(河南工程學院 人文社科系， 河南 鄭州 451191)

一、引言

能力發(fā)展的概念起源于20世紀80年代，在過去的幾十年，能力發(fā)展被看作是補充主導發(fā)展的其他思想(仍然發(fā)揮著重要作用)，例如，制度建設、制度發(fā)展、人力資源開發(fā)、發(fā)展管理/行政和制度的強化。其他關(guān)于發(fā)展的概念——組織發(fā)展、社區(qū)發(fā)展、農(nóng)村綜合發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展——已被歸入更廣泛的能力發(fā)展概念，它可以看作為一個總括概念，將以前孤立的方法鏈接到對社會變革具有長遠眼光和想象力的戰(zhàn)略上。然而，能力發(fā)展作為一個總括的概念，同時具有積極和消極的后果。積極的一面是許多人認為這是一個整合的力量，匯集了大量的利益相關(guān)者的想法，而他們相信能力發(fā)展會是全面解決難題的重要組成部分。消極的一面是能力承擔了太多的意義，并被用來作為一個口號，而不是作為一個嚴格術(shù)語。本文對當代國外關(guān)于政府能力研究進行概括性的梳理，并據(jù)此提出對今后相關(guān)研究的啟示。

二、研究的主要內(nèi)容

1.從廣義角度來研究政府能力

其一，四種政府能力。

Merilee S.Grindle(1996)[1]從更廣的角度提出了政府能力的四種類型，即制度能力、技術(shù)能力、行政能力和政治能力?！爸贫饶芰Α卑ňS護“游戲規(guī)則”、權(quán)威和有效的能力，調(diào)節(jié)經(jīng)濟和政治交往的能力，維護政策、法律慣例、社會經(jīng)濟和政治行為的準則的首要地位的能力。地方當局將主要從與中央政府的關(guān)系中來獲取這方面的能力。中央政府有信心把職能下放給地方當局，如果他們希望他們的官員在一個“負責任”的方式中行動，這種方式就是確保官員適當行為的規(guī)則。政府的“技術(shù)能力”包括在聽取訓練有素的分析人員和管理人員意見的基礎上，設置和管理一致的經(jīng)濟戰(zhàn)略的能力。這方面的能力與中央政府保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定政策相聯(lián)系，并可以涉及使當局能夠給各機構(gòu)和組織提供有效領導的能力和戰(zhàn)略方向的能力，這些可能會被匯聚到一起來推動當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展。然而，地方當局不可能被信任來執(zhí)行這個角色，除非他們提供有關(guān)有效地管理當?shù)鼗A設施和提供地方公共產(chǎn)品的跟蹤記錄證明，即“行政能力”?！罢文芰Α笔侵刚{(diào)解沖突，回應公民的要求，為有效的政治參與提供機會的能力。

其二，行政能力的宏觀層面建構(gòu)。

Ali Farazmand(2009)[2]1007-1020建議從宏觀層面建立行政能力，即：振興公共服務和行政管理；能力設計和增強的三個戰(zhàn)略；四個具體的“治理能力”；四個工具能力；微觀層面的11項行政能力。

(1)振興公共服務和行政管理。

第一，提供公共服務。直接或間接提供公共服務，包括兩種形式的安全和與安全無關(guān)的公共產(chǎn)品和服務，比如說法律、規(guī)則和社會全體的安全意識，還包括許多公共行政必須參與的規(guī)范的社會行動，這些行動包括，促進公平、平等、經(jīng)濟和社會正義，個人成長和發(fā)展的機會，消除或減少貧困、歧視和疾病。這些基本服務為安全和良好的公民關(guān)系提供了主要的資源。振興公共服務和行政管理，其制度、組織、程序和價值必須通過重新制度化。從外部看，這一過程必須通過法律、法規(guī)、政府在國內(nèi)和國際事務中作為社會的守護者的作用來實現(xiàn)。從內(nèi)部看，這一過程必須通過吸引市民、社區(qū)組織以及其他組織參與到管理和公共行政事務，并建立基礎廣泛的公民之間的信任、道德行為，提高透明度和問責制來實現(xiàn)。[3]99-111

