周學(xué)馨,黃小梅

(重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究所，重慶 400041)

社區(qū)是城市社會的基本單元,是人們社會生活的共同體和基本平臺,社區(qū)和諧是城市社會和諧的基礎(chǔ)。十八屆三中全會提出:創(chuàng)新社會治理必須著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益,最大限度增加和諧因素,增強(qiáng)社會發(fā)展活力,提高社會治理水平,維護(hù)國家安全,確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。十八大報告也明確指出:推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),要積極推進(jìn)社區(qū)建設(shè),健全新型的社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)真正建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。新型城鎮(zhèn)化打破了原有的城市社會管理模式,如何在社會結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變、社區(qū)人員構(gòu)成日漸多元化、居民精神物質(zhì)需求日益多樣化、各類社會矛盾聚焦在社區(qū)的情況下完善社區(qū)治理體制與社區(qū)服務(wù)功能,以充分發(fā)揮社區(qū)在社會管理中的積極作用,是當(dāng)前關(guān)系城市基層社會和諧穩(wěn)定最集中、最突出的問題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理不僅是重構(gòu)政府與社會關(guān)系的重要途徑,也是提升政府公共管理水平、提高社會治理能力、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要標(biāo)志。

一、社區(qū)治理的內(nèi)涵及特點(diǎn)

社區(qū)治理是一個逐步發(fā)展的過程,與“社區(qū)”和“治理”兩個概念的提出緊密相連。自騰尼斯于1887年提出社區(qū)概念后,其內(nèi)涵隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷而逐漸豐富。在滕尼斯看來,社區(qū)即“共同體”,是由傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等自然意志占支配地位的共同體,是有著相同價值取向、人際關(guān)系親密無間、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的共同體。1989年,世界銀行在討論非洲發(fā)展時首次提出了“治理危機(jī)”(crisis in governance),此后,“治理”這一概念風(fēng)行于學(xué)術(shù)界。在西方學(xué)術(shù)界,特別是政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和國際關(guān)系學(xué)等領(lǐng)域,治理越來越成為學(xué)者們探討的焦點(diǎn)。如今,治理理論在國際學(xué)術(shù)界已獲得承認(rèn),并日漸成為一個頗具潛力的新興研究領(lǐng)域。就其研究的層次來分,主要包括全球治理、區(qū)域治理、國家治理、地方治理、社區(qū)治理以及組織治理。社區(qū)治理是近年來的新話題,是治理理論在社區(qū)公共管理領(lǐng)域的借鑒與運(yùn)用。社區(qū)治理不僅是社會治理的一個重要方面,更是社會治理的一個起點(diǎn)。在西方學(xué)術(shù)界,社區(qū)治理通常指的是在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。

