鄭天鋒

（西北民族大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730030）

按臨夏州官方表述，臨夏回族自治州（下稱臨夏州）是一個少數(shù)民族貧困地區(qū)，具有人口多特別是貧困人口多、民族成分和宗教教派多、自然災(zāi)害多和可利用資源少“三多一少”的基本州情特點[1]。本文以該民族地區(qū)社會糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀和特點調(diào)研為基礎(chǔ)，以期對新的歷史條件下以臨夏州為代表的西北少數(shù)民族地區(qū)社會糾紛解決體制的構(gòu)建有所啟迪。

一、臨夏回族自治州社會糾紛現(xiàn)狀及特點

臨夏州位于黃河上游，甘肅省中部西南面，是全國兩個回族自治州之一，轄臨夏市、臨夏縣、永靖縣、和政縣、廣河縣、康樂縣、東鄉(xiāng)族自治縣、積石山保安族東鄉(xiāng)族撒拉族自治縣（下稱積石山縣），境內(nèi)有22個民族共196萬人，回族在臨夏州境內(nèi)的總?cè)丝诩s61萬人，其中東鄉(xiāng)族和保安族是其獨有的兩個民族。信仰伊斯蘭教的有回族、東鄉(xiāng)族、保安族、撒拉族等，占全州人口的57．31%。臨夏為回族的發(fā)祥地之一，是伊斯蘭教在中國影響最深的地區(qū)，是個典型的多民族、多宗教共存的行政區(qū)域。

（一）調(diào)查區(qū)域與方法

由于臨夏各個縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育水平、民族人口分布等不完全相同，我們選擇該州的臨夏市、廣河縣、和政縣、東鄉(xiāng)族自治縣、積石山縣這五個行政區(qū)域進(jìn)行調(diào)查，除臨夏市其余四個縣都被列入國家扶貧開發(fā)重點縣。調(diào)查資料來源于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、農(nóng)村居民的口述訪談、調(diào)查筆錄，調(diào)查對象的年齡層次、文化水平、民族等各有差異，以保證調(diào)查區(qū)域與對象具有一定的普遍性和代表性。本次調(diào)查采取實地問卷，包括入戶調(diào)查、問卷調(diào)查、訪談交流等。

（二）調(diào)查樣本情況

關(guān)于臨夏社會糾紛現(xiàn)狀的調(diào)查共發(fā)出問卷500份，收回有效調(diào)查問卷460份，其中臨夏市90份、廣河縣88份、和政縣92份、東鄉(xiāng)族自治縣94份、積石山縣96份。接受調(diào)查的女性比例為23．6%、男性比例為76．4%，調(diào)查對象35歲以下的占13．5%、35至50歲（含35周歲，不含50周歲）的占46．5%、50歲以上的占40%，其中文化程度為大專及以上的占4．8%、高中的占30．2%、初中的占39．6%、小學(xué)及以下程度的占25．4%，調(diào)查對象中回族占32．2%、東鄉(xiāng)族占22．2%、保安族占21．2%、漢族占19．1%、撒拉族占15．3%。

