彭 云，楊永建，李 皎，潘啟云，李業(yè)榮，田東林

(1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 體育學(xué)院，云南 昆明 650201；2.云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，云南 昆明 650201；3.云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650201；5. 云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，云南 昆明 650201)

農(nóng)村社會(huì)管理是指各級(jí)政府、農(nóng)村社會(huì)自治組織以及其他社會(huì)組織為維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)公正、社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，依法管理農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)、調(diào)整農(nóng)村社會(huì)利益關(guān)系、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配、保障農(nóng)民合法權(quán)益、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、開展農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的綜合性管理活動(dòng)[1]。為了解云南邊疆民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能力建設(shè)的主要做法，弄清楚農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)管理能力建設(shè)中存在的突出問題，2012年7月，云南省委組織部、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)共同組成課題調(diào)研組，先后深入到云南邊境民族地區(qū)的河口縣、鎮(zhèn)康縣、勐臘縣、瑞麗市的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)18個(gè)村和相關(guān)部門，采用問卷調(diào)查、走訪、座談會(huì)等方式，收集了4個(gè)邊境民族縣市農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能力建設(shè)的基本情況，并進(jìn)行了分析研究。

一、基本情況

云南地處祖國西南邊陲，是我國面向東南亞、南亞的重要通道，全省有25個(gè)邊境縣市，邊境線長達(dá)4 060 km，分別與越南、老撾、緬甸接壤，與泰國、印度相鄰，16個(gè)少數(shù)民族跨境而居。改革開放以來，云南邊境民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展主題和全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，不斷加強(qiáng)公共服務(wù)管理，社會(huì)穩(wěn)定管理，完善社會(huì)管理體系建設(shè)，推進(jìn)民主意識(shí)和科學(xué)決策，增強(qiáng)群眾觀念，社會(huì)管理能力建設(shè)取得顯著成效。然而，隨著全方位、寬領(lǐng)域、多層次對(duì)外開放戰(zhàn)略的實(shí)施，以及把云南建設(shè)成為面向東南亞、南亞橋頭堡戰(zhàn)略的推進(jìn)，云南邊境民族地區(qū)社會(huì)管理出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要重新審視和解決。河口縣、勐臘縣、鎮(zhèn)康縣和瑞麗市作為云南南部和西南部的4個(gè)邊境縣市，分別與越南、老撾和緬甸接壤，4縣共有人口66.7萬人，土地面積 12 078 km2，邊境線 1 199.6 km，居住著漢、瑤、苗、壯、布依、傣、哈尼、彝、佤、德昂、布朗、傈僳、拉祜等少數(shù)民族，少數(shù)民族占總?cè)丝诘慕话?，分布有國家?jí)、省級(jí)口岸和邊民互市點(diǎn)。選擇這4個(gè)縣的農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能力建設(shè)作為研究對(duì)象，能較好地反映云南邊境地區(qū)農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能力建設(shè)的基本情況。

二、主要做法

30多年來，云南邊境民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系與全省、全國相比，一方面具有相同的一面，如農(nóng)民群體關(guān)系、農(nóng)村社會(huì)組織關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系等都發(fā)生了巨大變化。另一方面，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)村各級(jí)基層黨組織結(jié)合邊境民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的實(shí)際，深化社會(huì)管理體制改革，加強(qiáng)邊境民族地區(qū)社會(huì)管理建設(shè)，呈現(xiàn)出了一些不同于內(nèi)地的做法。

