彭紅艷 胡昌平

(湖北省工會(huì)干部學(xué)校 武漢市 430060)

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)、奮力實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的過程中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正經(jīng)歷波蘭尼意義上的“大轉(zhuǎn)型”，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)形態(tài)、社會(huì)意識(shí)都發(fā)生著前所未有的變化。在此背景下，黨的十八屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡(jiǎn)稱《決定》)，提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，因此中國(guó)工會(huì)的自身變革與發(fā)展便成了迫在眉睫之事。

一、 “社會(huì)治理”釋義

“社會(huì)治理”概念在我國(guó)的明確提出，經(jīng)歷一個(gè)歷史演進(jìn)過程。黨的十六屆三中全會(huì)提出應(yīng)完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；十六屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新和建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局；十六屆六中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，激發(fā)社會(huì)活力；十七大提出完要善社會(huì)管理，健全基層社會(huì)管理體制；十八大提出要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制；十八屆三中全會(huì)才明確提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，用以改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體。

“治理”之概念興起于二十世紀(jì)末，按照全球治理委員會(huì)的界定，它是指各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式之總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。一般而言，社會(huì)管理是指政府與國(guó)家單向的行政手段為主的管理，所強(qiáng)調(diào)的是強(qiáng)制性；而社會(huì)治理，則承認(rèn)多元主體的共同參與，除政府與國(guó)家外，還有社會(huì)力量，所強(qiáng)調(diào)的是多邊互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)。十八屆三中全會(huì)的《決定》，把“社會(huì)管理”提升為“社會(huì)治理”，雖一字之差，卻體現(xiàn)了由自上而下的管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?dòng)、國(guó)家與社會(huì)相結(jié)合的治理，它反映出當(dāng)前中國(guó)治理模式正在發(fā)生著深刻的變化。

目前，中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，衍生的社會(huì)問題日益增多，公共問題日趨復(fù)雜化，因此有學(xué)者提出了“牽出現(xiàn)象”的概念，意謂一個(gè)地方或是一個(gè)領(lǐng)域問題沒暴露時(shí)，好像一切都很好，“但是只要有一個(gè)問題暴露出來，馬上就會(huì)牽出一系列的問題，原來看起來一切都很好的事情，好像各個(gè)環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了問題”。在這種情況下，只有實(shí)施社會(huì)治理，才能使國(guó)家與社會(huì)的縱向承接關(guān)系出現(xiàn)新的局面。

十八屆三中全會(huì)《決定》所提出的“社會(huì)治理”，既符合“治理”的一般要求，也具有鮮明的中國(guó)特色，它是一種黨委和政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的協(xié)作治理模式，其治理主體，已不再局限于政府，政府、社會(huì)和民眾共同治理社會(huì)已成為社會(huì)發(fā)展的必然。正像馬西恒所說：“社會(huì)領(lǐng)域中的多元利益主體將能夠共同參與公共管理的過程，從而有機(jī)會(huì)為自身的利益要求說話，同時(shí)為公共事務(wù)承擔(dān)輸送資源的義務(wù)；國(guó)家也能夠做到既還權(quán)于民，又保持自身的權(quán)威和主導(dǎo)能力，從而有機(jī)會(huì)獲取更多的‘合法性’支持”。

二、工會(huì)參與創(chuàng)新社會(huì)治理的角色分析

(一)工會(huì)是社會(huì)治理的重要主體。我國(guó)工會(huì)的性質(zhì)，決定了工會(huì)是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要主體。按照《工會(huì)法》，工會(huì)是職工利益的代表者和維護(hù)者，維護(hù)職工的合法權(quán)益乃是工會(huì)的基本職責(zé)。而社會(huì)管理和公共服務(wù)，則關(guān)系到職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益。《憲法》第二條提出：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。黨的十八大報(bào)告指出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。社會(huì)治理中的民眾參與，既是一種民眾的權(quán)利，也是 “以人為本”的具體體現(xiàn)。社會(huì)治理和公共服務(wù)的內(nèi)在要求，是必須發(fā)揮社會(huì)組織的作用。但我國(guó)長(zhǎng)期以來民眾參與的制度性供給不足，渠道不暢，表現(xiàn)出“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的明顯特點(diǎn)。正如亨廷頓所說，“社會(huì)動(dòng)員和政治參與的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結(jié)果只能是政治不穩(wěn)定和無秩序”。

