汪大海,柳亦博

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 100875)

一、我國(guó)社會(huì)管理體制的現(xiàn)狀與困境

改革開(kāi)放以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的加速轉(zhuǎn)型,我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了長(zhǎng)期而持續(xù)的內(nèi)部分化,并以貧富分化、城鄉(xiāng)分化和東中西分化為其主要表征,社會(huì)利益群體愈加多元,社會(huì)異質(zhì)性增強(qiáng),社會(huì)脆弱性加劇。而相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),我國(guó)社會(huì)管理發(fā)展的整體性滯后與社會(huì)服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性不足現(xiàn)象則日益凸顯,并逐漸與高度復(fù)雜、高度不確定的現(xiàn)代社會(huì)內(nèi)嵌的風(fēng)險(xiǎn)相互交織,影響著社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性。①燕繼榮:《社會(huì)管理創(chuàng)新與服務(wù)型政府建設(shè)》,《行政論壇》2012年第1期。如何有效應(yīng)對(duì)全球化、信息化所帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),是社會(huì)管理體制②文中采用中觀的視角，將“社會(huì)管理體制”定義為社會(huì)管理的制度和組織，即社會(huì)管理模式或格局的制度化體現(xiàn)以及相應(yīng)的組織架構(gòu)。所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),首先我們需要解讀現(xiàn)行社會(huì)管理體制的現(xiàn)狀及其面臨的問(wèn)題。

自黨的十六屆四中全會(huì)以來(lái),我國(guó)政府始終強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,并在黨的十八大報(bào)告中明確提出形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制格局。但是,由于我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在穩(wěn)步前進(jìn),“城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)”仍在建設(shè)中,傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”尚未完全消解,所以產(chǎn)生于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”中的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制仍具有較強(qiáng)的生命力,社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的管理模式存在著較強(qiáng)的路徑依賴。從“國(guó)家與社會(huì)”的關(guān)系角度來(lái)看,我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制建立在傳統(tǒng)的“大政府-小社會(huì)”基礎(chǔ)之上,是一種以行政權(quán)力為主導(dǎo)的“管制型”社會(huì)管理體制,這種體制可以應(yīng)對(duì)低度復(fù)雜的工業(yè)社會(huì)所提出的挑戰(zhàn),但是在高度復(fù)雜、高度不確定的信息社會(huì),由于我國(guó)社會(huì)管理體制所特有的內(nèi)部多元主義,導(dǎo)致中央與地方零和(甚至負(fù)和)博弈,公共部門的制度設(shè)計(jì)相互沖突,部門之間相互掣肘,組織結(jié)構(gòu)缺乏彈性,地方政府間相互制約,最終使得政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)反應(yīng)遲鈍,有時(shí)甚至呈現(xiàn)抱薪救火之勢(shì)。因此,深入分析我國(guó)社會(huì)管理體制的內(nèi)生性問(wèn)題——內(nèi)部多元主義,是有效規(guī)避現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的邏輯起點(diǎn),也是保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型的前提。

二、內(nèi)部多元主義:我國(guó)社會(huì)管理體制的內(nèi)生弊端

目前,我國(guó)社會(huì)管理體制所面臨的多種治理困境,如政令不暢、無(wú)端內(nèi)耗、時(shí)滯過(guò)長(zhǎng)、組織臃腫等等,溯其本源,皆是由傳統(tǒng)體制構(gòu)建中固化在制度運(yùn)行與組織結(jié)構(gòu)中的內(nèi)生性弊端——內(nèi)部多元主義(internal pluralism)所導(dǎo)致的。所謂內(nèi)部多元主義,指的是一個(gè)組織內(nèi)部由于不同主體(可以是個(gè)人,或一個(gè)利益集團(tuán)、一個(gè)部門等)價(jià)值、理念、目標(biāo)、偏好等的不同所導(dǎo)致的行為模式的分化以及組織結(jié)構(gòu)的裂化。從具體的表征來(lái)說(shuō),我國(guó)社會(huì)管理體制的內(nèi)部多元主義包括社會(huì)管理制度運(yùn)行的內(nèi)部多元主義和社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)部多元主義。

