鐘志勇

（南昌航空大學文法學院，江西南昌330063）

·金融法制·

農(nóng)村金融改革中的公平理念與創(chuàng)新思路

鐘志勇

（南昌航空大學文法學院，江西南昌330063）

農(nóng)村金融中的不公平現(xiàn)象較為突出，所以改革應確立的法律理念之一便是公平融資。建議允許農(nóng)民發(fā)起設(shè)立或收購銀行和其他金融機構(gòu)，如私人錢莊、小額貸款公司、典當行、村鎮(zhèn)銀行；通過立法要求銀行將可運用資金中的50%以上投放當?shù)兀灰笳咝糟y行直接或間接向農(nóng)民放貸；設(shè)置政策性擔保機構(gòu)以彌補市場不足。

農(nóng)村金融；公平理念；創(chuàng)新思路

近十年來，農(nóng)村金融新政不少但均不盡如人意。例如，農(nóng)業(yè)銀行設(shè)立三農(nóng)金融部的形式意義可能大于實質(zhì)意義；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不向農(nóng)民放貸難以充分發(fā)揮政策性作用；郵政儲蓄銀行將縣以下網(wǎng)點改為代理可能使國家借助其網(wǎng)點優(yōu)勢服務(wù)于農(nóng)民的愿望難以實現(xiàn)。村鎮(zhèn)銀行因股權(quán)關(guān)系實為控股銀行的分支機構(gòu)；貸款公司因股東只能是商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行而設(shè)立者寥寥；小額貸款公司實為解決中小企業(yè)而非農(nóng)民的融資困難。2012年，銀監(jiān)會開始實施農(nóng)村金融服務(wù)“三大工程”①，但政策力度較小。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，缺乏自由、合作和公平等理念是造成上述問題的重要原因之一②。

一、公平理念與私人錢莊

錢莊在我國具有悠久的歷史與傳統(tǒng)。改革開放后，錢莊重新出現(xiàn)。20世紀80年代，溫州還出現(xiàn)了掛牌營業(yè)的錢莊。1986年《銀行管理暫行條例》禁止個人設(shè)立銀行或其他金融機構(gòu)后，公開的錢莊沒有了，但其活動一天也沒有停止過。期間，有人呼吁開辦錢莊[1]，但1995年通過的《商業(yè)銀行法》禁止任何單位和個人未經(jīng)批準而從事吸收存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。1998年，《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》獲得通過。2002年，中國人民銀行（以下簡稱“人行”）發(fā)布通知，要求取締地下錢莊并打擊高利貸。錢莊雖然遭受打擊但并未消失，近年來還越演越烈。錢莊能頑強地生存下來，在一定程度上能滿足農(nóng)民和中小企業(yè)等融資困難群體的需要。但反對錢莊的人士眾多，理由主要有：

首先，錢莊對銀行和信用社形成沖擊。然而，設(shè)立錢莊是打破金融壟斷的可能途徑之一。民間金融、私人錢莊和民營銀行是國有銀行和“準國有”農(nóng)村信用社的有力競爭者。

其次，錢莊發(fā)放高利貸并利用黑社會暴力追債。高利貸屬于自由融資但不公平，如果雙方意思表示真實，法律原則上無干預的必要。況且我國存在利率管制，判斷是否為高利貸并不容易。如果存在欺詐、脅迫、顯失公平等情形，當事人可訴諸法院救濟。根據(jù)1991年司法解釋，法院保護本金及4倍以下利息，不處罰放貸者。高利貸本是一種生存借貸[2]，在解決民眾的生存保障之前，政府單方面打擊是不恰當?shù)?。從?jīng)濟角度，高利貸合法，并應保護放貸者利益。在合法私力救濟不靈時，放貸者如能運用公平高效且費用低廉的公力救濟，則訴諸于非法私力救濟甚至利用黑社會追債在很大程度上就會消失。此時，只有法院才能干預高利貸。但從文化與政治角度，高利貸是一個復雜的問題。由于公力救濟低效且成本高昂而自然人破產(chǎn)制度尚未建立，借款人可能遭受人身威脅，因此政府應限制高利貸。建議法律規(guī)定消費信貸利率上限，而商業(yè)信貸利率是否過高交由法院裁判。消費信貸利率超過法定上限，人民銀行可以打擊。當然，利率上限到底多少合適亦是一個待解難題。

再次，錢莊自身資金微薄，經(jīng)營安全性低，易發(fā)生金融風險，甚至可能引發(fā)社會不穩(wěn)定。錢莊本以社會資本作為基礎(chǔ)，主要依賴個人信用。如果民眾愿意相信錢莊老板，則是其自由。如果人數(shù)有限，經(jīng)營失敗損失由參與民眾自行承擔并不會帶來多少社會風險。由于以個人信譽作為基礎(chǔ)，一家錢莊出現(xiàn)問題并不意味著另一家也會出現(xiàn)問題，因此不大可能產(chǎn)生具有傳染性的金融風險。當然，如果人數(shù)眾多，突破地緣、血緣、業(yè)緣范圍，則會帶來社會問題，行政法和刑法均有干預的必要，但是否需要取締值得仔細研究。

最后，有些錢莊提供資金轉(zhuǎn)移通道，從事欺詐、非法匯兌或洗錢等活動。合法資金不走銀行的原因在于手續(xù)費高且時間長，應通過競爭來解決第一個問題，允許設(shè)立私人匯兌機構(gòu)是可能的選擇之一。任何法治社會都不允許欺詐自由，但打擊非法行為并不一定需要取締錢莊。外匯不能自由持有與買賣、銀行匯兌手續(xù)費高、資本項目尚未自由化是非法匯兌存在的主要原因，需要采取相應措施加以解決。在此之前，打擊非法匯兌具有正當性。

