張 勇

(云南政協(xié)報社，云南 昆明 650032)

試論構(gòu)建協(xié)商民主制度的保障機制

張 勇

(云南政協(xié)報社，云南 昆明 650032)

構(gòu)建保障體系的目的是讓協(xié)商民主制度化、規(guī)范化，使協(xié)商民主更有實效更有剛性，更能夠發(fā)揮協(xié)商民主制度在社會主義政治文明建設(shè)中的重要作用。從理論分析和實證總結(jié)的角度，對協(xié)商民主保障機制的內(nèi)涵、作用進行闡述，對各地協(xié)商民主實踐探索的經(jīng)驗進行分析和總結(jié)，可以為構(gòu)建一套較為完善的協(xié)商民主的保障體系提供一定的助益。

人民政協(xié)；協(xié)商民主；制度創(chuàng)新

黨的十八大提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，這不僅以黨的最高形式確立了協(xié)商民主制度，而且還提出了一個十分艱巨的任務(wù)，即“健全社會主義協(xié)商民主制度”，如何健全和完善？健全和完善哪些具體制度？本文認為，需要健全的制度包括協(xié)商民主的形式和途徑，還包括協(xié)商民主的保障機制，保障機制應(yīng)是社會主義協(xié)商民主制度的重要組成部分。本文從理論分析和實證總結(jié)的角度，對協(xié)商民主保障機制的內(nèi)涵、作用進行了闡述，對各地協(xié)商民主實踐探索的經(jīng)驗進行分析和總結(jié)，進而提出建立一套較為完善的協(xié)商民主的保障體系。構(gòu)建保障體系的目的是讓協(xié)商民主制度化、規(guī)范化，使協(xié)商民主更有實效更有剛性，更能夠發(fā)揮協(xié)商民主制度在社會主義政治文明建設(shè)中的重要作用。

一、協(xié)商民主實踐中存在的問題及原因

為什么要健全和完善協(xié)商民主的保障機制？因為協(xié)商民主的實踐表明，在當前民主還沒有深入人心、法治不健全的社會環(huán)境中，各種協(xié)商民主活動的開展還面臨許多困難和障礙，如果保障機制缺失或不健全，協(xié)商民主活動將難有實效，協(xié)商民主制度將成為紙上的民主。

(一)實踐中阻礙協(xié)商民主活動的表現(xiàn)

1．協(xié)商的隨意性

在協(xié)商民主實踐中，固定化、制度化、長期化協(xié)商的內(nèi)容和活動較少，臨時性、隨意性、非制度化協(xié)商的內(nèi)容和活動較多。在許多地區(qū)，每年固定的協(xié)商活動只有全會期間的政府工作報告協(xié)商會、法院檢察院工作報告協(xié)商會和平時的重點提案辦理面商會。其他協(xié)商活動就具有不確定性和隨意性，往往是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)認為某項政策或某個熱點問題需要與政協(xié)協(xié)商，才臨時召開協(xié)商會；或是政協(xié)組織在調(diào)研視察活動中認為有些重大問題需要協(xié)商的，便邀請政府部門參加協(xié)商會；或是政協(xié)組織舉辦論壇、懇談會等形式，與黨政有關(guān)部門專題協(xié)商。這些協(xié)商活動并沒有形成制度化，也沒有得到普遍推廣實施。同時，各級黨委政府大部分重要決策和各級人大部門法律法規(guī)在出臺前并沒有與政協(xié)協(xié)商，大多數(shù)提案辦理也沒有面商活動。

2．協(xié)商的被動性

在實踐中，有些重要的協(xié)商活動是政協(xié)主動提出和組織的，如重點提案面商會，如政協(xié)在調(diào)研視察過程中的專題協(xié)商等。但在協(xié)商議題的選擇和協(xié)商對象的選擇方面，政協(xié)又是被動的。對黨委政府的許多重大決策和人大制定法律法規(guī)，只有在主要黨政領(lǐng)導(dǎo)和人大主要領(lǐng)導(dǎo)認為有必要聽取政協(xié)意見的，才可能協(xié)商，政協(xié)一般不可能主動提出協(xié)商。因此，黨委政府的多數(shù)重大決策和人大的多數(shù)法律法規(guī)，都沒有組織過協(xié)商。就總體而言，政協(xié)組織和政協(xié)委員在協(xié)商活動中處于一個被動的地位。

