譚日輝

摘 要：培育扶持社會組織日益成為新時期黨和政府的重要工作。但由于我國社會組織發(fā)展正處在從控制性管理向服務(wù)性管理的轉(zhuǎn)型時期；支撐社會組織建設(shè)的制度平臺尚不完善；部分社會組織的負(fù)面效應(yīng)在一定程度上被放大；以及培育扶持社會組織發(fā)展的文化氛圍還處在轉(zhuǎn)型期等制約著社會組織的發(fā)展。為培育扶持社會組織，政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，抓住制度建設(shè)這個根本，抓住典型地區(qū)社會組織建設(shè)這個關(guān)鍵，抓住公信力這個核心，抓住人才建設(shè)這個基礎(chǔ)，最終促進(jìn)社會組織步入全面發(fā)展和大幅提升時代。

關(guān)鍵詞：社會組織；深層困境；對策探討

社會組織建設(shè)與管理，是當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)和重要突破口，也是社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要外部條件，不僅是衡量一個國家和社會自由發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志，而且也是社會發(fā)展和公民權(quán)利的客觀需要。從重塑國家與社會權(quán)力關(guān)系的角度來講，社會組織有助于形成“小政府、大社會”的社會管理體制新格局，從而實(shí)現(xiàn)“善治”。{1}根據(jù)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，只有大量的社會組織參與到公共服務(wù)和社會管理實(shí)務(wù)中，才能有效彌補(bǔ)“政府失靈”、“市場失靈”，形成政府與民間“共同治理”的格局，從而推動傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。改革開放特別是黨的十六大以來，我們黨高度重視社會組織建設(shè)。社會管理理念的轉(zhuǎn)變直接促進(jìn)了黨和政府對社會組織的重新定位，國家“十二五”規(guī)劃在社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新中賦予社會組織相應(yīng)的角色、任務(wù)。黨的十八大報告指出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。但社會組織整體增長乏力，并沒有出現(xiàn)預(yù)期的大發(fā)展大繁榮的局面?；诖?，本研究擬深入分析社會組織發(fā)展的深層困境，擬對推動社會組織快速發(fā)展尋找一種解釋的路徑。

一、當(dāng)前我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

1. 社會組織發(fā)展的空間越來越大，總體良好，但仍需進(jìn)一步厘清人民對社會組織觀念的認(rèn)識

改革開放前，在與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的全能型政府管理模式下，政府成為社會管理的唯一主體，馬克思主義的“國家管理社會化”錯位為“社會管理國家化”，社會組織的發(fā)展受到壓制，政府對社會管理的大包大攬，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展陷入嚴(yán)重的困境。改革開放以后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及政治環(huán)境、社會生活、文化觀念的變化，給社會組織的發(fā)展提供了基礎(chǔ)和空間。特別是黨的十六大以來，黨和政府針對社會組織出臺了一系列文件政策，這不僅表明黨和政府對社會組織的重視，還預(yù)示著社會組織在現(xiàn)代社會中的作用開始得到政府的認(rèn)可，預(yù)示著黨和政府對社會組織的態(tài)度由管制、防范開始走向規(guī)制、培育和支持。黨的十七大報告明確指出，要重視“社會組織建設(shè)與管理”到“十二五”規(guī)劃明確提出建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，中央對于社會組織管理在指導(dǎo)思想和頂層設(shè)計上已經(jīng)全面完成了對雙重管理體制的整體突破。民政部通過簽訂省部協(xié)議，設(shè)立改革創(chuàng)新觀察點(diǎn)，直接突破多種類型社會組織登記管理限制以及對地方實(shí)踐的肯定、鼓勵和推廣，極大地推動了社會組織的發(fā)展，黨的十八大報告指出要給社會組織更多的發(fā)展空間。由是觀之，社會組織發(fā)展“政策利好”，空間越來越大。但同時也要看到，人民對社會組織發(fā)展的一些觀念仍需進(jìn)一步厘清。由于受歷史因素的影響，政府對社會組織的發(fā)展依然憂心忡忡，主要表現(xiàn)在怕?lián)?zé)，一旦注冊的社會組織在政治上、經(jīng)濟(jì)上以及社會形象上出現(xiàn)污點(diǎn)，那么與該社會組織相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門、審批部門就要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，直接影響到單位負(fù)責(zé)人的升遷，因此，在很多情況下，一些部門出于自身利益的考慮，或者出于寧肯不干事，也不要出事的觀念，對社會組織的發(fā)展采取不理不睬的政策，既不支持也不反對，但就是不登記、不注冊，迫使大量的社會組織轉(zhuǎn)而向工商部門登記，從而形成了目前大量的在工商部門登記注冊的社會公益組織。據(jù)俞可平估計，在中國實(shí)際存在的社會組織可能超過300萬個，且年均增長率在8%～10%。這意味著，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”，從而使得大量的社會組織游離于政府監(jiān)管之外，處于非法地位，嚴(yán)重制約了社會組織的發(fā)展。