在國內(nèi),近些年許多社會學(xué)家對“社區(qū)治理”進(jìn)行了大量的研究,并取得一定的研究成果。國內(nèi)對社區(qū)治理的研究主要包括:在社區(qū)治理的內(nèi)涵方面,夏建中認(rèn)為社區(qū)治理就是在規(guī)定社區(qū)內(nèi),依托于政府組織、社會組織、民營組織和居民自治組織等各種網(wǎng)絡(luò)體系,共同應(yīng)對社區(qū)社會事務(wù)管理和公共服務(wù)的過程[1]。劉鐸認(rèn)為社區(qū)治理包括封閉式社區(qū)治理和開放式社區(qū)治理。封閉式社區(qū)治理是脫胎于與傳統(tǒng)社會管理相對應(yīng)的社區(qū)自治,是在社區(qū)自治的基礎(chǔ)上,融入“治理”理念,吸納社區(qū)內(nèi)社會組織參與社區(qū)治理的過程,有一定的地域范圍和主體邊界。而開放式社區(qū)治理是允許社區(qū)外部組織參與到社區(qū)治理中來,這些外部組織既包括政府組織,也包括商業(yè)組織,甚至包括民間組織。并且社區(qū)治理正在逐步走向一種新型的“開放式治理”[2]。趙守飛等學(xué)者認(rèn)為社區(qū)治理包括三個方面的內(nèi)容:一是通過管制帶來的統(tǒng)治秩序,二是沒有政府治理的自治秩序,三是合作的治理帶來的合作秩序。并且他認(rèn)為合作治理打破了管制治理的主體一元化、權(quán)力集中化、地位不平等、機(jī)制不合作、權(quán)責(zé)不清晰、治理方式單一的局面,是治理理論的創(chuàng)新發(fā)展[3]。夏建中認(rèn)為社區(qū)治理的主體是黨的組織、居民委員會、居民社團(tuán)或者興趣團(tuán)體組織、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)公司、自愿者組織以及居民個人等。在社區(qū)治理的方式方面,夏建中認(rèn)為社區(qū)治理的方式是合作、自治、參與以及建立更多的橫向結(jié)構(gòu)居民組織[1]。錢海梅等學(xué)者認(rèn)為培育城市社區(qū)中的信任和互惠規(guī)范、建立公民參與網(wǎng)絡(luò)是我國城市社區(qū)治理的重要目標(biāo)和手段[4]。李冬泉等學(xué)者認(rèn)為城市化進(jìn)程中的社區(qū)治理重在社區(qū)組織的打造、社區(qū)文化的建設(shè)、社區(qū)能力的培養(yǎng),而這些是社區(qū)治理的核心中的核心問題[5]。在社區(qū)治理的價值方面,夏建中認(rèn)為社區(qū)治理可彌補(bǔ)政府和市場失靈,為社區(qū)居民提供物質(zhì)公共產(chǎn)品和培育社會資本,并建立人們行為規(guī)范中的激勵機(jī)制。鄧念國認(rèn)為通過發(fā)揮社區(qū)居民參與的主動性與積極性,將進(jìn)一步豐富社會資本,促進(jìn)社區(qū)治理績效的提升[6]。

總之,學(xué)者們普遍認(rèn)為,社區(qū)治理指政府或民間的公共組織依照某種規(guī)則(法律法規(guī)或者村規(guī)民約),運(yùn)用公共權(quán)威對社區(qū)事務(wù)實(shí)施管理,為社區(qū)成員提供服務(wù),以維護(hù)或增進(jìn)社區(qū)公共利益[7]。社區(qū)治理的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)主體多元、民主協(xié)調(diào)和以人為本;注重共治與自治結(jié)合、法治與德治結(jié)合,是一種既強(qiáng)調(diào)過程、又強(qiáng)調(diào)結(jié)果的社區(qū)新型管理模式,是21世紀(jì)公共治理理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新的基本單元。但同時,學(xué)者們對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理制度、治理模式和治理方法與手段等問題還缺乏較深入的研究。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市社區(qū)治理存在的主要問題

國外社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明:有效的國家治理,不是通過國家權(quán)力的無限擴(kuò)張來完成的,而是通過合理范圍內(nèi)的國家權(quán)力運(yùn)作、社會自治的有效開展以及這兩者的相互配合與合作來實(shí)現(xiàn)的。在新型城鎮(zhèn)化過程中,城市社區(qū)結(jié)構(gòu)和功能在發(fā)生轉(zhuǎn)變,房地產(chǎn)物業(yè)管理型社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、城市邊緣非正規(guī)社區(qū)等會大量出現(xiàn),并逐步形成結(jié)合不同地域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)的不同治理模式。深入分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)治理存在的主要問題,對推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)、提升國家治理能力具有重要的實(shí)踐意義。當(dāng)前城市社區(qū)治理還存在以下問題。

(一)社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制不順

目前在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中,與社會管理體制改革相適應(yīng)、以增進(jìn)社區(qū)社會資本為目標(biāo)、以構(gòu)建多元治理主體合作和互補(bǔ)機(jī)制為重點(diǎn)的城市社區(qū)管理體制機(jī)制還遠(yuǎn)未建立。在社區(qū)管理體制方面,存在社區(qū)管理體制內(nèi)部職責(zé)關(guān)系不順、社區(qū)管理體制創(chuàng)新缺乏動力、社區(qū)管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能不清、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)差距大等問題。在社區(qū)管理機(jī)制方面,社區(qū)利益調(diào)節(jié)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制、利益保障機(jī)制以及危機(jī)應(yīng)對機(jī)制處于相對匱乏狀態(tài),使得社區(qū)難以充分發(fā)揮其在社會治理中的“基元”作用。

