王吉林

（天津科技大學(xué)食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心，天津300222）

·法學(xué)研究·

生態(tài)文明視闕下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律思考

王吉林

（天津科技大學(xué)食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心，天津300222）

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵，不但事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，而且與國(guó)家糧食安全密切相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定并不完善，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境依然問題嚴(yán)峻。生態(tài)文明視闕下食品安全監(jiān)管應(yīng)貫徹重在預(yù)防的理念，此理念體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法中即應(yīng)加強(qiáng)政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，明確飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任。

生態(tài)文明；農(nóng)業(yè)生態(tài)；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；預(yù)防原則

黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)是與自然環(huán)境聯(lián)系最緊密的行業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的狀況直接影響著國(guó)家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，因此農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。盡管我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“九連增”，農(nóng)民收入增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了“九連快”，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全總體是好的，但最近曝光的“速成雞”、“鎘大米”、“毒生姜”事件，既讓消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心受到再次打擊，也暴露出我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中存在的諸多問題，與十八大報(bào)告提出的生態(tài)文明建設(shè)要求格格不入。因此以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，研究提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律制度，是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的需要。

一、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的物質(zhì)基礎(chǔ)

（一）保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重

在中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2012年年會(huì)開幕式上，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李克強(qiáng)在建設(shè)一個(gè)生態(tài)文明的現(xiàn)代化中國(guó)的講話中指出環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。而農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的特殊性決定了其是主陣地中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵所在，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效決定著生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的成敗，這是因?yàn)椋旱谝?，生態(tài)文明建設(shè)的終極目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展，而根據(jù)農(nóng)業(yè)法的規(guī)定農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，國(guó)家把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的首位，法律所賦予農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和任務(wù)能否牢固和完成，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的狀況是關(guān)鍵決定因素。而目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。盡管我們用占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，但在農(nóng)業(yè)取得“九連增”，農(nóng)民收入取得“九連快”的巨大成就的同時(shí)，也對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)造成了一定的破壞，這主要是因?yàn)檫^量使用農(nóng)業(yè)投入品所致。目前，我們用掉了世界上35%的化肥和20%的農(nóng)藥。全國(guó)每年的化肥使用量為4637萬噸，按播種面積計(jì)算達(dá)每平方公里40噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過22.5噸，這是發(fā)達(dá)國(guó)家為防止化肥對(duì)土壤和水體造成危害而設(shè)置的安全上限[1]。我國(guó)化肥平均用量是發(fā)達(dá)國(guó)家化肥安全施用上限的2倍；每畝農(nóng)田需要農(nóng)藥近2斤，且有60%—70%殘留于土壤中；每年約有50萬噸農(nóng)膜殘留于土壤中[2]。中國(guó)每年生產(chǎn)抗生素原料大約21萬噸，其中有9.7萬噸抗生素用于畜牧養(yǎng)殖業(yè)，占年總產(chǎn)量的46.1%[3]。

第二，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理的難度最大。2008年初開展的第一次全國(guó)污染源普查，歷時(shí)兩年多的時(shí)間，動(dòng)員了57萬人、普查了近600萬個(gè)污染源，結(jié)果顯示：農(nóng)業(yè)污染是“大戶”，成為水環(huán)境的主要破壞者。農(nóng)業(yè)污染源是化學(xué)需氧量的最大貢獻(xiàn)者，排放量占四成以上。農(nóng)業(yè)源是總氮、總磷排放的主要來源，其排放量分別為270.46萬噸和28.47萬噸，分別占排放總量的57.2%和67.4%。農(nóng)業(yè)源污染中比較突出的是畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染，其化學(xué)需氧量、總氮和總磷分別占農(nóng)業(yè)源的96%、38%和56%[4]。這表明農(nóng)業(yè)污染的量最大，相應(yīng)的治理的投入也將最大，時(shí)間也將最持續(xù)；其二，從農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)制度和污染防治制度不完善，缺少對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)的制度支撐；其三，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)也面臨著技術(shù)難題。這些決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的治理修復(fù)和保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)中的最大難題。