3．協(xié)商的不對等性

在實踐中，除非是同級黨委、人大、政府主動提出與政協(xié)協(xié)商，一般政協(xié)不能主動提出與同級的黨委、人大、政府協(xié)商，只能主動聯(lián)系黨政有關(guān)主管部門協(xié)商，政協(xié)與有關(guān)主管部門的協(xié)商占絕大多數(shù)。在協(xié)商過程中，同級黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)極少參與協(xié)商會；甚至許多重點提案面商會上，一些作為提案承辦單位的黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)往往也不參加面商，有的承辦單位是分管領(lǐng)導(dǎo)參加，更多的承辦單位是相關(guān)處(科)長參加。而在舉行重點提案面商時，一般會有政協(xié)一位副主席出席面商會，至少也是政協(xié)有關(guān)專委會主要負責(zé)人參加。這樣，在協(xié)商雙方單位和出席領(lǐng)導(dǎo)的級別方面，政協(xié)往往要明顯比對方單位級別高很多，從而形成協(xié)商雙方的不對等。這種不對等的后果是：參與協(xié)商的處(科)長們既無法做任何承諾和決定，還表現(xiàn)出對政協(xié)的不尊重。

4．對政協(xié)意見建議缺乏落實和回復(fù)

在現(xiàn)有的各種協(xié)商活動中，協(xié)商往往很充分，政協(xié)委員們也積極建言獻策，但在協(xié)商之后，對政協(xié)和委員們的意見建議，有關(guān)黨政部門采納了沒有？落實情況如何？除了提案辦理要求有回復(fù)外，其他協(xié)商中政協(xié)委員們提出的意見建議往往石沉大海，沒有回音。即使是提案辦理回復(fù)，許多辦理單位也是敷衍應(yīng)付，所作的辦理回復(fù)內(nèi)容空洞，沒解決委員提出的實際問題。

(二)協(xié)商民主活動的障礙原因分析

協(xié)商民主活動在實踐中受到阻礙的表現(xiàn)很多，究其原因，不外乎以下三條：

1．協(xié)商民主活動缺乏剛性規(guī)定

實踐中的協(xié)商民主活動之所以存在隨意性、被動性和不對等性，是因為缺乏制度化的剛性規(guī)定，缺乏必須怎么做的約束機制，沒有規(guī)定哪些內(nèi)容和事項必須協(xié)商，于是就出現(xiàn)再重大的事項可協(xié)商也可不協(xié)商；沒有規(guī)定參加政協(xié)活動雙方必須由同級別的領(lǐng)導(dǎo)帶隊出席，于是就會出現(xiàn)你來副主席我出一個科長或處長，沒有規(guī)定對協(xié)商活動中政協(xié)的意見建議黨委政府必須認真回復(fù)和積極采納，于是在協(xié)商活動結(jié)束后，政協(xié)的建議便音訊全無。

2．缺乏督辦和責(zé)任追究機制

為什么會出現(xiàn)協(xié)商之后政協(xié)的建議都音訊全無的情況？是因為除了提案辦理有回復(fù)和督辦制度外，其他專題協(xié)商、對口協(xié)商等協(xié)商活動，并沒有制度規(guī)定黨政部門對政協(xié)的建議必須認真辦理和回復(fù)，也沒有規(guī)定政協(xié)有權(quán)對建議的辦理情況進行督辦。即使是提案面商辦理，協(xié)商單位、提案辦理單位對政協(xié)的意見建議充耳不聞、敷衍了事、答復(fù)空洞無物等現(xiàn)象也時有發(fā)生，有關(guān)單位的負責(zé)人卻得不到追究和懲戒，這樣缺少剛性的內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究機制，必然使許多協(xié)商民主活動有始無終、流于形式。