2. 社會組織發(fā)展的重要性已成為社會各界共識，但社會公信力問題也越來越凸顯

理論和實(shí)踐均已表明，社會組織在提供公共物品和公共服務(wù)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。公共部門、私營部門和第三部門構(gòu)成當(dāng)代世界公共事務(wù)管理中三大治理主體，多中心的、自主的治理結(jié)構(gòu)正在形成。社會組織可以依靠道義的力量征集物質(zhì)資源和人力資源，它在動員資源解決重大問題和提供公共物品和公益服務(wù)方面發(fā)揮著不可替代的作用。社會組織從事社會公益事業(yè)，緩和了社會矛盾，改善了政府和公民的關(guān)系，有助于增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同感。有鑒于此，各國政府都在努力尋求與以社會組織為主體的第三部門結(jié)成合作伙伴關(guān)系，共同承擔(dān)治理的重任。社會組織還對執(zhí)政黨和政府行為構(gòu)成了有力的制約，來自民間組織的壓力常常迫使政府改變某些政策。許多社會組織特別是新聞媒體還積極主動地監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的行為，揭露政治生活中存在的貪污腐敗和各種不法行為，促使執(zhí)政黨和政府采取有效措施減少腐敗現(xiàn)象，來自社會組織的監(jiān)督和制約，推動著執(zhí)政黨和政府的廉政建設(shè)，改善了政府的形象，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了公民對政治共同體的認(rèn)同感和歸屬感。社會組織是連接政府和公民的重要橋梁和紐帶，為公民提供了組織化、制度化的政治參與渠道和手段。向執(zhí)政黨和政府表達(dá)自己的利益和要求，并促使政府對公民的要求作出及時和負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。社會組織的重要性已嶄露頭角。但在一些熱點(diǎn)事件中，社會組織的公信力屢屢受到質(zhì)疑，特別是2011年，郭美美事件引發(fā)的紅十字會危機(jī)、中非希望工程項(xiàng)目“盧美美事件”引發(fā)的中國青基會信任危機(jī)、尚德詐捐門事件引發(fā)的中華慈善總會信任危機(jī)、河南宋慶齡基金會地產(chǎn)事件引發(fā)的宋慶齡基金會信任危機(jī)等的社會組織的公信力問題正在成為阻礙中國社會組織發(fā)展的命脈以及全社會關(guān)注的焦點(diǎn)與中心。一些公益組織在利益的驅(qū)動下，有的不負(fù)責(zé)任，不注重服務(wù)質(zhì)量，只顧自己利益，侵蝕公眾利益；有的進(jìn)行違規(guī)違法運(yùn)作，欺騙政府，欺騙社會公眾，欺騙消費(fèi)者，攫取不義之財，更是造成了公益組織信譽(yù)的大面積塌陷。公益誠信問題，直接關(guān)系到公益事業(yè)的健康發(fā)展和中國公益事業(yè)在國際上的地位和聲譽(yù)，解決公益組織的誠信問題已經(jīng)刻不容緩。

