館長，評估圖書館績效等[1]。由于地方文化管理部門既是當(dāng)?shù)毓矆D書館的舉辦單位又是其管理者，他們不僅掌握著公共圖書館發(fā)展的財政權(quán)、規(guī)劃權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)，而且由于目前我國關(guān)于公共圖書館的法律尚未出臺，導(dǎo)致對這些權(quán)力的運用情況在有些公共圖書館幾乎不受任何約束和監(jiān)督，公共圖書館大都缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，具體表現(xiàn)為管辦不分、政事不分、用人制度陳舊、運行機制缺乏活力、效率低下。

2 公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實意義

近年來，圍繞“政事分開”、“管辦分離”、“增強活力”這幾個改革目標，近年來，國家為推進文化管理體制創(chuàng)新，先后出臺了多項指導(dǎo)性文件，制定了一系列改革措施加以引導(dǎo)，并在一些省、市文化事業(yè)單位開展試點工作，先行探索。

2011年中共中央、國務(wù)院以中發(fā)〔2011〕5號文出臺了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，隨后國務(wù)院辦公廳又以國辦發(fā)[2011]37號文下發(fā)了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，就面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)所包含的主要內(nèi)容、組織實施等作了原則性規(guī)定并提出了具體要求[2]。該文件明確提出要把建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制的重要內(nèi)容和實現(xiàn)管辦分離的重要途徑[2]，這為事業(yè)單位體制改革指明了目標和任務(wù)。

2013年11月召開的十八屆三中全會明確提出，要推動公共圖書館、博物館、文化館等這樣一些公共文化服務(wù)單位按照法人治理結(jié)構(gòu)框架組建理事會，并吸納各方代表、社會人士參與管理[3]。這為包括公共圖書館在內(nèi)的公益性文化事業(yè)單位加快體制機制的改革與創(chuàng)新提供了方法和路徑。以十八屆三中全會為標志，文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)由理論問題變?yōu)閷嵺`問題。

2014年初，中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組把穩(wěn)步推進公益性文化事業(yè)單位建立理事會制度的試點工作確立為當(dāng)年文化部的重點改革任務(wù)之一，國家層面正在進行兩部法律文件《公共文化服務(wù)保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法（草案）》的起草、修訂工作，也把如何規(guī)范公共圖書館等文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)、理事會制度納入研究課題。這極大地推動了全國各地公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作，浙江省的溫州市圖書館、湖州市圖書館2014年6月已完成了首屆理事會的組建工作，跨出了公共圖書館法人治理的重要一步。南京圖書館也正在積極準備，日前已完成了南京圖書館章程的起草工作，上級主管部門江蘇省文化廳已同意，省事業(yè)單位登記管理局也已核準，接下來將依據(jù)章程組建南京圖書館第一屆理事會，計劃年內(nèi)初步完成南京圖書館法人治理架構(gòu)的搭建工作。

公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，其作用可以概括為以下幾點。

（1）有利于政府舉辦單位轉(zhuǎn)變自身職能，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，把公共圖書館作為文化實體單位的法人自主權(quán)落到實處。

（2）有利于強化公共圖書館作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系構(gòu)成要員的公益屬性，增加公共財政資金的后續(xù)投入，促進其健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（3）有利于加強對公共圖書館履行社會職能、提供公共文化服務(wù)產(chǎn)品、保障公民基本文化權(quán)益等的制度監(jiān)管。

（4）有利于進一步優(yōu)化公共圖書館內(nèi)部運行機制、健全各項制度，提高服務(wù)效率，增強發(fā)展活力，變“人治”為“法治”，從而達到“善治”的目的。

（5）有利于促進公共圖書館從業(yè)人員自覺融入“依法治國”的環(huán)境中，自覺樹立法治觀念，依法辦事，以章行事，從而影響和帶動社會群體養(yǎng)成法治思維和法治行為習(xí)慣。

3 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素和主要內(nèi)容

法人治理結(jié)構(gòu)是維護組織穩(wěn)定、實現(xiàn)各利益相關(guān)方之間的權(quán)力和利益分配與制衡關(guān)系的制度安排。

公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，就是要讓圖書館成為真正的法人主體，能夠獨立行使法人權(quán)利和承擔(dān)法人義務(wù)。在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中，政府作為舉辦單位，它的角色定位是政策制定者和經(jīng)費提供者，而圖書館運營的決策權(quán)交由政府按照法人章程組建的圖書館理事會所掌握，由此隔離了政府的行政權(quán)力長驅(qū)直入干預(yù)圖書館事務(wù)的通道[4]。