3．缺乏公開性

只有在陽光照耀下，生物才能健康生長。當前協(xié)商民主活動公開性和透明度普遍不高，雖然一些重大的協(xié)商活動會有新聞采訪報道，但報道內(nèi)容往往只有會議程序和領(lǐng)導(dǎo)講話，對協(xié)商過程中的爭議焦點、問題分析等重要內(nèi)容的報道很少，尤其是對黨政機關(guān)是否采納和落實政協(xié)意見建議？成效如何？是否解決了協(xié)商的問題？更是很少公開報道，社會公眾無從知曉，新聞輿論、社會公眾輿論難以形成對協(xié)商民主活動的外部監(jiān)督。

二、協(xié)商民主保障機制的內(nèi)涵和作用

根據(jù)協(xié)商民主實踐的情況，結(jié)合協(xié)商民主基本理論，筆者認為，協(xié)商民主保障機制的含義是：協(xié)商民主保障機制是指，為保證協(xié)商民主活動的有效實施和協(xié)商目的的有效實現(xiàn)，針對協(xié)商民主活動的各個環(huán)節(jié)，建立有操作性、強制性的具體制度和工作機制，形成對協(xié)商民主系統(tǒng)性規(guī)范和保障的制度和運行機制。

建立協(xié)商民主保障機制有以下四種作用：

1.保護作用。協(xié)商民主保障機制能具有維護協(xié)商民主權(quán)威性的作用，并且能不斷強化這種權(quán)威性。

2．規(guī)范作用。協(xié)商民主保障機制對協(xié)商民主活動具有規(guī)范作用，一是在實體上規(guī)范，即明確規(guī)定何種事項、何種決策必須協(xié)商，其他事項無需協(xié)商。從而避免何種事項進行協(xié)商取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)是否重視的隨意性。二是在程序上規(guī)范，即對什么人參加協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商后怎么辦等問題從程序方面進行規(guī)定，從而避免協(xié)商活動走過場，防止隨意性。

3．促進作用。協(xié)商民主保障機制能促進協(xié)商民主活動的目的、意義的實現(xiàn)，對協(xié)商民主活動結(jié)果的產(chǎn)生具有催化作用。

4．監(jiān)督作用。協(xié)商民主保障機制從實體和程序方面，對協(xié)商民主活動是否符合協(xié)商民主制度的原則、規(guī)定等進行監(jiān)督。以保證協(xié)商民主活動的公開公正公平。

三、協(xié)商民主保障機制的探索和實踐

理論往往滯后于實踐，黨的十八大使協(xié)商民主理論從理論界拓展到全國皆知，雖然理論還不完善，人們的認識也有限，但全國許多地方政協(xié)多年前就開始探索協(xié)商民主，至今已取得各具特色的經(jīng)驗和成果，其中有代表性的是江西、廣東、上海、云南、深圳等地的政協(xié)的實踐，其亮點分述如下：

(一)全國各地協(xié)商民主的實踐

江西是較早出臺協(xié)商民主規(guī)范性文件的省份。早在2010年就出臺了《中共江西省委關(guān)于推進人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(以下簡稱江西《意見》)，江西《意見》在江西省委文件中首家作了“凡規(guī)定需要經(jīng)過政協(xié)進行協(xié)商而未協(xié)商的事項，除特殊情況外，原則上不予決策?！钡膭傂砸?guī)定，確定了“未協(xié)商不決策”原則。而“特殊情況”是指“一是緊急或突發(fā)事件在時間上來不及的，二是省委、省政府不能最后決策的。”江西《意見》做到了把大多數(shù)決策納入政治協(xié)商的范疇，為協(xié)商民主的內(nèi)容提供了實質(zhì)保障。

廣東省委于2011年8月出臺的《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》(簡稱廣東《規(guī)程》)更進一步，廣東《規(guī)程》第十一條規(guī)定：“未經(jīng)本規(guī)程第五條、第八條……規(guī)定需要協(xié)商的內(nèi)容，未經(jīng)協(xié)商，原則上不提交省委決策、省人大及其常委會表決、省政府實施?！边@項規(guī)定不僅借鑒了江西省規(guī)定的“未協(xié)商不決策”的原則，而且還將這項原則覆蓋了省委決策、人大立法和政府行政，使協(xié)商民主的保障范圍更廣泛更完整。

