楊彬

（福建師范大學法學院，福建福州 350108）

大陸地區(qū)地方治理中的公民參與

楊彬

（福建師范大學法學院，福建福州 350108）

公民參與是衡量一個國家政治民主化的重要尺度，而地方治理理念及分權(quán)化的制度設計為公民參與公共生活與公共事務管理提供了廣闊的空間。地方治理是公民直接參與社會事務的有效途徑，公民參與是地方治理的核心內(nèi)容。地方治理的發(fā)展水平及治理能力和公民參與之間存在密切聯(lián)系。地方治理中公民參與的困境需要找到行之有效的解決路徑。

地方治理；公民參與；困境；路徑；

一、治理與地方治理的概念

20世紀90年代以來，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了廣泛的地方治理運動，英文中的治理來自于拉丁語與希臘語，原意為控制、引導和操縱。治理運動的興起標志著一種新的管理方式，它改變以往依靠政府的威懾力進行公共行政的權(quán)力主導模式，而轉(zhuǎn)向通過政府與社會的共同合作，社會組織的自治等公民參與的權(quán)利主導模式實現(xiàn)地方的有效治理。全球治理委員會發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程［1］。它包含了四個特點：1.治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程。2.治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)。3.治理既涉及公共部門，也包括私人部門。4.治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

地方治理作為治理思想中最為重要的表現(xiàn)之一，是治理權(quán)威在政府與市場，第三部門之間的分化與擴散，以及在政府體系內(nèi)部通過行政權(quán)力和責任的下放來增進地方政府的積極性，靈活性，回應性，其實質(zhì)是治理權(quán)從國家中心主義向多中心化與多層次化的變遷過程［2］。而多中心化最為明顯的表現(xiàn)即治理主體的多元化，它表明公共事務由政府為管理中心轉(zhuǎn)為由社會組織等多元主體共同承擔社會事務的責任。公民參與是該理念及結(jié)構(gòu)下最主要的體現(xiàn)。

二、公民參與的概念

《布萊克維爾政治學百科全書》把公民參與定義為：“公民參與是參與制定、通過或貫徹公共政策的行動，這一寬泛的定義適用于從事這類行動的任何人，無論他是當選的政治家，政府官員或是普通公民，只要他是在政治制度內(nèi)以任何方式參加政策的形成過程。”［3］自20世紀60年代以來，公民參與這一概念上升為一種新興的民主形式在各國興起，并于90年代傳入我國大陸地區(qū)。目前大陸地區(qū)對于公民參與沒有完善的理論體系。其概念仍具有較大模糊性，一些學者基于對公民參與的理解提出了不同的概念。作為大陸地區(qū)較早進行研究的學者，俞平伯教授認為：“公民參與即公共參與，公眾參與，是公民參與試圖影響公共政策和公民生活的一切活動。它包括著結(jié)社、投票、請愿、競選、公決、集會、協(xié)商、游說、聽證、上訪等。”而賈西津教授認為：“公民參與是公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關(guān)的一系列行為，是從政治選舉到影響政府決策的一切行為發(fā)展到公共事務的民主治理?！标P(guān)于公民參與，王錫鋅教授也作出了定義：“公民參與是指在行政立法和決策中，政府相關(guān)主體通過允許，鼓勵利益關(guān)系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息，表達意見，發(fā)表評論，闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性，正當性和合理性的一系列制度和機制?！辈潭▌淌趧t認為“公民參與具有制度化的特點，它是公共權(quán)力在進行立法，制定公共政策，決定公共事務或進行公共治理時，由公共權(quán)力機關(guān)通過開放的途徑從公眾與利害相關(guān)個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。”通過比較上述學者對公民參與概念的不同闡述，我們可以看到其中既有較為寬泛的理解，又有過于狹窄的局限，它不僅指政治選舉的單一環(huán)節(jié)，也并非包含所有的公眾參與行為，但公民通過與政府的溝通與互動的直接性，參與公共事務的決策中，從而實現(xiàn)公民與決策機關(guān)的協(xié)商對話，是公民參與地方治理所具有共識性的特點。