第二，不斷追求發(fā)展。發(fā)展是一個社會經(jīng)濟、政治進步和人類繁榮的關(guān)鍵要素。發(fā)展，就是努力為經(jīng)濟、社會環(huán)境和生活水平創(chuàng)造更好的條件，創(chuàng)造可持續(xù)增長和科技進步來協(xié)助提升社會向上的機會。這意味著消除或減少犯罪、恐怖主義、沖突、貧窮、戰(zhàn)爭、疾病和不公正；也意味著建立“行政”和“發(fā)展與治理”的深層次能力。由于大多數(shù)發(fā)展中國家缺乏必要資源來創(chuàng)造發(fā)展的條件，通常需要外部援助，以幫助這些國家進行發(fā)展。這種援助的大部分來自于先進和富足的國家，但是這種援助采取的是具有附加條件的“捆綁援助”的形式，或是“政治和經(jīng)濟原因”才給予的援助，而并不是為了發(fā)展。因此，這些條件與其他制約經(jīng)濟和政治的障礙相結(jié)合，實際上可能會抑制受援助國家的發(fā)展。[4]121-146要消除這些障礙，就需要全球機構(gòu)，比如，聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金和其他全球性或地區(qū)性力量提供新的國際援助。同時，透明度、問責制和道德標準必須指導政策和行政行動，這將幫助恢復公共服務和管理的基石——信任、合法性和制度。

(2)能力設計和增強的三個策略。

第一，適應策略。變化所產(chǎn)生新的現(xiàn)實和不斷變化的狀態(tài)都需要有適應性的技能、知識和態(tài)度。該策略包括兩大元素：一是反應策略，即適應不斷變化的條件，以使公共行政領域內(nèi)有效和高效的執(zhí)行能力得到提高；二是超出現(xiàn)狀的思想和謀略，即建立在目的和計劃基礎上的積極進取、預期的，以及面向未來的戰(zhàn)略區(qū)域(區(qū)塊)的策略。[5]改變環(huán)境以適應組織目標，而不是僅僅對外部環(huán)境反應。為了明天采取積極的策略來改變或“重新設計未來”現(xiàn)在看來是一個必然的選擇，但是當在處理“合法性”和在這個動蕩的全球環(huán)境中其他人的民主權(quán)利時，就成為一個治理能力和公共行政能力建設的謹慎策略。

第二，服務績效策略。評價政府的標準是其在常規(guī)的、緊急情況和危機局勢下的執(zhí)行能力，這種能力是由公共組織和制度能力決定的。管理復雜組織的戰(zhàn)略能力必須表現(xiàn)出提供服務的有效性，因為有效的公共服務對系統(tǒng)的維護和穩(wěn)定是必不可少的?？冃Q定了一定程度的合法性。服務提供的有效性取決于效率的標準、成本效益、時效性、滿足組織目標和目的、公民滿意度和信任。

第三，發(fā)展與提高策略。這種策略意味著不斷為發(fā)展、成長和進步而努力。先進國家的不斷努力，發(fā)展農(nóng)村和城市生活，發(fā)展科學技術(shù)、教育和其他項目，以幫助提升治理和行政系統(tǒng)的能力。同樣，在發(fā)展中國家，各種方法和策略必須被用來加快發(fā)展的過程，比如，通過提升現(xiàn)有的能力，獲得新的科學技術(shù)、人力資源和組織領導。

(3)四個具體的“治理能力”。

第一，危機和緊急治理與管理。現(xiàn)有的能力可能能完成好常規(guī)任務，但并非適合管理復雜和突擊產(chǎn)生的危機。在充滿混亂和危機的全球化時代，需要特別強調(diào)應對高度危機和混亂管理的能力建設。具體來說有五個關(guān)鍵點：其一，通過準備專門培訓課程和方案研討會，以確保政治家和關(guān)鍵的行政人員在危機管理中擔任領導職能。與此同時，必須由受過專業(yè)訓練和“戰(zhàn)略定位”的專門人才隊伍，即與政治家有密切關(guān)系的行政、管理、技術(shù)和科研人員來評估應對危機和緊急情況管理系統(tǒng)。其二，培養(yǎng)一種學習、再學習的組織合作文化，以用來處理危機的情況。其三，在整個大學公共管理課程中提供碩士和博士水平的相關(guān)正規(guī)專業(yè)的學位課程，以準備未來的危機管理者和領導者。其四，為公共管理者、政治家和行政人員定期舉辦研討會和講習班，以培養(yǎng)他們的技能和知識并獲取危機管理的前沿信息。其五，為進行危機和混亂的管理戰(zhàn)略研究建立先進的中心和學校，以培養(yǎng)專業(yè)危機管理人才，以便他們有能力評估和管理未知的可能性，并幫助管理“危機”。

