周訓(xùn)芳，諸 江

(中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

森林資源保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、人居環(huán)境安全、生物多樣性安全的森林資源保有量的最低數(shù)量界限。從應(yīng)對(duì)氣候變化的角度看，這一最低數(shù)量界限也是保障森林資源發(fā)揮減緩氣候變化作用的數(shù)量底線。從法律制度的操作層面而言，森林資源保護(hù)紅線同時(shí)也可以當(dāng)做一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，來具體衡量《森林法》所設(shè)定的森林資源保護(hù)法律制度是否得到了正確實(shí)施。氣候變化的法律應(yīng)對(duì)問題，是近年來擺在人類社會(huì)面前的一個(gè)全新的立法難題?！渡址ā窇?yīng)當(dāng)對(duì)氣候變化問題有所回應(yīng)，適時(shí)得到修改和創(chuàng)新。本文從應(yīng)對(duì)氣候變化的視角，就森林資源保護(hù)紅線管制立法發(fā)表一管之見，以期有益于我國(guó)目前正在進(jìn)行的《森林法》修改工作。

一

由二氧化碳等溫室氣體排放量的增加而引起全球氣候異常變化，已成為科學(xué)界和世界各國(guó)政府的共識(shí)。氣候變化導(dǎo)致了各種危害的產(chǎn)生，例如：災(zāi)害性極端天氣頻發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，土地生產(chǎn)力下降，森林、草原、濕地生態(tài)功能退化，荒漠化程度加劇，疾病的發(fā)生和傳播機(jī)會(huì)增加，等等。氣候變化帶給人類社會(huì)的負(fù)面影響是全方位、多尺度、多層次的，不僅破壞了人類社會(huì)賴以生存的自然生態(tài)系統(tǒng)，而且威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和人類的基本生存條件。[1]39因此，氣候變化問題不僅是一個(gè)科學(xué)問題、環(huán)境問題，而且已演變成為政治、經(jīng)濟(jì)、法律、外交領(lǐng)域的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，備受世界各國(guó)關(guān)注。

科學(xué)研究表明，應(yīng)對(duì)氣候變化的根本措施是降低大氣中的二氧化碳等溫室氣體的含量。為此，《京都議定書》規(guī)定了兩條主要途徑：一是工業(yè)直接減排，即通過使用清潔能源、發(fā)展清潔技術(shù)來減少二氧化碳等溫室氣體的排放；二是生物間接減排，即充分發(fā)揮生物的固碳功能，通過生物吸收空氣中的二氧化碳來達(dá)到減排目的。對(duì)比兩種減排途徑，生物間接減排投資少、代價(jià)小、綜合效益大，因而越來越受到國(guó)際社會(huì)的青睞。

眾所周知，森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)中最重要的固碳載體。據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)估算：全球陸地生態(tài)系統(tǒng)中貯存了約2.48萬億噸碳，其中約1.15萬億噸碳貯存在森林生態(tài)系統(tǒng)中，占總量的46.4%。森林成了陸地上最大的“儲(chǔ)碳庫”和最經(jīng)濟(jì)的“吸碳器”，是維持大氣中碳平衡的重要杠桿。[2]54-55因此，森林在生物間接減排中承擔(dān)著十分特殊的使命。由于森林資源與氣候變化有著如此密不可分的關(guān)系，越來越多的國(guó)家和地區(qū)積極通過發(fā)展林業(yè)來不斷增加森林碳匯，充分發(fā)揮森林資源在應(yīng)對(duì)氣候變化中的特殊作用。

影響氣候變化的森林因素，主要包括森林面積、森林質(zhì)量、森林經(jīng)營(yíng)措施、森林災(zāi)害和森林經(jīng)營(yíng)管理者的活動(dòng)。其中，擴(kuò)大森林面積是最為直接有效的減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化的方法。國(guó)際社會(huì)早已達(dá)成共識(shí)，通過實(shí)施造林和再造林，擴(kuò)大森林面積，以不斷增加林業(yè)碳匯。在國(guó)際社會(huì)極度重視氣候變化應(yīng)對(duì)的大背景下，我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，雖然暫時(shí)還不需要承擔(dān)強(qiáng)制性減排的國(guó)際義務(wù)，但是，自2007年超越美國(guó)成為全球最大的溫室氣體排放國(guó)以來，我國(guó)已面臨越來越大的溫室氣體減排的國(guó)際壓力，或遲或早，我國(guó)也會(huì)需要承擔(dān)起強(qiáng)制性減排的國(guó)際義務(wù)。有鑒于此，筆者認(rèn)為，我國(guó)首先應(yīng)當(dāng)通過森林資源保護(hù)紅線管制立法，劃定和嚴(yán)守森林資源保護(hù)紅線，規(guī)定嚴(yán)格的森林資源保護(hù)紅線管制措施，加大森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和森林資源保護(hù)力度，維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)健康，提高森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，盡快扭轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)退化和生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，以更有效地減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化，同時(shí)也為建設(shè)“美麗中國(guó)”創(chuàng)造良好的法治條件。[3]