（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全之基

從食品供應(yīng)鏈的視角看，農(nóng)產(chǎn)品是食品供應(yīng)鏈的源頭，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況直接影響著食品供應(yīng)鏈的安全，因此確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是保證食品供應(yīng)鏈安全的基礎(chǔ)。而從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的過程看，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的安全又是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)離不開土壤、大氣、水等自然環(huán)境，可以說農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的安全既是確保我國(guó)糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，因?yàn)榱己蒙鷳B(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染，其損害的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的根基。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》指出：“確保國(guó)家糧食安全，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，始終是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)?！倍F(xiàn)代農(nóng)業(yè)會(huì)加劇對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染，表現(xiàn)在化學(xué)化加劇農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全危機(jī)，破壞土壤環(huán)境，污染水環(huán)境，影響空氣質(zhì)量，破壞農(nóng)業(yè)生物多樣性，加劇農(nóng)業(yè)對(duì)化學(xué)品的依賴度[5]。因此我們?cè)诎l(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的同時(shí)，又必須堅(jiān)持生態(tài)農(nóng)業(yè)、安全農(nóng)業(yè)的發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)既提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能，又保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

二、目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度的缺陷

十八大報(bào)告提出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，而法律制度是最具穩(wěn)定性、最成熟以及最具執(zhí)行力的制度，因此加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)首先必須加強(qiáng)生態(tài)文明的法律制度建設(shè)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度建設(shè)，也必須要建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律制度。而目前我國(guó)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的立法主要有食品安全法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、農(nóng)業(yè)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法、飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例、農(nóng)藥管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，綜觀我國(guó)目前有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)政策，存在以下立法缺陷：

（一）飼料和飼料添加劑及農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的義務(wù)缺失

農(nóng)產(chǎn)品是食品供應(yīng)鏈的源頭，而動(dòng)物源性食品的安全源于動(dòng)物飼料的安全，植物源性食品的安全也與農(nóng)業(yè)投入品的安全使用具有直接關(guān)系。今年來我國(guó)發(fā)生的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，如“毒韭菜”事件、“紅心鴨蛋”事件、“瘦肉精”事件、“致癌多寶魚”事件、“毒生姜”事件等，這些食品安全事件均與動(dòng)物飼料或農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)使用直接相關(guān)，而我國(guó)目前有關(guān)食品安全的立法，并未規(guī)定動(dòng)物飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者保障食品安全的義務(wù)與責(zé)任，這樣動(dòng)物飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者就可能會(huì)認(rèn)為食品安全與己無關(guān)，造成其缺乏食品安全意識(shí)與責(zé)任。

（二）農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的主體責(zé)任制度不完善

食品生產(chǎn)者是食品安全的第一責(zé)任人，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者也應(yīng)當(dāng)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人。但縱觀我國(guó)目前有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品安全的立法，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的責(zé)任制度并不完善。如食品安全法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等法律法規(guī)均規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的義務(wù)，以及依法依規(guī)使用農(nóng)業(yè)投入品保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，但對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者違反法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定不完善。這種不完善體現(xiàn)在以下方面：

1.對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的有些違法行為沒有法律責(zé)任的規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第19條以及《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》第22條均規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除、回收農(nóng)用薄膜，防止或減少污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的義務(wù)，然而對(duì)于違反這一義務(wù)的，現(xiàn)行立法并未規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。再如《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第65條規(guī)定從事畜禽等動(dòng)物規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無害化處理或者綜合利用，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，而對(duì)于違反這一規(guī)定的法律責(zé)任沒有規(guī)定。

2.對(duì)農(nóng)戶違法銷售食用農(nóng)產(chǎn)品行為的行政法律責(zé)任無規(guī)定。對(duì)于違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條規(guī)定的禁止銷售的農(nóng)產(chǎn)品的行為，該法規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中農(nóng)產(chǎn)品銷售者所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，而對(duì)于農(nóng)戶銷售禁止銷售的農(nóng)產(chǎn)品的違法行為則沒有規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。

（三）農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管者的行政問責(zé)制度與機(jī)制不完善

1.對(duì)農(nóng)業(yè)行政部門未履行保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)壞境職責(zé)如何追究責(zé)任缺乏規(guī)定。全國(guó)人大環(huán)資委關(guān)于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》的說明中指出“近些年，涉及環(huán)境與資源保護(hù)的行政人員違法案件呈上升趨勢(shì)。對(duì)政府及其有關(guān)部門濫用行政權(quán)力和不作為的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定是現(xiàn)行相關(guān)法律的共性問題?！边@一共性的問題同樣體現(xiàn)在與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的立法中，如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相關(guān)立法規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)與義務(wù)，但對(duì)于未履行這一職責(zé)的缺乏問責(zé)制度的規(guī)定。