1.社會(huì)管理制度運(yùn)行的內(nèi)部多元主義

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,隨著中央政府的逐步分權(quán),地方政府對(duì)所轄區(qū)域的控制力大大提高,在將GDP視為重要政績(jī)的環(huán)境下,地方政府難以克制其追求經(jīng)濟(jì)效益最大化和GDP高速增長(zhǎng)的沖動(dòng)。但是,在改革開(kāi)放之后,地方政府的行為依舊對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代存有體制慣性和路徑依賴,尤其是地方政府的政策執(zhí)行思路沒(méi)有隨著環(huán)境的不同而轉(zhuǎn)變。在榮敬本等人看來(lái),分權(quán)之后的地方政府體制明顯地延續(xù)了過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中動(dòng)員體制的特征,依然保持著過(guò)去自上而下的行政壓力,“任務(wù)確定、任務(wù)分解、任務(wù)考核”的壓力型行政手段依然在地方政府中盛行。*榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，北京：中央編譯出版社，1998年，第28頁(yè).鐘偉軍認(rèn)為,地方政府不再完全是中央政府的政策執(zhí)行者,“政治忠誠(chéng)也不再成為支配地方政府行為的關(guān)鍵邏輯”。*鐘偉軍：《地方政府在社會(huì)管理中的“不出事”邏輯：一個(gè)分析框架》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。在這種權(quán)責(zé)分配體制下,地方政府為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、做出良好政績(jī)、獲得上級(jí)認(rèn)可,會(huì)將社會(huì)管理目標(biāo)簡(jiǎn)單地異化為“維穩(wěn)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。這也就導(dǎo)致了中央政府與地方政府在制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和制度反饋這一閉環(huán)之中呈現(xiàn)出多維度的裂化與悖離,即社會(huì)管理制度運(yùn)行的內(nèi)部多元主義現(xiàn)象。

具體來(lái)說(shuō),首先,從制度設(shè)計(jì)的動(dòng)機(jī)上分析,中央政府制度設(shè)計(jì)取向是維護(hù)社會(huì)公平和確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展,而在以“財(cái)權(quán)上移”和“事權(quán)下放”為實(shí)體的分稅制改革之后,中央與地方政府組織層級(jí)間的財(cái)權(quán)得到了較為清晰的劃分,但這種制度下地方政府的收入已然不復(fù)財(cái)政包干制度時(shí)的豐裕,發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)成為提高政府收入的主要方式,這也就給予了地方官員追求本地區(qū)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益最大化的巨大激勵(lì)。同時(shí),由于我國(guó)需要保持高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以維持就業(yè)崗位的增長(zhǎng),中央對(duì)地方政績(jī)的考核內(nèi)容就以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展為主。所以,在這種“GDP”導(dǎo)向的官員考核機(jī)制與地方官員自身的“趨利沖動(dòng)”共同夾逼之下,地方政府往往在更為細(xì)化的地方性制度設(shè)計(jì)中將“效率”擺在了“公平”之前,這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的理念將“地方社會(huì)”嵌入到“市場(chǎng)”之中,人與人之間表現(xiàn)出來(lái)的多為“交易關(guān)系”,缺乏“信任”與“合作”。這與中央政府的制度設(shè)計(jì)思路明顯出現(xiàn)了理念上的分歧。

其次,從制度執(zhí)行的方式上分析,中央政府旨在為整個(gè)社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),其更多采取“循環(huán)式”的制度執(zhí)行手段,綜合考慮整個(gè)社會(huì)的公共福祉,維持社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性;而地方政府則不同,地方官員的升遷晉級(jí)機(jī)制導(dǎo)致地方政府的短視行為頻現(xiàn),其對(duì)所轄地方社會(huì)更多采用“竭澤式”的制度執(zhí)行手段。這種政策執(zhí)行手段的差異主要是因?yàn)橹醒胝墓珓?wù)員結(jié)構(gòu)相對(duì)固定,中央政府與整個(gè)社會(huì)的互動(dòng)可看作是一種長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程;而地方官員流動(dòng)性較大,地方政府與地方社會(huì)則更像是短期的靜態(tài)博弈,地方官員一旦順利做出政績(jī)且在任期內(nèi)“不出事”,便很快會(huì)升遷到其他地方任職,甚至直接由地方政府調(diào)入中央任職。所以在這種升遷機(jī)制下,地方資源在地方官員的眼中成為一種公共品,他們?cè)谶@種情境下大多會(huì)選擇“利己”的策略而不必考慮這場(chǎng)博弈中的懲罰機(jī)制,從而導(dǎo)致“公共地的悲劇”,大量地方資源被“竭澤式”的使用、浪費(fèi),社會(huì)管理制度的落地方式呈現(xiàn)出“短視行為”的特征。