3. 政府和公眾對社會組織寄予很大的期待，但社會組織的發(fā)展面臨著能動性和行動力不足的困境

隨著社會管理創(chuàng)新的進(jìn)一步推進(jìn)，政府對社會組織管理創(chuàng)新的期待有所加強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為，政府期望社會組織作為溝通社會與政府的橋梁，是政府管理的“減肥劑”，是政府與社會的“黏合劑”。社會公眾認(rèn)為社會組織首先是弱勢群體的“保護(hù)傘”，是社會公平的“代名詞”。公平和正義是人類追求的永恒主題，也是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)生要求。{2}但無論是草根組織與政府之間脆弱而帶有偶然性的“權(quán)宜共生”，還是官辦社團(tuán)與政府之間的“利益契合關(guān)系”，都刻畫出政府在權(quán)力格局上的主導(dǎo)地位。在某種程度上，社會組織必須順從政府的“指示”，否則便無法“生存”。從社會組織的管理方式或運(yùn)行模式來看，大多數(shù)的社會組織實(shí)行的是“家庭式管理”。從社會組織內(nèi)部的權(quán)力配置來看，“能人”效應(yīng)過重，并且由于社會組織具有一定的公益性與自發(fā)性，因此它在發(fā)展的過程中必然會“擠占”國家或政府的傳統(tǒng)空間，因此國家或政府部門對社會組織就不可能大力鼓勵。況且絕大多數(shù)社會組織的建立是由政府發(fā)起的，而非自愿結(jié)社，它們更多代表的是政府的利益，而非社會成員的利益，加之目前社會組織的服務(wù)僅限于公益互助領(lǐng)域，因而，難以獲得社會的普遍認(rèn)同。大多數(shù)社會公益組織內(nèi)部沒有實(shí)行民主治理和問責(zé)制，對外則更多地向捐款方負(fù)責(zé)。很多公益組織提供社會服務(wù)的效率很差，并且部分公益組織受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，將營利作為首要目標(biāo)，與營利性企業(yè)的界限日益模糊。一些公益組織甚至成為個人沽名釣譽(yù)的場所，作為進(jìn)入上層社會甚至政府的階梯，他們在做決策時可能既不征求受惠人的意見，也不對社會公眾負(fù)責(zé)。這樣，社會組織自身的行動能力就大打折扣，行動力明顯不足。

二、社會組織發(fā)展的深層困境分析

1. 當(dāng)前中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會組織建設(shè)正從控制性管理向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變

近百年來，中國經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的劇烈轉(zhuǎn)型，社會組織發(fā)展也經(jīng)歷了和正在經(jīng)歷著從“嚴(yán)格限制”到“逐步放松”的轉(zhuǎn)變。改革開放前黨和國家對社會組織的發(fā)展采取嚴(yán)格限制的政策，除了黨和政府設(shè)立的群眾性團(tuán)體外，不允許其他社會組織存在。雖然1950年政務(wù)院通過了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》規(guī)定了社團(tuán)登記的管理機(jī)關(guān)為政務(wù)院下屬的內(nèi)務(wù)部和地方各級人民政府，但由于實(shí)行嚴(yán)格管制，這個階段，除了黨和政府自己設(shè)立的工青婦組織和科普組織外，其他社會團(tuán)體幾乎不存在。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和社會主義民主政治的穩(wěn)步推進(jìn)，社會組織賴以存在和發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律環(huán)境發(fā)生了根本性變化，我國社會也迅速從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。1987年民政部起草了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并于1989年由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施，該條列在1998年進(jìn)行重大修改后再由國務(wù)院頒布施行。此外，國務(wù)院在1998年同時頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。2004年2月，民政部在1988年發(fā)布的《基金會管理辦法》的基礎(chǔ)上，修訂并頒布了新的《基金會管理?xiàng)l例》。這三個條例構(gòu)成了我國現(xiàn)行的社會組織登記管理體制的基本格局。總之，在社會快速轉(zhuǎn)型的過程中，在強(qiáng)化和推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的過程中，我國逐步摸索出了一套具有中國特色的社會主義管理體系：政府依法對社會的規(guī)范和管理和社會在法律、政策和道德范圍內(nèi)的自我管理。這種管理體系要求既要不斷提高政府管理社會的能力和成效，也要同步加快社會的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會的自我管理和自我服務(wù)能力。由于過去對中國社會的自我管理重視不夠，社會組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，而社會組織的發(fā)育成長狀況將決定中國特色社會主義管理體系構(gòu)建的成敗。與西方主張社會組織的完全自治以及強(qiáng)調(diào)抗衡政府的作用相比，中國特色的社會主義管理體系是在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮社會組織的自治和協(xié)同作用。社會組織既是社會管理中不可或缺的生力軍，也是政府進(jìn)行社會管理和服務(wù)的重要助手和補(bǔ)充。善待、善用和善管等管理理念的轉(zhuǎn)變與提出，說明今后將充分發(fā)揮社會組織作用，尊重社會組織的相對獨(dú)立性，同時在依法監(jiān)管和社會監(jiān)督及行業(yè)自律下促進(jìn)社會組織健康發(fā)展?？傊?，我國社會組織的發(fā)展正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中。