三、地方治理與公民參與的關(guān)系

地方治理的水平及發(fā)展程度與公民參與之間存在密不可分的聯(lián)系，地方治理是公民參與公共事務管理與公共生活的天然實驗場，地方治理的理念及分權(quán)化的制度設計為公民進入并影響地方公共政策過程開辟了廣闊的空間［4］。而公民通過參與地方治理，實現(xiàn)自我提升，自我教育，培養(yǎng)參與公共事務的經(jīng)驗能力，并以地方為起點，逐步擴大到社會、國家層面。公民參與能力的高低直接影響著地方治理制度的優(yōu)劣，地方政府在公民參與公共事務上的開放和接納程度，協(xié)作溝通能力對于公民參與的范圍及效果作用明顯。二者的密切關(guān)系可以概括為兩個方面：一方面，公民最感興趣與其生活密切相關(guān)的事務，公民愿意以各種方式參與地方治理，地方治理中公民參與的諸多地方事務同國家層面所參與的范圍相比，在廣度上大大拓寬。地方治理同樣延長了公民參與的深度。公民只有直接參與到地方治理，特別是決策層面上，才能真正成為公民社會的主角，而地方治理的公民參與過程正是提供公民公共事務參與能力、提升政治水平的訓練營。同理，培養(yǎng)出的公民參與能力也勢必會擴大到國家層面。另一方面，公民參與對于地方治理也同樣具有重要意義。首先，隨著現(xiàn)代社會治理模式的變革，要求地方政府運作具備更高的效率性、靈活性、回應性，傳統(tǒng)的地方政府權(quán)力集中，反應滯后的管理形式已無法滿足現(xiàn)代社會的需求，引進開放、透明、互動及適度分權(quán)的制度安排，強化公民參與地方公共事務的自主管理，是政府與公民合作進行地方治理的應有之義。其次，新形勢下，地方政府在公共事務的治理視野已發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，社會資源的協(xié)調(diào)、管理、沖突解決，日益成為關(guān)注的重心。這就提出了在分權(quán)制度下，公民通過充分的參與形式來承擔更多的公共事務的客觀要求。特別是當今全球化時代背景下，地方治理中許多問題亟需政府與公民參與下的共同努力方能解決。諸如在資源保護與生態(tài)環(huán)境問題上表現(xiàn)尤為明顯，實踐中只有通過企業(yè)組織與民間組織等各種形式的公民參與下，才能真正將地方公共事務作為事業(yè)共同體加以看待，并為之做出積極有效的努力。因此，伴隨公民社會的逐漸成長，更多國家意識到地方治理中公民參與的重要意義，并紛紛建立起一套合作、參與、自主管理的地方治理體制。在地方治理中完善公民參與渠道的多元化、制度化，從而在提升公民參與公共事務管理水平下，也加強了地方政府應對與解決地方事務的能力?？梢哉f，地方治理是公民直接參與社會事務的有效途徑，公民參與是地方治理的核心內(nèi)容。

四、地方治理中公民參與的困境

（一）理念方面

由于長期處于封建專制社會，我國傳統(tǒng)政治文化中具有較多的消極因素，特別是封建宗法制社會結(jié)構(gòu)所衍生的落后價值觀念，突出表現(xiàn)在政府執(zhí)政理念的專斷性與公民參與的附庸性上。我國傳統(tǒng)政治生活中的宗法觀念從家庭關(guān)系中產(chǎn)生，由家庭中的尊卑次序的“家長制”倫理道德擴展到國家層面的君臣上下的“家天下”政治規(guī)范。其實質(zhì)是一種接受支配，絕對服從的關(guān)系。不可否認，這些觀念對于當代公民參與地方公共事務的價值觀念有著無法忽略的承繼性影響。首先，受封建自然經(jīng)濟的影響，中國傳統(tǒng)政治文化中的公民參與受制于生產(chǎn)方式所帶來的分散性與封閉性束縛，廣大的農(nóng)民階層無法自由地表達交流意愿，政府權(quán)力成為最大權(quán)威，君主意志、官府權(quán)威成為人們是非判斷的觀念標準，根深蒂固的臣民觀念在歷史中牢固地束縛著廣大民眾。隨著時代變遷，社會的巨大進步，雖然公民意識已廣泛覺醒，但傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”觀念仍然影響著地方政府的執(zhí)政理念，制約著公民參與政治生活的熱情。其次，受專制主義政治文化傳統(tǒng)宣揚的權(quán)力至上所導致的長期以來民眾參與意識的丟失是當今公民參與地方治理的思想“病根”之一，尤其是政治文化中的精英統(tǒng)治的傳統(tǒng)。普通民眾在精英統(tǒng)治的治理框架中被排除在外，無法參加政治資源的分配，實際上造成了普通民眾在政治生活中失去了參與資格，并從接受精英們的統(tǒng)治逐漸形成了對精英們的依賴。在被動地接受政治領(lǐng)域的排斥無奈與主動地形成對精英統(tǒng)治權(quán)威的依賴的矛盾中，衍生出中國政治文化中奇特的中庸主義心態(tài)。本應作為民眾正常需求的政治生活的參與行為淪落為實然上民眾消極的中庸主義處世哲學，由此產(chǎn)生了民眾參與公共事務方面的普遍的附庸心理。這在很大程度上束縛了公民積極參與政治生活的實踐。

