程玲俐 周海洋 馬雪梅

◆醫(yī)藥衛(wèi)生立法研究

構(gòu)建中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的宏觀法律保障機制*

程玲俐 周海洋 馬雪梅

我國的中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化率非常低，其主要原因是缺乏有效的法律保障機制。本文結(jié)合現(xiàn)行的有關(guān)法律規(guī)定，從科技體制改革、融資、稅收、中介、建立專業(yè)聯(lián)盟等角度探討了如何構(gòu)建中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的宏觀法律保障機制。

中醫(yī)藥科技成果；轉(zhuǎn)化；法律保障

一、問題的提出

我國在“十二五規(guī)劃”中提出了加強自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大舉措。而創(chuàng)新型國家的建立，不僅需要強大的技術(shù)創(chuàng)新體系作為支撐，還需要有效的科技成果轉(zhuǎn)化機制作為保障；科技成果是否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，已成為衡量一個國家或地區(qū)科技發(fā)展水平的重要標志。中醫(yī)藥作為中華傳統(tǒng)文化的瑰寶之一，是我國醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展不可或缺的一翼。當下的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅注重發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢，也更為注重與現(xiàn)代科技的融合。國務(wù)院《關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》也大力支持中醫(yī)藥行業(yè)進行科技創(chuàng)新并將創(chuàng)新成果予以轉(zhuǎn)化。但據(jù)統(tǒng)計，我國中醫(yī)藥界的科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的不到10%，直接能轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的不到5%。[1]

一般認為，“中醫(yī)藥科技成果”①是指源于中醫(yī)藥學(xué)（含中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)學(xué)、民族醫(yī)學(xué)）理論、技術(shù)或?qū)嵺`經(jīng)驗，利用中醫(yī)藥或多學(xué)科方法，針對具體的研究對象進行科學(xué)技術(shù)研究活動所產(chǎn)生的具有實用價值或?qū)W術(shù)價值的創(chuàng)造性成果。[2]按照國家中醫(yī)藥管理部門的標準，中醫(yī)藥科技成果主要包括專利、診療技術(shù)、工藝技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品、標準、軟件版權(quán)、臨床方案、新資源、論文（著作）等形式；“中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化”則是指為提高生產(chǎn)力水平而對中醫(yī)藥科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)所產(chǎn)生的具有實用價值的科技成果所進行的后續(xù)試驗、開發(fā)、應(yīng)用、推廣直至形成新產(chǎn)品、新工藝、新材料和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)等的活動。②

筆者認為，中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化率低有著多方面的原因，但核心原因在于中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化缺乏科學(xué)有效的法律保障機制?，F(xiàn)有的《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》《中醫(yī)藥條例》《國家中醫(yī)藥管理局重大科技開發(fā)項目管理辦法（暫行）》等法律法規(guī)中，關(guān)于中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的規(guī)定比較原則、可操作性不強，有些領(lǐng)域還存在立法空白。而相對于其他（包括西醫(yī)、西藥）科技成果，中醫(yī)藥領(lǐng)域的科技成果主要體現(xiàn)在理論、文獻研究、臨床研究等基礎(chǔ)性研究成果，本來可轉(zhuǎn)化為商品、產(chǎn)品的成果就相對較少。此外，在目前的專利法律制度下，中醫(yī)藥科技成果申請專利保護的難度很大，成果的“非專利性”較為明顯。上述中醫(yī)藥科技成果的特殊性，決定了中醫(yī)藥科技成果在轉(zhuǎn)化過程中更需要宏觀的法律保障。

鑒此，本文將從宏觀層面探討如何構(gòu)建一套系統(tǒng)、全面的維護中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的法律保障機制，以期對推動中醫(yī)藥科技事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有所裨益。

二、構(gòu)建中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的宏觀法律保障機制

宏觀是一個相對于微觀而言的。法律保障機制的宏觀維度，旨在強調(diào)政府調(diào)整、規(guī)范中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的法定職責(zé)和能動性，側(cè)重從中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化過程所涉及的具體環(huán)節(jié)出發(fā)，為轉(zhuǎn)化活動構(gòu)建一個全方位的法律支撐體系。③筆者認為，這種構(gòu)建應(yīng)當堅持兩個方向：其一，確保科技成果符合市場需求，具有實用價值并對社會有益，即成果要具有“可轉(zhuǎn)讓性及轉(zhuǎn)讓價值”；其二，應(yīng)從轉(zhuǎn)化過程的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，確保具有可轉(zhuǎn)讓性的成果最終能夠順利得以應(yīng)用和推廣。