自然人有無設(shè)立銀行和其他金融機構(gòu)的權(quán)利？如果自然人享有營業(yè)自由，則應該有。有學者主張錢莊合法化[3]，但人民銀行高官反對，理由之一是利率上限管制是地下金融存在的原因而不是資金供給機構(gòu)的缺失[4]。然而，這位官員并未注意到我國金融與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不對稱而導致的不公。中國行政權(quán)力非常強大，銀監(jiān)會也不太習慣某類吸收公眾存款的機構(gòu)不接受監(jiān)管，但為了解決弱勢群體的融資難問題，必須對某些機構(gòu)采取“不作為”態(tài)度。如果我國能夠確立營業(yè)自由并充分尊重歷史與傳統(tǒng)，則應允許自然人設(shè)立錢莊。但自然人設(shè)立錢莊可能帶來一些社會問題，建議以個人獨資或合伙開辦為宜。根據(jù)溫州過去的實踐，名望大的錢莊，轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去也就500來人[5]，因而建議吸收存款在200人以下為合法且無需注冊；但超過200人應注冊，否則非法；超過500人應改設(shè)銀行、獲得許可并注冊，否則構(gòu)成犯罪。刑法第174條設(shè)有擅自設(shè)立金融機構(gòu)罪，而允許錢莊合法存在，則應修改該條文。農(nóng)民通過錢莊有望成為解決其融資困難的途徑之一，而且可以培育私人銀行家，并為后續(xù)開辦民營銀行或參與收購村鎮(zhèn)銀行作準備。

二、公平理念與放貸機構(gòu)

放貸機構(gòu)包括貸款公司、小額貸款公司和典當行等。貸款公司是指經(jīng)銀監(jiān)會批準，由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行設(shè)立的專門為三農(nóng)提供貸款的非銀行業(yè)金融機構(gòu)。2011年貸款公司應發(fā)展至106家而年報顯示僅設(shè)立10家，這說明發(fā)展緩慢。在銀監(jiān)會制訂的發(fā)展計劃中，貸款公司數(shù)量少且不受到重視，原因可能是相關(guān)政策局限性較大。例如，合格股東僅為商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行，而且要全額出資。設(shè)立貸款公司不如設(shè)立分支行，因為前者不能吸收存款。城市金融本來就對農(nóng)村金融不太感興趣，而貸款公司業(yè)務(wù)單一、資金來源有限。以外來金融安排來解決農(nóng)村融資難題難免水土不服，因而存活幾率不大?？赡芪ㄒ坏暮锰幨?，一旦貸款公司出現(xiàn)問題，可由股東收購。這與村鎮(zhèn)銀行要求主發(fā)起人是銀行業(yè)金融機構(gòu)的道理如出一轍，但顯然考慮銀監(jiān)會利益過多。建議廢除貸款公司。

小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，經(jīng)營小額貸款的有限公司或股份公司。自2008年在全國試點以來，小額貸款公司發(fā)展迅猛。人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截止2011年6月末，已設(shè)立3366家。根據(jù)中央指導意見，小額貸款公司在堅持為三農(nóng)服務(wù)的原則下自主選擇貸款對象，并鼓勵其面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供服務(wù)。值得注意的是，貴州省鼓勵小額貸款公司向農(nóng)戶和中小企業(yè)提供服務(wù)，主管部門為省中小企業(yè)局。實踐中，小額貸款公司偏向了中小企業(yè)，一定程度上違背了服務(wù)三農(nóng)的初衷。2012年起，中央開始在天津、貴州等地開展小額貸款公司涉農(nóng)貸款增量獎勵試點，以經(jīng)濟手段誘導其服務(wù)于三農(nóng)。然而，當前城鄉(xiāng)分割、金融市場競爭不充分，多數(shù)城市中小銀行沒有服務(wù)中小企業(yè)，農(nóng)村金融機構(gòu)在逐利動機下偏離了“三農(nóng)”，由此形成了金融業(yè)總體上的“目標上移”，因而小額貸款公司“偏向”中小企業(yè)有其必然性[6]。

各地對小額貸款公司最低注冊資本的要求不盡相同，例如江西省規(guī)定，有限公司不得低于3000萬元而股份公司不低于5000萬元，但普遍高于中央規(guī)定。過高的注冊資本雖有利于降低監(jiān)管成本，但也迫使小額貸款公司做大規(guī)模，容易造成其向不熟悉的新開發(fā)客戶發(fā)放大量貸款，增加風險；同時，迫使其在城市選址而很難設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就很難向傳統(tǒng)農(nóng)戶、中低收入者提供資金[7]。各地還普遍對主發(fā)起人提出了嚴格要求，例如浙江省要求主發(fā)起人原則上應當是管理規(guī)范、信用優(yōu)良、實力雄厚的當?shù)孛駹I骨干企業(yè)，凈資產(chǎn)5000萬元以上且資產(chǎn)負債率不高于70%、近三年連續(xù)贏利且三年凈利潤累計總額在1500萬元以上。對于注冊資本和主發(fā)起人的高要求，可保證小額貸款公司的資金來源，減少非法集資。但過分抬高準入門檻，使小額貸款公司設(shè)置難度加大，阻礙了民間資本的進入。而且具有雄厚資本的發(fā)起人都是以追逐利潤為中心的，對于主發(fā)起人的過高要求突出了小額貸款公司的營利性，與其具備的社會公益性背道而馳[8]。