最后,從制度反饋的路徑上分析,中央政府處于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的中心地位,地方政府更多時(shí)候是執(zhí)行中央政府所下達(dá)的各種政策指令,仿佛一個(gè)個(gè)接受中央政府委托去進(jìn)行社會(huì)管理的代理人,這些“代理人”對(duì)于政策的解讀往往打上了自身價(jià)值判斷的烙印。而且,作為代理人的地方政府比委托人更了解實(shí)際情況,為了保證自身的利益,地方政府很難做到“如實(shí)地”將信息反饋給中央政府。這就使得中央政府與基層民眾之間橫亙了一條溝通的鴻溝,雖然在電子政務(wù)、微博、大眾媒體等網(wǎng)絡(luò)溝通路徑蓬勃發(fā)展的今天,這種溝通的鴻溝正逐漸消失,但短時(shí)期內(nèi)還無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱。中央政府渴望能直接接收來(lái)自基層的反饋,以評(píng)估自身政策的績(jī)效并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)整和補(bǔ)充,所以中央政府對(duì)待來(lái)自基層的政策反饋意見(jiàn)是本著“傾聽(tīng)”和“疏導(dǎo)”的積極態(tài)度。而地方政府的官員為了保障自身的仕途順暢,對(duì)待基層民眾的政策反饋往往是采用“高壓式”的行政手段,有的地方政府甚至通過(guò)極端的方式打壓基層民眾的利益表達(dá),這是一種“欺瞞”和“封堵”的消極態(tài)度。中央政府的“疏”與地方政府的“堵”表現(xiàn)出在制度反饋上內(nèi)部多元主義導(dǎo)致不同層級(jí)政府行為的巨大差異。

2.社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)部多元主義

(1)內(nèi)部多元主義導(dǎo)致的部門之間裂化

我國(guó)政府的組織結(jié)構(gòu),是一種標(biāo)準(zhǔn)的科層制結(jié)構(gòu)?？茖又普Q生于19世紀(jì)的工業(yè)社會(huì),本著“專業(yè)分工”的原則將政府職能劃分為不同的政府部門,歷史證明,這種組織結(jié)構(gòu)在低度復(fù)雜、低度不確定的工業(yè)社會(huì)是完全適用且游刃有余的。但是,隨著信息時(shí)代的來(lái)臨,政府面臨問(wèn)題的復(fù)雜性不斷提高,社會(huì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及不確定性急速上升,政府需要不斷增加相應(yīng)的部門以應(yīng)對(duì)新的情況,適度的專業(yè)分工帶來(lái)的是組織效率的提高,而過(guò)度的專業(yè)分工則會(huì)導(dǎo)致組織規(guī)模的臃腫,這種臃腫的組織結(jié)構(gòu)必然產(chǎn)生組織內(nèi)部的多元主義,進(jìn)而造成部門之間的裂化。專業(yè)分工的本意是通過(guò)提升技能熟練度從而提高行政效率,而過(guò)度分工所引發(fā)的組織膨脹則導(dǎo)致行政效率驟降,這一矛盾是科層制在設(shè)計(jì)中一個(gè)無(wú)法逾越的、類似于“盧梭困境”的二律背反,是深植于科層制設(shè)計(jì)理念之中的弊端。過(guò)度分工所產(chǎn)生的這種冗余的組織結(jié)構(gòu)必將損害整個(gè)社會(huì)管理系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn),引發(fā)官僚行政的低效率,同時(shí),過(guò)度分工也使得垂直的權(quán)力博弈“水平化”,“水平權(quán)力爭(zhēng)執(zhí)加上上下層級(jí)的線性關(guān)系,將使組織內(nèi)部、組織之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系更加困難”*孫莉莉：《韋伯范式下的科層制組織的困境及突破》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》2005年第6期。,進(jìn)一步加劇了部門之間的裂化?？梢哉f(shuō),科層制的專業(yè)分工理念是導(dǎo)致政府各部門出現(xiàn)內(nèi)部多元主義的根本原因,而內(nèi)部多元主義的出現(xiàn)必然導(dǎo)致部門之間的裂化和政策沖突。