2.對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理人員怠于履行或不履行監(jiān)督職責(zé)的問責(zé)機(jī)制缺失。一方面法律規(guī)定不完善，導(dǎo)致責(zé)任追究無依據(jù)；另一方面現(xiàn)有規(guī)定執(zhí)行不到位，問責(zé)力度的疲軟，縱容了相關(guān)職能部門懶政思維[6]。以2013年5月中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談曝光的山東濰坊毒生姜事件來看，農(nóng)戶之所以敢使用禁用農(nóng)藥的主要原因是監(jiān)管部門的不作為，而我們并沒有看到對(duì)有關(guān)監(jiān)管人員的問責(zé)。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)不完善

根據(jù)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》，到2015年基本完成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的清理整合工作，基本解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)、矛盾的問題，形成較為完善的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系。在2012年6月于北京舉行的全國(guó)食品安全宣傳周啟動(dòng)儀式第四屆中國(guó)食品安全論壇上，農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華發(fā)言稱“十二五”將新制定5000項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化整體推進(jìn)示范縣200個(gè)、園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園8000個(gè)、畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)3500個(gè)、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖場(chǎng)3000個(gè)。這反映出我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)不完善，如我國(guó)的地膜厚度國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是上世紀(jì)90年代制定的，地膜厚度標(biāo)準(zhǔn)是0.008mm，再允許正負(fù)0.003毫米的浮動(dòng)范圍，這一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了超薄膜的廣泛使用以及地膜回收的困難，每年約有50萬噸農(nóng)膜殘留于土壤中，造成耕地里嚴(yán)重的白色污染。

三、完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度的建議

（一）確立動(dòng)物飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品安全義務(wù)與責(zé)任

目前我國(guó)食品安全法確立的食品供應(yīng)鏈?zhǔn)菑霓r(nóng)田到餐桌，而農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)投入品的安全以及動(dòng)物飼料的安全，盡管我國(guó)目前的立法規(guī)定了農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)與法律責(zé)任，但立法并未規(guī)定他們?cè)谑称饭?yīng)鏈中的地位，也未規(guī)定他們是食品安全的責(zé)任主體。這既不利于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，也不利于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。而對(duì)此問題，已有可供借鑒的立法例。如歐洲議會(huì)和理事會(huì)《178/2002（EC）關(guān)于建立食品安全局和食品安全相關(guān)事項(xiàng)程序的法規(guī)》第1條第3款規(guī)定：“本法規(guī)應(yīng)當(dāng)適用于食品和飼料的生產(chǎn)、加工和分銷的所有手段。”，在第15條規(guī)定了飼料安全要求。《歐洲共同體委員會(huì)食品安全白皮書》第2章食品安全原則中明確：飼料生產(chǎn)者、農(nóng)民和食品加工者對(duì)食品安全有最基本的責(zé)任。由此可見，在歐盟有關(guān)食品安全的立法中，在食物鏈上的主體包括飼料生產(chǎn)者，他們與農(nóng)民和食品加工者同樣是食品安全的第一責(zé)任人。

《日本食品安全基本法》第8條規(guī)定：“企業(yè)在從事肥料、農(nóng)藥、飼料、飼料添加劑、動(dòng)物用藥及其他影響到食品安全的農(nóng)林漁業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、食品（包括作為其原料和材料使用的農(nóng)林水產(chǎn)品）、添加物（指《食品衛(wèi)生法》〈1947年法律第233號(hào)〉第4條第2款規(guī)定的添加劑）、器具（指同條第4款規(guī)定的器具）或容器包裝（指同條第5項(xiàng)款規(guī)定的容器包裝）的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售以及其他企業(yè)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)基本理念，認(rèn)識(shí)到將確保食品安全作為其第一位責(zé)任，有責(zé)任在食品供給過程的各個(gè)階段適當(dāng)?shù)夭扇”匾胧?，確保食品的安全[7]”。由此可知，在日本立法中肥料、農(nóng)藥、飼料、飼料添加劑、獸藥及其他有可能影響到食品安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)者也是食品安全的責(zé)任主體。筆者認(rèn)為我們應(yīng)借鑒國(guó)外立法，將食品供應(yīng)鏈的源頭延長(zhǎng)至農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，確立他們的食品安全責(zé)任主體地位。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的環(huán)境法律制度

