唐勤

摘要：黨內(nèi)巡視制度是當(dāng)前加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的一種全新的制度形式，是黨在新時(shí)期加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)的一次成功實(shí)踐。建立和完善黨內(nèi)巡視制度，對(duì)強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、完善紀(jì)檢機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、密切黨群關(guān)系、防止干部“帶病提拔”等都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)一步完善黨內(nèi)巡視制度，一方面，要建立相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威高效的巡視機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際情況突出巡視監(jiān)督重點(diǎn)，以務(wù)實(shí)的作風(fēng)拓展巡視深度；另一方面，要建立黨內(nèi)巡視工作的長(zhǎng)效機(jī)制，重視巡視成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，并注意與其他監(jiān)督制度的有效銜接。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)巡視制度；黨內(nèi)監(jiān)督；制度體系

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）01-0029-06

黨的十六大報(bào)告明確提出：“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度?！雹冱h的十七大報(bào)告重申：“健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，完善巡視制度。”②黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用?！雹埸h內(nèi)巡視制度是當(dāng)前加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的一種全新的制度形式，也是黨在新時(shí)期加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)的一次成功實(shí)踐。本文試圖從巡視人員結(jié)構(gòu)、巡視監(jiān)督重點(diǎn)、巡視手段與方法、巡視制度執(zhí)行效果、巡視制度與其他監(jiān)督制度的銜接等方面，對(duì)巡視制度的現(xiàn)狀及其存在的問題做些分析探討，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施，以期推進(jìn)這一制度的改革和完善。

一、建立和完善黨內(nèi)巡視制度的重大意義

巡視制度，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度。建立和完善黨內(nèi)巡視制度，對(duì)強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、完善紀(jì)檢機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、密切黨群關(guān)系、防止干部“帶病提拔”等都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.建立和完善黨內(nèi)巡視制度是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新

堅(jiān)持從嚴(yán)治黨是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是我們黨的一貫方針。落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，必須對(duì)廣大黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格要求、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)格管理。長(zhǎng)期以來，我們黨雖然一直把對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督作為重要工作來抓，在2003年12月中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）中明確提出了“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”，④并在改革創(chuàng)新黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的形式和途徑等方面進(jìn)行了積極探索，并取得了明顯的成效，但黨內(nèi)監(jiān)督特別是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，存在監(jiān)督缺位或監(jiān)督流于形式的問題。導(dǎo)致這種狀況的原因很多，但根本原因是忽視了對(duì)“監(jiān)督權(quán)力”的研究，而在實(shí)際工作中往往是以相對(duì)弱勢(shì)的權(quán)力去監(jiān)督制約強(qiáng)勢(shì)權(quán)力，形成了權(quán)力監(jiān)控機(jī)制事實(shí)上的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”“空監(jiān)”現(xiàn)象。在這種的階段性成果。

情況下，盡管我們一再強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督意識(shí)，疏通權(quán)力監(jiān)督渠道，健全權(quán)力監(jiān)督制度，完善權(quán)力監(jiān)督體系，但并沒有從強(qiáng)化“監(jiān)督權(quán)力”這一根本問題入手，因而沒有真正形成權(quán)力之間的有效監(jiān)督和制約。為此，2009年7月中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《巡視工作條例》）把巡視監(jiān)督的對(duì)象范圍主要確定為省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）及縣（市、區(qū)、旗）黨委和同級(jí)政府、人大常委會(huì)、政協(xié)委員會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。⑤這一規(guī)定的重大意義就在于，通過專門的巡視機(jī)構(gòu)和專職的巡視隊(duì)伍，強(qiáng)化了黨內(nèi)自上而下的監(jiān)督權(quán)力，克服了對(duì)黨的中、高級(jí)干部，特別是對(duì)“一把手”監(jiān)督普遍薄弱，甚至處于虛化狀態(tài)的弊端，填補(bǔ)了黨內(nèi)監(jiān)督制度的一個(gè)空白。巡視制度在一定程度上割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利益關(guān)系，對(duì)于完善黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制，保障監(jiān)督工作取得實(shí)效具有重要意義，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新。

