蔣俊杰

（中國浦東干部學(xué)院教研部，上海，201204）

近年來我國群體性事件的新特點(diǎn)與治理對策研究*

蔣俊杰

（中國浦東干部學(xué)院教研部，上海，201204）

近年來，我國各地發(fā)生的群體性事件呈現(xiàn)一系列新的特點(diǎn)：社會的結(jié)構(gòu)性張力與政府治理體系的內(nèi)在缺陷相互強(qiáng)化，施壓型抗?fàn)幒腿嵝员磉_(dá)相互結(jié)合，利益訴求和非利益的訴求相互交織，熟人社會的組織與虛擬社會的動員相結(jié)合，同類型的事件向多個地方區(qū)擴(kuò)散蔓延，矛盾沖突指向?qū)珯?quán)力的行使不滿。筆者認(rèn)為，必須通過政府治理體系創(chuàng)新，從源頭上動態(tài)治理群體性事件：樹立科學(xué)的動態(tài)穩(wěn)定新思維，拓寬地方政府決策過程中的公民參與，加強(qiáng)對地方政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，增強(qiáng)社會結(jié)構(gòu)的彈性，尋求多元化的社會矛盾化解機(jī)制。

群體性事件；社會穩(wěn)定；治理

近年來，我國各地社會矛盾的觸點(diǎn)增多、燃點(diǎn)降低，群體性事件頻發(fā)，并呈現(xiàn)出一系列新的特點(diǎn)，對我國的社會秩序和政府的公信力構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何創(chuàng)新政府治理體系，建立源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合的新機(jī)制成為各級地方政府的當(dāng)務(wù)之急。本文將分析近年來我國群體性事件的新特點(diǎn)，并提出對策建議，以推動地方維穩(wěn)模式從“控制”到“協(xié)商”，從“被動”到“主動”，從“救火”到“防火”的有效轉(zhuǎn)變。

一、近年來我國群體性事件涉及的焦點(diǎn)領(lǐng)域

群體性事件是指具有某種共同利益的群體為了達(dá)到某種訴求和目的，所進(jìn)行的大規(guī)模群體性活動，比如通過集會、游行、示威、罷工、罷課、請?jiān)?、上訪、占領(lǐng)交通路線或公共場所等形式對社會秩序產(chǎn)生負(fù)面影響的事件。根據(jù)“是否有組織”和“是否有直接利益訴求”這兩個維度，可將群體性事件分為“有組織—有直接利益訴求”、“有組織—無直接利益訴求”、“無組織—有直接利益訴求”和“無組織—無直接利益訴求”四個類型。［1］近年來，我國各地群體性事件的發(fā)生向各個領(lǐng)域滲透，征地拆遷、企業(yè)改革、勞資糾紛、環(huán)境污染、行政執(zhí)法、歷史遺留事件以及政策出臺等都成為誘因，對黨的執(zhí)政能力和政府的公信力構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。根據(jù)中國社會科學(xué)院的研究，當(dāng)前我國的群體性事件涉及三個焦點(diǎn)領(lǐng)域：征地拆遷、勞資關(guān)系和環(huán)境保護(hù)，其中征地拆遷導(dǎo)致的群體性事件占50%左右，環(huán)境污染加上勞資關(guān)系問題引發(fā)的群體事件占到30%左右，其他的占20%左右。［2］

在征地拆遷領(lǐng)域，隨著我國城市建設(shè)步伐的快速推進(jìn)，征地拆遷項(xiàng)目不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，范圍也越來越廣，因征地拆遷引發(fā)的矛盾糾紛是各地極其棘手的問題，也特別容易成為誘發(fā)群體性事件的燃點(diǎn)和觸點(diǎn)，這類群體性事件近年來仍在高位運(yùn)行。如蘇州通安事件。其次，由于全球金融危機(jī)的爆發(fā)和蔓延，國際經(jīng)濟(jì)形勢動蕩，北美、歐洲外需市場萎縮，中國企業(yè)在海外的訂單減少，同時美元貶值和人民幣升值導(dǎo)致外貿(mào)企業(yè)利潤變薄，我國的勞資矛盾近年來也大幅度增加。如潮州古巷事件。再次，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于民眾的維權(quán)意識、參與意識和環(huán)境保護(hù)的理念的不斷提高，環(huán)境污染或環(huán)境議題也極易成為一個社區(qū)或一個城市民眾的共同訴求，并引發(fā)群體性事件，此類事件往往會以最迅速的方式將絕大多數(shù)民眾不分年齡、階層、身份而動員起來。如：四川“什邡反對興建鉬銅項(xiàng)目事件”、江蘇“啟東事件”、“江門反對核燃料項(xiàng)目事件”等。此外，由于在一些地方的行政管理中，執(zhí)法者以罰代管、粗暴執(zhí)法，甚至濫用權(quán)力，損害民眾利益，導(dǎo)致群眾不滿而引發(fā)的群體性事件也呈上升態(tài)勢。