具體而言，可以重點從以下幾方面著手構(gòu)建：

（一）改革中醫(yī)藥科研項目管理體制中的法律環(huán)境，增強科研單位的成果轉(zhuǎn)化意識和能力

長期以來，全國及地方各級中醫(yī)藥科研機構(gòu)、高校一直是中醫(yī)藥科技研發(fā)的主導(dǎo)力量。受制于傳統(tǒng)的科技管理觀念，這兩類組織的科技工作管理部門大多采用的是行政管理手段，未形成良好的法律、制度管理環(huán)境，未切實將成果的轉(zhuǎn)化列入成果的最終考核體系，不能對科研人員形成有效的正負激勵機制。在此體制下，科研人員往往只滿足于申報課題、發(fā)表論文、獲獎、評職稱等，較少關(guān)注成果能否轉(zhuǎn)化或者轉(zhuǎn)化的實際效果問題。此外，中醫(yī)藥科研項目的結(jié)題通常采用成果鑒定的評價方式，鑒定機構(gòu)通常比較看重成果體現(xiàn)的理論水平，較少關(guān)注成果在技術(shù)應(yīng)用方面的貢獻率。

為解決上述問題，必須改善現(xiàn)有中醫(yī)藥科研項目管理體制，形成良好的法律環(huán)境和管理體制引導(dǎo)，增強科研單位的成果轉(zhuǎn)化意識和能力。

首先，從立法層面改革現(xiàn)行的科研項目管理體制，建立理論性科研成果和應(yīng)用性科技成果的分類管理制度，并將知識產(chǎn)權(quán)法細化，使其操作性更強，保障性更大。將知識產(chǎn)權(quán)制度引入管理體系，鼓勵更多的科研成果“專利化”，便于轉(zhuǎn)化工作更好實施和操作，可產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益和社會效益。

其次，將合法的管理制度納入科技成果管理體系后，對于應(yīng)用性中醫(yī)藥科研立項課題，應(yīng)當將科技成果的轉(zhuǎn)換作為成果鑒定、考核的強制標準，并將成果轉(zhuǎn)換的效果作為科研人員獲得獎勵及晉升職稱的依據(jù)，從而敦促科研機構(gòu)和科研人員在課題立項時樹立市場觀念，做好轉(zhuǎn)化預(yù)案，便于成果真正出來時能夠迎合市場需要。

（二）建立寬松的融資法律環(huán)境，為中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化提供資金支持。

中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化是一項龐雜的系統(tǒng)工程，需要大量的資金支持。根據(jù)《科技成果轉(zhuǎn)化法》《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》，國家財政應(yīng)專門撥付一定比例的經(jīng)費作為科技成果轉(zhuǎn)化的引導(dǎo)資金、貸款貼息、補助資金和風(fēng)險投資等。但是，這些資金遠遠小于國家給予的科研投入經(jīng)費，于是出現(xiàn)了重投入、輕產(chǎn)出，重科技出成果、輕科技成果轉(zhuǎn)化的局面。如果各級地方政府能用優(yōu)惠政策鼓勵民間、企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化基金或者風(fēng)險基金，其資金來源會更多。尤其是中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化，這種屬于高投入、高風(fēng)險、高產(chǎn)出的科技成果的轉(zhuǎn)化，應(yīng)該多渠道籌集資金。國家加大投入只是一個方面，各級金融機構(gòu)也應(yīng)當在信貸方面支持中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化，增加用于科技成果轉(zhuǎn)化的低息或無息貸款。

目前，在實踐中，通過以上渠道解決中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化所需資金問題均存在不少難關(guān)，還未攻破。④如：政府的財政經(jīng)費撥款往往是杯水車薪；國有商業(yè)銀行被改制為現(xiàn)代股份公司后，對于高風(fēng)險的科技貸款業(yè)務(wù)大都持謹慎態(tài)度，政府也不便或無法通過傳統(tǒng)的行政命令手段要求銀行進行放貸；政府組織籌建的風(fēng)險基金的資金總量較少，管理模式落后，運行效率較低，等等。