概括地講，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素，一是決策層建立理事會制度，二是管理層實行行政首長負責(zé)制，三是管理和運行實現(xiàn)“章程化”[5]。

從國務(wù)院出臺的有關(guān)事業(yè)單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的一系列文件精神來講，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)主要涵蓋下列三方面的內(nèi)容。

3.1 基本框架

（1）決策層。按照我國事業(yè)單位性質(zhì)劃分，公共圖書館屬于公益性文化事業(yè)單位，其所有制結(jié)構(gòu)單一，幾乎全部由國家投資舉辦，經(jīng)費也是通過財政劃撥。因此，我國在公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)，大都是建立以理事會為核心的治理模式，理事會是舉辦單位負責(zé)圖書館事務(wù)的委托代理人，它是圖書館的決策機構(gòu)，依據(jù)國家法律、法規(guī)、政策和本館的法人章程開展工作，接受政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督。其主要承擔(dān)以下職責(zé)：擬定和修改本館的章程；制訂本館的發(fā)展規(guī)劃；審議和決定本館重大業(yè)務(wù)事項；負責(zé)本館管理層的任免或任免提名；審議和批準本館的重大財務(wù)事項；審議和批準職工績效工資分配方案和激勵考核機制；審議和批準本館的資產(chǎn)處置方案和年度報告；法律、法規(guī)和章程規(guī)定的其他重大事務(wù)[6]。

（2）管理層。也稱執(zhí)行層，是理事會的執(zhí)行機構(gòu)，主要履行以下職責(zé)：擬定業(yè)務(wù)計劃；組織開展業(yè)務(wù)活動；負責(zé)管理本館人事、財務(wù)、資產(chǎn)等行政事務(wù)；向理事會提出一般管理人員的任免建議；執(zhí)行理事會的其他決議。

（3）監(jiān)督層。對于人員較多、資產(chǎn)規(guī)模較大、承載較多公眾利益的圖書館，政府視具體情況可單獨設(shè)置監(jiān)事會或在理事會內(nèi)設(shè)置1～2名監(jiān)事行使監(jiān)督職能。監(jiān)督層主要履行以下職責(zé)：監(jiān)督理事會貫徹國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行情況；監(jiān)督理事、管理層人員履行職責(zé)情況；在本館任職的理事和館長、副館長等人的行為損害本館利益時，要求予以糾正；監(jiān)督和維護本館職工的合法權(quán)益；向館長提出工作質(zhì)詢和改進工作的建議；定期向舉辦單位報告工作。

3.2 法人治理規(guī)則

法治從本質(zhì)上說是規(guī)則的治理，其突出的特點是“定”，即定規(guī)則。過時的規(guī)則要改掉、要修訂，新的規(guī)則要制訂。這樣才能合乎公共圖書館法人治理的要求。

（1）制訂法人章程。公共圖書館法人章程是本單位法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，相當(dāng)于本單位的“小憲法”，是理事會、管理層、監(jiān)事會及本單位全體員工應(yīng)該自覺遵循的運行規(guī)則，也是政府和社會有關(guān)部門對本單位進行監(jiān)管的重要依據(jù)。為了幫助、指導(dǎo)事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)這項工作，方便具體操作，中央機構(gòu)編制委員會辦公室事業(yè)單位登記管理局專門制定了法人章程的標準模板，就章程的主要內(nèi)容、格式條款進行了統(tǒng)一規(guī)范[7]。理事會根據(jù)本館的實際情況，結(jié)合自身特點和改革要求組織起草并通過法人章程，再經(jīng)舉辦單位同意后，報事業(yè)單位登記管理機關(guān)審核備案后即可正式公布施行。