2.建立和完善黨內(nèi)巡視制度是完善現(xiàn)行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制的重要舉措

關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制，學(xué)術(shù)界目前大致形成了三種不同的理論邏輯和思路。一是繼續(xù)沿用現(xiàn)行的“條塊分割，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，即由同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委共同對(duì)紀(jì)委進(jìn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。這一領(lǐng)導(dǎo)體制的主要弊端是，紀(jì)委的人事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)都掌握在同級(jí)黨委手中，紀(jì)委監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，重大案件的查處要先向同級(jí)黨委匯報(bào)，無法對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行有效的監(jiān)督。二是實(shí)行“條塊分割，以條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，即所謂的由上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委共同對(duì)紀(jì)委進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，但以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。三是實(shí)行上級(jí)紀(jì)委直接單獨(dú)對(duì)下級(jí)紀(jì)委進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，下級(jí)紀(jì)委的人事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)都由上級(jí)紀(jì)委控制，下級(jí)紀(jì)委只對(duì)上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)，接受上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委不再具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。從充分發(fā)揮黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的作用來看，目前許多學(xué)者主張實(shí)行第三種改革思路，即建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。但實(shí)行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，畢竟是一項(xiàng)重大的體制性變革，涉及到黨內(nèi)權(quán)力配置和運(yùn)作模式的變化，涉及到黨內(nèi)諸多復(fù)雜關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理，搞不好是會(huì)出問題甚至出大問題的。因此，建立紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制仍是一個(gè)值得商榷的問題。但是，如果不建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，現(xiàn)行的“條塊分割，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制又確實(shí)不利于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)作用的充分發(fā)揮。因此，理想的改革思路是：既不采用垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，又能夠根據(jù)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的要求對(duì)現(xiàn)行“條塊分割，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行完善，使黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的作用得到充分發(fā)揮。黨內(nèi)巡視制度恰恰符合這樣的要求。通過建立黨內(nèi)巡視制度，由上級(jí)紀(jì)檢部門設(shè)立巡視組直接對(duì)下級(jí)黨委班子進(jìn)行巡視監(jiān)督，就在客觀上起到了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制所發(fā)揮的作用。因此，從這個(gè)意義上說，現(xiàn)行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的“條塊分割，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制加上目前的黨內(nèi)巡視制度，在效力上就應(yīng)該等同于紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

3.建立和完善黨內(nèi)巡視制度是密切黨同人民群眾血肉聯(lián)系的重要機(jī)制

我們黨最大的優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政以后最大的危險(xiǎn)是脫離群眾，而權(quán)力腐敗是影響黨群關(guān)系的直接因素，是危險(xiǎn)中的最大危險(xiǎn)。怎么化解這個(gè)最大危險(xiǎn)？就是要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，防止權(quán)力違背人民的意志而濫用。建立和完善巡視制度，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、改進(jìn)黨的作風(fēng)、進(jìn)一步密切黨同人民群眾血肉聯(lián)系的重要機(jī)制。巡視工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是通過向社會(huì)公布辦公地點(diǎn)和舉報(bào)電話、設(shè)置群眾意見箱、指定專人負(fù)責(zé)接待來訪等形式，直接接觸群眾，廣泛征求群眾意見，從群眾那里聽取不同的聲音，將被巡視地方和單位的領(lǐng)導(dǎo)班子置于廣大黨員、群眾的有效監(jiān)督之下。按照《巡視工作條例》的規(guī)定，巡視組可以通過多種途徑和普通黨員、群眾直接溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)損害群眾利益的行為，從而使欺上壓下的問題官員暴露的可能性大增。同時(shí)，巡視制度落實(shí)了黨員對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動(dòng)了廣大黨員、群眾對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的積極性，得到了黨員和群眾的擁護(hù)。顯然，把黨的巡視制度落到實(shí)處對(duì)新形勢(shì)下密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系有著十分重要的意義。