第二，建立協(xié)作的、透明的、問責的伙伴關(guān)系。建立伙伴關(guān)系對于良好的治理和公共管理是關(guān)鍵的。合作伙伴的系統(tǒng)根據(jù)不同部門而不同，并可能包括許多形式和不同程度的控制、自主度和績效管理機關(guān)。通過地方、國家和全球級別的網(wǎng)絡組織，組織學習，進行多個合作計劃的外包和項目管理，是以后管理能力的重要特征。[6]77-107非營利和非政府組織、自我管理的社區(qū)組織和各級政府間組織建立的伙伴關(guān)系對于建設和發(fā)展有效的治理能力很重要。[7]10-19建立伙伴關(guān)系的關(guān)鍵是透明度，以及共同的責任和權(quán)力。透明度是合作伙伴之間建立信任和信心的主要特點，同時，在政府治理能力的例子中，透明度也使政府和公民的關(guān)系更加緊密。問責制是通過透明度和信任建設來增強能力的核心，并以此促進可信性和合法性。

第三，更負責任的政府。我們所需要的是國家通過共負責任、共同治理和參與行政的行為形成自由、授權(quán)、民間參與的社會。但是，政府也必須被給予在管理極端緊急或危機情況下的自主權(quán)。強大的治理權(quán)威必須伴隨有一個同樣強大的民主監(jiān)督制度以防止濫用權(quán)力和權(quán)威。強有力的法律監(jiān)督對實現(xiàn)問責制治理非常重要；必須有一個制衡制度，或用強大的“對抗精英”結(jié)構(gòu)去“守衛(wèi)守護”。[8]

第四，預測能力。預期什么是可能的或不可能的是一種要求非常高的能力，這種能力為了編制未來的發(fā)展計劃而制度化。人力資本發(fā)展戰(zhàn)略、有效地應用技術(shù)創(chuàng)新、人工智能和突破性的創(chuàng)意等是建立預測能力的關(guān)鍵。

(4)功能性的工具能力。

從概念上講，“工具能力”包括在歷史上、在管理導致危機的動蕩和混亂中和在危機管理中出現(xiàn)的新思維。從技術(shù)上講，包括創(chuàng)新工具、技術(shù)和設計的應用，它們有助于增強執(zhí)政和管理能力。多種形式和層次的工具性能力對于“重新設計未來”、通過“自適應系統(tǒng)”進行管理非常重要。

第一，制度的能力。制度理論，特別是新制度主義讓我們知道，嵌入社會系統(tǒng)的合法化、結(jié)構(gòu)、過程和認知的價值和文化的重要性。合法化是一種隨著時間的推移，通過建立新的觀念、結(jié)構(gòu)、價值觀等被社會接受和贊同的過程。這一過程可以逐漸緩慢發(fā)生或突然發(fā)生。[9]

第二，組織的能力。組織能力提供了“結(jié)構(gòu)性的工具”，對于公共行政的管理能力來說是一種實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的手段；它提供一種機制和把事情做好的能力，通過該機制行使國家權(quán)力。[10]組織的工具性包括通過重組、改革、重塑、戰(zhàn)略定位、重新定位結(jié)構(gòu)、流程安排、功能或部門重新配置等途徑進行能力建設，為緊密和松散的網(wǎng)絡組織、混合組織結(jié)構(gòu)、公共和私營部門伙伴關(guān)系組織、合作社和其他形式的自治組織提供擁有不同目的的不同組織形式。

第三，政策能力。該能力提供了方向性和指導性的工具，特別是伴隨著快速變化和全球化的高度的不確定性。政策能力，必須對關(guān)鍵問題，是什么、何地、何時、如何以及誰提供答案。

第四，政治能力。政治作為一種能力，必須提供給管理的領導者最先進的信息和情報消息，這涉及牽涉眾多利益的政策能力建設?；A廣泛的興趣和偏好需要用健全的參與和民主進程來闡述。在廣泛的全球治理體系的時代，絕對有必要提高具有預期功能的國家政治的運作能力。

(5)11項具體行政能力。

行政能力的核心包括：結(jié)構(gòu)能力，如集權(quán)、分權(quán)、其他形式的結(jié)構(gòu)安排；程序能力，包括效率和效益、“相互因果關(guān)系”和自我調(diào)節(jié)的質(zhì)量；文化或規(guī)范能力；制度和組織能力；學習、領導和管理能力，“雙循環(huán)，永續(xù)學習”的能力；人力資源戰(zhàn)略能力；財政資源的能力；認知能力，特別是通過“全面學習”；電子信息時代的技術(shù)能力，如互聯(lián)網(wǎng)、信息系統(tǒng)；道德、責任、“法律/憲法”，以及民主代表性、回應性和公平性能力；發(fā)展行政和行政發(fā)展中的發(fā)展的能力。