建議各地降低要求，城市注冊的有限公司或股份公司制小額貸款公司應分別擁有500萬和1000萬元最低資本，農(nóng)村注冊的則為50萬和100萬元，并廢除主發(fā)起人制度。為了公平，政府應鼓勵農(nóng)民發(fā)起設(shè)立小額貸款公司。根據(jù)中央指導意見，自然人排在合格出資人首位，但各地設(shè)立主發(fā)起人后偏向了企業(yè)，并在某種程度上導致小額貸款公司定位于向中小企業(yè)放貸。各地對自然人發(fā)起設(shè)立小額貸款公司不放心，害怕出現(xiàn)非法集資等問題，但這也是對自然人的嚴重不信任。從另一角度來看，政府對農(nóng)民設(shè)立小額貸款公司后產(chǎn)生的復雜局面難以駕馭是根本原因。當然，政府主要依賴外生而不是內(nèi)生金融機構(gòu)來解決農(nóng)村融資難題也是一個原因。政府應該認識到了其中的問題，關(guān)鍵在于改變指導思想并著重培育內(nèi)生金融機構(gòu)的動力不足，這與政府主要向上負責而不是向下負責的體制有關(guān)。此外，小額貸款公司未被界定為金融機構(gòu)是不妥的。特殊工商企業(yè)的定位為地方政府而不是銀監(jiān)會監(jiān)管提供了依據(jù)，但也使小額貸款公司融資困難。更恰當?shù)霓k法是實行分層監(jiān)管，不跨省經(jīng)營的金融機構(gòu)由地方政府監(jiān)管。浙江省《關(guān)于促進小額貸款公司健康發(fā)展的若干意見》將其界定為新型農(nóng)村金融組織是一個進步，但需要中央明確其金融機構(gòu)的定位。地方政府在監(jiān)管小額貸款公司過程普遍實行審慎監(jiān)管也是不妥的，因為其并不吸收公眾存款，監(jiān)管強度過大導致過分限制自主經(jīng)營權(quán)。建議實行非審慎監(jiān)管，政府只需要設(shè)計行為規(guī)則，而不監(jiān)管其日常行為。

典當行是指依照公司法和《典當行管理條例》設(shè)立的經(jīng)營典當業(yè)務(wù)的企業(yè)法人，而典當業(yè)務(wù)是指當戶將其財產(chǎn)質(zhì)押或抵押給典當行，后者發(fā)放當金并約定前者在一定期限內(nèi)贖回的融資業(yè)務(wù)。改革開放后，典當行于1987年始得恢復。1996年，人民銀行從嚴治理典當行并導致機構(gòu)銳減。2000年，典當行不再作為金融機構(gòu)而是特殊工商企業(yè)由國家經(jīng)貿(mào)委監(jiān)管，機構(gòu)有所增加。2003年，典當行的監(jiān)管劃歸商務(wù)部負責。據(jù)國務(wù)院法制辦征求《典當行管理條例》意見的通知，截至2010年年底，全國共有典當企業(yè)4433家。自恢復后，典當行在緩解小企業(yè)貸款難、促進小企業(yè)發(fā)展等方面起到了積極作用。

典當具有悠久的歷史，它是我國金融業(yè)的最初形式。古代典當涉及動產(chǎn)，一般不收土地、房屋等不動產(chǎn)；而典當業(yè)興起的初衷是一方面求利，一方面兼濟天下，因此首先服務(wù)的是一般貧困民眾，可謂平民金融機構(gòu)[9]。在漫長的發(fā)展過程中，典當形成了許多習慣。現(xiàn)行典當行管理規(guī)則最大的問題在于未能充分尊重傳統(tǒng)，具體表現(xiàn)在：“典”、“當”不分；定位不準；開展房地產(chǎn)抵押貸款；不允許流質(zhì)約定等。根據(jù)當代實踐，除不可發(fā)放信用貸款和中長期貸款外，典當行與小額貸款公司并無本質(zhì)區(qū)別。小額貸款公司獲得地方政府的大力支持后，典當行的生存空間受到擠壓，建議允許典當行改制為小額貸款公司。

在我國，典是指支付典價，占有他人不動產(chǎn)而為使用收益的行為；當是為借款而進行的動產(chǎn)質(zhì)押。由于名實不符，有學者建議將典當行更正為“當業(yè)”[10]，但啟用新名稱不如使用“當鋪”這一舊稱。當鋪以短期融資作為主要功能而天然具有金融業(yè)的本質(zhì)屬性，因此應將其明確為非銀行金融機構(gòu)[11]，并依是否跨省經(jīng)營而交地方政府或銀監(jiān)會實行非審慎監(jiān)管。隨著社會發(fā)展，當鋪業(yè)務(wù)擴展至權(quán)利質(zhì)押可以，但似不宜擴展至不動產(chǎn)抵押。根據(jù)傳統(tǒng)習慣，當鋪放貸時可與借款人約定，不還款則直接轉(zhuǎn)移質(zhì)物所有權(quán)，并且不用退補。從物權(quán)法角度，這種營業(yè)質(zhì)權(quán)不適用禁止流質(zhì)約款。為了充分尊重習慣法，建議承認當鋪中的流質(zhì)約定。