通過對調(diào)研資料、數(shù)據(jù)等的分析，臨夏目前社會糾紛類型、解決方式、群眾滿意度等的調(diào)研結(jié)果如下。

1．臨夏社會糾紛的類型（由高到低依次排列）。第一，相鄰關(guān)系糾紛。在“發(fā)生過何種類型糾紛”的選項中，相鄰關(guān)系糾紛選項的比例高達(dá)29．2%，高于其他糾紛比例，具體表現(xiàn)在宅基地、相鄰居住、相鄰村莊之間排水、通行以及樹木栽植等利益沖突上。第二，土地糾紛。該糾紛比例達(dá)到18．3%。臨夏州耕地面積達(dá)215萬畝，人均1．25畝，農(nóng)村戶數(shù)占到全州總戶數(shù)的94．5%[2]，可以說，大部分調(diào)查對象都是依賴土地生活。改革開放以來，由于土地調(diào)整、承包、經(jīng)營、轉(zhuǎn)租等引發(fā)的糾紛日益增多。同時，隨著當(dāng)?shù)毓I(yè)建設(shè)和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及房地產(chǎn)開發(fā)等帶來的征地拆遷糾紛呈明顯上升趨勢。第三，農(nóng)村換屆選舉、婚姻、繼承糾紛?；鶎訐Q屆引發(fā)的派系族群矛盾層出不窮，占15．6%。因民族風(fēng)俗、習(xí)慣及法律落實不力，當(dāng)?shù)夭灰婪ǖ怯浺苑蚱揸P(guān)系同居、重婚、買賣婚姻、不足法定婚齡早婚，贍養(yǎng)、繼承乃至家庭內(nèi)部日常生活瑣事糾紛也極為常見。第四，環(huán)境污染、資源權(quán)屬、山林買賣糾紛。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)活動對生態(tài)環(huán)境的影響越來越明顯，環(huán)境及生態(tài)問題不斷受到群眾關(guān)注，因生態(tài)環(huán)境的利用和保護(hù)、山林水利資源經(jīng)營利益不和而引發(fā)的矛盾糾紛越來越多。這一類糾紛所占份額為12．5%。第五，群體性事件、群體上訪。如因宗教問題[3]、征地補(bǔ)償金不能及時到位導(dǎo)致群體事件，在糾紛中也占到11．5%。第六，治安糾紛。因賭博、盜竊和行騙作案等治安案件占10．3%。第七，其他糾紛。民族之間由于生活習(xí)慣、語言風(fēng)俗不同在生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生摩擦引發(fā)的糾紛，都?xì)w于“其他”類型，占2．6%。

我們的調(diào)研內(nèi)容雖然不一定能夠完全概括所有的糾紛類型，但上述結(jié)果還是在一定程度上反映了目前臨夏州的社會糾紛狀況?？梢赃@樣總結(jié)，臨夏的社會糾紛表明臨夏仍然處于傳統(tǒng)社會發(fā)展之中，相鄰糾紛高發(fā)，說明臨夏社會糾紛仍然主要存在于“熟人社會”當(dāng)中，同時，隨著改革開放，人們的權(quán)利觀念不斷增強(qiáng)，從而使相鄰糾紛成為轉(zhuǎn)型期社會矛盾的增長點。但與此同時，以土地為核心的土地糾紛數(shù)量增加并呈上升趨勢，也表明土地作為最基本的生產(chǎn)資料和最稀缺的自然資源，隨同整個社會轉(zhuǎn)型，基于工業(yè)化、城市化發(fā)展以及集體土地經(jīng)營和土地征收所引起的社會糾紛的現(xiàn)實。簡單總結(jié)，臨夏州目前的社會糾紛大部分仍可歸于一般的民事糾紛。這些糾紛得以及時處理，對穩(wěn)定當(dāng)?shù)厣鐣刃颍龠M(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要，反之，處理不及時、處置不當(dāng)也容易升級為刑事治安案件，對社會穩(wěn)定形成較大的壓力[4]。

2．公民對糾紛解決途徑的選擇。結(jié)合臨夏州的民族性，為了使調(diào)查對象更方便直觀選擇解紛途徑，我們對選項進(jìn)行了列舉，具體分為“法院訴訟”，“行政機(jī)關(guān)處理”，“仲裁機(jī)構(gòu)仲裁”，“人民調(diào)解委員會、居委會、村委會調(diào)解”，“私人關(guān)系調(diào)解”，“族長、德高望重、輩分高者調(diào)解”，“宗教調(diào)解”和“其他”這八項。據(jù)統(tǒng)計，選擇“法院訴訟”的占11．5%，選擇“行政機(jī)關(guān)處理”的占13．7%，選擇“仲裁機(jī)構(gòu)仲裁”的占3．2%，選擇“人民調(diào)解委員會、居委會、村委會調(diào)解”的占19．5%，選擇“私人關(guān)系調(diào)解”的占17．3%，選擇“族長、德高望重、輩分較高者調(diào)解”的占14．4%，選擇“宗教調(diào)解”的則占18．5%，“其他”途徑的占1．9%。如果將“私人關(guān)系調(diào)解”，“族長、德高望重、輩分較高者調(diào)解和“宗教調(diào)解”作為民間調(diào)解的具體方式的話，可以看出臨夏州的社會糾紛民間調(diào)解的比例高達(dá)50．2%。同時，單個調(diào)查區(qū)域的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也具有一定的地域特性。例如，城鎮(zhèn)化程度較高、宗教干預(yù)程度較低的臨夏市選擇司法、行政途徑解決糾紛的比例分別為22．6%和18．9%，而民族性更強(qiáng)的東鄉(xiāng)族自治縣、積石山自治縣選擇居委會、村委會調(diào)解，宗教調(diào)解及族長、德高望重、輩分較高者調(diào)解的方式的比例分別占到26．8%、37．5%、22．4%。