（2）組建理事會并明確理事會議事規(guī)則。一個獨立的公共圖書館通常設(shè)1個理事會、1名理事長，根據(jù)需要也可以設(shè)1～2名副理事長，規(guī)模大的理事會可以設(shè)常務(wù)理事或者辦事機構(gòu)。組建理事會最核心也是最關(guān)健的就是選人問題，選什么樣的人擔(dān)任理事和理事長（誰），選多少人（幾名），怎樣選（辦法）。為了保證決策的權(quán)威性、科學(xué)性還應(yīng)兼顧一定的代表性。理事會一般由舉辦單位、圖書館、讀者和其他方面的代表共同組成。考慮到做決策時大都使用票決制和多數(shù)通過原則，理事會人數(shù)定為奇數(shù)，一般由7～13人組成。規(guī)模大的圖書館，也可適當(dāng)擴大理事會規(guī)模。對于公共圖書館這樣的公益性文化事業(yè)單位，由于其是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要成員之一，直接關(guān)系到民生利益，因此，大多明確規(guī)定本館以外的人員擔(dān)任理事要占多數(shù)，這樣才能確保理事會的決策權(quán)不被圖書館“內(nèi)部少數(shù)人”控制。理事的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)范透明、公平公正和滿足工作需要的原則，結(jié)合理事的來源，采取相應(yīng)的方式。代表政府機構(gòu)或者相關(guān)組織的理事如文化主管部門、人大、政協(xié)等，一般由這些相關(guān)機構(gòu)組織委派；代表服務(wù)對象的讀者和其他利益相關(guān)方的理事可通過向社會公開招募 ；公共圖書館黨委（黨總支部、黨支部）書記、館長可以確定為當(dāng)然理事直接進入理事會。理事應(yīng)當(dāng)具備履行職責(zé)的知識和能力，熟悉有關(guān)法律、法規(guī)和本單位業(yè)務(wù)。理事實行任期制，每屆任期一般為3年（也可定為4～5年），可以連任。

以浙江溫州和湖州兩個地級市圖書館情況為例：溫州市圖書館理事會由13名成員組成，其中3人是由上級主管部門市文廣新局推薦的，屬委派理事；10人是面向社會公開招募的理事，分別為教育界代表3人，工商企業(yè)界代表3人，媒體界代表1人，衛(wèi)生界代表1人，普通讀者代表1人，圖書館志愿者代表1人[8]。湖州市圖書館理事會由9名成員組成，其中市政協(xié)科技教育文化衛(wèi)生委代表1人，市文廣新局代表2人，館方代表3人（館長、書記和職工代表），社會方代表3人（教師、讀者和企業(yè)家代表）[9]。從兩個圖書館理事會的構(gòu)成來看，多數(shù)成員來自館外的不同行業(yè)且具有相當(dāng)?shù)拇硇裕@在一定程度上擴大了圖書館的社會參與度。

對于理事長的任命，公共圖書館可以根據(jù)干部管理權(quán)限和各圖書館的實際情況作出適當(dāng)安排。一般采取的方式有：一是由理事會民主選舉投票產(chǎn)生。二是由理事會醞釀提名后經(jīng)有關(guān)部門或舉辦單位批準，如溫州市圖書館理事會的理事長是由作為社會方理事的溫州達得利集團有限公司董事長、溫州市委市政府決策咨詢委員會委員李國勝擔(dān)任，同時還有1名副理事長，由全國勞模、第十二屆全國人大代表、溫州晚報高級編輯鄭雪君擔(dān)任，他們的任命都是先由理事會醞釀提名后經(jīng)市文廣新局批準的[8]。三是由有關(guān)部門或者舉辦單位直接任命，如湖州市圖書館理事會理事長是由湖州市文廣新局黨委副書記、副局長徐新?lián)蝃9]。上述兩家圖書館在理事長的任用方式和對象雖有不同，一個是當(dāng)?shù)厣鐣?，一個是上級主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)，但目的都一樣，就是借助外力作好圖書館決策并擴大其社會影響力。

理事是社會公益職位，應(yīng)遵守法律、法規(guī)和國家政策，根據(jù)公共圖書館的宗旨，忠實、誠信、勤勉地履行職責(zé)，不得也不應(yīng)當(dāng)從任職的圖書館領(lǐng)取薪酬，因履行理事職責(zé)所產(chǎn)生的費用，可按照有關(guān)規(guī)定辦理報銷手續(xù)。

圖書館理事會有一套嚴格而完整的議事規(guī)則。理事會通過理事會會議對圖書館重大事項作出決策。理事會會議分為定期會議和臨時會議，定期會議應(yīng)當(dāng)根據(jù)本館章程的規(guī)定按時召開，每年至少兩次。理事長、監(jiān)事長或三分之一以上的理事提議召開臨時會議時，應(yīng)當(dāng)召開臨時會議。理事會會議決議實行多數(shù)表決原則，當(dāng)表決票數(shù)對等時，理事長或召集人有決斷權(quán)。屬理事會決策范圍的一般事項，必須經(jīng)全部理事的半數(shù)以上通過，對于重要事項，必須經(jīng)全部理事的三分之二以上通過。