更有力度、更有突破性的是廣東《規(guī)程》第十三條規(guī)定，即“省委把是否重視政治協(xié)商、能否發(fā)揮好政治協(xié)商的作用作為檢驗領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政能力的一項重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)隊伍和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核。”這項規(guī)定是協(xié)商民主的保障從對“事”的約束擴展到對“人”的約束，把是否重視政治協(xié)商與領(lǐng)導(dǎo)干部考核掛鉤，從政策的功能和角度看，廣東對協(xié)商民主的剛性保障已非常之強。

廣東《規(guī)程》還規(guī)定了“建立政治協(xié)商督辦機制，由省委分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，建立政治協(xié)商督辦落實聯(lián)席會議制度。”這個聯(lián)席會議制度成為廣東保障協(xié)商民主的專門機構(gòu)，其保障措施更有可操作性和有效性。

作為改革開放前沿的深圳市，在探索和保障協(xié)商民主方面一點也不落后，廣東《規(guī)程》制定不久，《中共深圳市委政治協(xié)商規(guī)程》(簡稱深圳《規(guī)程》)隨即出臺，深圳《規(guī)程》不僅沿襲了廣東《規(guī)程》的“未協(xié)商不決策”、“是否重視協(xié)商納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核”、“建立政治協(xié)商督辦落實機制”等重要規(guī)定，還確立了市政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)列席市委全體會議、常委會議和有關(guān)重要會議制度，建立了市委、市政府、市法院、市檢察院、市紀委向市政協(xié)通報工作情況的情況通報制度。

深圳《規(guī)程》還創(chuàng)造性地規(guī)定：“把統(tǒng)一戰(zhàn)線和政協(xié)理論作為市委理論中心學(xué)習(xí)組和領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，作為黨校、行政學(xué)校、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院的必修課程?！边@就從思想上、政治上進一步加大了保障協(xié)商民主的力度，為協(xié)商民主創(chuàng)造了良好的氛圍。

今年上半年，中共上海市委轉(zhuǎn)發(fā)了市政協(xié)黨組《關(guān)于進一步加強市政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)的意見》，其中規(guī)定了開展協(xié)商民主的8種形式，即全體會議、常委會議、主席會議、專題座談會、專題通報會、提案辦理協(xié)商會、對口協(xié)商座談會和界別協(xié)商座談會。這項規(guī)定豐富了協(xié)商民主形式，為協(xié)商民主提供了制度保障。

(二)云南政協(xié)的探索與實踐

在云南，各級政協(xié)多年來都在建立和保障協(xié)商民主方面進行了許多探索和實踐，有些政協(xié)組織取得的協(xié)商民主成果卓有成效。

20世紀80年代，昆明市晉寧縣政協(xié)在全國首家創(chuàng)設(shè)了提案面商會制度，為提案辦理提供了一種有效的保障機制，如今提案面商會制度已在全國各地開花結(jié)果。20世紀90年代至今，云南省政協(xié)創(chuàng)造性地開展立法協(xié)商，省政府的許多立法草案在出臺之前都經(jīng)過省政協(xié)的協(xié)商討論，每年約有50多件省政府立法草案在省政協(xié)進行立法協(xié)商，云南省政協(xié)的立法協(xié)商成為一種有效的協(xié)商民主形式，即對口協(xié)商，并在全國成為先進經(jīng)驗。

近幾年來，云南省政協(xié)每年都隆重舉辦企業(yè)家論壇和民生論壇，讓政協(xié)委員和政府官員、企業(yè)家同堂討論云南經(jīng)濟社會發(fā)展問題和重大民生問題，每次均有省委省政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)廳局負責(zé)人出席聽取委員的意見建議。使企業(yè)家論壇和民生論壇成為省政協(xié)非常重要的專題協(xié)商制度，同時也形成一種提高專題協(xié)商權(quán)威性、時效性的保障機制。

云南的一些地方政協(xié)也創(chuàng)造性地出臺協(xié)商民主活動的保障措施。紅河州政協(xié)自2011年開始，就促成中共紅河州委每年出臺一份《政治協(xié)商計劃》，以州委文件的形式規(guī)定了當年州政協(xié)與州政府協(xié)商的題目、時間、地點；規(guī)定每次協(xié)商活動，分管副州長和相關(guān)部門主要負責(zé)人必須參加，并負責(zé)落實協(xié)商成果。這種《政治協(xié)商計劃》不僅使協(xié)商民主活動更規(guī)范，而且對協(xié)商民主的保障更有力度！