筆者認為，由于中醫(yī)藥科技成果的轉(zhuǎn)換周期長、風(fēng)險高，所需資金量非常大，除了要求政府依法加大財政支持力度之外，還應(yīng)通過立法鼓勵更多的銀行、社會閑置資金積極進入轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)。就此，政府可以借鑒國外的立法經(jīng)驗，改善融資法律環(huán)境，從法律層面上允許、鼓勵國內(nèi)外風(fēng)險投資機構(gòu)涉足中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域。具體而言，一方面需要破除現(xiàn)行《公司法》《稅法》等法律法規(guī)限制風(fēng)險投資機構(gòu)正常設(shè)立、運營、退出的制度壁壘；另一方面，可以就風(fēng)險投資進行專門立法，對風(fēng)險投資的基本原則、投資主體、投資對象、退出機制、中介服務(wù)機構(gòu)、監(jiān)管系統(tǒng)、政策扶持等作出明確的規(guī)定，從而為科技成果轉(zhuǎn)化的資金需求提供充分的法律保障。[3]

（三）完善科技稅收優(yōu)惠制度，用法律、法規(guī)和政策等多種手段調(diào)動中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)讓所涉及的各方當事人的積極性

稅收政策對促進科技成果轉(zhuǎn)化有著極其重要的推動作用，其通過對科技成果轉(zhuǎn)化收益高低的調(diào)節(jié)，能夠有效降低轉(zhuǎn)化的風(fēng)險和不確定性，在很大程度上將影響社會資金參與轉(zhuǎn)化的意愿。根據(jù)我國《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)稅收政策的通知》等行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，科技成果轉(zhuǎn)化單位在一定條件下能夠享受企業(yè)所得稅、個人所得稅、企業(yè)營業(yè)稅、增值稅等稅收優(yōu)惠。綜觀我國目前的稅收優(yōu)惠政策和措施，筆者認為在以下幾個方面仍需進一步完善其法律、法規(guī)和政策，以調(diào)動中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)讓所涉各方當事人的積極性。

1.調(diào)整稅收優(yōu)惠對象。

將稅收優(yōu)惠從單位、個人收益改變?yōu)轫椖渴找?，讓?yōu)惠措施對中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的激勵效果更具針對性。

2.改變優(yōu)惠方式。

將現(xiàn)行的以直接稅收減免優(yōu)惠為主的方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接的稅收鼓勵為主，并且用法律、法規(guī)進一步細化科技成果轉(zhuǎn)化前的稅收鼓勵措施。

3.建立成果轉(zhuǎn)化全過程優(yōu)惠制度、擴大優(yōu)惠范圍。

優(yōu)惠措施必須覆蓋到整個轉(zhuǎn)化過程（特別是初試、中試階段）及各參與組織、個人（包括成果持有人、中介機構(gòu)、成果需求方等），并且從法律、法規(guī)上給予國有企事業(yè)單位、民營企業(yè)、個人平等稅收優(yōu)惠待遇，避免身份性歧視。

4.建立成果轉(zhuǎn)化再投資退稅制度。

用法律、法規(guī)來保障讓成果轉(zhuǎn)化企業(yè)得益。如：只要是企業(yè)進行了科技開發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化的投資，在此成果轉(zhuǎn)化成功后的幾年內(nèi)全部或部分退還其繳納的企業(yè)所得稅，以促進科技開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化。

（四）從法律、法規(guī)上促進、規(guī)范中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化中介機構(gòu)的發(fā)展，提高中介服務(wù)水平和能力

中醫(yī)藥科技中介機構(gòu)作為科技成果轉(zhuǎn)讓各方的溝通橋梁，在成果轉(zhuǎn)化過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。通過優(yōu)質(zhì)的中介服務(wù)，可以為中醫(yī)藥科技成果持有者尋找最需要某項科技成果的企業(yè)，為企業(yè)提供能產(chǎn)生最大經(jīng)濟利益的科技成果，并能對科技成果的先進性、成熟性、適用性、經(jīng)濟性及應(yīng)用前景等給予科學(xué)、獨立、權(quán)威的鑒定和評估。