調(diào)查結(jié)果表明，臨夏州通過法律途徑、官方渠道解決糾紛的現(xiàn)狀并不樂觀，糾紛解決方式具有明顯的地域性和民族性。當(dāng)?shù)毓駥Ψㄔ?、行政機(jī)關(guān)的態(tài)度同樣是“能不進(jìn)就不進(jìn)”，這一現(xiàn)狀在一定程度上回應(yīng)了蘇力教授的研究觀點，從當(dāng)前送法下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村法治建設(shè)進(jìn)程困境以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀可以看出糾紛解決法治方式的困境[5]。姑且不論法治化進(jìn)程發(fā)展緩慢，在民族地區(qū)居民選擇調(diào)解、和解，反映了少數(shù)民族傳統(tǒng)習(xí)慣、宗教文化以及道德信念在他們解決糾紛中的慣性作用和歷史影響。在仍具有“熟人社會”特征的民族地區(qū)，我們除了看到法律訴訟對于村民們來說是費時、費錢、陌生以外，更應(yīng)看到少數(shù)民族傳統(tǒng)解紛方式的合理存在和實際作用[6]。

中國幾千年的社會發(fā)展史表明，官方社會控制一直很難觸及到社會底層，基層社會關(guān)系維系傳統(tǒng)上一直依賴于血緣或地緣關(guān)系，形成社會學(xué)意義上的所謂熟人社會的自我治理模式。熟人社會很注重彼此間關(guān)系的和諧，其間糾紛通常不會通過破壞和諧的訴訟來解決，甚至十分排斥外來力量干預(yù)，包括國家權(quán)力的介入和干預(yù)[7]。隨著我國現(xiàn)代化的推進(jìn)，人口流動以及與外面世界聯(lián)系的逐漸增多，民族地區(qū)“熟人社會”基本特征仍然沒有太大的變化，人們?yōu)榧骖櫛舜酥g相互熟識、相互依賴的現(xiàn)實，避免人際關(guān)系斷裂、惡化，仍然重視非對抗性的調(diào)解解決糾紛方式[8]。

二、民族地區(qū)社會糾紛解決機(jī)制的完善

從理論上歸類，社會糾紛解決機(jī)制包括訴訟機(jī)制和非訴訟機(jī)制。但訴訟與非訴糾紛解決方式有各自之優(yōu)點亦有各自之不足，針對民族地區(qū)一般社會糾紛，應(yīng)當(dāng)結(jié)合民族地區(qū)特點，在保持各自基本價值的前提下，側(cè)重體現(xiàn)民族特色、地方特色。

（一）完善和發(fā)展訴訟解紛機(jī)制

1．重視訴訟解紛機(jī)制的核心地位。法治社會無論非訴機(jī)制有多大優(yōu)勢，都不具有訴訟機(jī)制所具有的社會公平性和正義性，司法是社會正義的最后守護(hù)神，是國家走向民主、法治社會的保障。這要求對于民族地區(qū)的一些糾紛，例如宗教問題、群體事件、民族團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定問題等應(yīng)納入到訴訟范圍，發(fā)揮訴訟機(jī)制在此類社會矛盾中的公正裁處作用，樹立、維護(hù)社會的公平和正義，防范社會矛盾激化，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。

