姚金海，劉明喧

（1.江西省委黨校公共管理學(xué)教研部，江西南昌330003；2.審計(jì)署京津冀特派員辦事處，天津市300143）

美國(guó)公共部門雇員養(yǎng)老金改革及其對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金雙軌制的啟示
——以美國(guó)為參照的一項(xiàng)研究

姚金海1，劉明喧2

（1.江西省委黨校公共管理學(xué)教研部，江西南昌330003；2.審計(jì)署京津冀特派員辦事處，天津市300143）

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌是養(yǎng)老金制度體系的一個(gè)子問題。但過分糾結(jié)于這一問題可能會(huì)使我們無法撥云見日，看不清不同制度體系下養(yǎng)老金待遇差異這一本質(zhì)性問題。對(duì)我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，是否需要并軌并不是真正的問題，至少不是當(dāng)前最急迫的問題，問題的癥結(jié)在于兩者間待遇差異過大而形成的社會(huì)不公。通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平，有利于消弭企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的待遇差異，這是當(dāng)前乃至今后養(yǎng)老金制度體系頂層設(shè)計(jì)的重中之重。

養(yǎng)老金制度；雙軌制；制度并軌

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)在建立更加公平可持續(xù)社會(huì)保障制度的目標(biāo)下作出了推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定和部署。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)保障退休人員待遇，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展發(fā)揮了非常重要的作用。[1]不過，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題也很突出，它仍然是一種傳統(tǒng)的單位保障或國(guó)家保障制度，[2]缺乏明確而合理的國(guó)家、單位、個(gè)人責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，個(gè)人無需繳費(fèi)。待遇與繳費(fèi)無關(guān)，根據(jù)工作年限長(zhǎng)短，以退休時(shí)工資為基數(shù)按規(guī)定比例發(fā)放。企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間養(yǎng)老金待遇水平差別過大，企業(yè)職工對(duì)養(yǎng)老金待遇公平的訴求日益高漲。對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制而言，是并軌還是在適當(dāng)提升的基礎(chǔ)上平衡待遇，這是個(gè)問題，有必要在頂層設(shè)計(jì)的視角下清醒認(rèn)識(shí)，深刻理解，準(zhǔn)確把握。

二、美國(guó)公共部門雇員養(yǎng)老改革政策問題構(gòu)建及其對(duì)我國(guó)的啟示

公共政策過程以政策問題的構(gòu)建為邏輯起點(diǎn)。基于公共政策的問題取向（Problem Orient?ed），威廉·N·鄧恩將公共政策分析稱為“問題分析之學(xué)”（Science of Problem Analysis），[3]政策分析活動(dòng)首要的任務(wù)就是闡明問題本身。政策問題的構(gòu)建要深入到復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景中，通過對(duì)問題的感知、搜索、定義和具體化，通過多種途徑的努力，在主體多元化、價(jià)值多元化背景下尋求社會(huì)問題的政策議程突破。

1.美國(guó)公共部門雇員養(yǎng)老改革歷程與政策問題構(gòu)建

1920年，為提高公務(wù)員隊(duì)伍工作效率與活力，美國(guó)政府制定了《文職公務(wù)員退休制度》，建立了公共部門雇員①退休金計(jì)劃。該制度分為聯(lián)邦和地方政府兩個(gè)獨(dú)立子系統(tǒng)，覆蓋雇員數(shù)超過2000萬，約占美國(guó)勞動(dòng)人口總數(shù)的15%。聯(lián)邦層面又可分為聯(lián)邦政府文職雇員退休金計(jì)劃、聯(lián)邦軍職人員退休金計(jì)劃兩種，分別覆蓋300萬左右的人員；州和地方政府層面與聯(lián)邦政府層面大體類似，也建立了退休金制度，覆蓋雇員人數(shù)約1300萬。美國(guó)公共部門雇員退休金計(jì)劃早于美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃建立。1929～1933年，美國(guó)經(jīng)歷了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大蕭條所帶來的災(zāi)難性后果使美國(guó)人確信，必須建立一個(gè)由政府主導(dǎo)的廣泛的養(yǎng)老金體系，于是有了1935年的《社會(huì)保障法》（Social Se?curity Act），確立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（OASI）也于1940年建立并運(yùn)轉(zhuǎn)。公共部門雇員因?yàn)橐呀?jīng)有了自己的退休金計(jì)劃，故1935年建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃并沒有將他們囊括進(jìn)去。舊的聯(lián)邦公務(wù)員退休體系基本上能夠達(dá)到80%的替代率，這在當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)超企業(yè)雇員的養(yǎng)老金待遇水平。[4]與我國(guó)當(dāng)前情形類似，美國(guó)私營(yíng)部門雇員普遍對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生了“養(yǎng)老金妒忌”，將公務(wù)員養(yǎng)老金制度納入社會(huì)保障體系的呼聲日益高漲。20世紀(jì)70年代，美國(guó)社會(huì)保障財(cái)務(wù)困境日益凸顯，加之民眾對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老金待遇普遍妒忌，時(shí)任總統(tǒng)成立改革咨詢委員會(huì)專門研究社會(huì)保障脫困之策，其中就包括將公務(wù)員納入社會(huì)保障體系，但遭到公務(wù)員群體強(qiáng)烈反對(duì)，聯(lián)邦公務(wù)員工會(huì)甚至成立了專門組織維護(hù)公務(wù)員養(yǎng)老金利益，改革一時(shí)陷入困境。直到20世紀(jì)80年代，社會(huì)保障的財(cái)務(wù)危機(jī)進(jìn)一步蔓延，甚至到了不得不增稅的地步。美國(guó)前總統(tǒng)里根上臺(tái)后，在共和黨、民主黨的一致高調(diào)支持下，國(guó)會(huì)通過了把公務(wù)員納入社會(huì)保障體系的決議。

