◎楊偉民

積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化

◎楊偉民

2013年12月召開了中國(guó)歷史上首次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理在會(huì)上發(fā)表了重要講話，明確了下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)。根據(jù)這次會(huì)議精神談幾點(diǎn)看法。

第一，為什么中央要在這個(gè)時(shí)候召開一次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，我覺(jué)得是兩個(gè)方面的考慮。一是中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程其實(shí)不是現(xiàn)在才開始的，而是在2000年中央制定“十五”規(guī)劃的時(shí)候就提出來(lái)了。但在此之前，中央對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作還是缺乏宏觀層面的指導(dǎo)，一些政策方向不是很明確，所以最近十年來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程既不是完全由市場(chǎng)來(lái)決定的，因?yàn)橥恋刂饕谡貏e是地方政府手里，也不是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在人口已經(jīng)自由流動(dòng)了，但是又受戶口制度的限制，大概有1.6億到2億農(nóng)民工一只腳進(jìn)了城另一只腳還進(jìn)不了城，積累了很多矛盾和問(wèn)題。這需要通過(guò)改革來(lái)解決，亟待中央對(duì)城鎮(zhèn)化有特別明確的指導(dǎo)。

過(guò)去中央一直召開農(nóng)村工作會(huì)議，當(dāng)然農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的工作對(duì)中國(guó)十分重要，但畢竟現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口已經(jīng)占到了50%以上，也就是說(shuō)一半以上的人口居住到了城市，所以中央也有必要召開城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。另外，十八大以后各方面對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的熱情特別高漲，但認(rèn)識(shí)很不一致、做法很不相同，有許多不正確的認(rèn)識(shí)和做法，而且存在一哄而上大躍進(jìn)的傾向，亟待中央來(lái)糾偏。否則，看起來(lái)可能轟轟烈烈，一時(shí)提高眼前的增長(zhǎng)速度，但是負(fù)面效果卻很大，中長(zhǎng)期會(huì)帶來(lái)很多危害。所以，在這樣一個(gè)重要時(shí)刻，中央審時(shí)度勢(shì)決定召開首次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。

第二，如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化的宏觀背景。中央之所以在這個(gè)時(shí)候召開城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，還有一個(gè)重要原因是宏觀背景已經(jīng)發(fā)生了很大變化，和2000年時(shí)已經(jīng)大不一樣了。一是增長(zhǎng)速度換擋了。潛在增長(zhǎng)率已經(jīng)從過(guò)去的10%左右，降到了10%-8%的臺(tái)階，所以在經(jīng)濟(jì)減速時(shí)，如果仍然一味地追求城鎮(zhèn)化的速度，就會(huì)使城鎮(zhèn)化脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是生產(chǎn)能力過(guò)剩了。在多數(shù)行業(yè)面臨嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩的形勢(shì)下，如果仍像過(guò)去一樣簡(jiǎn)單地推動(dòng)工業(yè)的數(shù)量擴(kuò)張來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，不僅會(huì)加劇產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾，城鎮(zhèn)化本身也是不可持續(xù)的。三是勞動(dòng)年齡人口減少了。2012年開始，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口兩年凈減少589萬(wàn)。這不僅意味著低成本勞動(dòng)力無(wú)限供給的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，而且過(guò)去那種只允許農(nóng)民進(jìn)城打工不允許進(jìn)城定居的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式也必然會(huì)結(jié)束。四是農(nóng)民工的訴求不一樣了。現(xiàn)在農(nóng)民工主要是80后、90后的新生代農(nóng)民工，大概占60%以上。他們對(duì)未來(lái)的期待和老一代的農(nóng)民工是不一樣的，他們要求深度融入城鎮(zhèn)生活，這就要求我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)變，改變?cè)瓉?lái)不允許農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活的城鎮(zhèn)化模式。五是資源環(huán)境承載能力減弱了。現(xiàn)在缺水的城市、被霧霾籠罩的城市越來(lái)越多，許多城市的開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)越來(lái)越高，甚至已經(jīng)到了極限。如果繼續(xù)在嚴(yán)重超載的地區(qū)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，擴(kuò)張城市規(guī)模，增加城市人口，繼續(xù)遍地開花地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，資源、環(huán)境的壓力會(huì)越來(lái)越大。城鎮(zhèn)化的速度可能會(huì)提高，但人民的生活質(zhì)量和幸福感會(huì)降低。

在這樣的宏觀背景下，城鎮(zhèn)化如果方向?qū)︻^、目標(biāo)正確、引導(dǎo)得好，城鎮(zhèn)化會(huì)成為我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)的動(dòng)力。但是，如果引導(dǎo)不好仍然走過(guò)去的粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的城鎮(zhèn)化道路，存在的問(wèn)題不僅得不到及時(shí)解決，而且有可能陷入中等收入陷阱，影響我們的現(xiàn)代化進(jìn)程。

第三，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想是遵循規(guī)律、順勢(shì)而為。城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，所以推進(jìn)城鎮(zhèn)化要因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)水到渠成的過(guò)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須要有歷史的耐心，不要把城鎮(zhèn)化率作為硬任務(wù)，不能靠行政命令急于求成，更不能搞大躍進(jìn)、大干快上、一哄而起，盲目建設(shè)新城。

第四，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有針對(duì)性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問(wèn)題，而不是單純地提高城鎮(zhèn)化的速度。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)都是圍繞著提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量而確定的，比如在人口方面強(qiáng)調(diào)要提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的水平，在土地方面要提高城鎮(zhèn)土地利用效率和城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度等等。

第五，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基本原則是以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化。以人為本就是要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，不光是農(nóng)民工的進(jìn)城問(wèn)題，也包括現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量要提高，這也是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要目標(biāo)。把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實(shí)現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。當(dāng)然，這要堅(jiān)持自愿、分類、有序，充分尊重農(nóng)民工的意愿，不能搞強(qiáng)迫的辦法。優(yōu)化布局就是要根據(jù)資源環(huán)境承載能力，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城鎮(zhèn)化作為主題形態(tài)，作為大中小城市和城鎮(zhèn)化的合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，按照確定的藍(lán)圖進(jìn)行。生態(tài)文明就是要推進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害，集約節(jié)約利用土地、水、能源等資源，要求盡快把每個(gè)城市特別是特大城市的開發(fā)邊界劃定，形成生產(chǎn)生活生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入到大自然中。傳承文化就是要發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的城市。

第六，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方式，最主要是要把握好兩個(gè)分工，一個(gè)是市場(chǎng)和政府的分工，要堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。

第七，要處理好中央和地方的關(guān)系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局，地方按照這樣的大政方針來(lái)開展工作。

作者系中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任。本文是作者3月22日在中國(guó)發(fā)展高層論壇2014年會(huì)上所作的演講，本刊根據(jù)錄音整理。