現(xiàn)行典當規(guī)則中的經(jīng)營許可證、特種行業(yè)許可證、企業(yè)形式、法人控股等要求阻礙了當鋪的設(shè)立。由于當鋪滿足不了市場需求，所以準入門檻低、監(jiān)管不是非常到位的寄售行大量出現(xiàn)，數(shù)量遠多于典當行，非法從事典當[12]。建議允許當鋪兼營寄售，允許寄售行兼營質(zhì)押放貸。建議取消許可證要求而改為注冊，承認營業(yè)自由，并允許當事人在注冊當鋪和寄售行之間進行選擇。建議允許個人獨資、合伙創(chuàng)辦當鋪，以充分發(fā)揮其靈活性。要求企業(yè)法人控股或相對控股是對非企業(yè)法人和自然人的歧視，違背公平理念，因而亦應取消。只有這樣，農(nóng)民和農(nóng)村中的非企業(yè)法人才有可能借助當鋪部分解決短期融資困難。

三、公平理念與村鎮(zhèn)銀行

村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)銀監(jiān)會批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人和自然人出資設(shè)立的主要為三農(nóng)提供服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)。村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，因為銀監(jiān)會認為后者作主發(fā)起人和最大股東能確保機構(gòu)安全運營、健康發(fā)展，有效防范金融風險，并引進和利用銀行的運營、管理經(jīng)驗和技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，使村鎮(zhèn)銀行從設(shè)立開始就具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。銀監(jiān)會要防范風險無可非議，但選擇銀行業(yè)金融機構(gòu)作為大股東，基本沿襲原有的業(yè)務(wù)管理模式和流程，工作人員由其派出，無法實現(xiàn)對抵押擔保外信息的有效搜集和利用，很多村鎮(zhèn)銀行實質(zhì)上成了大股東的分支機構(gòu)，內(nèi)生性不足。同時，大銀行充當主發(fā)起人態(tài)度消極而地方中小銀行和外資銀行態(tài)度積極，原因在于后者設(shè)立分支機構(gòu)受限，這致使新設(shè)機構(gòu)出現(xiàn)以下偏差：一是非農(nóng)化傾向嚴重，違背設(shè)立初衷；二是傾向于在發(fā)達的縣城設(shè)立，村鎮(zhèn)銀行不“村鎮(zhèn)”；三是求大求全，最后演變成趨同、同質(zhì)化經(jīng)營[13]。

中西部難以找到合適的主發(fā)起人，因此村鎮(zhèn)銀行發(fā)展出現(xiàn)了“東快中西慢”的現(xiàn)象。銀監(jiān)會采取“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達與欠發(fā)達掛鉤”政策，即主發(fā)起人在全國百強縣或大中城市設(shè)立村鎮(zhèn)銀行原則上與國定貧困縣1：1掛鉤，或與中西部1：2掛鉤；在東部設(shè)立村鎮(zhèn)銀行原則上與國定貧困縣2：1掛鉤，或與中西部1：1掛鉤。這種準入政策屬于行政措施，帶有一定的強制性，很可能打擊發(fā)起人的積極性。在全國百強縣或大中城市設(shè)立村鎮(zhèn)銀行很可能并無必要，銀監(jiān)會此舉目的大概是創(chuàng)造更多“掛鉤機會”，好讓在上述地區(qū)設(shè)立機構(gòu)的主發(fā)起人到國定貧困縣或中西部去設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。但該政策與村鎮(zhèn)銀行地域限制有所不符，因為最初只允許在中西部、東北和海南縣市及以下地區(qū)和其他省的國定和省定貧困縣設(shè)立。是否發(fā)起，在何地設(shè)立屬于一個商業(yè)決策，不能強制要求在發(fā)達地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人亦應在欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立，否則違背市場規(guī)律。政府采取誘導措施并非不可，但一般應采用經(jīng)濟手段，如給予獎勵、補貼等。

銀監(jiān)會于2010年微調(diào)了有關(guān)政策，允許資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，允許以地市為單位組建總分行制的村鎮(zhèn)銀行。地市級村鎮(zhèn)銀行只能在西部省會之外和中部老少邊窮等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立，但銀監(jiān)會能否堅守該政策令人懷疑。銀監(jiān)會經(jīng)常告誡金融機構(gòu)，必須有一定的風險容忍度，即允許一定比率的貸款發(fā)生損失，此比率在農(nóng)村可更高，但其本身卻不大愿意容忍村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營失敗。銀監(jiān)會可能的想法是，銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行一旦出現(xiàn)問題，可要求前者收購而不至于給其自身帶來大的聲譽風險。即使在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展緩慢的情況下，監(jiān)管層也沒有改變發(fā)起機構(gòu)主體和條件這一根本制約因素。這也反映銀監(jiān)會過于謹小慎微，無足夠的勇氣和膽量應對復雜的市場環(huán)境。此外，由外來銀行業(yè)金融機構(gòu)主導的村鎮(zhèn)銀行屬于外生制度，能否貼近農(nóng)民不無疑問。