2.對(duì)我國(guó)的啟示

（1）中國(guó)養(yǎng)老金雙軌制政策問題構(gòu)建。以1958年和1978年為界，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷了初創(chuàng)階段“生、老、病、死、傷、殘”組織全包并區(qū)別于企業(yè)的供給制，調(diào)整補(bǔ)充并與企業(yè)退休制度統(tǒng)一，打破企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)一退休制度并再次與企業(yè)分離，這樣一個(gè)“分—合—分”的過程。1997年城鎮(zhèn)職工實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位并未同步推進(jìn)，自此形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老體系雙軌并行且兩者養(yǎng)老金待遇苦樂不均的二元化格局，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金待遇遠(yuǎn)超企業(yè)職工，養(yǎng)老金雙規(guī)制公平性缺失問題飽受詬病，不僅影響了整個(gè)社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善，制約了全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，而且加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，阻礙了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。[5]《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》早在2008年就已通過，并在山西等五省市進(jìn)行試點(diǎn)，但截至目前幾無進(jìn)展。在并軌試點(diǎn)推進(jìn)緩慢之際，碎片化、多軌制、繳費(fèi)高的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)收支失衡風(fēng)險(xiǎn)日增，決策部門試圖通過延遲退休來疏解壓力。雙軌制下機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)越的養(yǎng)老金待遇本就已經(jīng)令民眾不滿，延遲退休再給機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工錦上添花無異于火上澆油，故延遲退休話題甫一拋出即陷入輿論旋渦?？陀^來講，延遲退休對(duì)我國(guó)現(xiàn)行退休年齡制度設(shè)計(jì)而言兼具經(jīng)濟(jì)理性和技術(shù)理性，但在養(yǎng)老金待遇公平性缺失的雙軌制環(huán)境下阻力重重，強(qiáng)行推進(jìn)并不符合政治理性。我國(guó)以往的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革缺乏頂層設(shè)計(jì)理念和戰(zhàn)略，企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位各部門間養(yǎng)老問題相互膠著，大有演化成復(fù)雜問題系統(tǒng)之勢(shì)，迫切需要相關(guān)主體尋求政治動(dòng)力并在政策議程中實(shí)現(xiàn)策略上的突破。[6]