許多政協(xié)組織都會在每年全會期間組織部分委員專題協(xié)商政府工作報告草案，但在云南玉溪市，每年政協(xié)全會開幕大會上，市長都要到會并向全體委員作政府工作報告說明，聽取全體委員對政府工作的意見建議。市長在大會上與全體委員專題協(xié)商，使協(xié)商民主活動更有代表性、更具權(quán)威性。

四、協(xié)商民主保障機制的構(gòu)成

通過剖析當前協(xié)商民主實踐中普遍存在的問題及原因，充分總結(jié)全國各地政協(xié)組織在探索協(xié)商民主過程中取得的寶貴經(jīng)驗，結(jié)合協(xié)商民主的內(nèi)涵要求和應(yīng)具有的作用，筆者認為，協(xié)商民主的保障機制應(yīng)由以下七個方面構(gòu)成。

(一)政治保障

政治保障是黨委政府從政策層面以規(guī)范性文件形式對協(xié)商民主作出的組織保障。最高層次的政治保障即是中共十八大報告中關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度的論述，這是至今最權(quán)威最高級別的對協(xié)商民主的政治保障。從地方層面來說，江西、廣東、上海、深圳、云南紅河州等地黨委出臺的關(guān)于協(xié)商民主的規(guī)范性文件，也是地方黨委對地方政協(xié)開展協(xié)商民主活動的一種政治承諾和保障，協(xié)商民主活動本就是一種政治活動，政治保障就是對協(xié)商民主最根本的保障。

(二)法制保障

法制保障是指國家以法律法規(guī)作出專門規(guī)定，并以國家強制力保證實施的保障協(xié)商民主的制度。目前國家還沒有一部規(guī)定政治協(xié)商制度的專門法律，更沒有專門規(guī)范保障協(xié)商民主的法律法規(guī)，各省區(qū)市也無一部規(guī)定保障協(xié)商民主的地方性法規(guī)。

廣義的法制保障，不僅包括法律法規(guī)的保障，也包括政協(xié)章程的保障，還包括黨和政府規(guī)范性文件的保障?！墩f(xié)章程》雖對協(xié)商民主的內(nèi)容和形式作了一些原則性規(guī)定，但較為籠統(tǒng)，可操作性不強，最大的缺陷是缺乏法律強制力來保證實施。黨委政府的規(guī)范性文件往往對協(xié)商民主制度的規(guī)定較為具體，可操作性較強，也有一定的強制性。如江西、廣東、上海、深圳、云南紅河州等地出臺的關(guān)于協(xié)商民主的規(guī)范性文件。但不足之處是各地的規(guī)定不統(tǒng)一，缺乏全國性的、具有高度權(quán)威性的統(tǒng)一規(guī)定，且缺乏法律強制力，對協(xié)商民主活動各方尤其是對黨委政府自身的約束力較弱。

所以，要使協(xié)商民主制度得到強有力的保障，就必須將協(xié)商民主制度納入國家法律體系的范疇。首先是“入憲”，即由國家憲法對協(xié)商民主制度作出規(guī)定。憲法是國家根本大法，具有最高法律效力，一切法律法規(guī)和政策均不得與其抵觸?，F(xiàn)行《憲法》僅在序言中對“人民政協(xié)”、“多黨合作與政治協(xié)商”有兩句籠統(tǒng)的表述，難以涵蓋人民政協(xié)協(xié)商民主制度的發(fā)展成果，難以反映中共十八大精神對協(xié)商民主制度建設(shè)的指導(dǎo)和保障。只有憲法對協(xié)商民主制度進行確認和規(guī)定，協(xié)商民主制度才能獲得最高權(quán)威、最長久的制度保障。