楊冠瓊教授認(rèn)為,“科層化政府的政策取向是不斷地強(qiáng)化管制和干預(yù)?！?楊冠瓊：《科層化組織結(jié)構(gòu)的危機(jī)與政府組織結(jié)構(gòu)的重塑》，《改革》2003年第1期。所以,政府各部門會(huì)競(jìng)相頒布社會(huì)管理政策以強(qiáng)化自身的管制能力,此時(shí),部門之間的裂化則以部門之間的政策沖突為外在表征。目前我國(guó)社會(huì)管理中的許多法律、法規(guī)、規(guī)章是由分管該領(lǐng)域的政府部門負(fù)責(zé)起草、擬訂,這是憲法所賦予的權(quán)力,而不同的部門政府便如同一個(gè)個(gè)利益集團(tuán),為了爭(zhēng)奪有限的資源(如資金、監(jiān)管權(quán)力、人員編制等等),會(huì)不斷制定出深刻烙印著“部門利益”的公共政策,在有利可圖的領(lǐng)域“激烈爭(zhēng)奪”,而在容易出事的領(lǐng)域則“相互推諉”。由此即佐證了楊冠瓊教授的論述——源于科層化政府的任何政策、組織設(shè)計(jì)與制度安排都必然嚴(yán)重缺乏成功的公共治理所不可缺少的要素或完整體系。由于管理體制上的“弊端”——政府部門之間的內(nèi)部多元主義——使得相互沖突、彼此矛盾的政策頻出,社會(huì)管理制度出現(xiàn)“內(nèi)卷化”,社會(huì)管理制度變遷停滯于“內(nèi)部不斷復(fù)雜、外部毫無(wú)發(fā)展”的狀態(tài)始終無(wú)法突破,而漸進(jìn)的社會(huì)管理改革被卷入內(nèi)部繁復(fù)纏繞的細(xì)密化制度之中,從而呈現(xiàn)出一種“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”。同時(shí),公共政策在傳遞過(guò)程中也易受政府部門之間內(nèi)部多元主義的影響,引發(fā)政策在執(zhí)行中出現(xiàn)扭曲和衰減,進(jìn)而導(dǎo)致公共利益受損?？梢哉f(shuō),內(nèi)部多元主義是社會(huì)管理的總體交易費(fèi)用畸高的原罪。

(2)內(nèi)部多元主義引發(fā)的地方政府之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)