2. 制度平臺尚不完善，在一定程度上落后于社會組織發(fā)展的偉大實(shí)踐

制度，是社會的“基礎(chǔ)設(shè)施”，是社會的行事準(zhǔn)則。社區(qū)社會組織的發(fā)展壯大必須有政府制度的大力支持。我國在改革開放的過程中，各項(xiàng)制度還處于建設(shè)和不斷完善的階段，在涉及國家利益、集體利益、人身安全、治理秩序的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域已建立了大量的法律制度，但在社會組織管理方面，由于立法規(guī)劃的滯后以及立法資源的不足，導(dǎo)致我國到目前為止尚沒有出臺一部針對社會組織的全國性的法律法規(guī)，尚缺乏一部社會組織的“母法”，只有分散的幾個專門法規(guī)，立法層次偏低。這種狀況對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經(jīng)費(fèi)來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等均未做出明確規(guī)定，為培育和扶持社會組織的發(fā)展找不到法律支撐。信息不對稱、團(tuán)隊(duì)卸責(zé)和分權(quán)悖論是組織腐敗形成的內(nèi)生因素，而政治體制與政治文化的缺陷、委托—代理理論揭示的監(jiān)督機(jī)制失靈和社會轉(zhuǎn)型期規(guī)則變遷的特殊性則為組織腐敗的產(chǎn)生提供了外部社會條件。{3}破解社會組織發(fā)展困境處于長期宏觀鼓勵與近期微觀約束、現(xiàn)實(shí)空間廣闊與制度空間狹小的尷尬局面，雖然在個別地方，如深圳、上海、北京、廣東等地均有不同層次的規(guī)章制度，但整體上立法層級太低，不足以覆蓋全國和推而廣之，這阻礙了城市社區(qū)社會組織的發(fā)展和整體上的立法進(jìn)程，不能適應(yīng)我國社會組織蓬勃發(fā)展的客觀形勢。

3. 部分社會組織的負(fù)面效應(yīng)在一定程度上被放大，社會公信力下降導(dǎo)致社會組織的發(fā)展舉步維艱

市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種逐利性經(jīng)濟(jì)。西方資本主義社會的市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過幾百年的摸索，才逐步建立和不斷完善。我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，真正開始建立才幾十年時間，制度基礎(chǔ)、價值準(zhǔn)備等尚不完備。在此基礎(chǔ)上建立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，難以避免其負(fù)面因素的積累乃至放大。市場競爭形成的貧富分化和發(fā)展不平衡，人性的貨幣化和對金錢的崇拜，都在不斷放大市場的逐利性，對個人權(quán)益或自我利益的訴求趨于強(qiáng)烈甚至過度。中國公益組織的誠信建設(shè)還處于一個初級階段，誠信的制度體系尚未完全建立。在此發(fā)展過程中，部分社會組織發(fā)展不規(guī)范，牟利動機(jī)強(qiáng)，甚至打著公益的旗號，實(shí)施偽公益真營銷、假慈善真撈錢，這些合法與非法民間組織違規(guī)斂財現(xiàn)象被媒體放大后，在全社會引起強(qiáng)烈反響，導(dǎo)致社會組織的公信力出現(xiàn)危機(jī)，影響了社會組織的發(fā)展。