(二)社區(qū)多元治理主體發(fā)育不足

現(xiàn)代社會治理是一種多元、有機(jī)、和諧的整體治理結(jié)構(gòu),政府不再是唯一的治理者,其他治理主體在滿足社區(qū)居民需要、致力社區(qū)服務(wù)和管理方面,具有政府和市場不可替代的作用。但總體來看,在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,由于保障多元治理主體參與治理的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后、支持其發(fā)展成長的資源調(diào)控策略不足、促進(jìn)政府與其良性互動機(jī)制欠缺、健全的監(jiān)督制約體系缺乏以及社區(qū)組織自身建設(shè)滯后,導(dǎo)致多元治理主體的成長空間和成長潛力嚴(yán)重不足。

(三)社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供滯后

隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,過去由企業(yè)承擔(dān)的社會功能逐步向社會轉(zhuǎn)移,社區(qū)的社會服務(wù)功能得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。社區(qū)除了保持原有的基層社會服務(wù)功能外,還承擔(dān)著對弱勢群體救助、流動人口管理和服務(wù)、特殊群體的照顧和服務(wù)等職能。社區(qū)是居民獲得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要場所,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供需要建立多元互動的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),即建立在政府、市場和社會三維框架下的多中心模式才能有效克服單一主體供給不足的困境。目前,由于城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)缺乏,導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)管理供給主體不清、主體供給方式單一、供需脫節(jié)和供需矛盾突出,社區(qū)公共產(chǎn)品的供給仍然是“政府供給主導(dǎo)”型,市場難以充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用,導(dǎo)致公共產(chǎn)品在供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上很難真正滿足城市社區(qū)居民日益增長和變化的實(shí)際需求。

(四)社區(qū)管理手段單一陳舊

社區(qū)信息化是在政府主導(dǎo)和社會廣泛參與下,以居民需求為導(dǎo)向,綜合利用信息技術(shù)手段,整合社區(qū)資源,為社區(qū)居民提供全方位信息服務(wù)。隨著信息化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,在城市社區(qū)治理中運(yùn)用信息化思路和方法更能優(yōu)化組織運(yùn)行、提高政府績效。目前城市社區(qū)管理信息化程度普遍較低、信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后,信息化資源難以有效統(tǒng)籌。同時,社區(qū)管理方式單一,社區(qū)發(fā)展模式呈現(xiàn)單一化傾向。沒有將城市社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)、政府主導(dǎo)型社區(qū)、自治型社區(qū)等不同類型的社區(qū)進(jìn)行分類管理,行政一刀切現(xiàn)象突出,難以體現(xiàn)不同類別的社區(qū)特色。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市社區(qū)治理需實(shí)現(xiàn)五大轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化的重要特征在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。作為新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)載體之一的社區(qū),必然要有清晰的社區(qū)治理理念、發(fā)展方向和社區(qū)治理路徑。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,隨著社區(qū)類型的多元化、社區(qū)利益和社區(qū)成員的分化,新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市社區(qū)治理需要實(shí)現(xiàn)以下五大轉(zhuǎn)變。