二

近年來，我國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到了森林資源在應(yīng)對(duì)氣候變化中的特殊作用，及時(shí)調(diào)整了我國(guó)的林業(yè)政策和森林經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)方針，并開展了應(yīng)對(duì)氣候變化的廣泛實(shí)踐。

在政策層面，我國(guó)政府高度重視林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化工作中的特殊地位。2003年6月25日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》指出，“在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，要賦予林業(yè)以重要地位；在生態(tài)建設(shè)中，要賦予林業(yè)以首要地位；在西部大開發(fā)中，要賦予林業(yè)以基礎(chǔ)地位?！?007年第15次APEC會(huì)議上，我國(guó)政府發(fā)出“建立亞太森林恢復(fù)與可持續(xù)管理網(wǎng)絡(luò)”的倡議，并承諾到2010年中國(guó)的森林覆蓋率達(dá)到20%。2008年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，作出了全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的重大決定，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村林業(yè)的積極性。2009年9月27日國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部將2004年5月26日發(fā)布的《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》修改為《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》，使得越來越多的森林納入國(guó)家級(jí)公益林范圍加以嚴(yán)格保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，2009年6月召開的中央林業(yè)工作會(huì)議進(jìn)一步提出，在應(yīng)對(duì)氣候變化中，林業(yè)具有特殊地位，發(fā)展林業(yè)是應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略選擇。[2]54-55為此，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確要求“建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，發(fā)展山區(qū)林特產(chǎn)品、生態(tài)旅游業(yè)和碳匯林業(yè)”。[4]另外，國(guó)家將向國(guó)際社會(huì)承諾的2020年自主控制溫室氣體的排放目標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入“十二五規(guī)劃”，并成立專門機(jī)構(gòu)管理碳匯造林和應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)工作，著手進(jìn)行相關(guān)政策體系建設(shè)。[5]在2009年9月舉行的聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上，胡錦濤代表中國(guó)政府提出中國(guó)將大力增加森林碳匯，并承諾到 2020年中國(guó)的森林面積比2005 年增加 4000 萬公頃，森林蓄積量增加13億立方米。[2]54-55上述政策舉措，表明我國(guó)政府一直在探索通過發(fā)展林業(yè)來維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和應(yīng)對(duì)氣候變化的具體辦法。

在實(shí)踐層面，近年來，我國(guó)政府通過林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)、全民義務(wù)植樹、天然林保護(hù)、退耕還林等生態(tài)建設(shè)實(shí)踐，使得森林面積有了一定的增長(zhǎng)，尤其是人工林面積已經(jīng)位居世界第一。在農(nóng)村開展的集體林權(quán)制度改革，通過明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)和保障收益權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民造林護(hù)林的積極性。同時(shí)，我國(guó)積極開展林業(yè)碳匯項(xiàng)目的實(shí)踐，積極推動(dòng)林業(yè)碳匯的市場(chǎng)化及多元化融資機(jī)制的建立。2005年，根據(jù)《京都議定書》清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)造林再造林碳匯項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家林業(yè)局與意大利環(huán)境和國(guó)土資源部簽署的合作造林項(xiàng)目“中國(guó)東北部敖漢旗防治荒漠化青年造林項(xiàng)目”在內(nèi)蒙古自治區(qū)敖漢旗正式實(shí)施。[6]2006年，全球首個(gè)獲得《京都議定書》框架下的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)批準(zhǔn)的碳匯造林項(xiàng)目在廣西壯族自治區(qū)蒼梧和環(huán)江兩縣采用“公司+農(nóng)戶”的方式實(shí)施，規(guī)劃造林面積4000公頃。[7]這些，都為我國(guó)在《森林法》中建立碳匯林業(yè)制度和規(guī)定森林資源保護(hù)紅線管制措施奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2013年5月24日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出，要?jiǎng)澏ú?yán)守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局。根據(jù)這一講話精神，國(guó)家林業(yè)局于2013年7月24日宣布啟動(dòng)“生態(tài)紅線”保護(hù)行動(dòng)。2013年9月9日，國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》，全面提出“生態(tài)紅線”保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，具體劃定了林地和森林紅線、濕地紅線、沙區(qū)植被紅線、物種紅線，提出了全國(guó)林地面積不低于46.8億畝、森林面積不低于37.4億畝、森林蓄積量不低于200億立方米、濕地面積不少于8億畝、治理宜林宜草沙化土地和恢復(fù)荒漠植被不少于53萬平方公里的森林資源紅線指標(biāo)，并嚴(yán)禁開發(fā)各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)、全面保護(hù)現(xiàn)有瀕危野生動(dòng)植物。繼國(guó)家林業(yè)局之后，環(huán)境保護(hù)部也于2013年9月16日宣布，將在全國(guó)開展生態(tài)紅線劃定工作。[8]這些均已顯露出：我國(guó)進(jìn)行森林資源保護(hù)紅線管制立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的林地用途管制、植樹造林、森林分類經(jīng)營(yíng)、森林采伐限額等法律制度，體現(xiàn)了森林資源保護(hù)紅線思想的萌芽。尤其是林地用途管制制度，為近30年來中國(guó)社會(huì)的巨大經(jīng)濟(jì)變革奠定了堅(jiān)實(shí)的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。2014年2月25日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室公布了第八次全國(guó)森林資源清查(2009-2013)結(jié)果。結(jié)果顯示：全國(guó)森林面積2.08億公頃，比2008年凈增1223萬公頃；森林覆蓋率21.63%，比2008年提高1.27個(gè)百分點(diǎn)；森林蓄積151.37億立方米，比2008年凈增14.16億立方米；森林生態(tài)功能進(jìn)一步增強(qiáng)，全國(guó)森林植被總碳儲(chǔ)量84.27億噸，年涵養(yǎng)水源量5807.09億立方米，年固土量81.91億噸，年保肥量4.30億噸，年吸收污染物量0.38億噸，年滯塵量58.45億噸。[9]可以看出，近年來我國(guó)《森林法》的實(shí)施取得了顯著的成效。