不僅政府各部門之間存在內(nèi)部的多元主義之困,各地方政府也深受內(nèi)部多元主義的干擾。我國(guó)地方政府之間的內(nèi)部多元主義,其源頭實(shí)際上始于分權(quán)導(dǎo)向的財(cái)政體制改革。朱軍認(rèn)為,“中國(guó)是單一制國(guó)家,在政治上高度集權(quán)于中央政府,在經(jīng)濟(jì)上部分分權(quán)于地方政府,中國(guó)的宏觀財(cái)政法律和財(cái)政資金使用方向由中央政府確定,地方政府在既定的收入分權(quán)格局和支出方向上發(fā)展經(jīng)濟(jì)。”*朱軍：《單一制國(guó)家財(cái)政聯(lián)邦制的“中央-地方”財(cái)政關(guān)系》，《財(cái)經(jīng)研究》2012年第6期。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始,中央政府逐步下放權(quán)力、讓渡利益給各級(jí)地方政府,中央政府想以此激勵(lì)地方政府“因地制宜”的釋放社會(huì)活力、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),改變政府原有的組織結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu),減少集中決策的時(shí)滯,強(qiáng)化分散決策機(jī)動(dòng)性,擴(kuò)大橫向的市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,同時(shí)營(yíng)造一種地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)格局,促進(jìn)整個(gè)社會(huì)快速發(fā)展。但從目前的現(xiàn)狀來(lái)看,這種“因地制宜”的美好愿景卻變成了社會(huì)管理“碎片化”的殘酷現(xiàn)實(shí),地方政府未把社會(huì)管理視為一個(gè)完整的系統(tǒng),反而將其視為凸顯自己政績(jī)的一場(chǎng)“政治錦標(biāo)賽”*周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。,均想在一個(gè)自己的“優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目”上超越競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——有的地方政府主力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè);有的地方政府大力投資基礎(chǔ)教育;有的則著眼于流動(dòng)人口管理;有的將社會(huì)管理工作重心置于城鎮(zhèn)化率的提升;而有的地方政府則緊抓地方社會(huì)的維穩(wěn),等等方面不一而足,這種片面單一的發(fā)展、強(qiáng)調(diào)自身政績(jī)的社會(huì)管理模式使得我國(guó)地方政府的社會(huì)管理呈現(xiàn)出高度復(fù)雜、高度差異的“碎片化”現(xiàn)象。究其原因則不難發(fā)現(xiàn),正是由于各個(gè)地方政府長(zhǎng)期無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的地方政府之間的內(nèi)部多元主義。例如20世紀(jì)80年代的我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng),許多地方政府僅僅站在自身轄區(qū)利益的角度,運(yùn)用不恰當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段盲目的與其他地區(qū)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),對(duì)原材料和其他資源的爭(zhēng)奪,非但沒(méi)有形成地域協(xié)同和府際合作的規(guī)模經(jīng)濟(jì),反而導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,從而引發(fā)了惡性價(jià)格戰(zhàn)、市場(chǎng)割據(jù)和嚴(yán)重的地方保護(hù)主義,最終造成資源大量浪費(fèi)、公共利益受損、資源流通不暢的“零和博弈”(甚至是“負(fù)和博弈”)結(jié)果。這正是由于地方政府之間的內(nèi)部多元主義引發(fā)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的。

三、對(duì)內(nèi)部多元主義的超越:實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的整體性治理

基于前文的分析我們不難看出,當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理體制中內(nèi)嵌的內(nèi)部多元主義,使得我國(guó)的社會(huì)管理在中央層面表現(xiàn)出部門的“條塊分割”傾向,在地方層面呈現(xiàn)出管理的“碎片化”狀態(tài)。如何揚(yáng)棄并超越這種體制上的內(nèi)部多元主義,如何對(duì)“碎片化”的社會(huì)管理進(jìn)行有效的整合,將我國(guó)社會(huì)管理體制重構(gòu)為一種整體性的、服務(wù)型的、重視社會(huì)質(zhì)量的新型體制,是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)政府社會(huì)管理改革的核心任務(wù)。

1.建構(gòu)服務(wù)型政府:對(duì)社會(huì)管理制度運(yùn)行內(nèi)部多元主義的回應(yīng)

對(duì)公共部門制度設(shè)計(jì)的整合,旨在使中央政府與地方政府共同將社會(huì)管理的理念定位于“服務(wù)”的維度之上,從而跳脫出傳統(tǒng)的“管制型”治理方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜摹胺?wù)型”治理。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為,“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說(shuō),它們是為決定人們的相互關(guān)系而設(shè)定的一些契約”。而且,“制度是人類設(shè)計(jì)的,構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束。”*道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1994年，第3-4頁(yè)。公共部門制度設(shè)計(jì)的價(jià)值指向,決定著整個(gè)社會(huì)的價(jià)值旨趣。如若在不同層級(jí)之間存在制度設(shè)計(jì)的內(nèi)部多元主義,那么無(wú)疑會(huì)使得社會(huì)價(jià)值觀念出現(xiàn)紊亂。因此,各級(jí)政府需盡快穩(wěn)掌船舵,統(tǒng)一朝向構(gòu)建“服務(wù)型政府”的目標(biāo)實(shí)施自我修補(bǔ)和自我調(diào)整,通過(guò)還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于企業(yè)等途徑,“盡快實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)者的角色向安排者、監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變,從運(yùn)動(dòng)員向裁判員轉(zhuǎn)變,從審批者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變”。*鄭曉燕：《論中國(guó)服務(wù)型政府的制度構(gòu)建》，博士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)政治學(xué)系，2009年，第19頁(yè)。