(一)管理體制從行政化到自治化轉(zhuǎn)變

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中流動人口大量增加、公民民主意識、參與意識及法治意識的不斷增強(qiáng)、公民需求結(jié)構(gòu)的不斷變化,當(dāng)前城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理狀況已不同于過去,新的治理環(huán)境要求作為公共利益代表的政府,必須在城市社區(qū)治理中的角色進(jìn)行重新定位,并轉(zhuǎn)變政府職能,變“統(tǒng)治型”政府角色為“治理型”政府角色,從而為城市社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造新的治理體系。即改善政社不分的體制,理順政社關(guān)系。按照“政社分開、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、財隨事走”的原則,科學(xué)合理地界定政府職能部門、街道辦事處和社區(qū)居民自治組織在社區(qū)治理中的職能和責(zé)任,理順相互之間的關(guān)系,努力實(shí)現(xiàn)政府依法行政、社區(qū)依法自治,使社區(qū)居委會成為名副其實(shí)的自治組織。當(dāng)然,從我國社區(qū)發(fā)展的歷程來看,從社區(qū)建設(shè)、社會發(fā)展到社區(qū)治理的步步推進(jìn)過程中,社區(qū)自治并非是主流的城市社區(qū)治理模式[8],從社區(qū)管理走向社區(qū)治理還需要一個長期漸進(jìn)的過程。

(二)治理主體從一元化到多元化轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然帶來城市利益群體的多元化。在社會利益日益多元的時代,我國城市社區(qū)治理是一種自上而下的政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新,這種創(chuàng)新不僅是靜態(tài)的宏觀制度安排,更是國家-市場-社會不斷分化與持續(xù)互動的動態(tài)過程。盡管政府、單位依然是城市社區(qū)資源配置的主體,但其他社會組織、社區(qū)居民逐步和政府一起參與社區(qū)公共事務(wù)管理,成為社區(qū)治理的多元主體。圍繞公共事務(wù)的分權(quán)和參與成為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的主要途徑,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重心將不斷向政府以外的其他主體偏移。社區(qū)治理的主體既包括黨團(tuán)組織、政府組織,也包括非營利組織、市場組織,還有居民個人;既包括政治性組織,更包括經(jīng)濟(jì)性、文化性和社會性組織。為此,一是建立多元治理主體有效參與社區(qū)治理的政策和途徑,解決其發(fā)展的瓶頸問題;二是完善和構(gòu)建多元治理主體合作對話機(jī)制,實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織間的有效合作和交流;三是完善資金籌集機(jī)制,建立多元治理主體的運(yùn)作渠道?？山梃b國外社區(qū)基金會的運(yùn)作機(jī)制,即建立帶有基金會性質(zhì)的非政府公共組織,使社區(qū)基金來源于社會并有效使用于社區(qū)。

(三)社區(qū)資本提供方式從行政化向市場化轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市社區(qū)治理需要采用市場化理念,使用新的開發(fā)模式,尤其是包括資金、信息技術(shù)、教育及醫(yī)療資源等優(yōu)質(zhì)資源的注入?？砂凑铡罢龑?dǎo)、社會參與、企業(yè)運(yùn)作、百姓受益”的模式運(yùn)行,改變傳統(tǒng)單純依靠政府推動的被動局面,充分調(diào)動多元投資主體的積極性。尤其是在加大政府投入的同時,創(chuàng)新社區(qū)資本供給方式。一是政府可制定優(yōu)惠政策鼓勵符合條件的企業(yè)參與社會治理。二是制定政府購買服務(wù)制度,將社區(qū)醫(yī)療、教育、文化等公益性的服務(wù)由各類社會組織提供,通過引入服務(wù)項(xiàng)目競標(biāo)等市場競爭機(jī)制提高資源使用效率、激發(fā)社會參與活力。三是鼓勵社區(qū)居民創(chuàng)辦微型企業(yè)和公益性崗位,為社區(qū)提供個性化及差異化服務(wù)。

(四)管理方式從無差別化到差異化轉(zhuǎn)變

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展,需要在充分尊重不同類別社區(qū)特色的基礎(chǔ)上,通過差異化管理,形成各類社區(qū)協(xié)調(diào)互動的發(fā)展格局。一是對于城市社區(qū),要通過制度創(chuàng)新、政策優(yōu)化,努力形成以政府、社區(qū)組織、社會居民、NGO合作共治的局面。二是對于城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū),要重點(diǎn)破除城鄉(xiāng)結(jié)合部的二元管理體制,加大政府投入資源力度,培育社區(qū)理念及居民參與能力,并解決好土地、拆遷等城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要民生問題。同時通過健全城鄉(xiāng)社會管理聯(lián)動機(jī)制、城鄉(xiāng)社會保障銜接機(jī)制和城鄉(xiāng)黨建工作聯(lián)動機(jī)制,逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理的協(xié)調(diào)互動,建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系。三是對于不同類型的社區(qū)治理模式進(jìn)行分類管理,不可做到整齊劃一,尤其是針對城鄉(xiāng)結(jié)合部非正規(guī)社區(qū)的種種復(fù)雜具體問題,應(yīng)進(jìn)行社區(qū)治理模式的創(chuàng)新。