4. 支撐社會組織建設(shè)的文化氛圍仍處于轉(zhuǎn)型過程中，公眾參與程度低導(dǎo)致社會組織建設(shè)難度加大

在西方，公民社會源遠(yuǎn)流長，社會組織的發(fā)展有來自文化方面的深厚積淀，包括與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的普遍的公民意識、自治觀念、法治觀念、契約精神、公益精神等{4}。中國社會的構(gòu)成是以“自我主義”即利己主義為中心，根據(jù)“己”之血緣、資本而伸縮自如的“差序格局”是其基本衍生邏輯。這種伸縮自如的私德模糊了公共利益和私人利益的差別，可以助推犧牲大家成就小家甚至個人現(xiàn)象的發(fā)生。這種文化背景導(dǎo)致了我國公民文化的缺失，不僅使我國社會組織在孕育上缺乏文化基因，造成了我國社會組織發(fā)育上的先天困境，而且導(dǎo)致了社會組織在后天發(fā)展過程中文化認(rèn)同的困難。對社會組織文化認(rèn)同上的不足，直接導(dǎo)致了社會組織在社會資源分配上的不利地位，在更深層次上造成了社會組織制度建構(gòu)上的滯后和不足。{5}西方的體制環(huán)境給慈善事業(yè)提供良好的政策和合理的運(yùn)行機(jī)制，有來自社會輿論和民間文化價值的肯定、響應(yīng)與支持等。而在中國社會轉(zhuǎn)型的過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大的沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，使得社會組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴(yán)重不足。這就導(dǎo)致社區(qū)居民對社會組織不支持、不理解、不參與，在城市社區(qū)，參與城市社區(qū)社會組織設(shè)立以及服務(wù)活動的主要是比較有實(shí)力的社會組織在各社區(qū)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，社區(qū)成員的參與力度明顯不足，甚至很多社區(qū)居民置身事外，成為了專業(yè)成員的獨(dú)角戲。這一切，都成為社區(qū)社會組織發(fā)展中的無形障礙。

三、社會組織建設(shè)的主要途徑

綜上所述，社會組織建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要全黨全社會共同努力，最終才能達(dá)到“公民社會，共同成長”的目標(biāo)。要走出中國社會組織的困境主要在于政府和社會公眾應(yīng)當(dāng)積極調(diào)整對社會組織的定位，社會組織自身也應(yīng)努力提高行動力，以適應(yīng)政府和公眾對于社會組織的角色期待。{6}具體來講，可從以下五個方面著手。

1. 加強(qiáng)頂層設(shè)計，探索培育扶持社會組織的聯(lián)動體制，強(qiáng)化各地區(qū)、各行業(yè)、各部門的協(xié)調(diào)對接