（2）我們應(yīng)向美國(guó)學(xué)習(xí)什么。綜觀世界各國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老改革，其動(dòng)因要么是緩解籌資壓力以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，要么是促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)自由流動(dòng)以提升資源配置效率，要么是減少公共部門因養(yǎng)老金待遇比企業(yè)優(yōu)厚較多而遭受的指責(zé)以緩解社會(huì)矛盾和壓力。[7]但改革的本質(zhì)就是對(duì)利益進(jìn)行重新分配，被調(diào)整的既得利益一方顯然會(huì)制造阻力。考察美國(guó)公共部門雇員納入社會(huì)保障體系的歷史可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員與企業(yè)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一無不經(jīng)歷了復(fù)雜的政治議程與艱難的討價(jià)還價(jià)過程。[8]這無關(guān)道德，更多的是一種利益與價(jià)值的博弈。當(dāng)前，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度同樣面臨財(cái)政壓力、阻礙人才流動(dòng)、拉大收入分配差距等問題，有必要通過政策議程將之轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}加以解決。那格爾[9]從社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體與政府之間的關(guān)系出發(fā)，歸納了社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的四種途徑：①社會(huì)中部分團(tuán)體或個(gè)體主動(dòng)，政府只是有限介入；②政府主動(dòng)介入，發(fā)現(xiàn)并解決問題，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體有限介入；③政府、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)體都主動(dòng)；④政府、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)體都不主動(dòng)。在美國(guó)公務(wù)員退休金制度改革過程中，具有多元價(jià)值目標(biāo)的不同主體充分表達(dá)各自的利益訴求，公務(wù)員群體與企業(yè)職工均積極維護(hù)并爭(zhēng)取自己的權(quán)益，政府部門也主動(dòng)介入，成立專門的改革咨詢委員會(huì)研究相關(guān)問題。正是政府、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)體的主動(dòng)參與、充分協(xié)調(diào)與溝通，才使得社會(huì)問題適時(shí)進(jìn)入到政策議程，為相關(guān)政策活動(dòng)的開展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度和養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度存在與美國(guó)改革前類似的問題。人口老齡化與轉(zhuǎn)軌成本分擔(dān)機(jī)制的不合理使得統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上成為了“名義賬戶”，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)，養(yǎng)老金系統(tǒng)收支嚴(yán)重失衡，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“單位保障”或“國(guó)家保障”使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)間流動(dòng)因成本過高而難以實(shí)現(xiàn)，不利于勞動(dòng)力市場(chǎng)資源配置效率的提高。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金高達(dá)80%以上的替代率使得每況愈下的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率相形見絀。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，后者目前已經(jīng)下滑到了50%左右，既低于58.5%的目標(biāo)替代率，也低于55%的國(guó)際警戒線。養(yǎng)老金雙軌制及其帶來的一系列問題已經(jīng)成為影響廣泛的社會(huì)問題，企業(yè)職工占總勞動(dòng)人口的80%以上，這一群體對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位存在“養(yǎng)老金妒忌”是很正常的，這與美國(guó)的情形大體類似。但國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)而言仍然是一個(gè)新事物，公民參與公共決策機(jī)制基本缺失，政府、社會(huì)團(tuán)體與個(gè)體間的良性互動(dòng)尚未形成，否則政府職能轉(zhuǎn)變也不會(huì)成為本屆政府推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的突破口。必須承認(rèn)，目前我國(guó)地方政府重政府投資輕民眾內(nèi)在需求，各部委過于看重權(quán)力和行政審批，正如李稻葵先生所言，成為掣肘我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷的強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體。此種情境下，自然難以形成政府與公民以及公民組織之間在公共決策中的良性互動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致養(yǎng)老金雙軌制及養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度本身存在的問題嚴(yán)重至此卻無法迅速納入政策議程。有關(guān)部門甚至不顧養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金透支個(gè)人賬戶以致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的事實(shí)，否認(rèn)養(yǎng)老金收支缺口的存在，似乎只要承認(rèn)缺口便會(huì)遭到工作不力的指責(zé)。當(dāng)然，也有部分專家學(xué)者甚至官員不僅承認(rèn)缺口的存在，也進(jìn)行了深入的研究和測(cè)算，這體現(xiàn)了一種專業(yè)素養(yǎng)和社會(huì)責(zé)任感。承認(rèn)問題、研究問題、傾聽民意、廣納群言、將社會(huì)問題合理地納入政策議程，是實(shí)現(xiàn)公共利益的必然途徑，美國(guó)政府這方面的做法值得有關(guān)決策部門學(xué)習(xí)。公民參與公共決策是當(dāng)今社會(huì)的大勢(shì)所趨，自上而下單向度的政策活動(dòng)是計(jì)劃體制下傳統(tǒng)的思維模式，有違黨的十八屆三中全會(huì)提出的簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。政府決策部門應(yīng)堅(jiān)決貫徹群眾路線，本著“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的宗旨，正視當(dāng)前養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度中存在的問題，成立專門的改革咨詢組織，提供有效的協(xié)商溝通平臺(tái)，讓相關(guān)利益主體充分表達(dá)自己的多元利益、多元價(jià)值，在理性協(xié)商基礎(chǔ)上有效構(gòu)建政策問題，制定科學(xué)有效的公共政策，實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化。