同時，應(yīng)讓協(xié)商民主制度成為一項法律制度，只有由法律專門作出具體的規(guī)定，協(xié)商民主制度有了明確的法律依據(jù)，并以國家強制力做后盾，協(xié)商民主活動才能更規(guī)范、更有效率、更有威懾力，同時協(xié)商民主制度也才能得到長期穩(wěn)定的、有力的法律保障，真正成為一項剛性的政治制度和法律制度。

(三)輿論保障

輿論保障是指新聞媒體和社會輿論所形成的外界監(jiān)督保障。輿論保障是政治公開性原則所要求的。只有公開透明，讓權(quán)力在陽光下運行，協(xié)商民主制度才能健康成長。

輿論保障包括宣傳保障和輿論監(jiān)督保障。只有加大宣傳力度，充分發(fā)揮政協(xié)報刊網(wǎng)站和其他新聞媒體的作用，使協(xié)商民主宣傳深深影響社會各界，使協(xié)商民主成為全社會的共識，協(xié)商民主制度才有長期廣泛牢固的民意基礎(chǔ)。同時，只有加強輿論監(jiān)督，包括新聞輿論監(jiān)督和社會輿論(含網(wǎng)絡(luò))監(jiān)督，才能對協(xié)商民主制度能否得到有效執(zhí)行形成廣泛的外部監(jiān)督，尤其是對黨政部門是否遵守“未協(xié)商不決策”、是否認真參與協(xié)商、是否落實協(xié)商成果等問題，進行廣泛的公開的輿論監(jiān)督，才能使協(xié)商民主制度的運行更有效、更健康、更有影響力。

(四)實體保障

實體保障就是對內(nèi)容進行實體方面的保障。對協(xié)商民主進行實體保障，就是要對協(xié)商形式、協(xié)商事項、如何協(xié)商等重要問題作出明確規(guī)定。協(xié)商形式除政協(xié)全體會議、常委會和主席會議外，還有專題協(xié)商會、專題座談會、提案辦理面商會、對口協(xié)商座談會、界別協(xié)商座談會、書面協(xié)商等形式，都應(yīng)作出具體規(guī)定。

協(xié)商事項可借鑒廣東《規(guī)程》作出的例舉性規(guī)定，主要有：黨委作出的重要決議、決定和意見；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃報告及財政預(yù)決算報告；政府、法院和檢察院的工作報告；重要法律、法規(guī)和規(guī)章的修改；領(lǐng)導(dǎo)班子換屆時的建議人選；對重大民生問題的決策；政協(xié)和統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要決定等等。

中共紅河州委出臺的《政治協(xié)商計劃》對當年要協(xié)商的課題、要解決的問題作出了明確規(guī)定，就是一種對協(xié)商民主很好的實體保障。

(五)程序保障

程序和實體同等重要，沒有程序保障，實體內(nèi)容將形同虛設(shè)。程序保障就是對條件、步驟、參加人員等重要程序問題進行明確具體的保障。對協(xié)商民主的程序保障主要對協(xié)商參加人員、協(xié)商的步驟方式、違反協(xié)商程序的后果等重要程序問題作出明確規(guī)定。

在協(xié)商民主的程序保障中，關(guān)鍵要規(guī)定并遵守三個原則。

1．“未協(xié)商不決策”原則。即對于明確規(guī)定要進行協(xié)商的重大事項、重大決策，黨委、人大、政府不得未與政協(xié)協(xié)商就作出決策，未協(xié)商就作出的重大決策應(yīng)視為無效。

2．民主原則。在協(xié)商會議上，應(yīng)讓參加協(xié)商的人員暢所欲言，除明確違反法律規(guī)定的內(nèi)容外，政協(xié)委員的發(fā)言受法律保護，不得打擊報復(fù)。

3．對等原則。協(xié)商活動的參加各方應(yīng)體現(xiàn)主要參加人員對等。即帶隊領(lǐng)導(dǎo)對等、主管負責(zé)人員對等，不得出現(xiàn)政協(xié)副主席出席，政府部門分管領(lǐng)導(dǎo)甚至科、處室負責(zé)人通報情況和聽取意見的怪現(xiàn)象。