4.建立和完善黨內(nèi)巡視制度是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要法寶

權(quán)力運(yùn)行一旦失控或缺少科學(xué)有效的監(jiān)督，執(zhí)政黨就有可能滋生官僚主義，致使腐敗現(xiàn)象在黨內(nèi)滋生和蔓延，最終失去執(zhí)政地位。新形勢(shì)下，要深入開展反腐敗斗爭(zhēng)，就必須構(gòu)建起嚴(yán)密、完善的預(yù)防腐敗監(jiān)督體系。作為黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)常性工作和重要手段，巡視監(jiān)督工作采取自上而下的監(jiān)察方式，有效解決了黨內(nèi)存在的“上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督軟，下級(jí)監(jiān)督難”的問題，是對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的補(bǔ)充與完善。巡視組作為權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督員，使上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委的監(jiān)督變得及時(shí)、全面、深入、有力。同時(shí)，巡視制度強(qiáng)調(diào)的是過程監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督結(jié)合起來，使黨內(nèi)監(jiān)督從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)靜結(jié)合，因此可以把一些不正之風(fēng)和腐敗問題解決在萌芽狀態(tài)，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，強(qiáng)化預(yù)防作用，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部抵御風(fēng)險(xiǎn)和拒腐防變的能力，從而實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移、預(yù)防腐敗”的根本目的。

5.建立和完善黨內(nèi)巡視制度是防止干部“帶病提拔”的重要渠道

黨內(nèi)巡視制度在干部監(jiān)督上特有的防錯(cuò)糾錯(cuò)功能使它已成為防止干部“帶病提拔”的重要渠道。干部“帶病提拔”“帶病上崗”不僅會(huì)損害黨的事業(yè)，而且也會(huì)產(chǎn)生惡劣的影響，敗壞黨的形象，影響黨群關(guān)系的融洽。因此，必須在干部被提拔之前，就對(duì)他們進(jìn)行從內(nèi)到外全方位、立體式的“常規(guī)體檢”。這種常規(guī)體檢主要是指對(duì)干部的任前考核。但有時(shí)候一個(gè)干部是不是“有病”，單靠常規(guī)體檢是檢查不出來的。如果單純依靠常規(guī)體檢，對(duì)擬提拔的干部只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的程式化的考核，一些“帶病”的干部仍然會(huì)是“健康”的。所以，在常規(guī)體檢之外，還要對(duì)干部進(jìn)行非常規(guī)體檢，從多個(gè)側(cè)面對(duì)其“健康狀況”進(jìn)行透視。而黨內(nèi)巡視制度，很顯然是對(duì)干部的非常規(guī)體檢。通過深入實(shí)際、深入群眾的走訪、座談，巡視組能夠更進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)擬提拔干部在政治紀(jì)律、組織原則、工作作風(fēng)、廉潔自律等方面存在的問題，特別是可能存在的跑官要官、買官賣官、搞非組織活動(dòng)等問題。這就為干部的選拔任用提供了更為全面的依據(jù)，也自然能夠有效防止干部的“帶病提拔”。

二、黨內(nèi)巡視制度的現(xiàn)狀與存在的主要問題

上世紀(jì)90年代初，黨中央就提出開展巡視工作，并進(jìn)行了初步探索實(shí)踐，為這項(xiàng)工作在面上推開積累了經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)新時(shí)期特別是黨的十六大以來巡視工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十七大把巡視制度寫入黨章，將這項(xiàng)工作以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來。隨后，中央對(duì)巡視工作先后作出一系列重大部署。幾年來，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過中央紀(jì)委、中央組織部、各?。▍^(qū)、市）黨委、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、中央企業(yè)、中管金融企業(yè)黨委（黨組）及各級(jí)巡視機(jī)構(gòu)的共同努力，巡視工作取得了重要進(jìn)展和顯著成效。一是領(lǐng)導(dǎo)體制逐步健全；二是制度體系基本形成；三是工作領(lǐng)域不斷拓展；四是監(jiān)督實(shí)效不斷增強(qiáng)。但由于巡視制度具體實(shí)施時(shí)間短暫，現(xiàn)階段在巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置、巡視的手段和方法等方面還不夠成熟，相關(guān)的配套制度還不健全，這在一定程度上制約了巡視制度的進(jìn)一步發(fā)展。