（二）制度方面

公民參與地方治理的有效性與制度上的保障密切相關(guān)，當前我國在制度供給上仍不夠完善，主要表現(xiàn)在：一是相關(guān)法律法規(guī)不完善。雖然憲法與基本法律制度對于公民參與領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利做出了相應規(guī)定，但對于參與行為、參與渠道以及參與實施保障方面的規(guī)定都無具體規(guī)定，這造成了地方政府在治理過程中往往忽視公民參與的必要性，公民參與在缺乏具體制度保障下，流于形式［5］。在其他法律法規(guī)中散見的一些條款也根本無法在制度層面形成對公民參與地方治理的有力保障。二是公民參與配套機制不健全。隨著民主政治進程的加快，公民參與有效進行面臨著相關(guān)配套機制供給不足的困境。在公民參與地方治理中，公民獲得信息的接收機制，公民的信息表達機制，政府的信息公開機制，政府的信息回應機制等都遠不夠滿足公民參與的需求，使公民無法真正有效地參與到地方治理中。而公民不斷上漲的參與熱情也因缺乏具體可操作的參與程序及制度保障而不斷喪失，并導致公民參與公共事務的各種途徑不暢，進而造成非理性的公民參與行為不斷增加，甚至于一些危害社會穩(wěn)定的群體性事件的產(chǎn)生。

（三）經(jīng)濟方面

在利益因素上，改革開放后，伴隨社會經(jīng)濟的快速增長，發(fā)展不平衡問題日益突顯，直接導致不同社會階層與社會群眾的利益差別。而公民作為謀求自身利益最大化的個體，在價值目標上往往帶有極端的利己性，在參與地方治理的過程中，總是以維護其自身經(jīng)濟利益為目的，對地方治理活動會作出不同評判，難以統(tǒng)一。忽略了公民參與地方治理的理性價值目標，進而導致公民參與地方治理的無序性。在物質(zhì)保障因素上，經(jīng)濟發(fā)展水平的高低往往制約著公民參與的實現(xiàn)。顯然缺乏相應的物質(zhì)保障，公民參與的熱情以及能力都將大大降低，公民的經(jīng)濟水平?jīng)Q定下的物質(zhì)保障條件也影響著公民的受教育程度，進而直接影響著公民參與地方治理的方式、內(nèi)容及能力。通常在具備較好的物質(zhì)保障條件下，公民更愿意也更容易積極主動地參與到地方治理中，相反，經(jīng)濟水平較低的公民，由于身處較為缺乏物質(zhì)保障的境遇，往往無暇顧及公共事務的管理，參與熱情大為降低。實踐證明，缺乏經(jīng)濟基礎，離開足夠的物質(zhì)保障，公民參與地方治理只能是一紙空談，無法實現(xiàn)。

（四）公民參與能力方面

公民參與能力的有限是公民參與地方治理的整體水平不高的重要因素，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與政治民主化進程的加快，公民參與意識的增強，公民參與地方治理的愿望較為強烈。但受制于參與能力的局限，公民參與地方治理仍面臨現(xiàn)實的困難。首先，由于受教育程度及文化水平的影響，受教育程度較高的公民往往對于地方公共事務有更高的認識能力，并通過所掌握的政治文化知識，信息處理技能，參與到地方治理中。而受教育程度較低的公民，通常對地方事務缺乏充分理性的認識，利己思維傾向嚴重，權(quán)利主體意識薄弱甚至喪失。其次，伴隨科學技術(shù)的高速發(fā)展，地方治理中所要面對的公共事務的科技含量也在迅速提升，而公民由于不具備與之相關(guān)的參與技能，對涉及的公共事務所要解決的問題與相關(guān)的背景都無法進行準確的分析，這不可避免地增加了公民參與地方治理的難度［6］。此外，由于地方政府在公共事務的信息公開上缺乏透明，造成公民獲取信息渠道的狹窄，也進一步加劇了公民參與能力的有限性。