“社會(huì)治理”強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同和公民參與，而工會(huì)正可代表職工參與其中。與西方工會(huì)相較，“中國(guó)工會(huì)的獨(dú)特性恰在于，她努力地勾連國(guó)家與社會(huì)之間的緊密聯(lián)系，避免出現(xiàn)二者之間的分立與對(duì)張，因此中國(guó)工會(huì)的角色與職能是圍繞國(guó)家治理來展開的”(吳建平語)。截止到2013年年底，全國(guó)工會(huì)會(huì)員已達(dá)到2.9億人，也即工會(huì)代表2.9億職工群體參與社會(huì)治理，它可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源，形成自身公共服務(wù)的品牌與特點(diǎn)，如困難職工幫扶救助、職工素質(zhì)工程，等等。另外，它還參與社會(huì)政策的制定，使自己的政策主張成為社會(huì)公共政策的組成部分，用以實(shí)現(xiàn)職工經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的最大化。

(二)參與創(chuàng)新社會(huì)治理能提升工會(huì)的社會(huì)資本。普特南認(rèn)為：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來提高社會(huì)的效率。” 十八屆三中全會(huì)的《《決定》提出要“激發(fā)社會(huì)組織活力”，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，并且提出，凡適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，皆可交由社會(huì)組織承擔(dān)?？梢?，在創(chuàng)新社會(huì)治理模式下，國(guó)家壟斷和分配大部分資源的治理模式將走向終結(jié)，各類社會(huì)組織和公民將廣泛參與到社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)中，而多元主體的多邊互動(dòng)和交往合作，將形成更好的社會(huì)資本，社會(huì)治理將成為社會(huì)資本壯大的基地。在這方面，工會(huì)組織已具備較好基礎(chǔ)，其依法參與社會(huì)公共事務(wù)、與黨和政府的信任合作等都屬于社會(huì)資本，該職能如得到更好的發(fā)揮，將能更好地提升工會(huì)的社會(huì)資本。

(三)工會(huì)參與創(chuàng)新社會(huì)治理亦有其不足之處。目前，工會(huì)自身建設(shè)的狀況，與參與創(chuàng)新社會(huì)治理格局的要求還存在一定差距，其問題主要為：1.組織基礎(chǔ)薄弱。很多基層工會(huì)雖建起來，但不能正常轉(zhuǎn)起來、活起來；2.制度建設(shè)薄弱。一些基層工會(huì)缺乏相應(yīng)的工作制度，有關(guān)工會(huì)工作的法律、法規(guī)和政策不能得到落實(shí)；3.基層工會(huì)組織缺乏活力。一些工會(huì)組織脫離職工群眾，凝聚力不夠強(qiáng)；4.工會(huì)工作形式化，脫離組織實(shí)際；5.工會(huì)工作行政化，民主化進(jìn)程緩慢；6.工會(huì)組織發(fā)揮作用難，難以滿足職工需求；7.協(xié)商談判難，收入差距大；8.工會(huì)干部兼職化，工作疲于應(yīng)付。等等。所以說，工會(huì)目前的狀況，離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的需要還有較大的差距，工會(huì)承擔(dān)社會(huì)治理功能的能力尚需加強(qiáng)。

三、工會(huì)改革的目標(biāo)取向

?？略凇吨卫硇g(shù)》一書中，曾提出“治理藝術(shù)”，他認(rèn)為，“想把國(guó)家治理好的人，首先要學(xué)會(huì)如何治理自己……，然后他才能成功地治理國(guó)家……。對(duì)君主的調(diào)教保證著治理形式向上的連續(xù)性，而治安(Police)則保證著治理形式向下的連續(xù)性” 。即“治理”意味著同時(shí)在向上和向下兩個(gè)方向建立連續(xù)性。工會(huì)自身的建設(shè)和改革，其實(shí)亦屬于“自我治理”范疇。正像郎曉波所說：“‘工青婦’這樣的組織爭(zhēng)取自身地位主要方式無非兩種：擴(kuò)大自身群眾基礎(chǔ)；更好地為成員代言。”因此，工會(huì)只有通過“自我治理”使自己更好地為職工群眾代言，才能達(dá)到“治理”的目的，也就是達(dá)到?？乱饬x上的“向上的連續(xù)性”和“向下的連續(xù)性”。

而在由計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制改革的進(jìn)程中，我國(guó)工會(huì)的改革轉(zhuǎn)型步伐一直沒有停止，其改革應(yīng)在充分尊重我國(guó)工會(huì)現(xiàn)存體制和社會(huì)背景的基礎(chǔ)上，探討工會(huì)的社會(huì)價(jià)值，以尋求其發(fā)揮更大作用的空間。而首當(dāng)其沖的，便應(yīng)是在創(chuàng)新社會(huì)治理的背景下探索工會(huì)改革的目標(biāo)，即工會(huì)通過自身改革和建設(shè)，使自己的組織體制和運(yùn)行機(jī)制適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的需要，逐步轉(zhuǎn)為能承擔(dān)“治理”功能的重要社會(huì)組織。

工會(huì)自身改革和建設(shè)的具體目標(biāo)取向，應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