根據(jù)計劃，2011年村鎮(zhèn)銀行應發(fā)展至1027家，而年報顯示僅設(shè)立726家。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展緩慢、實為控股銀行分支機構(gòu)、脫農(nóng)傾向嚴重，甚至有學者認為其難以長期持續(xù)經(jīng)營[14]。如要改變現(xiàn)狀，建議采取以下創(chuàng)新思路：1、放寬中小銀行和外資銀行異地設(shè)立分支機構(gòu)的限制，并允許已有村鎮(zhèn)銀行改制為分支機構(gòu)；2、擴大主發(fā)起人至非銀行金融機構(gòu)和小額貸款公司，并允許所有市場主體收購已成立5年以上的村鎮(zhèn)銀行；3、取消準入掛鉤政策，并采取經(jīng)濟手段誘導村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立；4、最終過渡到允許市場主體發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，并廢除主發(fā)起人制度。為了公平，應允許包括農(nóng)民在內(nèi)的自然人發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。這樣設(shè)立的機構(gòu)屬于內(nèi)生金融，不僅速度快且不易脫農(nóng)。即使村鎮(zhèn)銀行做大做強后脫農(nóng)，還可以依賴不斷批設(shè)的新機構(gòu)支農(nóng)。民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行會帶來一系列風險，但可通過防范機制加以克服或減輕[15]，而不要對其過于恐懼。事實上，國務(wù)院于2010年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定，鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，而銀監(jiān)會于2012年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》已允許民營企業(yè)發(fā)起設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)，但筆者尚未從公開途徑了解到有此類機構(gòu)之成立。如果銀監(jiān)會認為時機尚未成熟，至少應該采取第2項措施。此外，有學者建議達到最低標準即可核準建立村鎮(zhèn)銀行[16]，即改審批制為核準制。

四、公平理念與商業(yè)銀行

部分商業(yè)銀行（以下簡稱“商行”）設(shè)有縣支行，其中農(nóng)業(yè)銀行（以下簡稱“農(nóng)行”）、郵政儲蓄銀行（以下簡稱“郵儲行”）在縣域普遍設(shè)有支行并被寄予厚望。農(nóng)行曾對三農(nóng)作出過巨大貢獻，但商業(yè)化改革開始后逐步脫農(nóng)。農(nóng)行要“面向三農(nóng)”，這是國家確定的政治任務(wù)。2008年，農(nóng)行累計投放涉農(nóng)貸款7667億元，年末貸款余額達到9330億元；2009年，發(fā)放三農(nóng)貸款11934億元，同比增長43.4%；2010年，縣域貸款余額15052億元，較上年末增長26.1%，2011年，農(nóng)戶貸款1345億元，增長16.4%。從數(shù)據(jù)上來看，貸款在增加。但令人困惑的是，為何每年的統(tǒng)計口徑不一？涉農(nóng)貸款可解讀為三農(nóng)貸款，但與縣域貸款存在差異。三農(nóng)是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村，本身不是一個精確的概念。農(nóng)業(yè)可涵蓋農(nóng)林牧副漁，是農(nóng)民所從事的職業(yè)，但中國農(nóng)民是一種身份而非僅指職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)村則指農(nóng)民居住的地域?？h域包括縣城所在城區(qū)，超過了傳統(tǒng)意義上的三農(nóng)范圍。銀行服務(wù)以地域為限，凡地域之內(nèi)的客戶，不論是農(nóng)民還是非農(nóng)民均享有接受服務(wù)的公平機會，所以縣支行所發(fā)放的貸款為縣域貸款。我國三農(nóng)問題的核心是農(nóng)業(yè)問題，因此建議廢除三農(nóng)或涉農(nóng)貸款概念，改采農(nóng)業(yè)貸款。

2009年，農(nóng)行開始建立三農(nóng)金融事業(yè)部，探索大型商行服務(wù)三農(nóng)的新模式。試點取得了積極進展，但農(nóng)行是應政府要求而改革，內(nèi)在動力不足，是否具有可持續(xù)性不無疑問。農(nóng)行是商業(yè)銀行，應有選擇客戶的自由，除非受到法律限制。即使法律限制，也只宜規(guī)定商行必須服務(wù)所在社區(qū)，而不宜直接規(guī)定必須向某一特定行業(yè)放貸。根據(jù)銀監(jiān)會的相關(guān)規(guī)定，三農(nóng)金融事業(yè)部制是指農(nóng)行根據(jù)股改要求，為實施三農(nóng)和縣域金融服務(wù)專業(yè)化經(jīng)營而采取的一種內(nèi)部組織管理模式，以縣域金融業(yè)務(wù)為主體，在治理機制等方面具有一定的獨立性。事業(yè)部除不具有法人資格外，應具有充分的獨立性，不知“一定的獨立性”具體指什么？按照通常理解，事業(yè)部應在機構(gòu)、人員和經(jīng)營上獨立。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一、二級分行三農(nóng)金融分部下設(shè)機構(gòu)均是加掛在其他部門之后，即實行“兩塊牌子，一套人馬”，而《改革試點方案》甚至允許“幾塊牌子，一套人馬”。如果機構(gòu)不獨立，經(jīng)營獨立是一句空話。農(nóng)行規(guī)定，行長任三農(nóng)金融部總裁，一、二級分行行長任三農(nóng)金融分部總經(jīng)理。顯然，人員并未獨立。即使機構(gòu)在未來實現(xiàn)了獨立，如果人員不獨立，經(jīng)營獨立仍無法實現(xiàn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某發(fā)達地區(qū)行長對將其縣支行納入三農(nóng)金融部有抵觸情緒。實際上，這些地區(qū)的農(nóng)行基本上已脫農(nóng)，要求其為所在縣域服務(wù)更為合理。因此，三農(nóng)金融部的發(fā)展前景及所能發(fā)揮的作用均有待觀察。中國農(nóng)業(yè)銀行很少發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，名不符實，并且早已商業(yè)化，還不如更名為“中國商業(yè)銀行”。為了體現(xiàn)公平，農(nóng)行應與其他商行一樣，必須服務(wù)所在縣域。