但是，另一方面的情況也值得警醒。隨著我國(guó)人口總數(shù)的增加、經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、工業(yè)化程度的不斷提高和城市化進(jìn)程的加快，林業(yè)生態(tài)建設(shè)的空間將會(huì)越來越小，難度將會(huì)越來越大。例如，2009～2013年，我國(guó)各類建設(shè)違法違規(guī)占用林地面積年均超過200萬畝，5年時(shí)間內(nèi)累積超過千萬畝，要守住森林資源保護(hù)紅線，面臨的壓力很大[9]。同時(shí)還應(yīng)注意到，我國(guó)對(duì)能源的需求也將會(huì)不斷增長(zhǎng)，二氧化碳排放總量還將增加。因此，盡管我國(guó)政府長(zhǎng)期以來不斷加大對(duì)森林資源的保護(hù)力度，但是，相對(duì)于同樣迅速增長(zhǎng)的二氧化碳排放量而言，森林的生物固碳功能依然不夠強(qiáng)大，森林的生物間接減排功能尚未得到完全發(fā)揮。這進(jìn)一步彰顯了森林資源保護(hù)紅線的極端重要性?？梢灶A(yù)言，森林資源保護(hù)紅線的劃定和嚴(yán)守，在保障森林資源發(fā)揮減緩氣候變化作用的過程中將會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。但是，要捍衛(wèi)這一森林資源保有量的最低數(shù)量底線，還有待于各級(jí)政府牢固樹立紅線意識(shí)和底線思維，采取切實(shí)可行的森林資源保護(hù)紅線管制措施，運(yùn)用更加規(guī)范和嚴(yán)格的法律制度來加大森林資源保護(hù)力度。

三

現(xiàn)行《森林法》制定于1984年，從整體上看，其制度設(shè)計(jì)的主要初衷是滿足以木材生產(chǎn)為主要目標(biāo)的傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)展需求，盡管《森林法》經(jīng)過了1998年、2009年兩次修正，但變動(dòng)不大?，F(xiàn)行《森林法》的制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，林地用途管制制度、森林限額采伐制度、林木采伐許可制度、林地征占用制度、植樹造林制度、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、森林防火制度、森林病蟲害防治制度等，均含有應(yīng)對(duì)氣候變化的基本元素，但由于缺乏森林資源保護(hù)紅線立法理念和嚴(yán)格的森林資源紅線管制措施，上述制度的作用難以得到真正發(fā)揮，對(duì)增加森林面積和森林蓄積量、提高森林覆蓋率、減緩氣候變化的成效并不顯著。

2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，《森林法》的修改應(yīng)當(dāng)以此作為指導(dǎo)思想。我們應(yīng)當(dāng)從尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念出發(fā)，將森林資源保護(hù)紅線思維貫徹到《森林法》修改工作的全過程，緊緊圍繞森林資源保護(hù)紅線的劃定和落實(shí)這一核心問題，在《森林法》中建立和健全森林資源保護(hù)紅線管制措施，以及建立應(yīng)對(duì)氣候變化的配套制度，通過制度創(chuàng)新確保森林資源發(fā)揮其在應(yīng)對(duì)氣候變化中的特殊作用。

