黃建輝

由于城區(qū)入學(xué)人數(shù)不斷增加、教育用地專項(xiàng)規(guī)劃滯后、保障措施不力等原因，導(dǎo)致城市中小學(xué)教育資源短缺、生均占地面積不足、教育用地缺口大等問(wèn)題日趨嚴(yán)重。加快編制教育用地專項(xiàng)規(guī)劃、建立健全教育用地規(guī)劃保障機(jī)制和完善城市中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整是解決當(dāng)前城市中小學(xué)教育用地問(wèn)題的主要措施。

城市中小學(xué) 教育用地 探析

教育用地是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。然而，近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口大量流入城市，城市人口規(guī)模和中小學(xué)在校生人數(shù)也隨之逐年遞增，城市中小學(xué)教育資源短缺、教育用地不足的問(wèn)題日趨嚴(yán)重，已成為制約許多城市中小學(xué)校均衡發(fā)展的瓶頸。本文以廣西A市為例，對(duì)此問(wèn)題作一個(gè)初步探析。

一、城市中小學(xué)教育用地現(xiàn)狀

1.中小學(xué)生均占地面積嚴(yán)重不足

按照廣西國(guó)土資源廳、發(fā)改委2010年制定的《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》規(guī)定，城市中小學(xué)生均占地面積以學(xué)校班級(jí)數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)村中小學(xué)生均占地標(biāo)準(zhǔn)另算），指標(biāo)一般控制為：小學(xué)生在25.2～28.3平方米之間，初中在33.6～36.0平方米之間，高中在31.4～33.8平方米之間[1]。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2009年，A市城區(qū)小學(xué)生均占地面積為9.8平方米，初中生均占地面為11.4平方米，高中生均占地面積為29.4平方米（未將完全中學(xué)的初中學(xué)生統(tǒng)計(jì)在內(nèi)）。中小學(xué)生均占地面積嚴(yán)重不足，其中小學(xué)和初中表現(xiàn)更為突出。

2.中小學(xué)?？傉嫉孛娣e不足，教育用地缺口大

據(jù)調(diào)查，2009年A市城區(qū)有中小學(xué)校38所，學(xué)生人數(shù)52964人，占地面積782602平方米，生均占地面積14.8平方米，與全區(qū)的平均水平19.6平方米相差4.8平方米。如果按照政府文件規(guī)定的生均占地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，38所中小學(xué)還需增加校園面積80.06萬(wàn)平方米，相當(dāng)于現(xiàn)有中小學(xué)占地面積的102.3%。近年來(lái)，A市城市人口增長(zhǎng)較快，教育事業(yè)發(fā)展迅速。據(jù)預(yù)測(cè)，到“十二五”末，A市中小學(xué)（含幼兒園）在校生人數(shù)將達(dá)到11.65萬(wàn)人，增長(zhǎng)率達(dá)70%以上，按中小學(xué)、幼兒園生均用地的一般標(biāo)準(zhǔn)（取中間值）測(cè)算，A市城區(qū)中學(xué)、小學(xué)、幼兒園校園占地面積要達(dá)到323.68萬(wàn)平方米，但目前校園占地面積僅87.26萬(wàn)平方米（含幼兒園），僅為規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的26.96%，還需增加236.42萬(wàn)平方米，相當(dāng)于現(xiàn)有占地面積的2.71倍。若未來(lái)幾年內(nèi)，A市中小學(xué)教育用地不能得到相應(yīng)增加，教育用地缺口問(wèn)題必然成為制約該市今后基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