社會組織的建設(shè)與管理體系的創(chuàng)新發(fā)展是一項(xiàng)長期、艱巨而又涉及眾多方面的綜合性系統(tǒng)工程，某一領(lǐng)域或某一環(huán)節(jié)的創(chuàng)新很難取得突破性的效果。目前我國對社會組織的管理和監(jiān)督由民政部門統(tǒng)籌，分散在工商、稅務(wù)、銀行等不同部門中，尚未形成體系，單靠民政部門一家也很難實(shí)現(xiàn)全面的系統(tǒng)變革。建議加強(qiáng)頂層設(shè)計，盡快把社會組織發(fā)展納入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃和國家整體發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，加大提高培育扶持社會組織的協(xié)調(diào)力度和層次，重視推動社會組織的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。積極考慮社會組織在城鄉(xiāng)之間、東中西部之間、不同行業(yè)、不同階層之間，不同文化程度之間等多方面之間存在的巨大差異，以及不同社會階層所能承受的參與成本的差異，適當(dāng)降低法律關(guān)于會員數(shù)、關(guān)于活動資金最低限額對于社會底層、弱勢群體、貧困山區(qū)社會成員的規(guī)定，這就要求在立法層面，降低社會組織登記準(zhǔn)入門檻。在執(zhí)法層面，加強(qiáng)對社會組織籌備、日?；顒娱_展，以及打擊和取締非法社會組織的方面的制度設(shè)計。在社會組織發(fā)展的初始階段，政府重在培育和扶持，后期重在監(jiān)督與服務(wù)，待條件成熟、法律環(huán)境具備后可以考慮由行業(yè)協(xié)會發(fā)揮自律作用。

2. 抓住制度建設(shè)這個根本，加強(qiáng)社會組織管理立法、社會組織管理體制改革

社會組織的管理實(shí)際上就是對社會組織進(jìn)行治理。治理相對社會組織來說，不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是正式的制度，而是持續(xù)的互動。{7}杰索普曾言：“治理的要點(diǎn)在于：目標(biāo)定于談判和反思的過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)鎖定。”{8}所以應(yīng)該推動社會領(lǐng)域的立法，進(jìn)一步完善社會組織的法律規(guī)制與管理，不僅能夠促進(jìn)社會組織的建設(shè)，而且能夠充分發(fā)揮其在構(gòu)建社會主義和諧社會的作用。因?yàn)楝F(xiàn)代公共管理理論實(shí)踐告訴人們，“非政府組織是作為一種中間調(diào)節(jié)機(jī)制出現(xiàn)的，可以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)和政府管理的不足”。{9}相關(guān)法律的完善能為政府、市場、社會組織劃分一條法律上的界限，保障社會組織在發(fā)展過程中免受權(quán)力和市場的過分干擾，也明確社會組織與政府、市場分工合作的領(lǐng)域和方式，三方關(guān)系的優(yōu)化將發(fā)揮城市社區(qū)社會組織的功能，促進(jìn)社會利益分配的合理化。結(jié)合我國實(shí)際盡快頒布制定有關(guān)規(guī)范社會組織管理方面的法律法規(guī)，建立和完善失信懲戒機(jī)制，加大對失信的懲處力度，建立起一整套對社會組織進(jìn)行管理的法律、法規(guī)、制度、準(zhǔn)則，把社會組織管理納入法制的軌道，營造有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法制氛圍。對社會組織的評估應(yīng)構(gòu)建非營利組織透明度提升機(jī)制，根據(jù)非營利組織的信息提供特點(diǎn)與信息使用者需求，制定非營利組織透明度的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。{10}同時，加大對不合格社會組織的曝光力度，將不合格社會組織、公信力差的社會組織向社會公布，通過嚴(yán)厲的制裁措施，加大劣質(zhì)社會組織的經(jīng)濟(jì)成本和社會信譽(yù)成本，以起到震懾作用。使法律法規(guī)真正起到懲罰假公益組織、警示企圖違規(guī)者和保護(hù)品牌公益組織的效果，并以此確立起法律制度的權(quán)威性，為正常的社會組織的發(fā)展壯大提供保障，為社會組織管理體系的建設(shè)提供良好的法治環(huán)境和法律基礎(chǔ)。

3. 抓住典型地區(qū)社會組織建設(shè)這個關(guān)鍵，盡快構(gòu)建覆蓋全社會的社會組織管理系統(tǒng)