(一)創(chuàng)新土地規(guī)劃制度以走出林地占用怪圈

《森林法》的修改應(yīng)當(dāng)拋棄帶有部門偏見和部門利益的土地分類和土地規(guī)劃理念，確立全社會(huì)辦林業(yè)、全民參與綠化、在所有宜林國(guó)土上植樹造林的理念，通過全社會(huì)辦林業(yè)來走出非法占用林地的怪圈，從而帶動(dòng)整個(gè)國(guó)土的綠化和生態(tài)提質(zhì)。

國(guó)土綠化不僅僅是林地的綠化，而應(yīng)當(dāng)是整個(gè)國(guó)土的綠化，即應(yīng)當(dāng)綠化包括農(nóng)村、城鎮(zhèn)和工礦區(qū)在內(nèi)的，所有村莊、街道、社區(qū)、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、企業(yè)的能夠用于綠化的土地。應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)土的綠化這一價(jià)值目標(biāo)的指引下，使森林成為溝通人與自然和諧關(guān)系的階梯，使森林與農(nóng)村、城市、工礦區(qū)以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、動(dòng)物園和植物園等各種環(huán)境有機(jī)融為一體。除了現(xiàn)有的林地規(guī)劃制度以外，《森林法》還應(yīng)當(dāng)走出“林地”定義的狹隘范圍，擴(kuò)大能夠植樹造林的國(guó)土范圍，要求在其他類型的土地規(guī)劃中納入植樹造林的內(nèi)容。對(duì)城市環(huán)線、交通干線、沿海、沿河、沿湖、沿水庫的土地，應(yīng)當(dāng)明確要求制定植樹造林規(guī)劃，建立防護(hù)林帶。將森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等土地全部納入森林資源保護(hù)紅線范圍，在具體的土地分類中，應(yīng)當(dāng)明確森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的土地為生態(tài)保護(hù)用地，并規(guī)定其保護(hù)界線、功能定位和考核評(píng)價(jià)等紅線管制措施。

(二)將森林資源保護(hù)紅線納入各級(jí)政府工作考核指標(biāo)

《森林法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行森林資源保護(hù)紅線管制制度，明確森林資源保護(hù)紅線指標(biāo)以及各級(jí)政府的森林資源保護(hù)管理的近期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，將林地面積、森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量等森林資源保護(hù)紅線的劃定和落實(shí)納入各級(jí)人民政府的職責(zé)范圍，實(shí)行目標(biāo)管理、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和問責(zé)制，將森林資源保護(hù)紅線指標(biāo)完成情況納入各級(jí)人民政府工作的政績(jī)考核指標(biāo)體系，推動(dòng)各級(jí)人民政府樹立可持續(xù)發(fā)展觀和綠色政績(jī)觀。

(三)確立碳匯林業(yè)制度

森林資源保護(hù)紅線管制制度，可以確保林業(yè)在減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化工作中發(fā)揮其增匯和固碳功能。顯然，增匯主要是通過擴(kuò)大森林面積來增加林業(yè)碳匯，而固碳則主要是通過減少毀林行為和實(shí)施森林保護(hù)來維持森林的固碳功能。我國(guó)現(xiàn)行《森林法》的規(guī)定主要偏重于固碳，而有利于林業(yè)增匯的法律規(guī)定則相對(duì)比較缺乏。因此，《森林法》在建立森林資源保護(hù)紅線管制制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)配套規(guī)定碳匯林業(yè)制度，明確林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的地位、作用、政策和措施，鼓勵(lì)發(fā)展碳匯林業(yè)，將提高森林碳匯、維持森林生態(tài)系統(tǒng)健康列入各級(jí)政府的工作范圍，并要求各級(jí)政府制定減少森林退化、增加森林碳匯的具體經(jīng)濟(jì)措施，將這些經(jīng)濟(jì)措施具體落實(shí)到土地規(guī)劃、植樹造林、森林經(jīng)營(yíng)、森林災(zāi)害防控、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳟?dāng)中。

森林資源因其強(qiáng)大的碳匯功能而能夠在應(yīng)對(duì)氣候變化方面發(fā)揮特殊作用。只有在《森林法》中明確規(guī)定森林資源保護(hù)紅線管制制度，以森林資源保護(hù)紅線思維引領(lǐng)《森林法》的制度創(chuàng)新和指導(dǎo)森林經(jīng)營(yíng)，森林資源的特殊貢獻(xiàn)才能凸顯出來。

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