2.從狹義的角度來研究政府能力

政府能力，即發(fā)展、指導、控制其資源以支持政策產(chǎn)出和履行責任的能力。政府汲取資源的能力位于其核心的行政職能，包括財務管理、人力資源管理、資金管理、信息技術(shù)管理。這些管理行為相互作用，共同影響著政府的績效。政府的管理能力要先于效率，因為它決定和支持了獲取長期績效的能力。[11]

Donald K.Crone(1988)[12]252-268對東南亞國家如何塑造了他們國家的經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定，即對政府的建設性干預進行了解釋。他認為各國的能力隨政治支撐的結(jié)構(gòu)、國家精英可利用的政治控制手段的不同而變化。專制政權(quán)往往是強制性的或是被強大的利益集團控制，這就減弱了國家發(fā)展經(jīng)濟和達到政治目標的能力。相反，基礎廣泛的政權(quán)提供了靈活性和大量的政治能力，國家精英可借此應對經(jīng)濟和政治挑戰(zhàn)。Crone認為，東南亞國家的政府在經(jīng)濟和政治領域已經(jīng)成為重要的行動者，對其國家的經(jīng)濟的發(fā)展和政治穩(wěn)定是至關(guān)重要的。如果政府的自主性被認為是部分的獨立于某些特定的社會群體，政府的能力可以理解為制定和實施政策的能力，其遵從以下幾個原則：一是社會控制的主要方式跟隨政府社會支持的性質(zhì)而變化。政府擁有更深入和更廣泛的社會基礎就可以利用社會控制的合作方式；反之，政府就被迫采用強制性控制。二是社會控制的方式影響能力。協(xié)同性的控制比強制性控制在資源支出方面更有效率，也為政府控制資源提供更多的能量。三是政府能力也和精英聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)有關(guān)。靈活的能力是更廣泛聯(lián)盟的特點。政府和社會的關(guān)系的模式可以幫助解釋能力差別。政府的自主性可以轉(zhuǎn)化為政府能力，而政府能力可以被應用以得到有效率的經(jīng)濟和穩(wěn)定的政治。

Carlos Lopes和Thomas Theisohn(2004)[13]54-55認為在個人、組織和社會層次進行能力評估和識別能力上存在差距，因此，建議人們應該知道，“制度過程，如規(guī)劃、質(zhì)量管理、監(jiān)測和評價等，是否有效地開展工作”。同樣，評估個人的能力，人們應該知道是否有“足夠的激勵機制，以促進卓越”。同時，他們提出了包含社會、制度和個人三個層面的分析框架。分析層面一：社會層面，著重于整體的政策框架，個人和組織在此運作及與外部環(huán)境進行交互。其中包括：(1)政策框架：根據(jù)在社會層面的政治、政府/公共部門、經(jīng)濟/技術(shù)和物理環(huán)境因素，優(yōu)勢、劣勢，機會和威脅是什么？整體的政策環(huán)境是否有利？(2)法律/管理框架：法律是否適當，是否有效執(zhí)行？(3)管理/問責制框架：機構(gòu)職責明確界定，是否對公眾負責？(4)經(jīng)濟框架：市場功能是否有效和高效？(5)系統(tǒng)級框架：是否有所需的人力、財力和信息資源？(6)過程和關(guān)系：不同的機構(gòu)和過程是否互動和高效地協(xié)同工作？分析層面二：制度層面，專注于組織的整體業(yè)績和運作能力，以及一個組織適應變化的能力。其中包括：(1)使命和戰(zhàn)略：機構(gòu)是否有明確的定義，并理解使命和任務？(2)文化/結(jié)構(gòu)/能力：是否有效地組織和管理機構(gòu)？(3)過程：制度過程。比如規(guī)劃、質(zhì)量管理、監(jiān)測和評價是否有效地開展工作？(4)人力資源：人力資源是否充足，有足夠的技能和被適當?shù)夭渴穑?5)財務資源：金融資源是否有效管理和適當分配，使其有效運作？(6)信息資源：是否提供所需信息，并有效地分配和管理？(7)基礎設施：物質(zhì)要求，如建筑、辦公室、車輛、電腦是否分配適當和管理有效？分析層面三：個人層面：指改變態(tài)度和行為的過程——傳授知識和培養(yǎng)技能，同時最大限度地擴大參與、知識交流和所有權(quán)。其中包括：(1)工作要求和技能水平：工作是否正確地定義，并提供所需的技能？(2)培訓/再培訓：是否采取適當?shù)膶W習？(3)職業(yè)發(fā)展：個人是否能夠?qū)I(yè)化地推進和發(fā)展？(4)問責制/倫理：責任是否有效下放，個人是否被追究責任？(5)獲取信息：是否有足夠的渠道獲取所需的信息？(6)個人/專業(yè)網(wǎng)絡：個人是否與同行接觸和交流知識？(7)績效/行為：績效是否被有效評估？(8)激勵/安全：這些是否足以促進卓越？(9)價值，完整性和態(tài)度：這些是否合適和持續(xù)?(10)士氣和積極性：這些是否充分保持？(11)工作調(diào)配和工作分擔：是否有替代現(xiàn)行的安排？(12)相互關(guān)系和團隊合作：個人是否有效互動，形成功能性的團隊？(13)相互依存關(guān)系：是否有適當水平的相互依存？(14)溝通技巧：這些是否有效？