（3）搭建管理層。圖書館管理層由圖書館黨、政主要負責(zé)人及其他圖書館領(lǐng)導(dǎo)班子成員構(gòu)成，是理事會的執(zhí)行機構(gòu)，對理事會負責(zé)。管理層在館長領(lǐng)導(dǎo)下履行下列職責(zé)：執(zhí)行理事會作出的各項決議；擬定和實施年度工作計劃；按要求編制年度經(jīng)費預(yù)算和財務(wù)決算，執(zhí)行上級審定的經(jīng)費預(yù)算，按國家的有關(guān)規(guī)定進行財務(wù)核算和資產(chǎn)管理；擬定本館基本管理制度草案：擬定本館內(nèi)設(shè)或分支機構(gòu)設(shè)置方案草案；日常工作人員管理；定期向理事會、監(jiān)事會報告工作；履行理事會賦予的其他職權(quán)。

管理層實行館長負責(zé)制。館長行使下列職權(quán)：主持本館日常事務(wù)；負責(zé)本館的業(yè)務(wù)工作；負責(zé)本館人事、財務(wù)、資產(chǎn)等的管理；按照理事會決議主持開展相關(guān)工作。

館長作為擬任法定代表人人選，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機關(guān)核準登記后，取得本館法定代表人資格。

關(guān)于管理層組成人員的提名和任命，可根據(jù)不同情況采取不同的方式：理事會任免，報有關(guān)部門備案；理事會提名，按照干部人事管理權(quán)限報有關(guān)部門任免；舉辦單位、有關(guān)部門直接任免，或提名后由理事會任免；也可選擇1～2名行政副職領(lǐng)導(dǎo)崗位實行公開招聘。

（4）成立監(jiān)事會并明確監(jiān)事會議事規(guī)則。對于規(guī)模大、利益關(guān)聯(lián)方多、社會影響面廣的省級公共圖書館和一些較大的市級公共圖書館，其設(shè)立監(jiān)事會是必須的，如南京圖書館就專門設(shè)立了監(jiān)事會。而對于規(guī)模不大的市、縣級公共圖書館，就無需設(shè)立監(jiān)事會，可將監(jiān)督職能歸并給理事會，由理事會行使決策監(jiān)督職能。

監(jiān)事會作為舉辦單位組建的法人治理結(jié)構(gòu)下的監(jiān)督機構(gòu)，對舉辦單位負責(zé)。每屆任期與理事會同期。

為了保證監(jiān)事會公平、公正、公開及效率，監(jiān)事會成員一般由舉辦方、社會方等館外人士組成，人數(shù)有3～5人不等。其產(chǎn)生方式為：舉辦方監(jiān)事由舉辦單位委派并擔(dān)任監(jiān)事長；社會方監(jiān)事通過公開招募聘任。

監(jiān)事每屆任期與監(jiān)事會每屆任期相同。任期屆滿，按照原產(chǎn)生方式換屆。監(jiān)事可以連選、連任。監(jiān)事不因監(jiān)事資格在本館領(lǐng)取薪酬，因履行監(jiān)事職責(zé)產(chǎn)生的交通、通訊等費用，可按有關(guān)規(guī)定從本館列支。受聘期間，原身份和隸屬關(guān)系不變。理事會理事不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事會監(jiān)事有變動的，由監(jiān)事會履行相關(guān)手續(xù)。

監(jiān)事會議事規(guī)則為：監(jiān)事長列席理事會會議，并對理事會決議事項提出質(zhì)詢或者建議：監(jiān)事會會議每年至少召開兩次。監(jiān)事可以提議召開臨時監(jiān)事會會議；監(jiān)事會會議必須有全部監(jiān)事的三分之二以上出席方為有效，監(jiān)事會決議必須經(jīng)全體監(jiān)事過半數(shù)同意。監(jiān)事長召集和主持監(jiān)事會會議。監(jiān)事長不能履行職務(wù)，則由監(jiān)事會推舉一名監(jiān)事召集和主持監(jiān)事會會議；監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)對所議事項的決定作會議紀錄，出席會議的監(jiān)事應(yīng)當(dāng)在會議紀錄上簽名。