當前我國在中醫(yī)藥科技中介服務(wù)方面的法律規(guī)范非常匱乏，《科技成果轉(zhuǎn)化促進法》僅規(guī)定了從事技術(shù)交易業(yè)務(wù)的科技中介機構(gòu)的資格準入制度。為了有效發(fā)揮科技中介的作用，需要政府對科技中介的法律地位予以明確，大力加強中介服務(wù)組織及機構(gòu)建設(shè)，提高中介服務(wù)水平和能力，為科技成果轉(zhuǎn)化提供平臺、開辟暢通的渠道，為整個成果轉(zhuǎn)化提供新型的“一站式”服務(wù)。具體而言，可以采取以下措施：

1．嚴格執(zhí)行中介職業(yè)資格準入制度。

用法律、法規(guī)來保障和促進市場產(chǎn)生一批熟悉中介組織運行模式、具有中醫(yī)藥知識基礎(chǔ)、懂法律、懂經(jīng)營管理的專業(yè)中介人才隊伍。

2.發(fā)展和完善科技成果轉(zhuǎn)化中介服務(wù)。

由政府倡導(dǎo)，法律、法規(guī)支持，社會各界共識，大力發(fā)展投資、創(chuàng)業(yè)、資本運營、專利申請、技術(shù)信息等中介服務(wù)機構(gòu)，著力培養(yǎng)技術(shù)、人才、信息、產(chǎn)權(quán)交易等配套中介服務(wù)市場。

（五）依法建立全國中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化聯(lián)盟，形成轉(zhuǎn)化的集合優(yōu)勢

在我國，高等院校、科研院所等科研單位是科技成果的供給主體，它們不但是基礎(chǔ)研究的主力軍，在應(yīng)用研究方面也是一支高新技術(shù)的生力軍。截至2013年，全國的中醫(yī)藥科研機構(gòu)有170余所（其中獨立的科研院所75所）、高等中醫(yī)藥院校（含民族醫(yī)藥院校）有47所，另有181所非中醫(yī)藥高等院校開設(shè)了中醫(yī)藥專業(yè)。相對于其他學(xué)科，中醫(yī)藥領(lǐng)域的核心科研機構(gòu)數(shù)量較少，科研單位比較容易集中管理。筆者認為，可以根據(jù)《科技成果轉(zhuǎn)化促進法》第二十五條之規(guī)定，在全國范圍內(nèi)進行中醫(yī)藥科學(xué)技術(shù)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，組建中醫(yī)藥科技成果信息資料庫，并面向全國提供科技成果信息服務(wù)，在此基礎(chǔ)上建立全國中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化聯(lián)盟；聯(lián)盟的組建應(yīng)當由國家教育部和衛(wèi)計委牽頭，國家中醫(yī)藥管理局負責(zé)具體管理、指導(dǎo)工作?？梢钥紤]通過行政立法的方式，對轉(zhuǎn)化聯(lián)盟的地位、功能和職責(zé)、治理結(jié)構(gòu)、運行模式、準入和退出機制等內(nèi)容作出完整的規(guī)定。

就聯(lián)盟的定位而言，應(yīng)從法律上規(guī)定，聯(lián)盟首先應(yīng)當成為中醫(yī)藥科技成果信息統(tǒng)一發(fā)布的平臺，成果信息的披露應(yīng)當是強制性的，若無正當理由不予發(fā)布則應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；聯(lián)盟可以每年定期舉行中醫(yī)藥科技信息交流會，集中公布當年的成果信息。聯(lián)盟可以下設(shè)專門的全國中醫(yī)藥技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易所，定期舉行中醫(yī)藥技術(shù)成果拍賣會等，為有需求的中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化各當事方提供咨詢、融資等方面的服務(wù)；聯(lián)盟還應(yīng)當承擔(dān)部分中介行業(yè)協(xié)會管理職責(zé)，對中醫(yī)藥領(lǐng)域的科技中介機構(gòu)定期進行專業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)等。