三、美國(guó)公共部門雇員養(yǎng)老改革政策工具運(yùn)用及其對(duì)我國(guó)的啟示

1.美國(guó)公共部門雇員養(yǎng)老改革政策工具運(yùn)用

在公共政策活動(dòng)過程中，選擇合適的政策工具是必不可少的環(huán)節(jié)。不同的人對(duì)政策工具的認(rèn)識(shí)差異很大，有的將之視為一種行為機(jī)制，有的將之視為一種推行手段，有的將之視為一種活動(dòng)，但各種理解均承認(rèn)政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段，[10-11]因此手段性是政策工具的基本屬性?；羧R特和拉梅什（M.Howlett&M.Ramesh）按照強(qiáng)制性由弱到強(qiáng)的順序?qū)⒄吖ぞ叻譃樽栽感怨ぞ摺⒒旌闲怨ぞ?、?qiáng)制性工具三類。美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，在其200多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中誕生的社會(huì)保障制度迄今也有100多年的歷史了。制度設(shè)計(jì)過程中政策工具的運(yùn)用深深烙上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的痕跡，較少使用政府強(qiáng)制性政策工具，注重發(fā)揮個(gè)人、家庭、社會(huì)組織和市場(chǎng)的積極作用。同時(shí)，通過稅收優(yōu)惠等多種混合性政策工具進(jìn)行激勵(lì)，更多運(yùn)用自愿性政策工具解決公共政策問題。當(dāng)然，政府在整個(gè)制度中并非無所作為，通過相關(guān)立法制定規(guī)則，建立養(yǎng)老金利益擔(dān)保公司，強(qiáng)化養(yǎng)老金制度各環(huán)節(jié)監(jiān)管手段等的作用，構(gòu)建了一個(gè)具有良好治理結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金體系（見圖1）。

圖1 美國(guó)養(yǎng)老金體系

目前，美國(guó)形成了主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃三大支柱構(gòu)成的養(yǎng)老金體系，被形象地稱為“三條腿的板凳”。第一支柱由政府主導(dǎo)，統(tǒng)一管理，通過稅收籌資，雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)，采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，保障基本養(yǎng)老需求，發(fā)揮再分配功能；第二支柱由雇主主導(dǎo)，個(gè)人參與，起到儲(chǔ)蓄功能；第三支柱由個(gè)人主導(dǎo)，包括個(gè)人退休賬戶和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，發(fā)揮防范長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充保險(xiǎn)功能。除主導(dǎo)第一支柱的養(yǎng)老金計(jì)劃外，政府并不直接參與第二、第三支柱養(yǎng)老金，而是充分運(yùn)用稅收優(yōu)惠等政策工具鼓勵(lì)私人養(yǎng)老金的發(fā)展。各類年金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃②是私人養(yǎng)老金重要的組成部分，基本采取完全積累制，由充分競(jìng)爭(zhēng)的投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，銀行、保險(xiǎn)公司、共同基金等多種金融機(jī)構(gòu)均不同程度地參與其中，投資方式多樣化?？v觀美國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老金改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，1920年8月1日，由《文職公務(wù)員退休制度》確立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度要早于1935年經(jīng)由《社會(huì)保障法案》確立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，因此一直到1986年《聯(lián)邦雇員退休制度》制定之前的幾十年間，公務(wù)員與企業(yè)雇員及其他人員的養(yǎng)老金始終在兩條不同的軌道上運(yùn)行。經(jīng)過1983～1986年間的改革，所有1984年1月1日后入職的公務(wù)員與企業(yè)雇員一樣，③形成了由社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃組成的三支柱養(yǎng)老金體系。作為舊體制的公務(wù)員退休金計(jì)劃（CSRS）已經(jīng)成為一個(gè)封閉的系統(tǒng)，會(huì)在若干年后隨著最后一個(gè)參加者的去世而結(jié)束，而作為新體制的聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃（FERS）則會(huì)在若干年后成為主要的聯(lián)邦政府雇員退休金計(jì)劃。[12-13]

2.對(duì)我國(guó)的啟示

無獨(dú)有偶，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的動(dòng)力并非來自封閉體系本身存在的問題，而是來自整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題。我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制問題的根源并不是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率太高，④而是企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率太低（見表1），50%左右的總替代率已經(jīng)跌破了國(guó)際勞工組織55%的警戒線。

我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制帶來的養(yǎng)老金待遇的不公平已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但消弭雙軌制下養(yǎng)老金待遇差距的政策工具卻有“提低”、“降高”兩種截然不同的思路。對(duì)這一問題的處理，美國(guó)的思路值得我們借鑒。首先，美國(guó)政府運(yùn)用稅收優(yōu)惠等政策工具鼓勵(lì)雇主和雇員參與第二支柱和第三支柱的養(yǎng)老金。與此同時(shí)，美國(guó)采取一系列政策措施打通養(yǎng)老金市場(chǎng)與資本市場(chǎng)壁壘，實(shí)現(xiàn)兩者間的有效對(duì)接與良性互動(dòng)，在對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老金大幅“提低”的同時(shí)，也促進(jìn)了公務(wù)員養(yǎng)老金替代率的適度提升。得益于一系列政策工具的合理運(yùn)用，消弭了公務(wù)員與企業(yè)雇員之間養(yǎng)老金待遇的差異，實(shí)現(xiàn)了公共政策項(xiàng)目?jī)r(jià)值與社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，可謂曲徑通幽。整個(gè)政策的順利推行得益于決策部門對(duì)不同群體利益訴求的準(zhǔn)確把握與政策工具的有效組合，將來自公務(wù)員的阻力和來自企業(yè)雇員的壓力化于無形。