3.3 監(jiān)督機制

公共圖書館的監(jiān)督機制作為法人治理不可缺少的環(huán)節(jié)，可以保證法人治理的有效性和科學(xué)性，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，不斷完善法人治理機制，確保公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)有效運行。

公共圖書館的監(jiān)督機制主要包括3個方面：一是組織機構(gòu)，作為監(jiān)督主體，它回答的是“誰在監(jiān)督”；二是完善的制度保障，作為理事會、管理層的行為目標和準則，它回答的是“用什么來監(jiān)督”；三是公開、透明的監(jiān)督程序和公正、合理的評價標準，作為監(jiān)督過程，它回答的是“如何監(jiān)督”。

在法人治理架構(gòu)下，公共圖書館監(jiān)督責(zé)任的主體之一是監(jiān)事會，監(jiān)事會的成員大都來自于館外，他們是專門的監(jiān)督機構(gòu)，因此，他們監(jiān)督行為的社會公信度高；主體之二是圖書館整個管理體系中的每個成員，他們在法律框架和道德規(guī)范的制約下相互監(jiān)督、共同維護著機體的健康和穩(wěn)定，這是體制內(nèi)的監(jiān)督，是重要基礎(chǔ)；主體之三是建立在信息完全公開和資源充分共享基礎(chǔ)上的社會組織和個人，他們以利益攸關(guān)方的角色關(guān)注、關(guān)心圖書館各方面的情況，行使較為廣泛的社會監(jiān)督，這是體制外的監(jiān)督，是必要補充。

建立健全公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)配套制度是強化監(jiān)督功能，形成內(nèi)外統(tǒng)一、高效、有力的監(jiān)督機制的基礎(chǔ)。

（1）建立決策失誤追究制度。該制度是落實決策責(zé)任的重要制度保障，對決策者能夠起到心理警戒和行為校正作用，增強其科學(xué)決策、民主決策的內(nèi)在動力，從而有效避免因決策層、決策人在履職中決策失誤給本單位造成重大損失。

理事如沒有合適理由，疏于履行理事職責(zé)，未能應(yīng)盡理事義務(wù)的，給予不良評價；理事未征得理事長同意，多次缺席理事會會議且缺乏正當(dāng)理由的，取消理事資格。理事利用職務(wù)非法謀利，觸犯法律的，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

理事會因違反國家法律、法規(guī)或圖書館章程而產(chǎn)生決策重大失誤，招致嚴重損失或造成嚴重的不良社會后果的，凡參加決策的理事必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但對經(jīng)證實在表決時曾表示異議并記錄在案的，可免除責(zé)任。理事會聘任的專業(yè)委員會或咨詢委員會成員表現(xiàn)不稱職的，由理事會予以解聘[10]。

（2）建立年度工作報告制度。該制度的建立主要目的是為了規(guī)范本單位年度工作報告的程序和內(nèi)容，保證本單位信息披露的完整、真實、準確、及時。其基本要求是確保年度報告內(nèi)容的完整性、專業(yè)性、合法性、權(quán)威性。年度工作報告制度是針對圖書館管理層的一種剛性規(guī)定，管理層必須在特定時間就本年度工作情況、主要做法和經(jīng)驗、工作中存在的主要問題和整改措施等向理事會、監(jiān)事會、舉辦方及其他有關(guān)組織機構(gòu)報告。

（3）建立重要信息披露制度。該制度的建立，其目的是為了保證本單位日常運行過程的公開、透明，以接受出資人、受益人和其他利益相關(guān)方的監(jiān)督。其主要是規(guī)范重點信息披露的方式和內(nèi)容?，F(xiàn)代條件下，公共圖書館的披露方式一般有單位網(wǎng)站、手機推送、參考咨詢、公告等，內(nèi)容以制度、財務(wù)、服務(wù)信息公開為主，重點是財務(wù)信息，與預(yù)算資金有關(guān)的公共資產(chǎn)規(guī)模、變動、損益等信息。公開披露的內(nèi)容有：本館章程；發(fā)展規(guī)劃、重大決策事項；年度計劃、年度工作報告；年度服務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料；年度財政預(yù)決算，政府采購項目和公開招標信息等；館藏及讀者服務(wù)信息；理事會、監(jiān)事會認為需要公開的其他信息。