(一)推進(jìn)“紅旗飄飄”工程

邊境農(nóng)村基層各支部本著堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)國家意識(shí)教育和建立長效管理機(jī)制的原則，全面實(shí)施“紅旗飄飄工程”，即在節(jié)日活動(dòng)期間，邊境所有縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的辦公區(qū)域、公共活動(dòng)場所和村寨懸掛國旗，一面面鮮艷的國旗高高飄揚(yáng)，成為邊境線上一道亮麗的風(fēng)景。在“您村黨組織是否開展加強(qiáng)國防教育，維護(hù)邊疆穩(wěn)定宣傳教育活動(dòng)”的調(diào)查問卷中，選“開展”和“經(jīng)常開展”的群眾有286人，占到被調(diào)查對(duì)象的84.1%。 “紅旗飄飄”工程，展示了國家形象，維護(hù)了國家尊嚴(yán)，增強(qiáng)了廣大干部和邊民的國家意識(shí)、國民意識(shí)、國防意識(shí)、國門意識(shí)、國土意識(shí)。同時(shí)25個(gè)邊境縣市牢固樹立“一個(gè)支部就是一個(gè)堡壘，一名黨員就是一面旗幟，一個(gè)村民就是一個(gè)哨兵”的保邊、建邊思想，在祖國西南邊陲構(gòu)筑起了建設(shè)邊疆、穩(wěn)定邊疆、繁榮邊疆的鋼鐵長城。

(二)全面實(shí)施愛民固邊工程

邊境農(nóng)村各基層黨支部深化“愛民固邊戰(zhàn)略，促進(jìn)口岸平安和諧”主題實(shí)踐活動(dòng)，密切警政警民關(guān)系，打牢雙擁工作基礎(chǔ)。一是堅(jiān)持打防并舉，嚴(yán)密防范和打擊境內(nèi)外敵對(duì)勢力在各口岸和村寨的滲透、恐怖暴力和違法犯罪等活動(dòng)，全力維護(hù)口岸穩(wěn)定。二是開展聯(lián)防聯(lián)治，增強(qiáng)“固邊”整合合力。三是深化“愛民”活動(dòng)，提升雙擁共建水平。四是全面啟動(dòng)維穩(wěn)、民心、固本、強(qiáng)基、聯(lián)動(dòng)“五項(xiàng)功能”，提升邊境穩(wěn)定。五是推行民警任村官制度。民警在村中設(shè)立警衛(wèi)處任村黨總支副書記負(fù)責(zé)治安，民警每個(gè)月在村里值班時(shí)間一個(gè)星期。民警村官制度深化了愛民固邊戰(zhàn)略，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理起到了很好的作用。同時(shí)邊民和黨員共建的“守望隊(duì)”負(fù)責(zé)村里夜間的巡邏，對(duì)邊境農(nóng)村社會(huì)治安起到了重要作用。

(三)建設(shè)民族團(tuán)結(jié)陣地

邊境各基層黨組織緊緊圍繞民族團(tuán)結(jié)抓黨建，以抓黨建促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，以民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)和諧發(fā)展，以和諧發(fā)展體現(xiàn)黨建成效。在邊境沿線的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校和窗口服務(wù)行業(yè)積極開展“黨員掛牌上崗”、“黨員先鋒崗”、“黨員示范窗口”、“黨員責(zé)任區(qū)”等具有行業(yè)特點(diǎn)的黨建活動(dòng)；深入開展“民族團(tuán)結(jié)月”活動(dòng)，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)宣傳教育，促進(jìn)各族群眾相互包容。如居住著漢、瑤、傣、哈尼、彝、拉祜、布朗、壯等8個(gè)民族的勐臘縣瑤區(qū)瑤族鄉(xiāng)會(huì)都村，在村黨支部的帶領(lǐng)下，堅(jiān)持以人為本，彼此尊重對(duì)方的生產(chǎn)生活習(xí)慣，兄弟民族和睦相處和諧發(fā)展。同時(shí)扎實(shí)推進(jìn)扶貧開發(fā)，扶持克木人增收致富，不讓一個(gè)兄弟民族掉隊(duì)，促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和邊境和諧穩(wěn)定。