二、城市中小學(xué)教育用地不足的原因分析

1.在校生人數(shù)逐年遞增

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市流動(dòng)人口和常住人口逐年增加，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女越來(lái)越多，“入學(xué)難”問(wèn)題成為老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)。城市中小學(xué)接納農(nóng)民工子女就讀，一方面保障了農(nóng)民工子女受教育權(quán)，維護(hù)了教育公平，但另一方面，由于中小學(xué)校教育資源有限，而一時(shí)間內(nèi)學(xué)校規(guī)模又無(wú)法得到擴(kuò)展，因此造成大班額現(xiàn)象非常嚴(yán)重。按照教育部規(guī)定的班額標(biāo)準(zhǔn)，中小學(xué)校46～55人為“大班額”，56～65人為“超大班額”，66人以上為“特大班額”。2009～2010學(xué)年，A市“大班額”占31.78%，“超大班額”占46.89%，“特大班額”占5.38%。城市中小學(xué)大班額比例達(dá)到了84.05%，普通高中更是高達(dá)93.6%[1]。大班額既影響了學(xué)生身心健康和教學(xué)質(zhì)量，加重了教師的工作負(fù)荷，也給學(xué)校管理埋下了安全隱患。

2.教育用地規(guī)劃編制滯后于城市發(fā)展

盡管我們始終在強(qiáng)調(diào)要把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，但在實(shí)際中，各地政府對(duì)教育的重視度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略并沒(méi)有真正落到實(shí)處。其中一個(gè)表現(xiàn)就是地方性教育用地規(guī)劃編制嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展速度。目前一些地方政府已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并正在開(kāi)始編制有關(guān)教育用地的專項(xiàng)規(guī)劃，但從部分地市規(guī)劃編制進(jìn)展情況來(lái)看，還存在一些問(wèn)題需引起注意。例如，城市教育用地規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)低；與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃銜接度不夠；由于對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、人口基數(shù)把握不準(zhǔn)，所編規(guī)劃缺乏前瞻性、科學(xué)性和時(shí)效性；學(xué)前教育用地和民辦教育用地往往被排斥在外；還有部分地方?jīng)]有把中小學(xué)特別是幼兒園建設(shè)與新開(kāi)發(fā)區(qū)、住宅小區(qū)一并納入規(guī)劃，導(dǎo)致部分新建區(qū)域沒(méi)有預(yù)留教育用地等等。

3.教育用地規(guī)劃的保障措施不力

盡管部分地方在省級(jí)層面已經(jīng)制定出臺(tái)了有關(guān)教育用地專項(xiàng)規(guī)劃、教育用地保障條例等政策法規(guī)，但相對(duì)而言，大部分地市級(jí)還缺乏相應(yīng)的保障教育用地規(guī)劃落實(shí)到位的剛性措施，導(dǎo)致教育用地規(guī)劃在具體實(shí)施過(guò)程中不能嚴(yán)格把握和加以控制。例如，部分地方出于改造道路或者舊城改造的需要，對(duì)中小學(xué)校教育場(chǎng)所隨意進(jìn)行拆遷和占用；一些學(xué)校在校園內(nèi)新建或拆建教工住宅，擠占校園用地或者將教育用地進(jìn)行出租、出讓、轉(zhuǎn)借等等。目前我們現(xiàn)行的教育立法對(duì)于擅自變更中小學(xué)布局規(guī)劃、侵占中小學(xué)教育用地等行為，也只是寬泛地規(guī)定限期改正、依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予行政處分等處罰，但實(shí)際在執(zhí)行過(guò)程中，可操作性不強(qiáng)，具體的執(zhí)法主體模糊，容易出現(xiàn)各部門扯皮和職責(zé)不清的現(xiàn)象，最終使監(jiān)督和處罰無(wú)法真正有效落實(shí)[2]。

三、對(duì)策與建議

1.加快城市中小學(xué)教育用地專項(xiàng)規(guī)劃編制

地方政府首先應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，站在教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略高度，根據(jù)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展需求，將教育用地專項(xiàng)規(guī)劃切實(shí)納入到地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃體系之中，統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌安排，確保城市發(fā)展與學(xué)校建設(shè)同步進(jìn)行，對(duì)規(guī)劃的教育用地，任何單位和個(gè)人不得擅自改變用途。對(duì)于新建社區(qū)，規(guī)劃應(yīng)著重考慮安排中小學(xué)教育用地，控制預(yù)留足夠的用地規(guī)模，以滿足未來(lái)教育發(fā)展需求。對(duì)于已經(jīng)規(guī)劃的教育用地，應(yīng)加快協(xié)調(diào)實(shí)施，督促開(kāi)發(fā)商將樓盤開(kāi)發(fā)與學(xué)校建設(shè)同步進(jìn)行，學(xué)校不建好不發(fā)放樓盤預(yù)售許可證，堅(jiān)決杜絕新建小區(qū)教育用地被挪用、擠占、侵占等行為的發(fā)生。