（4）建立績效考評制度。由于公共圖書館產(chǎn)生的是社會效益，對于其工作質(zhì)量和成果有時只能以“好與不好”、“多與少”等較為抽象的詞句來評判，這樣做往往缺乏科學(xué)性，影響公正度。因此，做好績效考評的前提就是必須建立一套行之有效、科學(xué)、合理的評價指標，這是績效考評制度體系中的關(guān)健因子，有了它，就能在制訂目標、確立方案時，擁有對其可行性和可能性的判斷?？冃Э荚u制度是通過一個定期考核機制，對圖書館管理層和其他考評（如年度工作目標與年終成果）的指標對比，來評定他們各項考核指標的完成情況、管理人員的履職情況和單位的發(fā)展情況，并將上述評定結(jié)果反饋給管理層和相關(guān)人員的一種監(jiān)管制度。其目的就是促使管理層和全體考評對象對各自的工作表現(xiàn)進行不斷調(diào)整，使工作業(yè)績更接近或超越設(shè)定的目標，從而調(diào)動、提高工作主動性、創(chuàng)造性，促使管理層和全體員工在創(chuàng)造社會價值的同時，也較好實現(xiàn)人生的自我價值。

4 建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)需要厘清的幾個問題

4.1 法人治理和傳統(tǒng)管理的區(qū)別

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)存在明顯的區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾點：一是法人治理結(jié)構(gòu)強調(diào)動態(tài)管理，而傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)強調(diào)靜態(tài)管理；二是法人治理結(jié)構(gòu)注重制度建設(shè)，而傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)注重實體建設(shè)；三是法人治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了一種原則性與靈活性的統(tǒng)一，而傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)更多的是顯示了剛性與穩(wěn)定性。

4.2 法人治理架構(gòu)與傳統(tǒng)管理體制下館長負責(zé)制的區(qū)別

法人治理實行的是理事會領(lǐng)導(dǎo)下的館長負責(zé)制，這是執(zhí)行層即管理層的工作規(guī)則，根據(jù)圖書館章程規(guī)定，理事會作決策，管理層去執(zhí)行，監(jiān)事會來監(jiān)督，相關(guān)配套制度跟進。這種制度安排下館長的職責(zé)清楚、明了，不至于錯位，也不至于越位，更不至于缺位。傳統(tǒng)行政管理體制下的館長負責(zé)制，館長是“一把手”，集運營決策權(quán)、財務(wù)權(quán)和干部任免權(quán)于一身。這種制度安排，雖然一方面明確了館長的法定代表人的地位和職權(quán)，但是另一方面卻容易產(chǎn)生館長對圖書館事業(yè)的不作為，不利于圖書館服務(wù)效率的提高，還容易造成館長對圖書館事業(yè)發(fā)展的獨斷，濫用職權(quán)的現(xiàn)象[11]。

4.3 公共圖書館和公司制企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)方面的區(qū)別

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在較為明顯的區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾點：一是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)以增強服務(wù)能力、提高社會效益為目標，而公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)以市場需求為導(dǎo)向，提高獲利能力、增加經(jīng)營利潤為目的；二是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)更加重視整個構(gòu)架以執(zhí)行層為中心，法定代表人一般由館長擔(dān)任，而公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)更加重視決策，整個架構(gòu)以決策層為中心，法定代表人一般由董事長擔(dān)任；三是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)重視建立激勵機制，而公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)注重防范經(jīng)營風(fēng)險；四是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)以人力資源控制為中心，而公司制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)以財務(wù)控制為中心。

4.4 單獨設(shè)立和不單獨設(shè)立監(jiān)事（監(jiān)事會）的區(qū)別

需要或不需要單獨設(shè)立監(jiān)事或監(jiān)事會通常視圖書館規(guī)模大小而定。規(guī)模較小的圖書館一般不設(shè)立也沒必要單獨設(shè)立監(jiān)事或監(jiān)事會，但不等于說其不需要監(jiān)督，恰恰相反，其更需要明確賦予理事會或單位黨組織或?qū)徲嫴块T的監(jiān)督職權(quán)，并通過建立健全配套制度，將理事和管理者的權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里。理論上，監(jiān)事會的存在對于理事會和管理層來說都是一種制衡，是一種震懾。監(jiān)事會由獨立于理事會和管理層之外的人員組成，對組織活動是否合法，決策是否得到執(zhí)行，財務(wù)狀況是否良好，館長及主要管理人員是否履行職責(zé)等情況進行監(jiān)督和審計，具有權(quán)威性。