1.巡視人員結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

巡視效果的好壞與巡視人員的配備有很大關(guān)系。巡視制度雖然是法定的，而且《巡視工作條例》第32條和第33條也分別對(duì)巡視工作人員的基本條件和輪崗交流制度進(jìn)行了原則規(guī)定。但是，現(xiàn)有的巡視制度在組織成員結(jié)構(gòu)、職級(jí)待遇、經(jīng)費(fèi)保障等方面沒有比較具體的規(guī)定。巡視組中普遍由老同志擔(dān)任組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)。盡管這樣的巡視人員配置有便于工作的考量，老同志由于長(zhǎng)期在黨政機(jī)關(guān)工作，經(jīng)驗(yàn)豐富，德高望重，有威信，也比較超脫。但是，由此帶來的問題也比較明顯：老同志面臨退休，剛摸清情況又要換人，影響了巡視工作的連續(xù)性和隊(duì)伍的穩(wěn)定性，甚至個(gè)別老同志也因此抱有“放馬南山”的消極心態(tài)，缺乏巡視工作應(yīng)有的激情與勇氣。

2.巡視監(jiān)督的主題、重點(diǎn)不夠明確

從法規(guī)文本看，《巡視工作條例》在《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的基礎(chǔ)上，對(duì)巡視范圍作了進(jìn)一步明確。即巡視的主要對(duì)象是各級(jí)黨委和部門的主要負(fù)責(zé)人，尤其是黨政“一把手”。但是，巡視工作的既有實(shí)踐證明，巡視監(jiān)督的主題與重點(diǎn)依然不夠明晰。一方面，巡視組巡視的主要對(duì)象并沒有直接指向黨政“一把手”，巡視工作在黨政“一把手”的安排下已經(jīng)淪為一般性的檢查工作或評(píng)估工作，降低了巡視本身的價(jià)值和意義。巡視應(yīng)該對(duì)黨政“一把手”形成一定的壓力，而不應(yīng)消散在“領(lǐng)導(dǎo)成員”中，以達(dá)到平時(shí)難以達(dá)到的目的。另一方面，集中巡視工作幾乎涵蓋了日常的財(cái)務(wù)審計(jì)、執(zhí)法監(jiān)察和班子建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、廉政建設(shè)、工作調(diào)研等所有內(nèi)容，沒有把財(cái)務(wù)審查、領(lǐng)導(dǎo)班子作風(fēng)作為巡視工作的重點(diǎn)。加之形式上的“談話”為主的巡視方式，使得巡視工作在一定程度上和一定范圍內(nèi)“巡而不視”的現(xiàn)象比較普遍。

3.巡視的手段和方法有待改進(jìn)

巡視的基本職能是實(shí)施有效的監(jiān)督，而實(shí)施監(jiān)督的前提是全面了解被監(jiān)督對(duì)象的實(shí)際情況。這就需要巡視工作不斷創(chuàng)新工作方式，不斷改進(jìn)工作方法，不斷拓寬了解情況的范圍和渠道。就目前巡視工作的手段和方式來看，僅靠《巡視工作條例》規(guī)定的聽匯報(bào)、搞測(cè)評(píng)、查資料、個(gè)別談話等，缺乏具有針對(duì)性、靈活性、有效性的方法和手段。即使在使用這些傳統(tǒng)方法和手段的過程中，也缺乏創(chuàng)新性。主要采取的是“明察”，即巡視組公開進(jìn)駐被巡視單位，了解情況、發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，巡視也只是定期的，缺乏不定期巡視。故此不僅影響巡視結(jié)果的客觀真實(shí)，也影響巡視成果的有效運(yùn)用。其實(shí)，我國(guó)早在漢代，巡視官員就采取了明察與暗訪相結(jié)合、定期巡視與不定期巡視相結(jié)合的方法。⑥如果當(dāng)前我們只是采取這些單一的方法和簡(jiǎn)單的手段，必然會(huì)使巡視工作的成效弱化。