表1 中美公私部門養(yǎng)老金替代率比較 單位：%

四、我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制的出路

根據(jù)前面的敘述，養(yǎng)老金雙軌制及其帶來的一系列問題既不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，也不是單純的社會(huì)問題和政治問題，而是一個(gè)相互制約、相互作用的復(fù)雜問題系統(tǒng)。這需要決策部門從系統(tǒng)論和協(xié)同論的視角來考慮問題，充分掌握各方利益主體訴求，清晰把握政策問題實(shí)質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上將問題納入政策議程，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ咔袑?shí)開展有效的政策活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)公共政策項(xiàng)目?jī)r(jià)值、社會(huì)價(jià)值、制度價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”的改革目標(biāo)，但政策科學(xué)在我國(guó)仍然是一個(gè)全新的課題。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老金并軌方面，目前決策主體單向度、分割式、命令式的政策思路已經(jīng)越來越行不通了。就“雙軌制問題”論“雙軌制改革”，倉促出臺(tái)相關(guān)政策難免會(huì)使改革淪為“半拉子工程”。既然養(yǎng)老金雙軌制存在的問題源自養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)的缺陷，那么在系統(tǒng)論、和諧論基礎(chǔ)上對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，謀求全面解決方案就顯得非常必要了。

1.明確各方利益訴求，找準(zhǔn)政策問題本質(zhì)

美國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革的歷史告訴我們，明確各方利益訴求，找準(zhǔn)政策問題本質(zhì)是有效解決問題的關(guān)鍵。有序的公民參與是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。在公民社會(huì)視角下，公民參與是國(guó)家走向政治民主和政治文明的重要內(nèi)涵，也是公民進(jìn)入公共生活領(lǐng)域，參與治理，對(duì)那些關(guān)系自身生活質(zhì)量的公共政策施加影響的基本途徑，這有利于促進(jìn)公民及公民社會(huì)組織與政府之間的雙向協(xié)調(diào)與溝通，建立公民和政府共同生產(chǎn)與合作的公共事務(wù)治理模式，[14]促進(jìn)國(guó)家善治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和諧。少數(shù)政府官員經(jīng)常以公眾利益代言人自居，以個(gè)人感覺代替公眾感覺，固執(zhí)地認(rèn)為單向度集中決策效率高，西方民主決策效率低，未免有些狹隘。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)高瞻遠(yuǎn)矚，明確將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”上升到全面深化改革總目標(biāo)的高度。無論各方對(duì)善治的理解存在何種差異，“公民參與”都是善治的核心要素。理性分析表明，以往養(yǎng)老金制度改革不徹底、不完善，對(duì)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本處理失當(dāng)，導(dǎo)致新制度下企業(yè)及參保者承擔(dān)了不必要的額外成本，由此造成了個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，企業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸重導(dǎo)致第二支柱、第三支柱空間盡失，再加之稅收激勵(lì)政策不到位、養(yǎng)老金市場(chǎng)與資本市場(chǎng)人為分割等因素的綜合作用，導(dǎo)致當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率逐年遞減。企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇的差異使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金遭遇普遍妒忌，并軌呼聲一浪高過一浪。究其根源，企業(yè)參保職工的利益訴求其實(shí)是提升養(yǎng)老金替代率，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的利益訴求同樣也是適當(dāng)提升，最低限度是不能降低。因此，相關(guān)政策工具的運(yùn)用不應(yīng)強(qiáng)行將機(jī)關(guān)事業(yè)單位并入當(dāng)前的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因?yàn)檫@樣的結(jié)果不過是“共同貧窮”。企業(yè)職工除心理安慰外毫無福利提升，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則會(huì)因福利受損而產(chǎn)生極大的改革阻力，令政府決策部門地位尷尬。至于先拿事業(yè)單位進(jìn)行這種“減法型”的試點(diǎn)更是錯(cuò)上加錯(cuò)，除人為分割機(jī)關(guān)事業(yè)單位兩個(gè)群體外，不會(huì)取得好的試點(diǎn)效果。在政策價(jià)值層次絲毫沒有得到提升的基礎(chǔ)上強(qiáng)行推進(jìn)延遲退休政策，其結(jié)果必然是在原有企業(yè)職工反對(duì)的基礎(chǔ)上，再遭到機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的群體反對(duì)。各方利益主體的利益訴求一旦弄清，真正的政策問題就會(huì)凸顯出來，即如何提升制度覆蓋人群（尤其是企業(yè)職工）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總替代率，使各方主體都能擁有一個(gè)相對(duì)合意的養(yǎng)老金保障。相關(guān)政策工具圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行有效組合與運(yùn)用，則養(yǎng)老金雙軌制問題會(huì)迎刃而解。