(四)充分發(fā)揮宗教積極作用

多年來，云南邊境民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織針對(duì)少數(shù)民族信奉宗教比較普遍的實(shí)際，尊重各民族宗教信仰的自由，充分發(fā)揮宗教在心理調(diào)適、廣泛聯(lián)系信教群眾，道德教化和社會(huì)整合等方面的優(yōu)勢，正確處理好基層黨建與宗教之間的關(guān)系，建立健全聯(lián)系、組織、服務(wù)寺院僧侶的工作機(jī)制，通過定期聯(lián)系、定期調(diào)研、定期蹲點(diǎn)、民情日記等形式，形成了州、縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了屬地管理、無縫覆蓋，進(jìn)一步密切了黨群關(guān)系，夯實(shí)了宗教工作基礎(chǔ)，許多群眾和僧侶自覺主動(dòng)維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)了宗教關(guān)系和諧。同時(shí)，對(duì)如何進(jìn)一步鞏固和提高農(nóng)村黨員在村組和信教群眾當(dāng)中的地位和威信，對(duì)農(nóng)村基層黨組織和黨員更好地發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用進(jìn)行了積極探索，制定并實(shí)施了農(nóng)村黨員農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、喪葬補(bǔ)助、黨員參加宗教儀式等制度，把農(nóng)村黨員所擔(dān)心的問題都通過制度來解決，消除了他們的后顧之憂，同時(shí)使黨組織的吸引力、凝聚力和號(hào)召力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

(五)構(gòu)建邊民糾紛調(diào)解機(jī)制

邊境農(nóng)村基層黨組織認(rèn)識(shí)到，多數(shù)邊民糾紛的產(chǎn)生都是中國與周邊國家的法制差異和周邊國家邊民對(duì)我國法律認(rèn)識(shí)不足所引起的，增強(qiáng)兩國邊民的國界意識(shí)和法律意識(shí)是減少和預(yù)防邊民糾紛發(fā)生、促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的治本之策。為此，一方面多形式加強(qiáng)聯(lián)系和交流，邊境一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各司法所每年定期組織中方調(diào)解人員與周邊國家邊民舉行民間形式的會(huì)面，交流信息，宣傳中方的新政策、法規(guī)，以此擴(kuò)大共識(shí)，增進(jìn)友誼。另一方面采取請(qǐng)進(jìn)來與走出去相結(jié)合的方式，村兩委積極利用民族節(jié)日、村寨公共活動(dòng)的契機(jī)，協(xié)助相關(guān)部門將周邊國家的邊民請(qǐng)來參加活動(dòng)，通過活動(dòng)擴(kuò)大交往以及相互之間的信任和理解。此外，為防止邊民突發(fā)糾紛引起群體性事件，各司法所與周邊國家邊民共同制定處理突發(fā)事件的方法和原則，做到及時(shí)聯(lián)絡(luò)，及時(shí)控制，及時(shí)調(diào)解；在具體調(diào)處邊民涉外糾紛時(shí)，既嚴(yán)格執(zhí)行涉外事件慎重處理的原則，又采取靈活的民間方式，做到合法合理，有理有節(jié)和自愿對(duì)等。對(duì)邊民矛盾糾紛做到抓早、抓小，努力把矛盾糾紛化解消除在萌芽狀態(tài)。在“您認(rèn)為村黨員干部在化解矛盾糾紛時(shí)的態(tài)度”的調(diào)查問卷中，絕大多數(shù)人選擇了“堅(jiān)持原則，公道正派”、“以理服人，方法得當(dāng)”，說明多數(shù)人對(duì)村黨員干部在化解矛盾糾紛時(shí)的態(tài)度是很滿意的。

三、面臨的主要問題

云南邊境民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能力在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、西部大開發(fā)和“橋頭堡”戰(zhàn)略中發(fā)揮著極其重要的作用，重視邊境民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能力建設(shè)，是云南省委加強(qiáng)黨的建設(shè)不可缺少的重要組成部分，云南邊境特殊的區(qū)位、民族的多樣性和落后的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，決定了該地區(qū)基層黨組織社會(huì)管理能力建設(shè)面臨著一系列比較嚴(yán)峻的困難和問題。