4.不同程度地存在重巡視、輕整改的問題

在實(shí)際工作中，一些巡視組和被巡視單位還不同程度地存在著重巡視、輕整改，忽視巡視成果運(yùn)用等問題。巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題并沒有得到有效的解決，這在一定程度上影響了巡視的公信力。依照《巡視工作條例》的規(guī)定和實(shí)際做法，巡視成果的運(yùn)用轉(zhuǎn)化主要為：巡視組將巡視情況匯總整理形成巡視報(bào)告后，將情況向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、相關(guān)部門和被巡視單位報(bào)告、反饋、移交、督辦，并且進(jìn)行跟蹤檢查。這些規(guī)定和做法都是必要的，但還是缺乏一些剛性的責(zé)任規(guī)定。如巡視組和巡視組長(zhǎng)濫用權(quán)力和不作為的責(zé)任；被巡視單位應(yīng)當(dāng)整改而得不到及時(shí)整改的責(zé)任；巡視領(lǐng)導(dǎo)小組的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人以及紀(jì)律委員會(huì)和組織部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)巡視組報(bào)告的問題置之不理的責(zé)任等。

5.巡視制度與其他監(jiān)督制度的有效銜接需要進(jìn)一步探索

從近年來黨的巡視制度的貫徹實(shí)施情況看，巡視監(jiān)督與黨組織監(jiān)督、黨的專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督以及民主黨派監(jiān)督等多種形式的黨外監(jiān)督相結(jié)合還不是很緊密，巡視制度與其他黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度和國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)相結(jié)合還存在縫隙。如何有效實(shí)現(xiàn)巡視制度與其他監(jiān)督制度的銜接并共同形成監(jiān)督合力，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索解決。

三、完善黨內(nèi)巡視制度的路徑選擇

在新的歷史條件下，如何解決目前黨內(nèi)巡視制度存在的問題，更加深入地開展巡視監(jiān)督工作，更好地發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用，提高巡視監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化水平，是今后一個(gè)時(shí)期完善黨內(nèi)巡視制度必須認(rèn)真解決的重大課題。

1.建立相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威高效的巡視機(jī)構(gòu)，優(yōu)化巡視人員結(jié)構(gòu)

首先，建立相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威高效的巡視機(jī)構(gòu)。在省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，可以考慮建立在黨委專任副書記任組長(zhǎng)，紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的巡視領(lǐng)導(dǎo)小組之下，相對(duì)獨(dú)立于紀(jì)委和組織部的巡視辦公室，且與組織部、宣傳部等黨委機(jī)構(gòu)并列。巡視組長(zhǎng)可向擔(dān)任巡視領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的副書記匯報(bào)，必要時(shí)還可直接向黨委書記匯報(bào)。其次，優(yōu)化巡視人員結(jié)構(gòu)。一是嚴(yán)把巡視人員“入口”關(guān)和“考核”關(guān)。通過組織選調(diào)、公開選拔等方式，將公道正派的優(yōu)秀人才吸納到巡視隊(duì)伍中來，實(shí)現(xiàn)巡視隊(duì)伍的適度年輕化。同時(shí)，健全巡視干部考核制度。對(duì)不適合從事巡視工作的，果斷將之調(diào)離；對(duì)違法亂紀(jì)、腐敗變質(zhì)的，堅(jiān)決查處；對(duì)黨性強(qiáng)、業(yè)績(jī)突出的，予以提拔重用。二是堅(jiān)持開放式原則建設(shè)巡視隊(duì)伍。加強(qiáng)巡視干部的交流，對(duì)于從事巡視工作的主要干部，應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)行交流任職，同時(shí)可適當(dāng)吸收一些黨員專家學(xué)者參與巡視工作。