2．保障當(dāng)事人充分行使訴訟權(quán)。少數(shù)民族地區(qū)有些民族有自己的語言文字，有的沒有，如果沒有必要的幫助，少數(shù)民族的訴訟權(quán)利將受到相當(dāng)程度的影響，所以，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)加大對民族司法人員的培養(yǎng)，尤其是“雙語法官”等人才的培育。

3．簡化訴訟程序，降低訴訟成本。訴訟程序復(fù)雜和訴訟成本高昂是民族地區(qū)居民不選擇訴訟的重要原因之一。因此，結(jié)合民族地區(qū)實際情況，對訴訟程序做必要的簡化，擴(kuò)大減免、緩交訴訟費用的范圍，保證經(jīng)濟(jì)收入低的少數(shù)民族地區(qū)公民可以獲得訴訟救濟(jì)。

4．在少數(shù)民族聚居較為集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出法庭。民族地區(qū)的居住較為分散，交通不便，從便民出發(fā)，在少數(shù)民族聚居較為集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出法庭，同時聘請在當(dāng)?shù)孛褡逯械赂咄姟⒐勒?、了解黨和國家民族政策并有一定法律知識的當(dāng)?shù)刈诮倘耸?、知名人士?dān)任陪審員，發(fā)揮民族知名人士在訴訟中的積極作用。例如，梁園區(qū)少數(shù)民族社會法庭的設(shè)立就為該種模式的實踐開辟了新路，值得西北各少數(shù)民族地區(qū)借鑒。①河南省商丘市成立的梁園區(qū)少數(shù)民族社會法庭，是全國首家為基層化解矛盾的有效形式，作為促進(jìn)社會發(fā)展、推進(jìn)基層民主建設(shè)的一個途徑，得到了社會的認(rèn)同和贊賞。本篇文章來源于商丘新聞網(wǎng) 原文鏈接：http：／／www．sqrb．com．cn／sqnews／2009－09／17／content＿1152779．htm。如果有困難，可以恢復(fù)巡回法庭制度，以適應(yīng)民族地區(qū)的實際情況。

（二）擴(kuò)大和創(chuàng)新非訴糾紛解決機(jī)制

在非訴解紛方式中，調(diào)解無疑是最有價值、最具可操作性的解紛機(jī)制，結(jié)合民族特點，值得進(jìn)一步擴(kuò)大和創(chuàng)新。民族地區(qū)宗教、習(xí)俗因素在解紛過程中的作用不容忽視。

1．重視調(diào)解方式的應(yīng)用。中國調(diào)解歷史悠久，調(diào)解形式多樣。我國調(diào)解有民間調(diào)解、人民調(diào)解、法院調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。調(diào)解突出的特點是能夠繼續(xù)維系糾紛當(dāng)事人之間的感情，沒有執(zhí)行阻力，糾紛解決在基層，因而受到歡迎。在少數(shù)民族地區(qū)，因具有不同于一般地區(qū)的宗教因素、民族因素和特別風(fēng)俗習(xí)慣因素等的影響，有關(guān)民族地區(qū)的各種調(diào)解機(jī)制具有自身的特殊性，民族自治機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，通過制定自治條例和單行條例，尋找和發(fā)現(xiàn)適應(yīng)民族地區(qū)社會條件的調(diào)解形式和方法，例如宗教調(diào)解。

2．加強(qiáng)民族調(diào)解組織建設(shè)，培養(yǎng)少數(shù)民族調(diào)解人才。據(jù)2012年《中國的司法改革》白皮書介紹，截止2011年底，中國有人民調(diào)解組織81．1萬個，調(diào)解員433．6萬人[9]。據(jù)《法制日報》報道，甘肅省調(diào)解組織達(dá)到了21 859個，其中行業(yè)、專業(yè)組織從無到有達(dá)到了1 122個；全省調(diào)解員隊伍達(dá)到116 766人，行業(yè)和專業(yè)調(diào)解隊伍達(dá)到4 767個[10]。但臨夏州調(diào)解組織建設(shè)并不樂觀。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，臨夏州不僅各類調(diào)解組織少，而且調(diào)解人才匱乏。以我們走訪調(diào)查的康樂縣為例，全縣從事法律活動的工作人員基本都是非法律專業(yè)出身，其中縣政府法制局的9名工作人員都是非法律專業(yè)人士，附城鎮(zhèn)司法所的5名工作人員也一律為非法學(xué)科班出身。調(diào)解組織少、調(diào)解人才匱乏是制約民族地區(qū)非訴解紛作用發(fā)揮的客觀因素。