(一)用村規(guī)民約代替國家法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

村規(guī)民約作為村民自治規(guī)范，是加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的有益補(bǔ)充，它貼近農(nóng)民，代表民意，體現(xiàn)民心，具有很強(qiáng)的針對(duì)性，備受各地黨組織、政府和邊民的推崇。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：第一，村規(guī)民約的語言表達(dá)簡明，通俗易懂；方法直觀，開門見山，直截了當(dāng)，從快從簡；內(nèi)容貼近群眾生產(chǎn)生活實(shí)際，具有針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性。第二，村規(guī)民約以民俗民風(fēng)為出發(fā)點(diǎn)，融入社會(huì)治安、鄰里關(guān)系、婚姻家庭等內(nèi)容，把復(fù)雜的問題簡單化，更貼近民俗民風(fēng)，群眾更容易領(lǐng)會(huì)和接受。第三，通過法律途徑解決問題需要的時(shí)間周期長，成本高，效果不盡人意，群眾認(rèn)為不實(shí)惠，這樣就會(huì)依賴于“村規(guī)民約”來解決。然而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，西雙版納、瑞麗、鎮(zhèn)康、文山地區(qū)一些村的村規(guī)民約，存在著制定未按照相關(guān)程序進(jìn)行，如不召開全體村民會(huì)議，只簡單地由戶主或按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意愿來制定村規(guī)民約；一些村規(guī)民約的內(nèi)容與國家法律也不一致，如普遍設(shè)定有罰款性條款，村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾自治組織，不具有行政處罰權(quán)的資格，一些村規(guī)民約中的某些禁令如離婚婦女不得享有婚前財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)，會(huì)導(dǎo)致對(duì)村民依法享有某些權(quán)利的侵害。由于村規(guī)民約作用的放大，一些村寨發(fā)生的如嚴(yán)重盜竊、打架傷殘、非法跨國婚姻等具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的犯罪行為往往被納入村規(guī)民約的調(diào)節(jié)范圍，一些本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)處理的刑事案件往往被村規(guī)民約所代替，并當(dāng)作民事糾紛自行處理。

(二)宗教信仰復(fù)雜

宗教信仰自由是我們黨在宗教問題上的一項(xiàng)基本政策。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西雙版納、瑞麗、鎮(zhèn)康等邊境地區(qū)沿線18個(gè)村的宗教信仰具有鮮明的特征：一是廣泛性。即宗教信仰具有廣泛的群眾性，在同一村寨、同一民族或不同民族中，多種宗教并存，幾乎每戶都有宗教信仰，都信仰某種宗教，如傣族及與傣族混居的漢族、哈尼族村民，全部篤信小乘佛教。傈僳族、怒族信仰原始宗教、基督教、天主教、藏傳佛教。多種宗教存在，體現(xiàn)了云南各民族對(duì)諸多宗教信仰的寬容、認(rèn)同和吸納。二是國際性。中國邊民在與周邊國家邊民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交往的過程中，也進(jìn)行著宗教文化的交流，使得云南宗教在具有本土地域特征的同時(shí)，也呈現(xiàn)出鮮明的國際性。如云南境內(nèi)的傣族與緬甸撣邦的撣族基本一致，宗教信仰也是接受從緬甸傳入云南的小乘佛教。三是內(nèi)涵的豐富性。邊境地區(qū)不同民族的宗教信仰形式基本相同，但其內(nèi)涵卻呈現(xiàn)一些變化。如勐?？h山區(qū)哈尼族村民在祭祀家神、地神時(shí)，唱起的祭祀歌；瑤族村民唱盤王歌，擊黃泥鼓，以歌頌祖宗的豐功偉績，男女老少一起拜祭盤王供像，祈求全家人平安，來年風(fēng)調(diào)雨順；傈僳族村民祭祀山神、樹神、橋神的祭祀歌等等都是表示對(duì)神的尊崇和信仰，希望它保佑人們平安無恙[2]。四是認(rèn)同性。由于宗教(尤其是原始宗教)普遍具有教育人們克勤克儉，勤勞致富，誠實(shí)守信，樂施好善，倡導(dǎo)人與人相親相愛，與自然和諧相處，尊老愛幼，反對(duì)損人利己，不勞而獲，貪圖享樂，這很容易喚起民心，得到群眾的認(rèn)同。這些特征反映出云南邊境各民族互相尊重，并存包容，和睦相處的優(yōu)良傳統(tǒng)，對(duì)激發(fā)和增強(qiáng)民族自豪感，促進(jìn)邊疆社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要作用。