2.全面把握巡視監(jiān)督內(nèi)容，根據(jù)實(shí)際情況突出巡視監(jiān)督重點(diǎn)

《巡視工作條例》將巡視工作的主要任務(wù)規(guī)定為，監(jiān)督被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、決定，貫徹落實(shí)鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，執(zhí)行民主集中制，執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和自身廉政勤政，開展作風(fēng)建設(shè)，選拔任用干部等方面的情況。對(duì)上述巡視監(jiān)督內(nèi)容，要全面把握，不可偏廢?；蛘哒f，上述幾個(gè)方面的內(nèi)容要“面面俱到”。否則，將難以對(duì)巡視監(jiān)督對(duì)象的情況作出總體估價(jià)。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢(shì)、任務(wù)和實(shí)際情況，突出巡視監(jiān)督的重點(diǎn)，做到有的放矢，從而增強(qiáng)巡視工作的實(shí)效性，達(dá)到巡視的目的。

要明確巡視工作對(duì)象的特殊性，嚴(yán)格按照《巡視工作條例》所規(guī)定的巡視內(nèi)容開展巡視監(jiān)督，抓住權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵部位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化對(duì)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力運(yùn)行的巡視監(jiān)督。特別要關(guān)注各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“三重一大”制度落實(shí)情況，確保重大問題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用在程序上規(guī)范，在決策上科學(xué)、民主。同時(shí)要緊密聯(lián)系被巡視地區(qū)和單位的實(shí)際，規(guī)范巡視內(nèi)容和突出工作重點(diǎn)。由于政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、高等院校的情況不盡相同，可根據(jù)不同時(shí)期、不同階段的工作重點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整巡視的重點(diǎn)內(nèi)容。必須抓住決策、用人、審批、財(cái)務(wù)、監(jiān)管等權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在具體巡視工作中又有所側(cè)重，把全面巡視與集中專項(xiàng)巡視結(jié)合起來。無論側(cè)重哪個(gè)方面，都應(yīng)圍繞單位“一把手”的權(quán)力中心開展巡視。

3.拓展巡視深度，以務(wù)實(shí)深入的作風(fēng)了解情況和查找問題

巡視是一種自上而下的監(jiān)督方式，但從事巡視工作切忌高高在上，作風(fēng)浮飄，而應(yīng)深入實(shí)際，躬行實(shí)踐。只有這樣，才有可能了解到真實(shí)情況，否則就有可能是巡而不視、視而不見。為此，必須做到“三個(gè)結(jié)合”。首先，在巡視時(shí)間上采取“定期”巡視與“不定期”巡視相結(jié)合?！岸ㄆ凇毖惨曇?guī)定的周期可以“任期周期”為基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件逐步向“年度周期”縮短。“不定期”巡視應(yīng)該針對(duì)群眾反映的突出問題而展開。要堅(jiān)持多下基層進(jìn)行不要陪同、不定時(shí)間的突擊訪問，以便更多地了解真實(shí)情況。其次，在巡視活動(dòng)上做到“明察”與“暗訪”相結(jié)合。對(duì)“明察”，要加大對(duì)被巡視單位群眾的宣傳力度，鼓勵(lì)大家充分發(fā)表自己的看法和意見。經(jīng)驗(yàn)表明，“暗訪”可以彌補(bǔ)“明察”的不足，往往能夠了解到潛在的第一手信息。再次，在巡視配套上實(shí)行“巡視”與“舉報(bào)”相結(jié)合。舉報(bào)是一種情況反饋。在當(dāng)前情況下，在提倡實(shí)名舉報(bào)的同時(shí)，不能反對(duì)匿名舉報(bào)。所有這些，都要關(guān)注群眾議論的焦點(diǎn)。不僅要注意領(lǐng)導(dǎo)干部八小時(shí)以內(nèi)“工作圈”的表現(xiàn)，而且要了解他們八小時(shí)以外“生活圈”和“交際圈”的表現(xiàn)。毫無疑問，堅(jiān)持務(wù)實(shí)深入的作風(fēng)，有助于做到實(shí)事求是，避免形式主義和淺嘗輒止，拓展巡視深度，從而保證巡視工作取得應(yīng)有的實(shí)效。