3．宗教習(xí)俗的作用。宗教在西部少數(shù)民族的精神文化領(lǐng)域中地位突出，宗教信仰者大多專注而持久，在虔誠信教的民族那里，宗教信仰往往是諸多民族性中最敏感最易引發(fā)群體事件的神經(jīng)感應(yīng)器，是信仰者社會生活的精神支柱。宗教信仰不僅支配著人們的思想感情，宗教組織和宗教禮俗也支配或影響著人們的日常生活，包括倫理道德、家庭婚姻、人際關(guān)系等各方面。所以，對于多數(shù)少數(shù)民族來講，宗教信仰是神圣、崇高、不可褻瀆的。因此，一定要重視宗教在民族地區(qū)的重要作用，尊重當(dāng)?shù)厝说淖诮绦叛?，要發(fā)揮宗教、習(xí)慣等因素對社會治理的積極作用。另一方面，大多數(shù)宗教教義都要求信徒遵紀(jì)守法，克己奉公，力戒各種惡習(xí)，提倡為他人和社會多行善事，這些教義與法所追求的價值目標(biāo)是一致的。實踐中，大多數(shù)民族地區(qū)，國家法往往僅規(guī)范、制裁少數(shù)刑事案件，多數(shù)一般糾紛都以少數(shù)民族習(xí)慣、宗教教義來處理，人們不愿訴諸法律，甚至規(guī)避法律。臨夏州是一個多民族、多宗教、多教派的地區(qū)，宗教問題特別是教派門宦問題在西北甚至在全國有著舉足輕重的影響，且大多數(shù)教派門宦發(fā)源于臨夏，尤其是臨夏州的伊斯蘭教以其特有的教派、門宦和各種禁忌織成的“社會之繭”，在教民與教民、教民與非教民之間形成的有效控制，增加了臨夏社會結(jié)構(gòu)的靈活性，使社會潛在的矛盾外化，并為社會自我調(diào)整提供了契機(jī)[11]。例如，廣河縣信仰伊斯蘭教的回族、東鄉(xiāng)族就占到總?cè)丝诘?7．7%，這意味著廣河縣無論是管理者還是被管理者基本都是穆斯林，宗教的作用不能小視。

三、建立民間和國家解決糾紛的聯(lián)動機(jī)制

對民族地區(qū)而言，構(gòu)建多元解紛機(jī)制，關(guān)鍵是解決以習(xí)慣法所概稱的宗教、習(xí)俗在當(dāng)?shù)厣鐣m紛解決中的地位問題，這與訴訟外解決糾紛的ADR①ADR（Alternative Dispute Resolution）中文譯為“替代性爭議解決方法”，是除了司法訴訟和仲裁以外的解決爭議的各種方法。是形似神異。從現(xiàn)有法律規(guī)定看，②于2011年1月1日起施行的《人民調(diào)解法》，在調(diào)解的合法性原則和調(diào)解依據(jù)上，將原先的“嚴(yán)格適用法律”修改為“不違背法律、法規(guī)和國家政策”，確立了調(diào)解依據(jù)上的“不違法”原則。使剛性的“依法調(diào)解”原則出現(xiàn)了必要的弱化，拓展了人民調(diào)解的依據(jù)，使不違法的宗教習(xí)俗、習(xí)慣等同樣成為了調(diào)解的依據(jù)。實際上已承認(rèn)宗教、習(xí)俗在民族地區(qū)解紛中的有效作用，實現(xiàn)了一定程度上的國家法與習(xí)慣法的結(jié)合。承認(rèn)宗教、習(xí)俗的解紛依據(jù)可能會產(chǎn)生一些不利影響。首先是對“國家神圣”觀念的沖擊，即對只有國家才能制定“法律”理念的沖擊；其次是導(dǎo)致民族傳統(tǒng)糾紛解決方式和習(xí)慣法得以恢復(fù)和強(qiáng)化，或者說不利于改革和廢除少數(shù)民族的某些習(xí)俗或習(xí)慣。最后，在法律上這種認(rèn)識與現(xiàn)代法治原則相違背，特別是與刑法中罪刑法定、刑罰權(quán)為國家壟斷的原則相沖突。但美國學(xué)者羅伯特．C．埃里克森在對加利福尼亞州北部夏斯塔縣的牧民社會糾紛解決機(jī)制研究后提出的“法律制定者如果對那些促進(jìn)非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界”[12]。因此，為維護(hù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，任何有利于促進(jìn)民族地區(qū)社會和諧“秩序”所需的“社會條件”都不應(yīng)當(dāng)忽視，但與此同時，必要的原則也應(yīng)當(dāng)堅決遵守。