同時(shí)，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，邊境地區(qū)宗教極其復(fù)雜，宗教沖突時(shí)有發(fā)生，不同教派之間彼此既互相利用，又相互排擠，造成不同教派教徒之間的隔閡和矛盾；一些不法分子利用基督教制造混亂和從事非法和違法活動(dòng)，甚至公開反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行依法管理，危害社會(huì)；還有一些不法分子打著宗教活動(dòng)的名義，進(jìn)行邪教組織、反動(dòng)組織、非法組織活動(dòng)，如打著基督教旗號(hào)的呼喊派、主神教、東方閃電、被立王、門徒會(huì)，打著佛教旗號(hào)的觀音法門、靈仙真佛宗、一貫道等邪教組織；此外，小乘佛教“有寺無僧”導(dǎo)致的“緬僧入境”和外國基督教勢力的滲透，必然把國外的宗教觀念、思想意識(shí)、寺院管理模式，以及宗教生活方式等帶入國內(nèi)，在目前我國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型和社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值多元化的時(shí)期，境外宗教思想的滲透將對(duì)邊境群眾的宗教認(rèn)同感、民族意識(shí)、國家認(rèn)同產(chǎn)生負(fù)面影響[3]。這些問題，給邊境地區(qū)農(nóng)村基層黨組織開展宗教工作帶來了較大困難。

(三)“黃賭毒敵艾”現(xiàn)象嚴(yán)重

云南邊境貼近毒源“金三角”地區(qū)，毒品犯罪猖獗，在“金三角”地區(qū)，每公斤海洛因售價(jià)2萬元，運(yùn)到我國邊境外一線漲到4萬元，一旦走私到境內(nèi)便漲到10萬元，運(yùn)到昆明、廣州、武漢等地價(jià)格更高[4]。高額的利潤驅(qū)使一些人鋌而走險(xiǎn)，違法犯罪；特殊的地緣區(qū)位還使邊境地區(qū)成為我國“黃賭敵艾”的前沿陣地。20世紀(jì)末以來，位于中越邊境的河口縣色情交易泛濫、猖獗，曾被稱為是“男人的天堂”；21世紀(jì)初云南省邊境沿線外側(cè)涌現(xiàn)出大量境外賭場，吸引我國公民參賭，造成嚴(yán)重危害；自1989年云南省首次在邊境地區(qū)瑞麗市發(fā)現(xiàn)146例艾滋病感染者以來，艾滋病疫情逐年上升，現(xiàn)已呈現(xiàn)出快速度、多渠道、多層面流行的態(tài)勢[5]；不僅如此，長期以來，以美國為首的國際敵對(duì)勢力，一直將民族問題國際化，通過在邊境地區(qū)制造民族糾紛、民族矛盾，挑撥我國的民族關(guān)系，引發(fā)民族沖突。如美國苗族協(xié)會(huì)經(jīng)常派人到云南、貴州、越南、緬甸和泰國的苗族聚居區(qū)宗教滲透活動(dòng)頻繁，策動(dòng)苗人遷居中、老、緬毗鄰地區(qū)定居，以建立苗族之國。一些國際反華勢力加強(qiáng)與緬甸克欽民族軍、佤邦軍、果敢同盟軍、東部果敢同盟軍等毒品武裝割據(jù)勢力的聯(lián)系，對(duì)云南邊境地區(qū)進(jìn)行毒品滲透和破壞活動(dòng)。近年來，邊境地區(qū)農(nóng)村各基層黨組織，積極配合公安機(jī)關(guān)開展了禁“黃賭毒敵艾”各種形式的活動(dòng)。然而，隨著橋頭堡戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，邊貿(mào)口岸和工業(yè)園區(qū)的擴(kuò)大，人員流量增加，加之邊境地區(qū)農(nóng)村各基層黨組織的重視程度，工作的能力、方法和條件等因素的影響，“黃賭毒敵艾”問題仍然是困擾邊境地區(qū)農(nóng)村基層黨組織亟待解決的社會(huì)難題。