(五)管理手段從機(jī)械化到信息化轉(zhuǎn)變

社區(qū)信息化是政府充分掌握信息、維護(hù)基層社會和諧穩(wěn)定、提升基層工作水平、提高服務(wù)效能的重要方式,也是社區(qū)居民反映訴求、參與社區(qū)治理的重要渠道。一是建設(shè)覆蓋社區(qū)常住人口和流動人口的動態(tài)信息庫。促使勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、治安管理、房屋租購等社區(qū)民生信息的聯(lián)網(wǎng)共享;二是統(tǒng)籌推進(jìn)城市社區(qū)信息化建設(shè)進(jìn)程。建議制定社區(qū)信息化工程建設(shè)實(shí)施綱要,分目標(biāo)、分步驟推進(jìn)社區(qū)云端服務(wù)器建設(shè)、社區(qū)職能服務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)以及社區(qū)云端物聯(lián)網(wǎng)管理平臺建設(shè),逐步提高社區(qū)自治的信息化水平和科學(xué)化水平;三是在條件成熟的社區(qū)優(yōu)先試點(diǎn)“智慧社區(qū)”建設(shè),積極探索社區(qū)信息化管理的優(yōu)化路徑,并以建立信息化輿論監(jiān)測平臺、輿論分級預(yù)警和處理機(jī)制為載體,推動安定和諧的社區(qū)建設(shè)。

總之,新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市社區(qū)治理是一個需要從多維度去理解和實(shí)踐的發(fā)展中問題,由于政府追求社會治理的理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)體制與制度的張力存在沖突,使得城市社區(qū)治理存在諸多難點(diǎn)。因此,當(dāng)下城市社區(qū)治理不僅存在驅(qū)動力不足的困境,而且更重要的是缺乏變革的路徑。為此,在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城市社區(qū)治理必須突出“治理”理念,進(jìn)行制度配套、體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制創(chuàng)新、資源整合以及角色和功能的重新定位,以完善城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn),以提高公益性福利為目標(biāo),以社會服務(wù)和政府購買服務(wù)為主要內(nèi)容,以提升社區(qū)安全感、歸宿感、幸福感和凝聚力為關(guān)鍵,努力建成管理有序、服務(wù)完善、職能明確、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利的新型現(xiàn)代化城市社區(qū)。

參考文獻(xiàn):

[1]夏建中.治理理論的特點(diǎn)與社區(qū)治理研究[J].黑龍江社會科學(xué),2010,(2).

[2]劉鐸.開放式社區(qū)治理:社區(qū)治理的演化趨勢——基于四個社區(qū)治理案例的分析[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報,2009,(3).

[3]趙守飛,謝正富.合作治理:中國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向[J].河北學(xué)刊,2013,(5).

[4]錢海梅,齊衛(wèi)平.我國城市社區(qū)治理探索[J].理論導(dǎo)刊,2008,(11).

[5]李東泉,藍(lán)志勇.中國城市化進(jìn)程中社區(qū)發(fā)展的思考[J].公共管理學(xué)報,2012,(1).

[6]鄧念國.認(rèn)知性社會資本與城市社區(qū)治理績效:基于杭州的實(shí)證研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報,2013,(7).

[7]林尚立.社區(qū)民主與治理:案例研究[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2003:316.

[8]閔學(xué)勤,黃燦彪.適度的社區(qū)自治及其路徑選擇——基于香港和內(nèi)地社區(qū)治理模式的比較[J].河南師范大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2012,(2).