（一）民族性解紛機(jī)制運用的三原則

1．民族地區(qū)在運用宗教、民族習(xí)俗解決當(dāng)?shù)厣鐣m紛時，不能與國家主權(quán)相違背，不能對國家統(tǒng)一產(chǎn)生不利影響。

2．對侵犯憲法中公民基本權(quán)利和公認(rèn)人權(quán)的解紛方式及其處理結(jié)果給予審查和堅決取締。

3．對同一行為，若國家法和民族習(xí)慣都認(rèn)為是犯罪，僅兩者有不同的處罰方式，可以借鑒《1989年土著和部落民族公約》①即第169號公約，國際勞工組織大會第七十六屆會議于1989年6月27日通過，于1991年9月5日生效。中第10條的原則進(jìn)行適當(dāng)變通。如采用國家法進(jìn)行處罰時，向當(dāng)?shù)孛褡逍x，同時在執(zhí)行時兼顧各民族固有處罰方式，實現(xiàn)國家干預(yù)與社會關(guān)系有效恢復(fù)的雙重目的。

（二）充分行使民族區(qū)域自治權(quán)

《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予民族自治地區(qū)以自治權(quán)。民族自治權(quán)的行使，可將法律的基本原則與民族地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特點充分結(jié)合，將一部分合理、有益的宗教教義、風(fēng)俗習(xí)慣等民間規(guī)范融入到國家法的制定中，制定出既不違背國家法律的基本精神，又能滿足民族地區(qū)和民族群眾的現(xiàn)實需要，民族群眾樂于接受的民族立法。民族立法的主要法律形式是自治條例和單行條例，其屬于國家法的正式淵源。因此，承載著對法律和法規(guī)變通和補(bǔ)充內(nèi)容的自治條例、單行條例的推行，不但可以滿足民族地區(qū)糾紛解決的需要，還能保障國家法律法規(guī)的統(tǒng)一施行，同時也是在當(dāng)今民族區(qū)域自治制度下，成為化解法定糾紛解決依據(jù)與民族糾紛解決依據(jù)之間銜接矛盾的首要環(huán)節(jié)[13]。

（三）將民族的民間調(diào)解與國家的人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解有效結(jié)合

人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解都是體現(xiàn)國家意志的糾紛調(diào)解方式，是社會糾紛裁處的規(guī)范形式；而民族的民間各類調(diào)解方式都深受民族傳統(tǒng)、文化、習(xí)俗、宗教、道德倫理的影響，其沒有專門機(jī)構(gòu)，僅僅依賴一些特殊身份的人士，以自發(fā)的方式，在信任基礎(chǔ)上更多的依據(jù)所謂的習(xí)慣法、道德觀念等進(jìn)行社會糾紛的化解。我們不能忽視這種解紛力量，但應(yīng)當(dāng)將其與國家的調(diào)解形式有效整合。例如，在人民調(diào)解組織中廣泛吸收在當(dāng)?shù)氐赂咄氐淖诮倘耸?、民主人士、民間能人；在法院陪審員當(dāng)中吸收當(dāng)?shù)氐淖诮填I(lǐng)袖，包括阿訇、活佛、喇嘛等，并通過一定的培訓(xùn)，使其發(fā)揮民族地區(qū)社會糾紛化解的作用，實現(xiàn)民間調(diào)解和國家調(diào)解的有機(jī)結(jié)合。