根據(jù)《中國郵政儲蓄銀行服務(wù)“三農(nóng)”情況》匯報材料，截至2010年5月底，小額貸款在縣和縣以下的開辦網(wǎng)點近3000個，累計發(fā)放1800多億元。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，郵儲行將縣以下所有機構(gòu)均改為代理機構(gòu)，而銀監(jiān)會還就此發(fā)布了管理辦法。代理機構(gòu)理論上可以代理放貸，但郵儲行是否允許、是否放心都成為問題。在某種意義上，郵儲行是在“進城棄鄉(xiāng)”，但又不肯放棄縣以下的存款來源。銀監(jiān)會應明了郵儲行此舉的意圖并可能基于風險考量而同意，但國家借助郵儲行龐大網(wǎng)絡(luò)而服務(wù)于農(nóng)民的意圖恐怕難以實現(xiàn)。作為銀行的分支或代理機構(gòu)，不向所在社區(qū)放貸不符合公平理念。郵儲行作為一家大型商行，與其他商行一樣，必須服務(wù)所在社區(qū)。其實，法律上無需將郵儲行、農(nóng)行和其他商行區(qū)別對待。

除農(nóng)行和郵儲行外，縣域還有其他銀行，但它們基本上只吸收存款而不放貸。2004年中共中央1號文件要求明確各金融機構(gòu)為三農(nóng)服務(wù)的義務(wù)；2005年到2008年1號文件均要求明確新增存款用于支農(nóng)的比例；十七屆三中全會提出，新吸收的存款主要用于當?shù)胤刨J；2009年1號文件則要求制定鼓勵縣域內(nèi)機構(gòu)新吸收存款主要用于當?shù)胤刨J的實施辦法。從“義務(wù)”到“一定比例”到“主要用于”再到“鼓勵”，措辭變化有深刻含義，新增存款主要用于當?shù)胤刨J未能堅持住。而且，該要求還未涉及存量存款。調(diào)研中，有商行行長表示，要求銀行將可運用資金50%以上投放當?shù)厥恰昂鷣怼?。?jīng)過艱難的博弈，人行和銀監(jiān)會于2010年聯(lián)合發(fā)布了相關(guān)考核辦法。該辦法對達標機構(gòu)存款準備金率優(yōu)惠1個百分點，達標且財務(wù)健康的機構(gòu)可按其新增貸款一定比例申請再貸款且利率優(yōu)惠，優(yōu)先批準達標機構(gòu)新設(shè)分支機構(gòu)和開辦新業(yè)務(wù)。該辦法采用經(jīng)濟而非法律手段，僅適用于法人而不適用分支機構(gòu)且激勵政策有限，因而步子邁得太小。為了效率，應允許貸款投向自由；但為了公平，貸款應主要投向當?shù)?。為了平衡公平與效率，建議所有機構(gòu)，不論是法人還是非法人，不論是農(nóng)行、郵儲行還是其他商行，均應將可運用資金50%以上的投向當?shù)?。如果不能完成，則退出縣域市場。當然，可以給予5年過渡期。

該建議的提出借鑒了美國相關(guān)立法，但依賴得更多的是我國國情。美國《社區(qū)再投資法》、《公平信貸機會法》主要反對信貸中的地域、性別等方面的歧視，而中國國情是，市場上缺少的不是大型而是中小型銀行?！渡鐓^(qū)再投資法》對大銀行要考察其貸款、投資和服務(wù)，但對于小銀行只考察貸款。建議我國現(xiàn)階段只考察貸款和投資，并采取強而力的措施讓當?shù)刭Y金運用達不到50%的分支機構(gòu)退出縣域市場，以便為中小銀行的發(fā)展留有一定的市場空間。建議原則上只允許大銀行分支行設(shè)到地市，縣域可設(shè)立辦事處。中國大型商行層級太多是一個嚴重問題，例如郵儲行有五級，總行、一級分行、二級分行、一級支行、二級支行。層級如此之多，世界罕見，建議只保留三級。大型商行應有能力開拓國際市場，因而讓出縣域市場應成為我國金融基本政策。建議中小銀行只保留兩級，中型銀行原則上只應允許在縣域設(shè)立一家分支行，不允許在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，以為小型銀行保留一定的市場。

五、公平理念與政策性銀行

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）對三農(nóng)作出了很大貢獻。年報顯示，2011年貸款余額19534億元，凈利潤67億元，同比增長12%和87%，初步具備了可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)發(fā)行取得較好業(yè)績有多種原因，其中不斷開辦新業(yè)務(wù)甚至商業(yè)性業(yè)務(wù)是原因之一。由此也產(chǎn)生了一些爭議，例如農(nóng)發(fā)行到底應如何定位？管理體制應如何理順？業(yè)務(wù)范圍應如何界定？

有學者建議將農(nóng)發(fā)行改組為農(nóng)村信貸擔保銀行[17]，但銀行從事?lián)I(yè)務(wù)無需在其名稱出現(xiàn)擔保一詞。“農(nóng)村”是一個地域概念，在城鄉(xiāng)分割時期具有特殊含義，而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并擬于未來實現(xiàn)一體化的時代，采用此名詞似有不妥。建議保留“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行”這一名稱，并將其限制在農(nóng)業(yè)政策性金融而不是所謂“農(nóng)村業(yè)務(wù)”之上。

現(xiàn)階段，農(nóng)發(fā)行由銀監(jiān)會監(jiān)管，但監(jiān)管商行的銀監(jiān)會并不適合于監(jiān)管政策性銀行。建議在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)置農(nóng)業(yè)信用管理局，同時監(jiān)管農(nóng)業(yè)合作金融和農(nóng)業(yè)政策性金融，并由財政部對農(nóng)發(fā)行進行考核。