我國(guó)食品安全監(jiān)管是從田頭到餐桌的全過程監(jiān)管，而農(nóng)產(chǎn)品處在食品供應(yīng)鏈的源頭，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平直接影響和決定著我國(guó)食品安全的整體水平和狀況。而農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境又直接影響著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，因此要保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，就必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這是保障糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的長(zhǎng)久之計(jì)和根本之策。而目前我國(guó)農(nóng)村污染問題日漸突出，農(nóng)村污染排放成為水體、土壤、大氣污染的重要來源?？v管我國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的立法，盡管我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)的立法和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)問題已經(jīng)作了大量規(guī)定，但綜觀這些有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的立法，與城市環(huán)境保護(hù)和工業(yè)污染防治的法律規(guī)定相比較，多為原則性規(guī)定，缺乏法律責(zé)任制度的具體規(guī)定，缺乏可操作性，因此有關(guān)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法律的實(shí)施效果并不理想，一項(xiàng)調(diào)查表明，在華東等六個(gè)地區(qū)的縣級(jí)以上市場(chǎng)中，隨機(jī)采購大米樣品91個(gè)，結(jié)果顯示：10%左右的市售大米鎘超標(biāo)。另有調(diào)查顯示，我國(guó)受重金屬污染的耕地面積已達(dá)2000萬公頃，占全國(guó)總耕地面積的1/6。環(huán)保部門一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)每年因重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元[8]。要從根本上改變這種狀態(tài)，就必須完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度。目前應(yīng)重點(diǎn)從以下方面入手：

1.健全政府環(huán)境責(zé)任制度。綜觀我國(guó)目前的環(huán)境立法，在政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)機(jī)制方面有明顯的缺陷，因此在修改和制定各相關(guān)法律和行政法規(guī)時(shí)，應(yīng)注意補(bǔ)充完善有關(guān)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定，健全政府環(huán)境責(zé)任制度。一是要將環(huán)境保護(hù)的職權(quán)直接委任給各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化各級(jí)政府作為環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)；二是要完善政府環(huán)境行政責(zé)任的具體形式，建立細(xì)化、可操作的責(zé)任追究機(jī)制，設(shè)計(jì)好行政問責(zé)制[9]。

2.建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而言，其在生產(chǎn)過程中使用綠色農(nóng)業(yè)投入品，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境，必然會(huì)增加其生產(chǎn)成本，而其如果沒有從中獲取足夠的收益，則作為經(jīng)濟(jì)理性人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者就必然缺乏保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力。而根據(jù)外部性理論，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有正外部性，即農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的邊際私人成本或邊際收益與邊際社會(huì)成本或邊際社會(huì)收益相偏離，個(gè)人對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)所帶來的收益可以被其他社會(huì)成員分享。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)，可以給無關(guān)的他方帶來收益[10]。因此建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度就成為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要手段。建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，就政府而言，政府應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)償?shù)闹黧w，補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)采用公共財(cái)政支付模式。補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用綠色農(nóng)業(yè)投入品的行為、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境的行為、對(duì)“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與認(rèn)證行為進(jìn)行補(bǔ)貼。政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品的宣傳，鼓勵(lì)消費(fèi)者購買“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品。就消費(fèi)者而言，其也從農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中獲益，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)成本。消費(fèi)者承擔(dān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)成本，主要是消費(fèi)者應(yīng)樹立生態(tài)消費(fèi)的理念，通過購買“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品的行為承擔(dān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本，也有助于“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3.健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體立法。目前應(yīng)抓緊制定完善積極開展對(duì)農(nóng)業(yè)源污染和畜禽養(yǎng)殖污染防治的立法以及土壤污染防治法。

（三）完善農(nóng)業(yè)投入品使用的法律制度

1.修訂完善農(nóng)用地膜的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的地膜厚度國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是上世紀(jì)90年代制定的，目前已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，應(yīng)提高農(nóng)用地膜的厚度標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前地膜厚度國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是0.008mm（再允許正負(fù)0.003毫米的浮動(dòng)范圍），而日本、歐洲用的地膜厚度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)，基本上是我國(guó)的兩倍。因此，建議借鑒國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高我國(guó)農(nóng)用地膜的厚度標(biāo)準(zhǔn)。