(一)工會(huì)特點(diǎn)由行政化轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娀?。在我?guó)，工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工會(huì)組織被誤視為“人民團(tuán)體”而非“社會(huì)團(tuán)體”。群團(tuán)組織在中國(guó)的特殊意義，是由黨政直接支持建立起來，如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，它與國(guó)際社會(huì)所認(rèn)為的非政府組織有所不同，并與在我國(guó)民政部門登記的民間組織也不一樣，也就是它的行政化，主要表現(xiàn)為角色定位國(guó)家取向化，運(yùn)作方式行政化。

這種工會(huì)行政化傾向的色彩，并沒有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立而自動(dòng)消除，如有些單位的工會(huì)主席由領(lǐng)導(dǎo)安排決定，選舉不過是走走過場(chǎng)；會(huì)員代表大會(huì)缺乏制度規(guī)范，集中多數(shù)會(huì)員意志的機(jī)制尚未建立和健全起來，工會(huì)主要按上級(jí)布置黨政指示而不是遵多數(shù)會(huì)員意愿開展工作；工會(huì)往往對(duì)上負(fù)責(zé)，其領(lǐng)導(dǎo)人并未以會(huì)員職工為中心；工會(huì)內(nèi)部的民主化程度還不高，職工主體地位和參與監(jiān)督機(jī)制遠(yuǎn)未確立和發(fā)揮作用。負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)決定、工作由上級(jí)安排、各級(jí)對(duì)上負(fù)責(zé)、強(qiáng)調(diào)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)和上級(jí)監(jiān)督等，恰是行政管理的特征，這些問題，使得工會(huì)脫離群眾的現(xiàn)象表現(xiàn)得非常突出。

黨的十七大指出，工會(huì)過去更多著眼于政治功能，而現(xiàn)在要從社會(huì)功能角度來考慮工人社會(huì)權(quán)利。常凱2005年便曾提出：中國(guó)工會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)基本內(nèi)涵，便在于工會(huì)身份的回歸。明晰工會(huì)的職能不僅涉及恢復(fù)工會(huì)的社團(tuán)地位，更可拓展其政治參與渠道。

因此，工會(huì)應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的需要，努力成為勞動(dòng)者的真正代言人和代表者。只有工會(huì)組織回歸職工群眾組織之本位，職工在工會(huì)關(guān)系中的主體地位才能體現(xiàn)，工會(huì)才能從機(jī)制上保障以大多數(shù)職工的意愿開展工作，其在參與調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系中才有強(qiáng)大的動(dòng)力機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也才能切實(shí)體現(xiàn)出自身的社會(huì)價(jià)值和社會(huì)意義。

(二)工會(huì)地位由部門結(jié)構(gòu)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)結(jié)構(gòu)型。在我國(guó)轉(zhuǎn)型過程中，勞資糾紛的增加，使工會(huì)的功能顯得更加突出，但工會(huì)維權(quán)績(jī)效似并不顯著，其原因如陳峰所說，工會(huì)作為“國(guó)家的工具”和“工人組織”，存在著“雙重身份”的沖突。

從理論上講，中國(guó)工會(huì)是獨(dú)立的，該獨(dú)立性表現(xiàn)于，它依《工會(huì)法》而產(chǎn)生，有獨(dú)立的組織系統(tǒng)、獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體法人資格、獨(dú)立的社會(huì)功能。因此，工會(huì)與企業(yè)的法律地位應(yīng)是平等的，其基礎(chǔ)便是勞動(dòng)者與用人單位的法律地位是平等的，工會(huì)作為勞動(dòng)者的代表，據(jù)此奠定了平等之基礎(chǔ)。工會(huì)只有堅(jiān)持與企業(yè)的平等，才能充分表達(dá)勞動(dòng)者的訴求，也才能建立勞資矛盾正常的調(diào)整機(jī)制。

這種獨(dú)立性和平等性，決定了工會(huì)不應(yīng)是企業(yè)的一個(gè)部門，因?yàn)槿缡瞧髽I(yè)的一個(gè)部門，就要把自己納入企業(yè)的統(tǒng)一體之中，按照企業(yè)的統(tǒng)一要求說話辦事，不能有自己的思想意志，勞動(dòng)者的利益訴求就不能充分表達(dá)和維護(hù)，勞動(dòng)關(guān)系就會(huì)失衡，工會(huì)自身也就失去了存在意義。因此，工會(huì)地位應(yīng)由企業(yè)部門型轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立平等型，如此才能更大限度發(fā)揮工會(huì)的職能，承擔(dān)社會(huì)治理的功能。