要彌合現(xiàn)行社會(huì)管理體制與現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求之間的裂縫,就需要以內(nèi)部多元主義作為改革的切入點(diǎn)。在地方政府社會(huì)管理的制度設(shè)計(jì)理念方面,要實(shí)現(xiàn)從政績(jī)導(dǎo)向的“政策之治”走向民生導(dǎo)向的、規(guī)范化的“制度之治”;在社會(huì)管理的制度實(shí)現(xiàn)自身的方式和路徑方面,要建構(gòu)一種服務(wù)型的、引導(dǎo)型的社會(huì)管理模式,這種模式既非放任型社會(huì)管理模式,亦非干預(yù)型社會(huì)管理模式,而是公共部門主動(dòng)放棄復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中自身的“明星”位置,主動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán),秉持“以人為本”的理念向社會(huì)公眾提供“服務(wù)”,引導(dǎo)扶持私人部門和第三部門積極參與到社會(huì)管理之中;在制度反饋方面,注重回應(yīng)人民的需求,完善公開(kāi)征詢意見(jiàn)與聽(tīng)證制度,建立民眾問(wèn)責(zé)制度,真正構(gòu)建一個(gè)服務(wù)型的政府組織,也只有服務(wù)型的政府才能實(shí)現(xiàn)對(duì)制度設(shè)計(jì)的內(nèi)部多元主義的完全超越。從其實(shí)現(xiàn)的具體路徑來(lái)說(shuō),當(dāng)前應(yīng)著力于以下兩個(gè)方面:

第一,以“公平正義”為共同價(jià)值導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的歸并。既然社會(huì)管理制度設(shè)計(jì)上存在內(nèi)部多元主義的侵?jǐn)_,那么要實(shí)現(xiàn)對(duì)其根本性的揚(yáng)棄,建立服務(wù)型的政府組織,核心要義就是統(tǒng)一中央政府與各級(jí)地方政府的執(zhí)政價(jià)值理念。這種普適性的價(jià)值必須指向政府存在的根本,即保障社會(huì)的公平正義。在政府制度設(shè)計(jì)中保障社會(huì)公平正義,首先要保障在制度照耀下的所有公民權(quán)利公平,公民的基本權(quán)利不能因?yàn)槠涑錾?、職業(yè)、財(cái)富等的不同而區(qū)別對(duì)待,應(yīng)“以法治取代人治”,讓每一位社會(huì)成員平等地享有權(quán)利,平等地履行義務(wù),平等地承擔(dān)責(zé)任,平等地受到保護(hù);其次要保障機(jī)會(huì)均等,為每一位社會(huì)成員提供創(chuàng)業(yè)發(fā)展、追求幸福、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的同等機(jī)會(huì);最后要確保規(guī)則公平,要在社會(huì)上消除特權(quán)階級(jí),勇于打破“灰色收入”、“制度歧視”和“行業(yè)壟斷”等“潛規(guī)則”。通過(guò)逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主體的社會(huì)公平正義的價(jià)值觀念,就像在公共政策的“洋面”上樹(shù)立一座指引方向的“燈塔”,漸進(jìn)地消解中央政府與地方政府在制度設(shè)計(jì)理念上的背離,最終實(shí)現(xiàn)對(duì)制度設(shè)計(jì)內(nèi)部多元主義的揚(yáng)棄與超越。