(六)協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的保障

協(xié)商民主成果的轉(zhuǎn)化，是指在協(xié)商活動中，政協(xié)委員所提的意見建議或協(xié)商各方取得的一致意見，被黨委人大政府等機關(guān)采納落實的情況。對協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的保障，就是有關(guān)促進、監(jiān)督協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的措施辦法。沒有成果轉(zhuǎn)化，協(xié)商成果轉(zhuǎn)化便沒有意義，只有協(xié)商成果轉(zhuǎn)化成黨委、人大、政府的決策或是解決了有關(guān)問題，協(xié)商民主才能體現(xiàn)出自身價值。因此，要解決協(xié)商之后杳無音訊、協(xié)商成果束之高閣的問題，就要在協(xié)商民主成果轉(zhuǎn)化這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上建立保障機制。這一保障機制主要是建立兩項制度。

一是反饋答復(fù)制度。即協(xié)商之后，參加協(xié)商的黨委、人大、政府等機關(guān)應(yīng)向政協(xié)反饋對協(xié)商成果的采納、落實情況。目前各種協(xié)商形式中，只有提高面商辦理答復(fù)制度，調(diào)研視察中的專題協(xié)商、座談、委員提出的意見建議，在協(xié)商之后往往都沒有任何反饋。應(yīng)規(guī)定所有協(xié)商成果在協(xié)商之后都必須向政協(xié)書面反饋答復(fù)采納和落實情況，對重要的協(xié)商成果，有關(guān)部門負責(zé)人應(yīng)專門到政協(xié)通報或匯報采納落實情況。

二是采納率和落實率。對協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化情況應(yīng)建立一種以協(xié)商成果的采納率和落實率為核心標準的評價制度。采納率即黨委、人大、政府承諾采納協(xié)商成果的內(nèi)容占建議內(nèi)容的比率。落實率即黨委、人大政府將協(xié)商成果吸收到重要決策、立法、解決問題方案中的內(nèi)容占承諾采納內(nèi)容的比率。評價采納率和落實率，既能夠有效反映和督促黨委人大、政府重視和及時采納協(xié)商成果，還能反映協(xié)商成果的質(zhì)量，從而倒逼協(xié)商質(zhì)量水平的提高。

(七)協(xié)商民主的懲罰性保障

協(xié)商民主的懲罰性保障就是指對任何違反協(xié)商民主制度的行為，均處以懲罰性措施的保障制度。這是協(xié)商民主保障體系能否真正發(fā)揮保障作用的關(guān)鍵，因為如果對違反制度的行為沒有處罰，這項制度就會名存實亡。

協(xié)商民主的懲罰性保障可分為三項制度：

1.問責(zé)制度。即對違反協(xié)商民主制度的行為，例如應(yīng)協(xié)商而不協(xié)商就作決策，應(yīng)參加協(xié)商活動而拒不參加，應(yīng)該落實協(xié)商成果而不落實等，政協(xié)有權(quán)向有關(guān)責(zé)任單位或個人進行問責(zé)、有關(guān)單位或個人必須向政協(xié)作出合理解釋。

2.處分制度。對于違反協(xié)商民主制度的行為，政協(xié)進行問責(zé)后，有關(guān)單位和個人不能給出合理解釋的，政協(xié)有權(quán)建議紀檢監(jiān)察部門對相關(guān)單位和個人給予黨紀政紀處分，紀檢監(jiān)察部門也可主動追究責(zé)任并給予黨紀政紀處分。對于情節(jié)嚴重、造成嚴重后果的行為，政協(xié)有權(quán)建議檢察機關(guān)以玩忽職守等罪名進行刑事追究。

3.一票否決制。即將是否重視和遵守協(xié)商民主制度納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標，同級政協(xié)參與考核，對有違反協(xié)商民主制度行為的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實行一票否決。

五、結(jié)語

綜上所述，只有建立健全一套有效的保障機制，才能解決協(xié)商民主實踐面臨的問題和困難，讓協(xié)商民主更有剛性更有實效；才能真正健全和完善協(xié)商民主制度，充分發(fā)揮協(xié)商民主制度的作用，使社會主義協(xié)商民主制度開出政治文明之花，成為中華民族偉大復(fù)興的一塊重要基石。

責(zé)任編輯：楊松祿

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1671-2811(2014)01-0038-06

張勇，男，云南政協(xié)報社總編輯。