2.建立農(nóng)用地膜強(qiáng)制回收制度。我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除、回收農(nóng)用薄膜，防止或減少污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的義務(wù)，然而從我國(guó)目前白色污染的現(xiàn)狀看，這一法定義務(wù)并未得到很好地履行。究其原因，立法的不完善是主因。因此應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，通過立法建立農(nóng)用地膜強(qiáng)制回收制度，一是用多少回收多少并且要付費(fèi)的制度；二是可選擇使用可降解地膜[11]。

3.建立農(nóng)業(yè)投入品使用基層監(jiān)管員和信息員制度。從2013年經(jīng)媒體曝光的山東濰坊毒生姜事件看，同屬于濰坊市管轄的安丘市對(duì)高毒農(nóng)藥管理很嚴(yán)格，未出現(xiàn)違規(guī)使用高毒農(nóng)藥的情況，其經(jīng)驗(yàn)之一在于完善的基層監(jiān)管制度，其每個(gè)鎮(zhèn)、每個(gè)街道、每個(gè)社區(qū)、每個(gè)村均有農(nóng)藥監(jiān)管員和信息員，做到了對(duì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)和使用的無縫隙監(jiān)管。我門應(yīng)當(dāng)借鑒這一成功的做法，通過立法建立農(nóng)業(yè)投入品使用基層監(jiān)管員和信息員制度。

4.建立對(duì)違規(guī)使用農(nóng)業(yè)投入品的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。盡管現(xiàn)行立法規(guī)定了禁止生產(chǎn)、銷售、使用的農(nóng)業(yè)投入品的行為，但在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，依然有人鋌而走險(xiǎn)，而政府監(jiān)管又存在著力量不足的問題。因此就需要調(diào)動(dòng)公眾參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的積極性，建立對(duì)違規(guī)使用農(nóng)業(yè)投入品的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度即為一種有效的方法。對(duì)此已有地方立法做出了規(guī)定，如自2013年6月1日起施行的《海南省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》第8條規(guī)定縣級(jí)以上農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，筆者認(rèn)為應(yīng)在總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將這一制度在國(guó)家層面的立法上予以規(guī)定，以發(fā)揮第三方監(jiān)管的作用。

（四）完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者的法律責(zé)任

法律責(zé)任是履行法律義務(wù)的保障，也是不履行法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的義務(wù)，以及依法依規(guī)使用農(nóng)業(yè)投入品保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，但對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者違反法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定不完善。這種不完善主要是行政法律責(zé)任的不完善，因此應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者的行政法律責(zé)任。

1.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者未履行及時(shí)清除、回收農(nóng)用薄膜，防止或減少污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的義務(wù)的行為，應(yīng)根據(jù)行為的后果規(guī)定不同的行政責(zé)任，如警告、責(zé)令限期清除、罰款等。

2.對(duì)從事畜禽等動(dòng)物規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個(gè)人未履行對(duì)糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無害化處理義務(wù)的，以及對(duì)從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個(gè)人未履行合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞義務(wù)的，應(yīng)根據(jù)行為的后果規(guī)定不同的行政責(zé)任，如警告、責(zé)令限期清除、罰款等。

3.對(duì)于違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條規(guī)定的禁止銷售的農(nóng)產(chǎn)品的行為，該法規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中農(nóng)產(chǎn)品銷售者所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，而對(duì)于農(nóng)戶銷售禁止銷售的農(nóng)產(chǎn)品的違法行為則沒有規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。而根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，全國(guó)共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶1.98億戶，其中純農(nóng)戶1.67億戶，這表明單個(gè)農(nóng)戶作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售的主體大量存在，而且現(xiàn)實(shí)中也存在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“雙軌制”，即農(nóng)戶用以銷售的農(nóng)產(chǎn)品和自己食用的農(nóng)產(chǎn)品其生產(chǎn)方式與生產(chǎn)過程是不同的，而在“雙軌制”下生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品很可能就是法律禁止銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)此類違法行為也應(yīng)當(dāng)規(guī)定適當(dāng)?shù)男姓韶?zé)任，如責(zé)令停止銷售、銷毀尚未銷售的農(nóng)產(chǎn)品、罰款等法律責(zé)任。

4.對(duì)于在農(nóng)產(chǎn)品零售市場(chǎng)銷售法律禁止銷售的農(nóng)產(chǎn)品的個(gè)體工商戶，現(xiàn)行立法并未規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，在修訂相關(guān)立法之時(shí)也應(yīng)當(dāng)規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，如責(zé)令停止銷售、銷毀尚未銷售的農(nóng)產(chǎn)品、罰款等法律責(zé)任。