（四）完善村規(guī)民約，發(fā)揮其對當(dāng)?shù)厣鐣囊?guī)范作用

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村居民共同商定的、每一個居民都須遵守執(zhí)行的行為規(guī)則[14]，是村民自治的規(guī)范基礎(chǔ)。成文的鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)軔于宋，推行于明清，清朝中期漸趨成熟，清末明初在一些地區(qū)盛極一時[15]。伴隨我國改革開放和村民自治，村規(guī)民約呈現(xiàn)出新的特點。一是鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性相融合，即在繼承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)內(nèi)容和傳統(tǒng)權(quán)威的同時，適應(yīng)社會的變遷不斷添加新的現(xiàn)代化知識和普適性價值觀。二是內(nèi)容和形式上都呈現(xiàn)出理性和科學(xué)性，即其制定時更多地參照國家法的立法技術(shù)，與純自然生成的傳統(tǒng)村規(guī)民約相比，具有較高的系統(tǒng)性、規(guī)范性，體現(xiàn)出一種形式理性化的傾向[16]。三是社會權(quán)力與國家權(quán)力結(jié)合基礎(chǔ)上的可操作性。作為現(xiàn)實生活中的“活法”，基于其公示公開性和社會感召力，村規(guī)民約具有執(zhí)行上的強(qiáng)大社會權(quán)力的約束；與此同時，基層政權(quán)指導(dǎo)、以國家權(quán)力為保障的村民自治，實際上社會自治已經(jīng)演變?yōu)橐环N國家主導(dǎo)型治理模式，鄉(xiāng)村制度已經(jīng)逐步成為國家制度的一部分[17]。雖然有學(xué)者認(rèn)為，“法制化的核心和實質(zhì)是要求社會收回被異化到國家中的權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的最佳平衡”[18]。但對缺乏自治傳統(tǒng)的我國，一夜之間建立其真正意義上的村民自治還很不現(xiàn)實，而借助于社會權(quán)利和國家權(quán)力保障的村規(guī)民約，是符合市場經(jīng)濟(jì)條件下人與人交往的理性需要的。

（五）構(gòu)建以司法調(diào)解為核心、多種解紛力量銜接配合的糾紛化解機(jī)制

以基層人民法院為核心，構(gòu)建基層調(diào)解指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，通過指導(dǎo)發(fā)揮人民調(diào)解親民、便民優(yōu)勢，密切干群關(guān)系，減少涉訟上訪案件，維護(hù)社會穩(wěn)定。具體思路：一是在基層法院建立起指導(dǎo)人民調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)本轄區(qū)的人民調(diào)解工作，定期組織召開指導(dǎo)人民調(diào)解工作會議，總結(jié)、分析人民調(diào)解工作開展情況，研究對策，解決問題，充分發(fā)揮基層法院在人民調(diào)解工作中的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。二是以派出法庭為單位，在法庭轄區(qū)內(nèi)廣泛建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）、組三級人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，形成以法庭為指導(dǎo)的調(diào)解工作中心，專人負(fù)責(zé)，構(gòu)建覆蓋整個轄區(qū)的三級人民調(diào)解互動網(wǎng)絡(luò)。通過這一基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，既可準(zhǔn)確及時掌握轄區(qū)內(nèi)各類糾紛發(fā)生情況，又可對重大案件及時掌握，并通過及時立案、快速審理保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，及時化解社會矛盾。同時，還可以進(jìn)一步發(fā)展行業(yè)性人民調(diào)解組織，在不同行業(yè)建立專門調(diào)解組織，不斷發(fā)展和完善人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)，形成不同解紛方式協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。三是建立司法聯(lián)席會議制度、情報互通制度，從而使基層人民法院（派出法庭）、公安派出所、司法所和村級調(diào)解組織密切配合，在信息互通、共享的基礎(chǔ)上形成社會糾紛有效化解的合力，對一些調(diào)解組織解決不了的矛盾糾紛，依次進(jìn)入行政調(diào)解和司法程序，形成梯次防線，逐步化解矛盾糾紛。

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