2.理順各方主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老三支柱共同發(fā)展

主體界定、功能劃分、層次設(shè)定是養(yǎng)老金體系改革的關(guān)鍵。一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三者間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這就要求三者共同為退休收入提供來源，實(shí)現(xiàn)再分配、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)三大功能的有效互補(bǔ)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃三支柱模式作為當(dāng)今世界養(yǎng)老金制度的主流模式，正是這種理念的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用。20世紀(jì)80年代，智利成為世界上第一個(gè)將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)為私營(yíng)化管理的國(guó)家。該制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、個(gè)人所有、完全積累、私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，由此帶來了國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的快速發(fā)展和養(yǎng)老金較高的收益率，成為世界各國(guó)私營(yíng)養(yǎng)老金改革爭(zhēng)相效仿的典范。盡管該制度因參保率較低、養(yǎng)老基金管理費(fèi)用過高、再分配功能薄弱等問題飽受詬病，但后來智利通過進(jìn)一步改革，增加了更具共濟(jì)功能的第一支柱，進(jìn)一步完善了治理結(jié)構(gòu)。由此可見，在世界范圍內(nèi)，養(yǎng)老金三支柱模型已經(jīng)或正在占據(jù)主導(dǎo)地位，相關(guān)創(chuàng)新正在此框架內(nèi)開展，我國(guó)也不例外。只有理順各方主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金三支柱共同發(fā)展，才有可能破解當(dāng)前困局，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度公平可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

3.科學(xué)設(shè)定改革路徑，突破路徑依賴及其鎖定效應(yīng)

路徑依賴類似于物理中的“慣性”概念，強(qiáng)調(diào)歷史在解釋制度方面的重要性。根據(jù)路徑依賴的作用方向，可將之劃分為自我強(qiáng)化和鎖定兩種。其中，后者指制度變遷過程中，初始制度由于種種原因滑向低效率，并長(zhǎng)期維持一種制度的低效率均衡，這就是路徑依賴的負(fù)反饋機(jī)制，我們稱之為“鎖定”。[15]當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保障體系存在很多問題，其主要表現(xiàn)包括：養(yǎng)老金三支柱發(fā)展極不均衡，基本養(yǎng)老一支“獨(dú)大”；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化、多軌制、流轉(zhuǎn)難、繳費(fèi)高，隱性債務(wù)缺口巨大；企業(yè)年金與個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺少法律與稅收支持，基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金投資受限嚴(yán)格；機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平差異過大，影響社會(huì)公平。當(dāng)前，擺在養(yǎng)老金制度改革面前最為重要和緊迫的事情就是提升企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇水平。重構(gòu)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度及我國(guó)養(yǎng)老金制度體系的核心在于，推進(jìn)養(yǎng)老金第一支柱改革，同時(shí)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)第二、第三支柱加快發(fā)展，從而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)多支柱均衡發(fā)展、政府與市場(chǎng)責(zé)任邊界清晰的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