(四)邊民國防觀念逐漸淡化

國家意識(shí)是指生活在同一國家的居民在長期共同的生活、生產(chǎn)、斗爭中形成的對(duì)整個(gè)國家認(rèn)知、認(rèn)同等情感與心理的總和[6]。 首先，由于地處邊境，景頗、哈尼、瑤、德昂、傈僳、苗、傣等16個(gè)少數(shù)民族跨境而居，這些民族與周邊國家民族文化同源，語言相通，習(xí)俗相近，一街跨兩國、一族跨兩國、一寨跨兩國的現(xiàn)象非常普遍，具有“民族文化相融，民俗民風(fēng)相似，民族血脈相通”的特征，這種同一民族跨國而居的居住格局使得邊疆民族形成與毗鄰國家具有交往的頻繁性以及民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的交錯(cuò)性甚至錯(cuò)亂性，也意味著其邊地文化與鄰國之間原有關(guān)系的變異，往往會(huì)導(dǎo)致邊民的國家認(rèn)同不強(qiáng)[7]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著西部大開發(fā)和橋頭堡戰(zhàn)略的推進(jìn)，當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展意識(shí)增強(qiáng)了，政治意識(shí)卻淡化了，往往把國防教育當(dāng)作講起來重要、干起來次要、忙起來不要的“軟”任務(wù)。盡管在調(diào)查中看到邊境村級(jí)黨組織對(duì)“沿邊境一線村民委員會(huì)設(shè)武裝干事1名”的工作落實(shí)較好，選擇“落實(shí)”的占到71.8%，但仍有15.3%的選擇了“未落實(shí)”，甚至還有12.9%的群眾選擇“不知道”。其次，比較而言，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展給相對(duì)較為傳統(tǒng)封閉的少數(shù)民族地區(qū)帶來的種種震蕩和變化，容易在民族認(rèn)同與國家認(rèn)同之間發(fā)生沖突，削弱少數(shù)民族群眾已有的國家認(rèn)同，造成國家認(rèn)同危機(jī)[7]。此外，長期的和平環(huán)境也容易淡化人們的國防觀念。

(五)低保評(píng)選及名額分配矛盾突出

低保政策是黨和政府全面建設(shè)和諧社會(huì)的一項(xiàng)民心工程、惠民工程。農(nóng)村低保制度覆蓋的主要對(duì)象是老年人、殘疾人、病患者等缺乏勞動(dòng)能力的人。然而，在調(diào)研中看到、聽到和走訪了解到的情況是，農(nóng)民群眾對(duì)低保政策實(shí)施的意見比較大，問題也比較多，基層黨組織也覺得工作難做。主要問題體現(xiàn)在群眾反映分配對(duì)象錯(cuò)位，不平衡問題比較突出，以戶為單位申請(qǐng)低保的辦法往往會(huì)造成該享受的享受不了，不該享受的卻享受了，如某家庭中喪失勞動(dòng)能力的殘疾人會(huì)因家庭條件不符合低保條件享受不到低保，進(jìn)而引發(fā)了群眾不滿意等一系列社會(huì)矛盾。

(六)信訪現(xiàn)象呈遞增趨勢

目前，在邊境地區(qū)信訪不信法的現(xiàn)象比較普遍。一些邊民，遇到問題或發(fā)生糾紛時(shí)，不是通過法律或制度來解決，而對(duì)信訪的期望過高，要么通過非正常上訪尋求解決，要么通過無理取鬧、要求過高等非法途徑尋求解決。如越級(jí)非正常上訪的鎮(zhèn)康縣群眾王世忠進(jìn)京上訪，移民群眾羅紹聰?shù)?人到市上訪[8]。

(七)農(nóng)場改制產(chǎn)權(quán)不清引發(fā)群眾不滿情緒嚴(yán)重

在版納、瑞麗、鎮(zhèn)康的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)國有橡膠農(nóng)場在改制過程中，由于市場價(jià)格機(jī)制的作用，在改制后，橡膠價(jià)格提高，原先沒有承包或者承包林地較少的職工，失去了利益；承包林地較多的農(nóng)戶則從提高的橡膠原料價(jià)格中獲得了較多利益。這種利益上的不平衡，引起部分膠農(nóng)心態(tài)不平衡，進(jìn)而產(chǎn)生一系列糾紛和矛盾。如信訪數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)散布、越級(jí)上訪有增加趨勢。究其原因，關(guān)鍵是在農(nóng)場改制過程中，因?qū)α值禺a(chǎn)權(quán)界定不清晰、相關(guān)政策不配套所致。同時(shí)，因土地紛爭導(dǎo)致鄰里糾紛的矛盾也不同程度地存在。此外，在邊境民族地區(qū)的農(nóng)村，早婚早育、大齡剩男、涉外婚姻帶來的“黑人黑戶”現(xiàn)象也比較普遍。