4.注重巡視成果轉(zhuǎn)化，建立巡視工作責(zé)任制

推動(dòng)巡視成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，是實(shí)現(xiàn)巡視工作目的和衡量巡視工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。一方面要向被巡視單位反饋巡視情況，指出存在的問題，督促被巡視單位根據(jù)巡視反饋意見認(rèn)真改進(jìn)工作，針對(duì)巡視中發(fā)現(xiàn)的問題建立健全相關(guān)制度。另一方面要重視巡視工作與其他部門的協(xié)調(diào)，發(fā)揮整體合力作用。為此，要抓住巡視成果的運(yùn)用這個(gè)環(huán)節(jié)，重視巡視制度與有處置權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的配合。一是要建立巡視工作檔案，把在巡視工作中了解到的干部工作、生活、作風(fēng)及其他方面的情況運(yùn)用到干部考核和選拔任用工作中，為組織部門選拔任用干部提供參考；二是要把在巡視工作中發(fā)現(xiàn)的案件線索及時(shí)移交給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，而且從巡視監(jiān)督的角度，對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)查實(shí)和處理的情況還可進(jìn)行再監(jiān)督。

要強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的責(zé)任機(jī)制。首先，要完善巡視機(jī)構(gòu)的責(zé)任制。具體地講，就是要進(jìn)一步明確巡視辦公室、巡視組特別是巡視組長(zhǎng)的責(zé)任問題。如果有濫用職權(quán)、懈怠不作為、接受被巡視單位和個(gè)人的賄賂，對(duì)問題不實(shí)事求是、夸大或掩蓋、應(yīng)當(dāng)報(bào)告不報(bào)告、應(yīng)當(dāng)移交不移交，且造成比較嚴(yán)重的后果等行為，其必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其次，要完善被巡視單位運(yùn)用巡視成果的責(zé)任制。如果被巡視單位對(duì)巡視工作不重視，對(duì)巡視組提出的整改意見、對(duì)策、建議不重視，不認(rèn)真整改等，都要規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任并予以追究。最后，要完善巡視領(lǐng)導(dǎo)小組、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門的責(zé)任制。對(duì)巡視組報(bào)告的問題和線索，巡視領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人置之不理、紀(jì)檢機(jī)關(guān)不依職責(zé)進(jìn)一步查實(shí)，而后來經(jīng)證實(shí)被巡視干部違反黨紀(jì)國(guó)法的，由巡視領(lǐng)導(dǎo)小組、紀(jì)委有關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任；巡視機(jī)構(gòu)對(duì)被巡視干部評(píng)價(jià)為不適合繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而組織部門在調(diào)整班子和干部考核、使用、提拔時(shí)，忽視巡視機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)（建議）繼續(xù)使用或者提拔，以致后來確實(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重問題或腐敗行為的，由組織部門有關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任。