4.5 黨組織與法人治理架構(gòu)下理事會、監(jiān)事會、管理層之間的關(guān)系

在法人治理架構(gòu)下，理事會起的是決策作用，管理層起的是執(zhí)行作用，監(jiān)事會起的是監(jiān)督作用，這三部分構(gòu)成了三角形的穩(wěn)定性，通過分權(quán)而達到互相制衡的目的。而這一穩(wěn)定性的大小和制衡效果的好壞與本館黨組織政治核心作用的發(fā)揮有直接的關(guān)系。

南京圖書館在其法人章程中明確規(guī)定，在整個法人治理架構(gòu)中，該館黨委在黨的上級組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照黨章和有關(guān)規(guī)定認真履行職責(zé)，支持理事會、管理層、監(jiān)事會開展工作，保證黨的路線方針政策得到貫徹執(zhí)行①。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，在日常工作中，黨委作為黨的一級組織應(yīng)該重視黨的自身建設(shè)，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀檢工作、群眾工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作等，注意研究黨內(nèi)外的思想政治狀況。法人治理結(jié)構(gòu)下的圖書館必須堅持黨管干部、黨管人才原則 ，全面、準確貫徹德才兼?zhèn)?、以德為先，注重實績、群眾公認和民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則，為本館培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀干部和專業(yè)人才，形成實實在在的工作支撐。

5 結(jié) 語

建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)、組建理事會是我國事業(yè)單位全面深化改革的一項重要舉措，也是當(dāng)前及今后一段時期公共圖書館事業(yè)改革發(fā)展的一項艱巨任務(wù)。國外雖有成功的經(jīng)驗、成熟的做法，但全盤復(fù)制地移植到中國并沒有可能性[12]。從廣東、浙江、江蘇等省的一些公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革試點的實踐來看，在“觸動利益比觸動靈魂還難”[13]的當(dāng)下，建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，使這項改革真正取得成效，除了有圖書館界的積極參與、勇于實踐、不斷創(chuàng)新，還取決于政府減少權(quán)力依戀，在人事制度、分配制度、社會保障體系建設(shè)等相關(guān)配套制度的頂層設(shè)計的法理性、規(guī)律性。而隨著改革的不斷深入，這方面的工作應(yīng)該值得期待。

注 釋：

①資料來源于南京圖書館2014年11月制定的《南京圖書館章程》。

[1]于良芝, 許曉霞, 張廣欽. 公共圖書館基本原理[M]. 北京:北京師范大學(xué)出版社, 2012:26-27.

[2]肖容梅.我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀與分析[J]. 國家圖書館學(xué)刊, 2014(3):22-28.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M]. 北京:人民出版社, 2013:41.

[4]李國新. 推動法人治理創(chuàng)新體制機制[N]. 中國文化報, 2014-04-25(8).

[5]蔣永福. 從圖書館管理走向圖書館治理:圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與行業(yè)管理初探[J]. 高校圖書館工作, 2010(5):3-7.

[6]祁述裕. 建立完善文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)[N]. 人民日報,2013-12-06(24).

[7]曾友和. 試論公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建[J]. 紅河學(xué)院學(xué)報,2011(3):93-97.

[8]溫州市圖書館理事會成立并召開首次理事會議[EB/OL]. [2014-06-07]. http://www.wzlib.cn/zxdt/201406/t20140606_160630.htm.

[9]管安達. 湖州市圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作取得重要進展[EB/OL]. [2014-07-01]. http://www.zjwh.gov.cn/dtxx/zjwh/2014-07-01/165474.htm.

[10]易向軍. 探索法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館管理上的運用[J]. 圖書館理論與實踐, 2011(6):75-78.

[11]祝淑君. 試論公共圖書館法人治理機制的優(yōu)化[J]. 新世紀圖書館,2012(12):72.

[12]時金平. 我國公共圖書館法人治理建設(shè)中應(yīng)關(guān)注的兩個問題[J].河北科技圖苑, 2014(4):18-20.

[13]李克強:改革中觸動利益比觸及靈魂還難? 但別無選擇[EB/OL].[2014-09-20]. http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-03-17/content_8518709.html.