四、對(duì)策與建議

從上述分析可以看出，云南邊境民族地區(qū)不僅邊境線長，民族眾多，而且經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)發(fā)育程度低，宗教成分復(fù)雜。與內(nèi)地相比，社會(huì)管理更具復(fù)雜性和特殊性，決定了邊境民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織社會(huì)管理能力建設(shè)的任務(wù)更為艱巨。

(一)正確處理好村規(guī)民約與國家法之間的關(guān)系

第一，堅(jiān)持以人為本，尊重少數(shù)民族的民風(fēng)民俗，發(fā)揮基層黨組織在規(guī)范村規(guī)民約過程中的引導(dǎo)作用，一些涉及少數(shù)民族生產(chǎn)生活習(xí)慣的矛盾糾紛，基層黨組織要做好溝通和協(xié)調(diào)，能在群眾內(nèi)部通過村規(guī)民約解決的就盡量用村規(guī)民約解決。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村兩委要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不斷完善和修改村規(guī)民約，強(qiáng)化村規(guī)民約建設(shè)與管理，確保村規(guī)民約的制定按照規(guī)定程序進(jìn)行，內(nèi)容上既要尊重少數(shù)民族的傳統(tǒng)，體現(xiàn)民族的思維和習(xí)慣，又不與國家的法律法規(guī)、政策相違背。第三，加強(qiáng)法制宣傳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村兩委要提高認(rèn)識(shí)，采取多種形式、多種方法，經(jīng)常性地向廣大村民開展法律法規(guī)的宣傳教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法制觀念，提高他們的法制意識(shí)。

(二)正確處理好宗教信仰自由與社會(huì)主義核心價(jià)值體系之間的關(guān)系

各級(jí)地方黨組織一方面要充分認(rèn)識(shí)到少數(shù)民族地區(qū)宗教信仰在鞏固邊防、維護(hù)邊疆和諧發(fā)展和國家安全方面的重要意義；另一方面要加大轉(zhuǎn)型期社會(huì)主義核心價(jià)值體系的宣傳和教育力度，通過宣傳和教育，讓廣大邊民了解和認(rèn)清社會(huì)主流價(jià)值。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新工作方法，廣大黨員干部要充分發(fā)揮與信教群眾有天然聯(lián)系的優(yōu)勢，把黨的工作與信教群眾的活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來，在尊重宗教信仰自由的前提下，采用多種方式，深入到信教群眾中去，參與到宗教活動(dòng)中去，宣傳黨的路線方針政策。

(三)加大“黃賭毒敵艾”犯罪的打擊力度

第一，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)。參照國際領(lǐng)域相關(guān)法律，結(jié)合我國實(shí)際，制定完善的法規(guī)體系，使打擊犯罪有法可依。第二，加大執(zhí)法力度。對(duì)“黃賭毒敵艾”違法犯罪者，嚴(yán)格執(zhí)法，尤其是對(duì)頂風(fēng)違法，屢教不改者，如毒品走私者，要從嚴(yán)從快處罰，絕不姑息。第三，整合力量，上下聯(lián)動(dòng)，齊抓共管，凝聚合力。打擊“黃賭毒敵艾”違法犯罪是一項(xiàng)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的綜合治理工程，需要政法委牽頭，公安、司法、教育、文化、工商、衛(wèi)生共同形成合力，尤其是農(nóng)村基層黨支部要發(fā)揮熟悉基層情況的優(yōu)勢，積極配合公安等執(zhí)法部門開展工作。第四，挖掘典型，現(xiàn)身說法。通過典型的案例向群眾宣傳“黃賭毒敵艾”對(duì)社會(huì)治安秩序和群眾生產(chǎn)生活帶來的嚴(yán)重危害，教育群眾遵守法律法規(guī)。第三，建立“黃賭毒敵艾”長效教育機(jī)制。邊境地區(qū)“黃賭毒敵艾”工作具有長期性，村兩委提高邊民的守法意識(shí)，要從娃娃抓起，建議在邊境一線的小學(xué)至中學(xué)開設(shè)相應(yīng)的課程或者專題講座，從思想上筑起預(yù)防屏障。此外，加強(qiáng)國際合作，聯(lián)合沿邊國家，形成合力共同治理也是打擊違法犯罪的一個(gè)重要方面。