提升企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇水平知易行難，但并非無解，說到底還是一個(gè)開源節(jié)流的問題。在人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化背景下，養(yǎng)老金支付水平剛性增長(zhǎng)是大勢(shì)所趨，節(jié)流空間狹窄，開源任重而道遠(yuǎn)。按照管理學(xué)基本原理，工作的推進(jìn)應(yīng)該按照“重要而緊迫→緊迫而次重要→重要而次緊迫→次重要次緊迫”這樣一個(gè)輕重緩急的順序開展。當(dāng)前導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老金體系諸多問題的根源在于頂層設(shè)計(jì)的缺失，但這一根源問題的解決不可能一蹴而就，從重要性和緊迫性的角度看，提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平乃首要問題。認(rèn)真梳理可以發(fā)現(xiàn)，從這一源頭性問題出發(fā)，養(yǎng)老金雙軌制、延遲退休等問題才會(huì)在當(dāng)下引發(fā)過度關(guān)注。待這一問題解決后，城鎮(zhèn)職工對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的普遍妒忌將自然消解，延遲退休的阻力將大大減小，養(yǎng)老金體系一系列全面深化改革的措施也將順利推進(jìn)。提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平的開源之策，不可能完全依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的增加這個(gè)外力，通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力方為內(nèi)涵式發(fā)展之道。然而，養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制長(zhǎng)期停滯于討論層面，長(zhǎng)此以往，改革的時(shí)機(jī)將喪失殆盡。推進(jìn)養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，乃當(dāng)前養(yǎng)老金體系全面深化改革最為重要而緊迫的任務(wù)，是修繕養(yǎng)老金制度體系“半拉子工程”的關(guān)鍵所在。不妨參照社保理事會(huì)模式，建立全國(guó)養(yǎng)老金專業(yè)運(yùn)作機(jī)構(gòu)，推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)。這樣的話，按照全國(guó)社會(huì)保障基金自成立以來8%以上的投資收益率推算，可確保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金58.5%的目標(biāo)替代率，而且還有富余。如此一來，第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率還可適當(dāng)下調(diào)，為第二支柱企業(yè)年金（含職業(yè)年金）的發(fā)展騰出空間。此外，應(yīng)通過稅收抵扣等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金，提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老水平，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工則通過職業(yè)年金彌補(bǔ)第一支柱并軌后養(yǎng)老待遇的落差。當(dāng)然，從激勵(lì)機(jī)制角度看，職業(yè)、地域、收入差異必然會(huì)體現(xiàn)到通過職業(yè)年金和企業(yè)年金體現(xiàn)的養(yǎng)老金待遇的差異上，但只要機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平問題得以解決，適度的差異是公眾可以接受的，畢竟理性的公眾所期待的公平并非結(jié)果的絕對(duì)均一。最后，還可借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在第三支柱個(gè)人養(yǎng)老方面通過個(gè)人所得稅減免或遞延等方式激發(fā)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的積極性，以增加養(yǎng)老保障體系彈性，鼓勵(lì)個(gè)人合理分擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)。

4.建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)僅僅簡(jiǎn)單地以繳費(fèi)年限滿15年作為能否按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的“分水嶺”，不能從制度上激勵(lì)參保人員繳費(fèi)的積極性。加之基金征繳缺乏制約手段，導(dǎo)致部分人員在繳費(fèi)年限滿15年后即停止繳費(fèi)，而坐等按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?；A(chǔ)養(yǎng)老金水平不與繳費(fèi)年限掛鉤，繳費(fèi)年限15年以上的參保人員無論繳費(fèi)多少，無論繳費(fèi)超過15年多長(zhǎng)時(shí)間，一律確定為當(dāng)?shù)厣夏曷毠て骄べY的20%。這導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)，不能體現(xiàn)多繳多得的效率原則。為此，應(yīng)建立多繳多得激勵(lì)機(jī)制，即延長(zhǎng)享受全額退休待遇的繳費(fèi)年限，將現(xiàn)在的15年延長(zhǎng)至30年，且規(guī)定未達(dá)到30年繳費(fèi)期限者減發(fā)退休待遇，超過15年至30年繳費(fèi)者，增加退休待遇享受。為進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)效果，也可將繳費(fèi)年限延長(zhǎng)與基本醫(yī)療報(bào)銷比例增長(zhǎng)掛鉤，繳費(fèi)年限延長(zhǎng)者其基本醫(yī)療報(bào)銷比例也適當(dāng)增加。

5.養(yǎng)老金并軌應(yīng)區(qū)別對(duì)待，分類推進(jìn)

即便決策部門決定馬上推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，其過程中也不妨借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，采用新人新辦法、老人老辦法的做法，逐步減輕機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的財(cái)政負(fù)擔(dān)。待改革時(shí)機(jī)成熟時(shí)，以改革初始年度為切入時(shí)點(diǎn)，該時(shí)點(diǎn)之前的人員仍以財(cái)政負(fù)擔(dān)養(yǎng)老為主，之后參加工作的機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工一律停止由財(cái)政負(fù)擔(dān)并納入社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，同時(shí)為這部分員工建立職業(yè)年金制度，并輔以養(yǎng)老保險(xiǎn)多繳多得激勵(lì)配套改革，使兩類養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的改革穩(wěn)步推進(jìn)。