二、我國群體性事件的新特點(diǎn)

（一）形成原因：社會的結(jié)構(gòu)性張力與政府治理體系的內(nèi)在缺陷相互強(qiáng)化。從社會結(jié)構(gòu)層面分析，社會快速轉(zhuǎn)型過程中利益分化與失衡形成的社會結(jié)構(gòu)性緊張為近年來我國的群體性事件形成提供了社會基礎(chǔ)?！敖Y(jié)構(gòu)緊張”（Structure strain）這一概念的是美國社會學(xué)家默頓首先提出的，它是指社會文化所塑造的人們渴望成功的期望值與社會結(jié)構(gòu)所能提供的獲得成功的手段之間產(chǎn)生了一種嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。［3］我國改革開放以來，由于社會利益分化、社會結(jié)構(gòu)失調(diào)、社會快速流動和貧富差距拉大，以及由此造成的社會心態(tài)嚴(yán)重失衡，陷入了嚴(yán)重的社會結(jié)構(gòu)緊張狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展使得人們的期望值快速提升，但是社會所提供機(jī)會的空間卻進(jìn)一步收窄，理想與現(xiàn)實(shí)之間落差進(jìn)一步擴(kuò)大，民眾因被剝奪感增強(qiáng)而產(chǎn)生的怨氣、不滿較為普遍。在這樣一種狀態(tài)之下，社會矛盾容易在外部因素的刺激下極易激化，群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。

在政府治理體系層面，近年來的群體性事件與地方政府決策與執(zhí)行機(jī)制不健全密切相關(guān)。由于地方政府決策封閉和不透明，公民利益表達(dá)的渠道，不同的群體之間也未形成公開透明的博弈機(jī)制，制度內(nèi)社會沖突和矛盾緩解機(jī)制的缺失導(dǎo)致群體性矛盾在制度外“發(fā)泄”。目前，我國地方政府一般采取如下決策程序：決策動議——地方分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)——部門牽頭——調(diào)查研究——聽取意見——形成初步報(bào)告——部門審議——上交政府常務(wù)會議或常委會討論——社會公開。這種決策模式存在相當(dāng)大的缺陷。一方面，這一模式會形成決策部門化、部門利益化的風(fēng)險(xiǎn)。在決策調(diào)研中，職能部門在快速高效要求的驅(qū)動下，往往對政策中的潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)計(jì)不足，甚至帶有部門利益，容易因政策缺乏周密性而遭到利益相關(guān)者的質(zhì)疑和抗議。另一方面是決策中公民參與不足的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國地方政府的決策過程對公民參與仍然存在體制上的排斥，“一把手”決策的強(qiáng)大慣性導(dǎo)致公民參與成為地方?jīng)Q策的點(diǎn)綴。不同群體在決策程序中缺乏利益表達(dá)、博弈、協(xié)商、妥協(xié)的渠道，這也直接造成地方政府決策速度雖然快，但在執(zhí)行中經(jīng)常遭到反對，甚至爆發(fā)群體性事件。