(三)工會(huì)職能從形式維權(quán)型轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)維權(quán)型。工會(huì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾和勞動(dòng)關(guān)系矛盾的產(chǎn)物，而體制因素導(dǎo)致了工會(huì)存在著突出和強(qiáng)調(diào)政治性而忽視了經(jīng)濟(jì)性的傾向，如重視按照上級(jí)指示和要求開展工作，忽視了從勞動(dòng)關(guān)系實(shí)際需要出發(fā)；重視工會(huì)在政治體制和行政級(jí)別中的地位，忽視了工會(huì)作為勞方代表的基本定位；重視維護(hù)總體利益和堅(jiān)持政治方向，忽視了維護(hù)職工群眾的利益。這種傾向的結(jié)果是，有些工會(huì)組織在勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整中不能很好地維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，對(duì)職工的凝聚力和吸引力因而有些下降。而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的日益市場(chǎng)化，又產(chǎn)生了工人組織的自發(fā)需求，一旦無法通過官方渠道組織起來，該需求即可能通過同鄉(xiāng)會(huì)等渠道表現(xiàn)出來，即可能誘發(fā)國(guó)外勢(shì)力的介入。工會(huì)如若不能把廣大職工群眾團(tuán)結(jié)起來，就會(huì)削弱黨的階級(jí)基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，其作為黨聯(lián)系職工群眾橋梁和國(guó)家政權(quán)重要社會(huì)支柱的作用就不能很好地發(fā)揮。

而解決這些問題，就需要在堅(jiān)持政治導(dǎo)向前提下，更加注重職工群眾的經(jīng)濟(jì)利益。也就是要從勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)際出發(fā)，切實(shí)履行好維護(hù)職工合法權(quán)益的基本職責(zé)，以不斷增強(qiáng)工會(huì)對(duì)職工的凝聚力和吸引力。

(四)工會(huì)工作由被動(dòng)配合型轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極協(xié)商型。組織行為學(xué)理論認(rèn)為，一個(gè)具有多重角色的組織，容易發(fā)生角色沖突。角色沖突的結(jié)果，會(huì)使組織對(duì)自我的認(rèn)知出現(xiàn)障礙，從而無法對(duì)外界環(huán)境的變化作出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷，最終導(dǎo)致功能弱化、資源流失和地位下降。因此劉泰洪曾提出，實(shí)現(xiàn)工會(huì)轉(zhuǎn)型的路徑選擇應(yīng)是：加強(qiáng)工會(huì)的獨(dú)立自主性建設(shè)，進(jìn)行真正的集體談判，從而回歸社會(huì)組織的建制本源。

工會(huì)應(yīng)做些什么工作，重點(diǎn)放在哪里，應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的需要和廣大職工的需要來確定。對(duì)勞動(dòng)力所有者而言，工資是勞動(dòng)力價(jià)值的價(jià)格表現(xiàn)，是勞動(dòng)者生活的主要來源，也是勞動(dòng)者社會(huì)地位的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此，勞動(dòng)者總是追求工資的最大化。而對(duì)用人單位來說，工資是生產(chǎn)投入活勞動(dòng)的貨幣表現(xiàn)，是生產(chǎn)成本中人工成本的主要組成部分。為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的目標(biāo)，企業(yè)總希望控制成本，減少費(fèi)用，工資越低越好。勞動(dòng)者主張的工資最大化與企業(yè)主張的利潤(rùn)最大化，成了勞動(dòng)關(guān)系矛盾的焦點(diǎn)，它決定了工會(huì)參與調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的核心作用，就是代表勞動(dòng)者通過平等協(xié)商來共同決定勞動(dòng)者的工資水平，以維護(hù)他們的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，促進(jìn)勞動(dòng)公平。工會(huì)如不能發(fā)揮這種作用，就會(huì)失去市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的核心價(jià)值，其他職責(zé)的履行也會(huì)受到影響。因此，工會(huì)能否把工資談判放在更加突出的地位，從而代表職工把工資談起來、談到位，讓職工真正實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)的價(jià)值，分享勞動(dòng)成果，這是對(duì)其是否真正成為勞方代表的檢驗(yàn)，是對(duì)工會(huì)是否切實(shí)維權(quán)的檢驗(yàn)，是對(duì)工會(huì)體制機(jī)制和能力是否適應(yīng)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整需要的檢驗(yàn)，同時(shí)亦是工會(huì)是否成功轉(zhuǎn)型的一個(gè)標(biāo)志。

總之，工會(huì)自身改革和發(fā)展，是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史進(jìn)程，既受勞動(dòng)關(guān)系的直接影響，又受政治體制改革的制約，亦有賴于工人的啟蒙。在參與創(chuàng)新社會(huì)治理的過程中，工會(huì)既要高瞻遠(yuǎn)矚，做好頂層設(shè)計(jì)，也應(yīng)該腳踏實(shí)地，做好具體工作，同時(shí)更應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，奠實(shí)工會(huì)改革的思想基礎(chǔ)，把工會(huì)建成“職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織”，以更好地發(fā)揮工會(huì)在社會(huì)治理中的作用。

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