五、基本結(jié)論

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌是養(yǎng)老金制度體系的一個(gè)子問題。但過分糾結(jié)于這一問題可能會(huì)讓我們無法撥云見日，看不清不同制度體系下養(yǎng)老金待遇差異這一本質(zhì)問題，將并軌作為養(yǎng)老金收支缺口的應(yīng)對(duì)之策更是草率之舉。首先，并軌所帶來的養(yǎng)老金增量對(duì)彌補(bǔ)巨額收支缺口的作用可謂是螳臂當(dāng)車。其次，繳費(fèi)和投資是養(yǎng)老保險(xiǎn)這架馬車穩(wěn)定前行的兩個(gè)輪子，在繳費(fèi)已無提升空間的情況下，不從投資方面尋求解決之道卻企圖通過并軌和延遲退休等手段來解決問題，顯然是緣木求魚，⑤更是決策主體惰性思維、形式主義、官僚主義的典型表現(xiàn)。其實(shí)，當(dāng)今世界公務(wù)員養(yǎng)老金制度仍有以德、法為代表的獨(dú)立模式，以美國(guó)為代表的可選擇模式，以英國(guó)為代表的交叉模式之分，且并行不悖。究其原因，皆因待遇差異問題得到了較好解決。對(duì)我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，是否并軌并不是真正的問題，至少不是當(dāng)前最為緊迫的問題，問題的癥結(jié)在于兩者之間待遇差異過大。一旦待遇差異問題得到解決，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇提升到與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工相當(dāng)甚至更好的地步，試問他們還會(huì)關(guān)心機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金是否并軌的問題嗎？屆時(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位因艷羨城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇而主動(dòng)要求并軌的可能性反而會(huì)更高。提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制實(shí)乃最為有效的手段，這是當(dāng)前乃至今后養(yǎng)老金制度體系頂層設(shè)計(jì)的重中之重，也是解決制度并軌、延遲退休、收支失衡等諸多問題的起點(diǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度并軌并非不可為，只是需要等待一個(gè)水到渠成的機(jī)會(huì)。我國(guó)前期落下的功課實(shí)在太多，亟待補(bǔ)上。

注釋：

①在美國(guó)，所有受雇于聯(lián)邦或地方政府、由財(cái)政發(fā)工資的人都叫公共部門雇員，與我們所說的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員大致相同。

②特別值得一提的是，美國(guó)服務(wù)業(yè)占比高、就業(yè)人員流動(dòng)性高，一些雇主不愿意設(shè)立年金，因此政府推出了同樣給予個(gè)人所得稅減免的個(gè)人退休賬戶。

③根據(jù)1986年6月6日通過的《聯(lián)邦雇員退休制度》，所有1984年1月1日前入職的公務(wù)員執(zhí)行《文職公務(wù)員退休制度》，但參加公務(wù)員退休金計(jì)劃的聯(lián)邦雇員分別于1987年、1998年兩次被給予轉(zhuǎn)入聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃的機(jī)會(huì)。因此，目前美國(guó)兩套公務(wù)員退休制度并行，若干年后新制度將徹底取代舊制度。

④目前我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工85%左右的總替代率相對(duì)于新體系下美國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老金132.4%的總替代率而言顯然還存在很大差距。

⑤需要強(qiáng)調(diào)的是，筆者并不反對(duì)通過并軌和延遲退休等政策工具的運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平與效率的提升，反對(duì)的是政策工具與政策目標(biāo)的錯(cuò)配。以補(bǔ)缺為目的的“并軌”和“延退”是錯(cuò)誤的做法。

[1]鄭秉文，孫守紀(jì)，齊傳君.公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一改革的思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度下的測(cè)算[J].公共管理學(xué)報(bào)，2009（1）：1-12、122.

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The Development W ay of the Double Track of China’s Pension System：System Integration or Equal Treatment

YAO Jinhai1and LIU M ingxuan2
（1.The Party School of Jiangxi，Nanchang，Jiangxi330003，China；2.National AuditOffice of the People’s Republic ofChina，Tianjin33143，China）

Combining the pension system of public institutions affiliated w ith government departments into the pension system of the urban workers is a sub problem of pension system.But if we pay toomuch attention to this problem，itwould be impossible for us to understand the different treatmentexisting in different pension systems.For the two pension systems，system integration is not the real and urgent problem，the real one is the dramatic differences in the treatment in different systems and social unfairnessbroughtby that.Improving the treatmentof urban workerswith the help ofmarketmechanism w ill be beneficial to elim inate the differences in treatmentof enterprises and public institutions affiliated w ith governmentdepartments，which is the focusof the top-leveldesign of currentand future pension system.

pension system；double track；system integration

F241.34

A

1007-8266（2014）11-0094-08

姚金海（1979-），男，江西省萍鄉(xiāng)市人，江西省委黨校公共管理學(xué)教研部教師，武漢大學(xué)管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)管理、社會(huì)保障；劉明喧（1964-），男，天津市人，審計(jì)署京津冀特派員辦事處社會(huì)保障處副處長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

責(zé)任編輯：陳詩靜