農(nóng)發(fā)行現(xiàn)在可以辦理18類業(yè)務(wù)，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款由國家開發(fā)銀行辦理可能更為合適。有學者建議農(nóng)發(fā)行支持重點應從流通轉(zhuǎn)向生產(chǎn)[18]，還有學者建議將涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的信貸業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)發(fā)行[19]。這些建議已基本上被采納，因而農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)已擴大至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工與流通三個環(huán)節(jié)。唯一不足的是，農(nóng)發(fā)行不對農(nóng)民發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款。實際上，這才是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重點，亦應該是農(nóng)發(fā)行支持的重點。農(nóng)發(fā)行不向農(nóng)民放貸有違公平理念，也損害了其政策使命。如果將來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品加工與流通環(huán)節(jié)使用商業(yè)貸款就可以滿足，則農(nóng)發(fā)行存在的唯一價值就是向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放貸。然而，目前農(nóng)發(fā)行向農(nóng)民直接放貸存在困難，但應該通過農(nóng)民專業(yè)合作社或者資金互助社等機構(gòu)間接放貸。有學者指出，應著力強化農(nóng)發(fā)行對農(nóng)戶生產(chǎn)、農(nóng)民生活的政策性金融服務(wù)功能[20]，但筆者不同意后者，因為生活所需資金應由財政而非金融解決。事實上，其他商行也可通過上述機構(gòu)向農(nóng)民放貸。

國家開發(fā)銀行（以下簡稱“國開行”）也于近年加大了服務(wù)農(nóng)村的力度?！吨袊r(nóng)村金融服務(wù)報告》提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年末，國開行累計發(fā)放新農(nóng)村建設(shè)及縣域貸款8559億元。國開行涉農(nóng)信貸主要投放在以下三個領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；教育、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施；危舊房改造和農(nóng)民安置房。從公平理念出發(fā)，國開行應繼續(xù)加大農(nóng)村貸款投放力度，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)開發(fā)一體化。但國開行在縣級無機構(gòu)，面臨一些困難。同時，由于各地發(fā)展不平衡，建議設(shè)立省農(nóng)村開發(fā)銀行，兼開發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展職能，并將其機構(gòu)設(shè)置到省內(nèi)各縣。省農(nóng)村開發(fā)銀行可以部分解決省內(nèi)農(nóng)村開發(fā)所需資金，并可作為國開行的轉(zhuǎn)貸機構(gòu)。

六、公平理念與融資擔保

農(nóng)民融資難的原因之一是擔保難，解決辦法有三，即自助、互助和他助。自助是指依賴自身財產(chǎn)提供擔保，但農(nóng)民擁有的財產(chǎn)少、價值低、難處理。農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民只擁有承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)與城市土地使用權(quán)具有類似性，既然允許后者抵押，從公平角度，應允許前者抵押。當然，政府應解決好農(nóng)民的社會保障問題。農(nóng)房及宅基地屬于另一重要財產(chǎn)，但農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，法律不允許抵押。十七屆三中全會提出，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。作為用益物權(quán)，應建立宅基地有償使用與流轉(zhuǎn)制度。調(diào)研中，有銀行表示，農(nóng)民的住宅無法強制執(zhí)行。隨著城市化的進展，農(nóng)村有不少房屋已閑置。如果允許流轉(zhuǎn)，則可以部分解決問題。如果政府能解決已進城農(nóng)民的住房，則其在農(nóng)村的房屋可以抵押。此外，有學者建議允許集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)作物與農(nóng)產(chǎn)品等財產(chǎn)抵押[21]。

互助是指通過合作解決擔保難題，可設(shè)擔?；稹f(xié)會、中心甚至互助擔保公司。擔保基金可由協(xié)會設(shè)立，亦可在農(nóng)信社以專門賬戶的形式設(shè)立，而擔保協(xié)會、中心可以社會團體或事業(yè)法人形式出現(xiàn)。擔?；鹨话悴痪哂歇毩⑿裕珦f(xié)會、中心和互助擔保公司則具有法人地位。然而，單獨設(shè)立互助性擔保機構(gòu)需要開辦、運作等成本，可能不具有可持續(xù)性。建議在農(nóng)民專業(yè)合作社之下設(shè)立信用部，開展社員之間的融資和擔保。

他助可以有多種形式，如找自然人或法人擔保、借他人財產(chǎn)抵押或質(zhì)押或投保貸款保證保險等。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，寧波市開展了城鄉(xiāng)小額貸款保證保險試點。貸款保證保險的本質(zhì)是擔保，政府還不如直接讓保險公司經(jīng)營擔保業(yè)務(wù)并收取擔保費。他人擔保能否收費？應該可以。如果他人同意擔保而不收費，這是一樁人情交易，但如果收取擔保費，則變成一項商業(yè)交易。如果風險太大，即使收費他人亦可能不會同意。自然人或法人從事?lián)I(yè)務(wù)并收費屬于營業(yè)自由范疇，有助于擔保問題的解決，不應禁止。