在決策執(zhí)行過程中，由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型，原有的政策和法律的調(diào)整跟不上現(xiàn)實(shí)的需求，政策之間差異較大，這在客觀上也形成大量的政策縫隙（Policy gap）。政策縫隙是指同一領(lǐng)域的政策在時間、空間、社會群體之間在政策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上存在著不一致。不一致的后果使其成為在利益再分配過程中社會矛盾的沖突點(diǎn)或社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。［4］政策縫隙造成的政策不公平、政策不到位也成為近年來我國群體性事件的重要原因。根據(jù)肖唐彪教授對西部某省1300余例城鄉(xiāng)居民上訪事件的分析顯示，上訪者要解決的盡管主要是“個人、家庭或家族”（67.3%）和“本村落、社區(qū)或本單位”（30.0%）的問題，但他們認(rèn)為，這些問題主要是“地方政策執(zhí)行不公”的問題（占44.9%），其次是地方“土政策”問題（13.5%），然后是“上級或中央政策不落實(shí)的問題”（5.3%），以及市級、中央政策不公平（1.4%）或者法律不合理（0.6%）的問題。［5］

（二）表達(dá)方式：施壓型抗?fàn)幒腿嵝员磉_(dá)相互結(jié)合。施壓型抗?fàn)幨侵该癖娡ㄟ^群體性鬧事、造勢、越級上訪等手段，不惜一切代價，向基層政府施加壓力，迫使地方政府妥協(xié)，以實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。我國傳統(tǒng)的維穩(wěn)模式以追求絕對穩(wěn)定為目標(biāo)，地方黨委和政府在社會矛盾化解和群體性事件的處置上往往采用單向的靜態(tài)穩(wěn)定思維，更加注重事件發(fā)生后處置的速度和力度，甚至為維護(hù)穩(wěn)定不惜代價。這種剛性的維穩(wěn)模式也成為了民眾采取施壓型抗?fàn)幏绞降闹贫刃栽?。例如，在近年的一些群體性上訪事件中，在地方發(fā)生的糾紛，公眾不信任本級政府，而是通過越級上訪、抱團(tuán)上訪和串聯(lián)上訪等方式，向基層政府不斷施加壓力，最終達(dá)到滿足訴求的目的。

由于施壓型的抗?fàn)幮枰M(jìn)行大規(guī)模的組織動員并形成聲勢，這種抗?fàn)幏绞饺菀着c現(xiàn)有的法律和法規(guī)體系發(fā)生碰撞。近年來的群體性事件中，民眾開始采取“柔性抗?fàn)帯钡姆绞?。“柔性抗?fàn)帯笔侵该癖姙榱艘?guī)避法律的制裁在維權(quán)表達(dá)中采取有規(guī)律的個體或群體性的表演行為，主要手段是“非暴力不合作”。例如，近年來一些地方出現(xiàn)的民眾有規(guī)律靜坐、集聚，甚至到政府大門集體表演“下跪”。這些方式通過互聯(lián)網(wǎng)和新媒體迅速傳播開來，對地方政府形成極大的壓力，成為鬧事群體實(shí)現(xiàn)滿足訴求的新途徑。

（三）訴求形式：利益訴求和權(quán)利訴求相互交織。當(dāng)前，我國社會的中的矛盾基本上是基于經(jīng)濟(jì)利益上的不平衡而引發(fā)的，社會矛盾中民眾所提出的目標(biāo)指向是經(jīng)濟(jì)利益，這是一個基本判斷。但是，隨著我國社會形勢日趨復(fù)雜，群體訴求心態(tài)更加復(fù)雜多變，公眾的訴求也更加多元化。部分群體除表達(dá)物質(zhì)利益訴求外，一些權(quán)利方面的訴求也被激活，呈現(xiàn)出物質(zhì)利益訴求與權(quán)利訴求相互交織的態(tài)勢。利益訴求主要表現(xiàn)為利益受損群體追求基本的民生保障、征地補(bǔ)償款、動拆遷補(bǔ)償款、拖欠工資以及各種賠償款等要求。權(quán)利訴求是指公眾在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，例如選舉權(quán)、知情權(quán)、決策參與權(quán)、公平享受義務(wù)教育的權(quán)利等。由于我國東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異大，公眾的思維模式、表達(dá)特點(diǎn)和訴求重點(diǎn)都有所不同。從最近幾年群體性矛盾發(fā)生的現(xiàn)狀來看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的東部沿海地區(qū)，公眾的抽象權(quán)利訴求和政治訴求開始彰顯，但是在中西部地區(qū)還主要表現(xiàn)為利益訴求。利益訴求可以通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞郊右哉{(diào)和，但是政治訴求和權(quán)利訴求不能靠利益補(bǔ)償?shù)靡哉{(diào)節(jié)，而是要通過制度建設(shè)和法治保障才能從根本上解決。