從當(dāng)前社會組織在全國的創(chuàng)新實(shí)踐來看，采取多種措施培育扶持社會組織已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)地區(qū)的重要政策目標(biāo)?？紤]到社會組織在中國特色社會主義管理體系中的地位和作用，地方政府今后將采取更大的力度和更多的措施來培育扶持社會組織的發(fā)展壯大。也就是說，如何培育、扶持社會組織將成為今后各地政策創(chuàng)新的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。從各地經(jīng)驗(yàn)來看，北京、深圳、廣東、上海等地已經(jīng)形成了較為全面的培育扶持政策體系，其他地區(qū)培育扶持的各項(xiàng)措施和制度建設(shè)都亟待健全和完善。如由上海最先提出，北京實(shí)行最深入的“樞紐型管理”，就是鼓勵各類社會組織成立自己的行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會，支持街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)成立社會組織的聯(lián)合會作為樞紐型社會組織的主要形式以推進(jìn)社區(qū)社會組織的發(fā)展和壯大。在社會組織體系中，樞紐型社會組織可以發(fā)揮橋梁紐帶作用，作為綜合信息平臺、社情民意溝通平臺，在政府與社會組織之間架起密切溝通和無縫隙監(jiān)管的監(jiān)督管理作用，可以發(fā)揮培育扶持作用，彌補(bǔ)專業(yè)孵化器孵化數(shù)量有限的局限，可以發(fā)揮監(jiān)督管理作用，彌補(bǔ)登記管理部門監(jiān)管力量薄弱和日常監(jiān)管的不足，還可以發(fā)揮榜樣引領(lǐng)、行業(yè)自律等作用。{11}雖然像北京地區(qū)實(shí)施的樞紐型社會組織不見得能在全國適用，但我們應(yīng)積極總結(jié)全國典型地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建覆蓋全社會的社會組織管理系統(tǒng)提供可資借鑒的管理模式。

4. 抓住公信力這個核心，充分發(fā)揮針對社會組織的輿論監(jiān)督作用

公信力危機(jī)，一直是困擾社會組織發(fā)展的重要因素。公信力危機(jī)說到底是公益慈善組織的公開透明和規(guī)范運(yùn)作問題。一系列諸如“郭美美事件”所引發(fā)的洶涌輿情主要指向公益機(jī)構(gòu)不規(guī)范、不透明的運(yùn)作與管理，也凸顯了公眾對捐款的擔(dān)心、對打著慈善旗號謀取不當(dāng)利益之商業(yè)組織的警惕。中國以往的慈善捐贈活動，還沒有形成信息公開制度，捐贈人無從知曉自己的捐款是否被合理使用。當(dāng)“天價餐”、“萬元帳篷”、“郭美美事件”等負(fù)面信息傳播時，社會公眾對官辦慈善組織壟斷地位的不滿，對捐款的擔(dān)心被激發(fā)和放大，使整個社會都來關(guān)注、懷疑、反思和追問公益慈善組織。由此引發(fā)的巨大社會輿論，不僅只是推動了中國紅十字會的改革，而且大大推動了整個中國公益慈善組織的進(jìn)步和提高。{12}郭美美事件所掀起的輿論壓力對公益慈善組織的巨大的倒逼作用和正面推力，使包括官辦和民辦在內(nèi)的幾乎所有的公益慈善組織都認(rèn)識到：有了透明度和公信力才是生存之基和發(fā)展之本。要確保社會公益組織的公信力，監(jiān)督主要分機(jī)構(gòu)自律和外部監(jiān)督兩種。機(jī)構(gòu)自律在慈善事業(yè)的內(nèi)部發(fā)生作用，政府監(jiān)管與社會各界的監(jiān)督則在慈善事業(yè)的外部發(fā)生作用，當(dāng)慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)行合法且規(guī)范時，外部的監(jiān)督實(shí)際上不起作用。因此，政府監(jiān)管只起依法裁判的作用。{13}對于社會組織自身來說，應(yīng)當(dāng)以“反應(yīng)迅速，運(yùn)作靈活，覆蓋全面”的特點(diǎn)匡扶政府不足，同時應(yīng)根植社會，面向公眾，以社會需要為導(dǎo)向，提高自身信任度和支持率，盡量擺脫外部干預(yù)，獨(dú)立發(fā)展，主動接受社會監(jiān)督，提高自身的公信力。因?yàn)樯鐣M織以機(jī)構(gòu)自律為主、政府和社會監(jiān)管為輔，兩者的配合協(xié)調(diào)，是確保慈善事業(yè)健康發(fā)展的保證，但機(jī)構(gòu)自律尤其是較高層次的自律更應(yīng)值得重視，因?yàn)檫@是確立慈善機(jī)構(gòu)公信力的根本。{14}在社會管理創(chuàng)新方面，政府要注重轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，還社會發(fā)展更多的空間，加大信息公開力度、提高管理效率，敦促大型社會組織做好表率，發(fā)揮示范組織的積極作用。