五、地方治理中公民參與的有效路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，培育公民參與意識

與西方大多數(shù)國家不同，中國社會長期處于傳統(tǒng)的封建專制文化影響之中，較為缺乏現(xiàn)代政府管理的服務理念［7］。“官本位”思想仍在當前廣大政府官員的意識中殘留，官員的民主政治意識仍較為淡薄，這對公民參與地方治理的不利影響顯而易見。轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，樹立政府官員的服務意識，擯除殘存于意識形態(tài)中的“官本位”思想，迫在眉睫。對地方政府公務員的民主政治教育，強化公務員公仆意識，為人民服務的執(zhí)政理念，使地方政府對公民參與地方治理的重要意義有充分的認知，認識到隨著公民社會的逐步確立，公民參與地方治理的能力也已日漸成熟，公民參與地方治理已經(jīng)有了較充足的條件，進而對公民參與地方治理提供切實的保障。對于公民而言，雖然在民主政治的喚醒下參與地方治理的意識日益增強，但仍有相當一部分公民未完全樹立自己作為社會主人翁的主體意識，政治人格尚未得到確立，對于權(quán)力的依附心態(tài)仍較為明顯，公民參與地方治理的政治文化還未塑造成形。一方面，公民自覺培養(yǎng)參與地方治理的政治責任感，權(quán)利意識的建立尤為重要；另一方面，政府因掌控最多的社會資源，應對公民參與地方治理的實踐進行大力宣傳、引導，培養(yǎng)公民參與文化，使公民在參與地方治理的實驗場中，訓練公共事務的參與能力，養(yǎng)成民主性情。

（二）完善地方治理中公民參與的制度供給

憲法對公民參與的權(quán)利提供了最根本的保障，但如何將紙面上靜止的文字轉(zhuǎn)為實踐中動態(tài)的保障就需要具體規(guī)定與行之有效的制度安排。目前關(guān)于公民參與地方治理實現(xiàn)公民參與權(quán)利的具體規(guī)定，包括公民參與的程序、方式、內(nèi)容等具體層面的操作說明都大量缺失。公民參與地方治理的有效性無法得到切實保障。因此加強公民參與的實體法與程序法建設十分迫切，由于公民在與政府的對話過程中處于弱勢地位，因此只有通過實體法上對公民參與的具體內(nèi)容、方式及救濟渠道作出明確規(guī)定，才能使公民參與地方治理的合法權(quán)益免受非法侵害。并且由于地方治理中所涉及的公共事務內(nèi)容繁雜，一些事務對于公民的參與能力提出極高的技術(shù)要求，公民參與到地方治理中的所有活動也沒有必要，因此通過具體的法律法規(guī)對公民參與的范圍作出合理的限定，才能規(guī)范公民參與地方治理的所有活動依法進行［8］。而在程序法的建設中，2008年湖南省出臺的《湖南省行政程序規(guī)定》作為大陸地區(qū)第一部地方行政程序規(guī)定，對公民參與程序的原則、途徑、救濟方式都做出了詳細的規(guī)定，受到各方的廣泛認可，這為各個地方公民參與地方治理的程序法方面的制定提供了有益借鑒。關(guān)于行之有效的制度建設，首推政府的信息公開制度，盡管近些年已經(jīng)取得一定成績，但問題仍十分突出，特別表現(xiàn)在信息公開的范圍過于狹窄，內(nèi)容過于簡單，公開力度不強，公開不夠及時等。為此應擴大政府信息公開的力度，將司法與立法領(lǐng)域的政務信息也納入了公開范圍，在深度上，對政府信息公開不斷推進，不局限于政府決策結(jié)果的公開，決策過程及相關(guān)程序也應納入公開之列［9］。在現(xiàn)代信息社會下，政府信息平臺的擴展主要表現(xiàn)在電子政務的積極發(fā)展上，應將現(xiàn)代網(wǎng)絡作為政府信息公開的重要載體加快建設。與此同時，同步推進聽證制度建設，使其充分反映公民的建議意見，促進政府及時回應的能力，這些既有利于政府的高效運作，又便捷公民對地方公共事務的充分了解與對政府的監(jiān)督，從而在制度上為公民參與地方治理提供有力保障。