第二,減少政府層級(jí),實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)的扁平化。目前,世界絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的行政體制皆為三級(jí),而我國(guó)名義上實(shí)行四級(jí)行政體制,實(shí)則已擴(kuò)張到了五級(jí)。與各地理大國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)政府的治理層級(jí)最多。政府層級(jí)越多,在政策傳遞過(guò)程中越容易出現(xiàn)扭曲或衰變,制度執(zhí)行和反饋中的內(nèi)部多元主義也就出現(xiàn)的愈發(fā)頻繁。改革開(kāi)放以來(lái)的先后六次較大規(guī)模的行政體制改革,都未曾對(duì)政府治理層級(jí)進(jìn)行整合。尤其是地級(jí)市的存在,已成為深化地方政府體制改革的障礙。隨著我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和信息技術(shù)的發(fā)展,這種金字塔式的多層級(jí)結(jié)構(gòu)的弊端日益顯現(xiàn),所以,要實(shí)現(xiàn)行政組織的扁平化,就需對(duì)我國(guó)的五級(jí)行政層級(jí)進(jìn)行整合,實(shí)行“省管縣制”改革,減少管理的層級(jí)數(shù)量,擴(kuò)大每一層級(jí)的管理幅度,這樣不但可以降低行政成本,同時(shí)還可提高行政效率,開(kāi)辟一條公共政策的整合性、整體性傳輸路徑,建立“有利于合理配置資源和人力,更迅速更有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并易于自我組織管理”的“橫向領(lǐng)導(dǎo),整合管理”的扁平式政府組織架構(gòu),優(yōu)化服務(wù)型政府的組織結(jié)構(gòu)。*曾凡軍，韋彬：《整體性治理:服務(wù)型政府的治理邏輯》，《廣西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。通過(guò)這種對(duì)組織層級(jí)的結(jié)構(gòu)調(diào)整,在不裁截“管理半徑”的前提下,縮短中央政府與地方政府之間的“管理距離”,減少政策順暢運(yùn)行的“摩擦力”,同時(shí)也遏制了不同層級(jí)的政府之間社會(huì)管理制度執(zhí)行和反饋中內(nèi)部多元主義生存的客觀條件。

2.實(shí)現(xiàn)整體性治理:對(duì)社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部多元主義的回應(yīng)

社會(huì)管理中政府部門組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)部多元主義,主要是以“多龍治水”和“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”為表征的組織內(nèi)部裂化,這種裂化是由于各級(jí)地方政府、各相關(guān)部門在社會(huì)管理中的權(quán)責(zé)不明所導(dǎo)致的,那么我們很容易就聯(lián)想到相應(yīng)的解決思路:厘清各級(jí)政府、各個(gè)部門的權(quán)力邊界,裁撤冗余的部門,合并職能相近的部門。但是,在當(dāng)前的高度復(fù)雜、高度不確定的信息時(shí)代,社會(huì)管理的內(nèi)涵可謂包羅萬(wàn)象、日新月異,在實(shí)際社會(huì)運(yùn)行中不斷涌現(xiàn)出的新問(wèn)題浩如煙海,我們很難做到明確清晰地劃分每一個(gè)新的社會(huì)問(wèn)題應(yīng)該由哪級(jí)政府、哪個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)管理,或者說(shuō),由于我們沒(méi)有預(yù)知未來(lái)的能力,所以政府無(wú)法通過(guò)大部門體制改革來(lái)彌合組織內(nèi)部的裂縫。為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部多元主義的揚(yáng)棄與超越,改變當(dāng)前視野狹隘、各自為政的組織弊病,真正切實(shí)有效的方式是,在社會(huì)管理的組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)從地方政府發(fā)展的“單兵突進(jìn)”到“區(qū)域協(xié)同”的轉(zhuǎn)變,以及從各個(gè)部門的“機(jī)構(gòu)裂化”到“整體協(xié)同”的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的多級(jí)政府、多部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)的整體性治理模式。

“整體性治理強(qiáng)調(diào)打破‘碎片化’模式下的部門界限,對(duì)政府內(nèi)部各部門的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合,強(qiáng)化政府部門之間的合作和協(xié)調(diào),促進(jìn)政府自身資源的整合,實(shí)現(xiàn)政府職能的有機(jī)統(tǒng)一,以提高對(duì)涉及不同政府部門、不同行政層級(jí)和政策范圍的復(fù)雜問(wèn)題的應(yīng)對(duì)能力?！?張玉磊：《公共危機(jī)治理:從碎片化到整體性》,《理論探索》2012年第6期。公共部門需要對(duì)現(xiàn)行的“條塊分割”、“部門分割”等裂化的組織機(jī)構(gòu)有效整合,在政府內(nèi)部加強(qiáng)縱向和橫向協(xié)同,強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”的基本理念。