商業(yè)擔保公司擔保屬于他助。此類公司在我國已存在多年，但生存困難。有人發(fā)現(xiàn)，擔保機構(gòu)雖然數(shù)量不少,但實際正常經(jīng)營的不多[22]。本人在調(diào)研中亦發(fā)現(xiàn)，有些擔保公司“不務(wù)正業(yè)”，開展典當甚至融資業(yè)務(wù)。在發(fā)達地區(qū)，從銀行套取資金并轉(zhuǎn)貸已成為公開的秘密，這其中包括了擔保公司。刑法第175條設(shè)有高利轉(zhuǎn)貸罪，但該條保護的是銀行貸款壟斷經(jīng)營權(quán)和國有銀行利益，否定某些自然人或法人利用社會資本或獨特機制轉(zhuǎn)貸的權(quán)利。在國有大銀行難以對接中小企業(yè)、農(nóng)發(fā)行無法對接農(nóng)戶的背景下，用刑法禁止轉(zhuǎn)貸的正當性值得懷疑。如果轉(zhuǎn)貸合法化，不一定會損害銀行債權(quán)，因為銀行與實際用款人并無合同關(guān)系，而轉(zhuǎn)貸人負有還貸義務(wù)。銀行審查的是轉(zhuǎn)貸人資信并可要求提供擔保，如果發(fā)生損失，則應由銀行自行承擔風險。如果只有套取行為，則應成立騙取貸款罪。建議廢除高利轉(zhuǎn)貸罪。

2010年《融資性擔保公司管理暫行辦法》（以下簡稱“《辦法”》授權(quán)省級政府管理，設(shè)定許可并禁止未經(jīng)批準經(jīng)營融資性擔保業(yè)務(wù)或使用融資性擔保字樣，規(guī)定公司制以外的融資性擔保機構(gòu)參照執(zhí)行。然而，擔保本應多元化，不應成為被許可企業(yè)的壟斷業(yè)務(wù)。只有這樣，金融機構(gòu)、非金融機構(gòu)或自然人均可放心地從事融資性擔保業(yè)務(wù)，并為擔保難的解決作出貢獻。擔保公司業(yè)務(wù)單一、贏利能力差，難以成為獨立存在的行業(yè)。商業(yè)擔保公司亦具有一定的公益性，應允許兼營典當、投資、轉(zhuǎn)貸等屬于營業(yè)自由的業(yè)務(wù)?！掇k法》允許擔保公司投資是一個進步，但限于自有資金。我國為了保護銀行而不允許貸款投資，然而其合理性令人懷疑。銀行是承擔風險的機構(gòu)，如果愿意發(fā)放投資貸款，法律不應禁止但可以限制，即貸款投資應合法化，然而銀行發(fā)放此類貸款不得超過法定限度。擔保公司原先只需要工商注冊即可，守法成本較低，但按《辦法》經(jīng)營則組建和運營成本大為增加，是否具有商業(yè)可持續(xù)性有待實踐檢驗。有學者指出，過高的資格要求導致國有商行與擔保機構(gòu)合作難[23]。對擔保公司的監(jiān)管強度不宜太大，建議只進行非審慎監(jiān)管。此外，既然授權(quán)地方監(jiān)管擔保公司，由地方制訂管理辦法更合適，這樣可以發(fā)揮地方的積極性并創(chuàng)造制度競爭機會。然而，北京市制訂的《融資性擔保公司管理暫行辦法》也只是一個細化規(guī)則。同時，融資性擔保部際聯(lián)系會議及銀監(jiān)會制訂了一些規(guī)章制度，中央集權(quán)化傾向明顯，這是否合適不無疑慮。

政策性擔保公司擔保亦屬于他助，此類機構(gòu)是為解決特定群體擔保難而設(shè)立，主要體現(xiàn)公平理念。政策性擔保應采取政府組建、市場化運作模式[24]，原則上應由其他機構(gòu)兼營。有學者建議允許政策性擔保公司有不高于20%的商業(yè)性擔保，并且允許從事直接關(guān)聯(lián)的其他業(yè)務(wù)[25]，但這只是一個次優(yōu)方案。在中央層面，建議由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兼營，以再擔保為主。在省級政府層面，最好能由新設(shè)農(nóng)村開發(fā)銀行兼營，如未設(shè)立，則設(shè)省農(nóng)村信用擔保公司作為過渡。在縣級政府層面，建議設(shè)專門的農(nóng)業(yè)信用擔保公司，以直接擔保為主。

注釋：

①即《關(guān)于實施金融服務(wù)進村入社區(qū)工程的指導意見》、《關(guān)于實施陽光信貸工程的指導意見》和《關(guān)于實施富民惠農(nóng)金融創(chuàng)新工程的指導意見》。

②我國在金融公平上取得了一些成績，但也面臨以下嚴重問題：1、金融資源在大銀行與中小銀行、東部與中西部、城鄉(xiāng)之間配置不平衡；2、金融以大銀行為主導而經(jīng)濟以中小企業(yè)為主體，銀行以國有為主而企業(yè)產(chǎn)權(quán)已多元化；3、放貸者、投資者和金融消費者的權(quán)利得不到有效保護。

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Philosophy of Equity and Innovative Ideas in the Reform of Rural Finance

ZHONG Zhi-yong
(School of Humanities and Law,Nanchang Aeronautical University,Nanchang 330063,China)

The phenomena of unfairness are very obvious in rural finance,soequitable financing should be adoptedasoneoflegal philosophiesofthereform.Theauthorarguesthatpeasantsshouldbeallowedtoestablish or take over banks and other financial institutions,such as private money shop,micro-credit company, mortgage company,village bank;50%or more of working fund of local banks should be put into the local market by law;policy banks should grant credit topeasants directly or indirectly;policy security institutions shouldbeestablishedtosupplementinsufficiencyofthemarket.

rural finance;philosophyofequity;innovativeideas

D922.23

A

1674-828X（2014）01-0080-08

（責任編輯：張穎）

2013-07-16

江西省社科規(guī)劃項目“新農(nóng)村建設(shè)中的金融法律制度改革與創(chuàng)新”的階段性成果，項目編號：08FX14。

鐘志勇，男，南昌航空大學文法學院教授，法學博士，主要從事金融法學研究。