三、結(jié)語

中醫(yī)藥作為中華民族的瑰寶，是我國文化軟實力的重要體現(xiàn)。通過法律手段有效促進中醫(yī)藥科技成果的轉(zhuǎn)化，對于提高民眾健康水平、弘揚中華文化有著十分重要的意義。本文從中醫(yī)藥科技管理體制、融資、中介服務(wù)、稅收等角度探討了法律、法規(guī)對中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化可以發(fā)揮的重要作用。但需清醒地認識到，法律不是萬能的，單靠宏觀法律保障機制無法解決中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化所面臨的一切問題；政府在運用法律、法規(guī)等手段對中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化予以保障的同時，還需要注意法律手段與經(jīng)濟、行政手段的協(xié)同配合。

此外，還需認識到，科技成果轉(zhuǎn)化從本質(zhì)上講是一種平等的商業(yè)交易行為，應(yīng)當或主要應(yīng)當交由市場決定或主導(dǎo)?；诠怖娴目紤]，政府可以通過法律手段對其予以合理地干預(yù)、調(diào)控、保障，但應(yīng)避免“無孔不入”，簡而言之，政府不能輕易越位，應(yīng)充分發(fā)揮政府“無形之手”的重要作用。

注釋

①嚴格意義上講，“中醫(yī)”和“中藥”是兩個獨立的概念，但本文根據(jù)中醫(yī)藥學(xué)界的表述習(xí)慣，不將兩者作截然區(qū)分。

②根據(jù)《科技成果登記辦法》的相關(guān)規(guī)定，科技成果可分為應(yīng)用技術(shù)成果、基礎(chǔ)理論成果和軟科學(xué)成果。在中醫(yī)藥科技領(lǐng)域，應(yīng)用性科技成果主要包括新藥、診療設(shè)備、新工藝、新技術(shù)（中藥加工、炮制、種植繁育）等。本文僅探討應(yīng)用性科技成果的轉(zhuǎn)化問題。

③微觀法律保障機制的構(gòu)建強調(diào)中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化各主體的私權(quán)保障，通過對各主體在轉(zhuǎn)化過程中權(quán)利義務(wù)的合理厘定及分配，保障并平衡各方的經(jīng)濟利益，進而調(diào)動各方的積極性，促進轉(zhuǎn)化活動的順利實施。就該問題作者將在它文另作詳述。

④國際上的研制、中試、應(yīng)用三個階段資金投入比例大致為1:10:100，而我國僅為1:1.03:10.55。

[1]祁芳，吳剛.中醫(yī)科研應(yīng)避免短期行為[J].健康報,2010 (12):5.

[2]高凡珠.中醫(yī)藥科技成果概念及其分類評價與轉(zhuǎn)化的研究[J].中醫(yī)藥管理雜志,2010(12):10.

[3]張悅.論我國科技成果轉(zhuǎn)化的法律環(huán)境[J].科技與經(jīng)濟,2006(3):11.

（責(zé)任編輯：王瓊）

On the Construction of M acroscopic Legal Safeguard M echanism for the Transformation of Scientific and Technological Achievements of Traditional Chinese M edicine

Cheng Lingli Zhou Haiyang Ma Xuemei

The transformation rate of scientific and technological achievements of traditional Chinese medicine is very low in our country,which ismainly due to the lack of effective legal safeguardmechanism.Combining with the current laws and regulations,this paper discusses how to constructmacroscopic legal safeguard mechanism for the transformation of scientific and technological achievements of traditional Chinesemedicine from the perspectives of scientific and technological system reform,financing,tax revenue,intermediary agent,and the establishment of a professional alliance,etc..

scientific and technological achievements of traditional Chinesemedicine;transformation;legal safeguard

本文系四川省教育廳重點課題“中醫(yī)藥科技成果轉(zhuǎn)化的法律保障機制研究”（項目編號：07SA002）的階段性成果。

程玲俐，成都中醫(yī)藥大學(xué)教授，主要研究方向為經(jīng)濟管理。周海洋，成都中醫(yī)藥大學(xué)講師，主要研究方向為法學(xué)、政治學(xué)。馬雪梅，成都中醫(yī)藥大學(xué)校長辦公室副主任，主要研究方向為法學(xué)、政治學(xué)。