首先,對(duì)社會(huì)管理各部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合。由于社會(huì)管理職能幾乎覆蓋了政府所有部門,在實(shí)際運(yùn)行中對(duì)各部門的反應(yīng)速度、協(xié)同合作、聯(lián)動(dòng)處置以及組織彈性等,均有較高的要求,所以組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上必須從“傳統(tǒng)的組織邊界”突圍而出,減少中間層次,實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織路徑的網(wǎng)絡(luò)化。借鑒“治理理論”較為成熟的西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),盡快重構(gòu)社會(huì)管理組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),建立和完善中央與各級(jí)地方政府層面設(shè)置的社會(huì)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),以立法的形式授予其對(duì)其他部門、機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的行政權(quán)力,發(fā)揮戰(zhàn)略整合的主導(dǎo)作用和系統(tǒng)管理的日常功能。

其次,對(duì)社會(huì)管理各部門的職能進(jìn)行整合。要明確厘定“社會(huì)管理決策指揮系統(tǒng)、綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)、咨詢輔助系統(tǒng)、實(shí)際執(zhí)行系統(tǒng)、應(yīng)急處置系統(tǒng)、社會(huì)管理信息系統(tǒng)”各子系統(tǒng)的職能,劃分不同行政層級(jí)間和同級(jí)地方政府間的社會(huì)管理各部門的職責(zé)范圍,對(duì)冗余的部門進(jìn)行合理裁撤,某些領(lǐng)域應(yīng)適當(dāng)向社會(huì)組織放權(quán)。甄別社會(huì)管理中的不同部門、不同領(lǐng)域的管理主體與參與主體,設(shè)定行政職責(zé)、行為程序、行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及配合規(guī)范,避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、職能不清、部門分割、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。

第三,建立部門間社會(huì)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制。多部門協(xié)同合作的關(guān)鍵,是建立一套完善的互動(dòng)交流、聯(lián)合監(jiān)管、信息互通、整體執(zhí)行機(jī)制,通過(guò)專業(yè)化的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),定期舉行聯(lián)席會(huì)議,加強(qiáng)交流。同時(shí),加強(qiáng)政府各部門間的溝通機(jī)制、信任機(jī)制、利益共享機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、鼓勵(lì)動(dòng)員機(jī)制等的建設(shè),對(duì)社會(huì)管理戰(zhàn)略、計(jì)劃、資源、信息的整合與利用等問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)協(xié)商。

最后,建立地方政府之間的合作競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。張康之教授認(rèn)為,“在競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)中,哪怕人的先天性的差別非常微小,也會(huì)置稟賦較低的人于極其不利的地位,而競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的持續(xù)展開(kāi),更以社會(huì)差別的形式而把人區(qū)分開(kāi)”*張康之:《論為了競(jìng)爭(zhēng)的合作與超越競(jìng)爭(zhēng)的合作》,《天津社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。。同理,地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)因各地資源稟賦的差異,將不同區(qū)域的社會(huì)差異不斷拉大。應(yīng)當(dāng)以地理位置為根本,以地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為依托,實(shí)現(xiàn)地方政府之間良性競(jìng)爭(zhēng)與地區(qū)協(xié)同合作的綜合發(fā)展。這種良性競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同合作機(jī)制的建立,主要依賴于地方政府間“信任”與“承諾”機(jī)制的完善,相互信任穩(wěn)定了未來(lái)發(fā)展的預(yù)期,減少了不確定性與風(fēng)險(xiǎn),而承諾則形成了穩(wěn)定的“懲罰機(jī)制”,提高了“背叛信約”的懲罰,確保各地方政府在競(jìng)爭(zhēng)的博弈過(guò)程中能夠更客觀、更理性的做出選擇,甚至在某些地方政府之間的情感鏈接程度較強(qiáng)的情況下,會(huì)首先考慮對(duì)方的利益與感受。