Hilderbrand和Grindle(1995)[14]441-463確定了分析政府能力的五個層次。層次一：政府開展行動的背景或政治、社會和經(jīng)濟背景(比如，經(jīng)濟增長速度、政治沖突的程度、國家的人力資源狀況)。層次二：公共部門的制度環(huán)境，包括關(guān)于政府運行和公職人員的規(guī)則和程序，政府擁有的財政資源，政府承擔的發(fā)展責任。層次三：任務網(wǎng)絡，涉及完成任何給定任務的組織。這些組織中的溝通和協(xié)調(diào)的深度和廣度和有效履行責任有關(guān)。層次四：組織是任務網(wǎng)絡的基石。結(jié)構(gòu)、流程、資源和管理方式影響組織怎么設定目標、組織工作、提供誘因結(jié)構(gòu)和建立權(quán)威關(guān)系。層次五：人力資源涉及組織的技能水平和保留技術(shù)人才。

Charles Polidano(2000)[15]805-822將公共部門的能力細分為三個功能元素，即政策能力、執(zhí)行能力、運作效率。還確定了五個主要的環(huán)境變量，即民族和地區(qū)分裂、公民社會、政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟危機以及援助者的行為，它們雖不屬于公共部門能力的一部分，但對其有重大影響。在此基礎上作者探討建立一個公共部門能力指數(shù)的可能性。能力指數(shù)是根據(jù)政策能力、執(zhí)行能力和運作效率定義公共部門的能力。同時，還提出了“有利條件”的并行指數(shù)——環(huán)境因素，其超出公共部門的控制并深刻影響公共部門的能力。

三、研究啟示

21世紀以快速變化、全球化、超競爭、超不確定性為特征，而建立應對這些嚴重的治理困境的新的行政能力以更有效地應對不確定性迫在眉睫。傳統(tǒng)的行政能力已經(jīng)不能滿足新的挑戰(zhàn)，公共管理和行政有必要在理論和實踐上發(fā)展非線性的和突擊管理為導向的新知識、技術(shù)、文化和計劃來應對這個時代的“非理性”和快速的變化以及“混亂”。

如今，公共管理和行政面臨的最大挑戰(zhàn)是如何解決在充滿混亂和不確定性的超混亂的環(huán)境中的問題。建設新的行政能力是我們時代的當務之急。各國政府和管理機構(gòu)必須提升他們的行政能力，在這個廣泛的全球治理和經(jīng)濟體系用以控制和管理。沒有什么可以取代知識，而“高品質(zhì)的知識”只能是通過不斷追求卓越的創(chuàng)新和應用獲得。公共行政部門必須從智力上和實踐上具備最重要的管理能力。這是生存的處方，而不是奢侈品。治理和管理能力必須始終依靠先進的“便利的”行政能力不斷升級，以應付未來挑戰(zhàn)。除了“準備”沒有其他方案。建設一個新的行政能力要求提升公共管理、行政能力到應有的地位，以滿足作為權(quán)力、核心和工具性的政府的廣泛的行政范圍。治理的本質(zhì)在于形成組織和制度的多種形式和網(wǎng)絡，包括網(wǎng)絡和利益相關(guān)者、合作的生產(chǎn)者、合作的管理者、合作社、市場和公共官僚機構(gòu)。因此，政府能力也要圍繞提高治理效果開展，強調(diào)參與、合作的能力?！?/p>

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