（五）完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度之行政問責(zé)機(jī)制

縱觀近年來發(fā)生的重大食品安全事件，監(jiān)管部門及監(jiān)管人員被問責(zé)的為少數(shù)，可以說行政問責(zé)制度的缺位是食品安全事故頻發(fā)的原因之一，因此只有以嚴(yán)厲的問責(zé)制度倒逼官員們有所作為，徹底轉(zhuǎn)變其監(jiān)管疲軟、懶惰怠政的思維，真正發(fā)揮出監(jiān)管的職能與作用，群眾期待的食品安全才能真正落到實(shí)處[12]。行政問責(zé)的目的不是懲罰，而是調(diào)動(dòng)監(jiān)管部門及監(jiān)管人員履行加官職責(zé)的積極性，促使其主動(dòng)履行監(jiān)管職責(zé)。因此該制度的建立與完善應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：

1.應(yīng)細(xì)化、量化監(jiān)管職責(zé)，使行政問責(zé)的依據(jù)充分。目前立法規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，但基本上都是宏觀規(guī)定，對(duì)監(jiān)管部門及監(jiān)管人員是否履行了監(jiān)管職責(zé)缺乏具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這既不利于監(jiān)管，也使被問責(zé)人員不服。因此監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定，細(xì)化、量化監(jiān)管職責(zé)，以對(duì)監(jiān)管人員的工作有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2.應(yīng)建立“盡職審查”制度。對(duì)監(jiān)管人員問責(zé)前，有關(guān)部門應(yīng)聽取其述職和答辯，對(duì)其履行職責(zé)的情況進(jìn)行審查，監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)提供履行職責(zé)的記錄或證據(jù)。經(jīng)過“盡職審查”，監(jiān)管人員履行了監(jiān)管職責(zé)，盡管發(fā)生了食品安全事件，其也不應(yīng)被問責(zé)。

五、結(jié)語

十八大報(bào)告提出的“改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制機(jī)制”，根據(jù)黨的十八大的這一精神，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對(duì)食品藥品安全監(jiān)管體制的改革做出了安排，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。食品藥品安全監(jiān)管體制改革之后，食品藥品安全監(jiān)管的理念、方法與機(jī)制也應(yīng)進(jìn)行變革。因此從“農(nóng)田到餐桌”的食品安全全過程監(jiān)管，應(yīng)全過程體現(xiàn)重在預(yù)防的食品安全監(jiān)管理念，此理念體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法中即應(yīng)加強(qiáng)政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，明確飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任。只有安全的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、安全的飼料、安全的農(nóng)業(yè)投入品，才能生產(chǎn)出安全的農(nóng)產(chǎn)品。

[1][3][4]鄭風(fēng)田.中國(guó)食品安全問題與解決之道[J].新華文摘，2013，（11）：23—25.

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[9]楊春桃.我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中政府環(huán)境責(zé)任追究制度的重構(gòu)——以美國(guó)、日本環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)為參照[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013,（3）:116-117.

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The Legal Thinking on the Quality and Safety of Agricultural Products from the Perspective of Ecological Civilization

WANG Ji-lin
(Food Safety Strategy and Management Research Center,Tianjin University of Science and Technology,Tianjin 300222,China)

Agricultural ecological environmental protection is the key of the construction of ecological civilization;it is not only related tothe quality and safety of agricultural products,but also closely related to national food security.Our existing legislation on the protection of agricultural ecological environment is not perfect,sotheproblemof theagricultural ecological environment is still severe.Foodsafety supervisionshould becarried out onpreventionfromtheperspectiveof ecological civilization.Inthelegislation of thequality and safety of agricultural products,we should strengthen environmental supervision responsibility of the government,improvethelegislationofagricultural ecological environmentprotection,maketheresponsibility of feed production operators clear and sodoagricultural input production operators in the quality and safety of agricultural products.

ecological civilization;agricultural ecology;the quality and safety of agricultural products;the precautionaryprinciple

D922.29

A

1674-828X（2014）01-0005-06

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2013-09-17

天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“食品侵權(quán)責(zé)任研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：TJFX12-044。教育部人文社科研究青年基金項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的中國(guó)食品安全責(zé)任立法”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13YJC820020。

王吉林，男，天津科技大學(xué)食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心兼職研究員，法政學(xué)院教授，主要從事民商法學(xué)及食品安全法制研究。