2.建立健全城市中小學(xué)教育用地規(guī)劃保障機(jī)制

保障城市中小學(xué)教育用地，完善規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制是關(guān)鍵。地方政府不僅要科學(xué)編制教育用地規(guī)劃，還要建立健全教育用地規(guī)劃有效落實(shí)的保障機(jī)制，從政策和制度層面上保障學(xué)校優(yōu)先用地權(quán)，確保教育用地專項(xiàng)規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時(shí)，還必須完善教育用地規(guī)劃執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違法擠占和挪用教育用地行為要進(jìn)行嚴(yán)肅查處。要進(jìn)一步明確教育主管部門在學(xué)校用地規(guī)劃編制與建設(shè)中的主導(dǎo)地位，確保規(guī)劃按時(shí)按質(zhì)有效實(shí)施。

3.完善城市中小學(xué)教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整

城市規(guī)模的擴(kuò)張，一方面為教育發(fā)展帶來(lái)了更多的空間和資源，但另一方面，也打破了原有的中小學(xué)校結(jié)構(gòu)布局，原有的城區(qū)教育資源配置與城市發(fā)展需求不協(xié)調(diào)問(wèn)題日益凸顯。比如說(shuō)，有的城區(qū)教育資源過(guò)于豐富和集中，而有的城區(qū)教育資源則過(guò)于稀缺和分散。目前，按照城市發(fā)展實(shí)際和滿足百姓教育資源需求，不斷完善城區(qū)中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，整合優(yōu)化教育資源是提高辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益的重要舉措。一方面要加大教育經(jīng)費(fèi)投入，按照國(guó)家規(guī)定的中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)硬性標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)城區(qū)中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，科學(xué)合理規(guī)劃學(xué)校用地，改善教學(xué)硬件設(shè)施與師資力量等教育資源。另一方面要加強(qiáng)城區(qū)薄弱學(xué)校建設(shè)和改造力度，做到教育用地、建設(shè)資金投入、軟硬件配備最大限度地向教育資源薄弱城區(qū)和學(xué)校傾斜。要針對(duì)老城、新區(qū)和郊區(qū)不同特點(diǎn)，通過(guò)改造、擴(kuò)建、新建、重組和置換等方式，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)城區(qū)中小學(xué)結(jié)構(gòu)布局趨向合理，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源向薄弱學(xué)校聚集，帶動(dòng)學(xué)生向用地充裕的學(xué)校轉(zhuǎn)移，逐步有效解決因資源不均擇校而導(dǎo)致的部分學(xué)校用地不足等問(wèn)題。

總之，教育用地是學(xué)校發(fā)展的生命線。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，優(yōu)先保障中小學(xué)教育用地，直接關(guān)系到今后教育事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。這不僅是一個(gè)教育問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，需要全社會(huì)的積極合作與共同努力。

參考文獻(xiàn)

[1] 《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》（桂國(guó)土資發(fā)〔2010〕13號(hào)）、A市《2009/2010學(xué)年初普通中小學(xué)及其他學(xué)校綜合統(tǒng)計(jì)報(bào)表》、A市《教育用地規(guī)劃執(zhí)行情況調(diào)研報(bào)告》和《廣西城市教育用地規(guī)劃執(zhí)行情況調(diào)研報(bào)告概述》[Z].2010.

[2] 《鄭州市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（草案）》立法聽(tīng)證報(bào)告[EB/OL]http：//www.zzrd.gov.cn/gb/print.aspx？nid=163，2013-

10-15.