5. 抓住人才建設(shè)這個基礎(chǔ)，大力推進(jìn)社會組織人才隊(duì)伍建設(shè)

長期以來，社會組織建設(shè)面臨資源短缺和能力建設(shè)不足兩大瓶頸。但隨著培育、扶持社會組織成為政府的重要工作，來自政府的購買服務(wù)和各種類型的資金補(bǔ)貼越來越多，與此同時，隨著非公募基金會的快速崛起，越來越多的資助性基金會開始涌現(xiàn)，社會組織面臨的資源短缺開始大為改觀。但由于社會組織的主要成員為志愿者，長期面對人才短缺的狀況，2011年11月，中組部、民政部等18個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，為社會組織加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)提供了綱領(lǐng)性文件。因此社會組織建設(shè)應(yīng)抓住這一契機(jī)，建立健全人才引進(jìn)、社會保障、職稱評定等工作，營造社會組織人才成長的濃厚氛圍，為社會組織的快速發(fā)展和大幅提升提供源源不斷的智力支持。

總之，社會組織發(fā)展需要足夠的空間，有空間才能發(fā)展得快發(fā)展得好。目前社會組織管理還存在很多的問題。很多的條塊管理、行政管理還存在著很大的問題，需要加快解決。創(chuàng)新社會管理無疑會形成巨大的挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)難度比經(jīng)濟(jì)改革更大。這就需要我們深入探討社會組織發(fā)展的深層困境，為社會組織發(fā)展整體乏力“號脈”，以準(zhǔn)確診斷“病因”，并對癥下藥，以期促進(jìn)社會組織的大繁榮、大發(fā)展，最終促進(jìn)中國社會的長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

注 釋：

{1}汪志強(qiáng)：《我國非政府組織：檢視、批評與超越》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006年第2期。

{2}{6}文軍：《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。

{3}劉宏斌：《組織腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)詮釋》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2006年第2期。

{4}劉紅霞：《改善我國非營利組織管理環(huán)境的幾點(diǎn)淺見》，《企業(yè)家天地》2009年第2期。

{5}石國亮：《中國社會組織成長困境分析及啟示——基于文化、資源與制度的視角》，《社會科學(xué)研究》2011年第5期。

{7}俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第12頁。

{8}杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學(xué)》（中文版）1992年第2期。

{9}應(yīng)松年、薛剛凌：《非政府組織法研究》，北京：法律出版社，2002年，第234頁。

{10}張彪：《非營利組織透明度標(biāo)準(zhǔn)探討》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2009年第3期。

{11}黃曉勇：《中國民間組織報告（2011-2012）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第54頁。

{12}《郭美美撬動的中國紅十字危機(jī)》，《鳳凰周刊》2011年7月8日第8版；《中國紅十字會常務(wù)副會長趙白鴿：郭美美事件撬動紅會改革》，《京華時報》2011年12月26日第12版。

{13}戚小村：《“仁”以“誠”立：社會公益組織的誠信》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2006年第2期。

{14}鄭功成：《現(xiàn)代慈善事業(yè)及其在中國的發(fā)展》，《學(xué)海》2005年第2期。

（責(zé)任編校：文 泉）