5.建立黨內(nèi)巡視工作的長(zhǎng)效機(jī)制，避免巡視的運(yùn)動(dòng)主義傾向

目前，對(duì)黨內(nèi)巡視工作定位問題爭(zhēng)論的焦點(diǎn)實(shí)際上集中在：黨內(nèi)巡視工作是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的一場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)，還是一種制度化的需要經(jīng)常性發(fā)揮作用的長(zhǎng)效工作機(jī)制？如果將當(dāng)前的巡視工作看作是為防治黨內(nèi)腐敗所開展的一場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)，是所謂的“巡視風(fēng)暴”，那就不能對(duì)黨內(nèi)腐敗分子起到震懾作用，不能對(duì)各地的反腐敗工作真正起到推動(dòng)作用。我們知道，在貓和老鼠的博弈中，如果貓捉老鼠的行為只是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，老鼠知道貓什么時(shí)候開始行動(dòng)、什么時(shí)候行動(dòng)結(jié)束，老鼠就會(huì)在貓開始行動(dòng)時(shí)采取各種方式保護(hù)自己；但只要風(fēng)聲一過，貓一走遠(yuǎn)，老鼠又會(huì)肆無忌憚地出來活動(dòng)。同樣的道理，在巡視者與被巡視者的博弈中，如果被巡視者知道巡視者的巡視只是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，他們就會(huì)小心翼翼地去應(yīng)付這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，在被巡視期間夾著尾巴做人；而一旦運(yùn)動(dòng)一過，風(fēng)聲一過，巡視結(jié)束，他們就會(huì)再繼續(xù)損害黨和人民利益的勾當(dāng)，變本加厲地搞腐敗。因此，運(yùn)動(dòng)主義式的巡視只是權(quán)宜之計(jì)，只能暫時(shí)治標(biāo)，不能從源頭上治本，況且運(yùn)動(dòng)式的巡視甚至還會(huì)使腐敗分子增強(qiáng)免疫力。因此，黨內(nèi)巡視要發(fā)揮其應(yīng)有的功能，就必須首先根除運(yùn)動(dòng)主義傾向，著眼于建立黨內(nèi)巡視工作的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)巡視工作的制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?，不給腐敗分子以任何喘息的機(jī)會(huì)。

6.巡視制度應(yīng)與其他監(jiān)督制度有效銜接，形成嚴(yán)密的制度體系

在我國(guó)監(jiān)督體系中，巡視制度只是眾多監(jiān)督制度的一種。巡視制度從本質(zhì)上來講，是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，是大權(quán)力對(duì)小權(quán)力的監(jiān)督。這種監(jiān)督方式要真正發(fā)揮作用，離不開同級(jí)的橫向監(jiān)督和下級(jí)對(duì)上級(jí)的縱向監(jiān)督來配合。因此，在巡視制度完善過程中，要注意與其他監(jiān)督制度的有效銜接。如果只靠巡視制度封閉運(yùn)行，很難收到預(yù)期的效果。比如說，中央巡視組到某個(gè)省去巡視，要參加省委領(lǐng)導(dǎo)班子的民主生活會(huì)、述職述廉會(huì)，要找?guī)状蟀嘧拥某蓡T了解情況，還要到省直各部門去了解情況，并與下級(jí)的干部群眾談話。如果同級(jí)的橫向監(jiān)督和下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督制度不健全，各部門的同志和下級(jí)的干部群眾都不敢對(duì)省委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督，都不敢提意見，那么中央巡視組就了解不到真實(shí)情況，巡視工作就不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，巡視制度不僅要與黨內(nèi)的民主生活會(huì)制度、述職述廉制度、民主測(cè)評(píng)制度和報(bào)告工作制度相結(jié)合，還要與黨外監(jiān)督、輿論監(jiān)督、信訪監(jiān)督相結(jié)合，努力使各種監(jiān)督制度結(jié)合成一個(gè)有機(jī)整體，形成合力。只有這樣，巡視制度才能發(fā)揮它的最大效力。要達(dá)到這個(gè)目的，就要充分發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主，暢通廣大黨員和群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮監(jiān)督作用的渠道，形成良好的民主氛圍。需要強(qiáng)調(diào)的是，民主化程度是影響巡視工作有效開展的一個(gè)重要因素，這也是相關(guān)部門在推進(jìn)巡視工作科學(xué)化過程中必須高度重視的一個(gè)問題。

注釋

①《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2002年，第36頁。②《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2007年，第53頁。③《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2012年，第51頁。④《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，中國(guó)方正出版社，2004年，第3頁。⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，中國(guó)方正出版社，2009年，第10頁。⑥張晉藩：《中國(guó)古代監(jiān)察法制史》，江蘇人民出版社，2007年，第115—116頁。

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