（三）發(fā)展市場經(jīng)濟，健全公民參與的組織載體

市場經(jīng)濟是公民參與地方治理的孵化器。參與總是伴隨著較高水平的經(jīng)濟發(fā)展，改革開放三十多年，大陸地區(qū)經(jīng)濟飛速發(fā)展，公民社會不斷成長，在市場經(jīng)濟下，公民成為平等的主體，逐步擺脫了對政府主導政治的依附性。為維護自身經(jīng)濟利益，公民積極參與政治生活，分享政治資源，對參與地方治理懷有強烈愿望。公民參與地方治理的基礎是經(jīng)濟發(fā)展下的物質(zhì)保障，因而只有堅持發(fā)展市場經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟水平的全面提高，才能解決由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡所造成的社會階層的利益分配不公問題，促使公民在參與地方治理過程中妥善調(diào)整矛盾與沖突。另一方面，公民參與地方治理中所呈現(xiàn)的利益訴求的多元性、分散性，在非理性下產(chǎn)生的矛盾沖突往往在非組織狀態(tài)下發(fā)生［10］。個體參與能力相對有限，組織化的公民參與通常更為有效。因而健全公民參與地方治理的組織載體具有重要意義，應放寬對民間社團組織登記的諸多限制，減少政府干涉，提升民間組織的非政府性，加大對民間社團組織的支持與服務力度。并通過健全民間組織立法，避免非法社會團體，改革作為基層群眾自治組織的村委會與居委會這兩個重要的公民參與載體，使它們?yōu)楣駞⑴c地方治理發(fā)揮更為有效的作用。

（四）培養(yǎng)高素質(zhì)公民，提高公民參與能力

公民的科學文化水平的高低直接關(guān)系著其對地方公共事務的認識。一般而言，受教育程度越高，其參與地方治理的能力越高，因此，科學教育事業(yè)的大力發(fā)展，高素質(zhì)公民的培養(yǎng)是提升公民參與地方治理的根本之道。提高公民的科學文化水平，推廣素質(zhì)教育，重視公民的人格培養(yǎng)，促進公民的全面發(fā)展，這為公民在參與公共事務時，對涉及個體利益的矛盾與沖突下的合作意識，協(xié)調(diào)能力，公共參與精神塑造了良好基礎。除了高素質(zhì)的文化水平，較強的參與意識與能力也是公民參與地方治理必不可少的條件。為此應該重視民主政治理念的宣傳與教育力度，政府作為社會資源的強勢支配主體應充分運用報紙、刊物、電視、廣播、網(wǎng)絡等紙質(zhì)與電子媒體，對公民進行民主政治的引導、教育。宣傳民主政治知識，促進公民法治觀念、權(quán)利意識，增強公民作為地方治理參與主體的主人翁意識，避免公民參與地方治理的過程流為形式。確保在法治軌道下，公民自覺遵守法律，抵制非法行為，使公民參與地方治理的活動在良好的法治環(huán)境下有序進行。觀念樹立后，還需要具體的參與技能的學習與應用，尤其政府應引導公民通過正確有效的渠道獲取公共事務的信息，如對政府公開制度的有效利用，避免公民在龐大繁雜的信息中無所是從。并對公民處理信息的方法進行技術(shù)上的指導與幫助，如整合分析信息的能力，在技術(shù)層面就需要專門的學習。此外政府還應為公民充分運用參與公共事務的各種渠道提供介紹與幫助，如人大代表聯(lián)系機制與首長信箱等溝通反映平臺，使公民更加有效有序地參與到地方治理活動中?！?/p>

［1］全球治理委員會——我們的全球伙伴［M］.倫敦：牛津大學出版社，1995.

［2］［9］孫柏瑛.當代地方治理［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［3］戴維·米勒等.布萊克維爾政治學百科全書［M］.北京：中國政治出版社，1992.

［4］俞可平.治理與善治［M］.北京：北京社會科學文獻出版社，2000.

［5］蘇振華.公民參與地方治理的理論與實踐機制［J］.陰山學刊，2011，（1）.

［6］陳芳.當代中國地方治理中的公民參與［J］.東南學術(shù)，2008，（4）.

［7］徐越倩.地方治理的理論體系及中國的分析路徑［J］.浙江省委黨校學報，2008，（5）.

［8］俞可平.中國公民社會的制度環(huán)境［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［10］蔡定劍.公眾參與——風險社會的制度建設［M］.北京：法律出版社，2009.

Mainland Citizen Participation in Local Governance

YANG Bin

（School of Law Fujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350108，China）

Citizen participation is the important measure of a nation’s political democratization，and the concept of local governance and decentralization system designed for citizen participation in public life and public affairs management provides a broad space.Local governance is an effective way to direct citizen participation in public affairs，citizen participation is the core of local governance.There is a close link between the level of development and governance capacity of local governance and citizen participation，Plight of citizen participation in local governance need to find the effective way to solve.

localgovernance；citizen participation；dilemma；path

D63-3

A

1009-6566（2014）05-0017-05

2014-07-28

楊彬（1987—），男，福建南平人，福建師范大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法理論。