(四)增強(qiáng)國防觀念，提高國家意識(shí)

邊境民族地區(qū)農(nóng)村基層黨組織作為確保邊境地區(qū)富鄰睦鄰安鄰的一支重要力量，既要帶領(lǐng)廣大邊民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，幫組邊民增收致富，提高邊民的生產(chǎn)生活水平，又擔(dān)負(fù)著保家衛(wèi)國的重要任務(wù)。因此，邊境地區(qū)的農(nóng)村基層黨組織：第一，樹立三種觀念。一要樹立國家利益高于一切的觀念，二要增強(qiáng)邊境安全穩(wěn)定的觀念，三要提高國家法律法規(guī)意識(shí)。第二，突出三個(gè)建設(shè)。一要突出建設(shè)好以武裝部牽頭的管理隊(duì)伍和民兵隊(duì)伍；二要突出建設(shè)好有針對(duì)性的教育內(nèi)容，尤其要通過加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育，增強(qiáng)其對(duì)中華民族的認(rèn)同和責(zé)任，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)國家的認(rèn)同；同時(shí)，可以通過多種形式，在學(xué)生和邊民中開展國防觀念和國家意識(shí)的教育。如在沿邊一線的小學(xué)開設(shè)國防教育課程；充分運(yùn)用現(xiàn)代信息手段和各種媒體開展國防教育宣傳；將國防教育的相關(guān)內(nèi)容融入到邊疆少數(shù)民族的各種文化娛樂活動(dòng)中；由當(dāng)?shù)卣臀溲b部在邊境一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)辦少年軍校、舉辦軍事夏令營等。三要建設(shè)好邊境民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，政府需要特別注意少數(shù)民族群體各方面的訴求，并對(duì)之做出適當(dāng)?shù)恼甙才?；同時(shí)要充分發(fā)揮好廣大黨員干部的“雙帶”作用，帶領(lǐng)和帶動(dòng)廣大邊民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展邊貿(mào)特色經(jīng)濟(jì)，千方百計(jì)增加邊民收入，不斷縮小其與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。

(五)健全和完善低保政策、結(jié)婚登記及信訪制度體系

第一，基層各級(jí)黨組織要嚴(yán)格執(zhí)行國家在農(nóng)村實(shí)施低保制度的各項(xiàng)政策和規(guī)定，堅(jiān)持公平公正原則，健全低保分配和評(píng)選機(jī)制，提高低保對(duì)象的準(zhǔn)確性、公開性和透明度，加強(qiáng)低保政策實(shí)施的監(jiān)督制約，同時(shí)注重低保政策的倫理性和低保對(duì)象能力的培育。第二，針對(duì)邊區(qū)涉外婚姻的特殊性，縣級(jí)黨委政府應(yīng)該制定一套特殊的通婚制度來規(guī)范邊民通婚，例如，在不違反《婚姻法》的前提下，應(yīng)簡化結(jié)婚登記手續(xù)，不用到省級(jí)辦理，可以由市級(jí)辦理，或者由市級(jí)向上級(jí)反映，使通婚后的戶籍問題得到解決，避免“黑人黑戶”問題的出現(xiàn)。第三，通過多種形式的宣傳和教育工作，讓年輕人認(rèn)識(shí)到早婚早育的不利影響，使邊民自覺遵守《婚姻法》的規(guī)定。第四，加大解決群眾合理訴求的工作力度，健全和完善社會(huì)穩(wěn)定預(yù)防和預(yù)警機(jī)制?；鶎狱h組織要深入群眾，關(guān)心群眾疾苦，暢通群眾合理訴求渠道，及時(shí)有效解決群眾在生產(chǎn)生活中遇到的各種熱點(diǎn)難點(diǎn)問題和糾紛，使群眾信訪問題得到切實(shí)有效的解決。

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