（四）組織模式：熟人社會的組織與虛擬社會的動員相結(jié)合。組織化程度是判斷群體性事件性質(zhì)和激烈程度的一項(xiàng)重要指標(biāo)。趙鼎新從“組織化程度、制度化程度、改變現(xiàn)狀的訴求程度”三個維度對集體行動、社會運(yùn)動、革命、游說、常規(guī)政治等一組概念進(jìn)行分類。［6］在這三個維度不同程度的組合中，集體行動、社會運(yùn)動、革命、常規(guī)政治等都找到了自己的類型學(xué)意義上的空間。近年來，我國的群體性事件既有無組織化的群體性泄憤行為，也有進(jìn)行周密策劃，精心組織的社會行動。后者則要求參與者行動統(tǒng)一、進(jìn)退有序、組織嚴(yán)格，重視信息研究，環(huán)節(jié)把握準(zhǔn)確，最終目的就是擴(kuò)大影響、增加對地方政府的壓力。

在群體性事件的動員模式中，一類是“熟人社會”的動員動員。在“熟人社會”里，依憑親緣、地緣、業(yè)緣等事先存在的，既有人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)頻密互動，靠親情、交情、友情和“人緣”將同質(zhì)性強(qiáng)的親屬、鄰里、同學(xué)、同鄉(xiāng)、同事、朋友、戰(zhàn)友等，秉持“當(dāng)事人的事就是我的事的理念”，以“命運(yùn)共同體”這種想象的共同體將人聚攏起來，并認(rèn)為這樣的動員機(jī)制在漢源、廣安、大竹等事件的發(fā)生過程中均能看到。［7］另一類是虛擬社會動員模式。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心CNNIC在北京發(fā)布第32次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.91億，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到4.64億，占比上升至78.5%。2013年上半年，我國新增網(wǎng)民2656萬人，在新增加的網(wǎng)民中，使用手機(jī)上網(wǎng)的比例高達(dá)70.0%，手機(jī)成新增網(wǎng)民第一來源。互聯(lián)網(wǎng)改變了信息傳播的格局，改變了社會的信息傳播方式，并從多個層面改變了傳統(tǒng)社會生活中事件和議題的發(fā)展軌跡。在新媒體和移動互聯(lián)網(wǎng)時代，群體性事件的社會動員往往借助虛擬社區(qū)和聊天平臺，并與傳統(tǒng)媒體相互借力，形成點(diǎn)到面、裂變式的動員結(jié)構(gòu)，動員能力大大增強(qiáng)。

（五）事件影響：同類型的事件向多個地方區(qū)擴(kuò)散蔓延。Daniel J.Myers（2000）使用事件歷史擴(kuò)散模型，重新考察了美國1964－1971年的種族暴亂的擴(kuò)散。發(fā)現(xiàn)暴亂不是獨(dú)立的事件，暴亂事件之間有關(guān)聯(lián)；城市之間的不同暴亂事件互相響應(yīng)；網(wǎng)絡(luò)與大眾媒體為暴亂事件提供了擴(kuò)散的渠道。［8］我國的群體事件大多都是地區(qū)性、行業(yè)性的，零星、偶發(fā)，但近年來也出現(xiàn)了由地方性向地區(qū)性，繼而向多個地區(qū)蔓延的動向，各利益群體的不滿情緒有結(jié)合的趨勢。例如，2008年貴州的甕安事件與2009年湖北的石首事件，2009年的吉林的通鋼事件與河南的林鋼事件，2012年的四川的什邡事件和江蘇的啟東事件，2013年的昆明PX與成都PX事件。在信息化時代，互聯(lián)網(wǎng)中的微博、微信以及虛擬社區(qū)為同類事件的蔓延提供了快速的傳播渠道。某個地方發(fā)生群體性事件，在極短時間內(nèi)會吸引其它地方有相同訴求的群體參與和圍觀，并通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行討論并快速學(xué)習(xí)，從而形成擴(kuò)散效應(yīng)。從事件發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理分析，由于我國地方政府的治理模式具有高度的相似性，決策過程中公民參與的缺失，社會結(jié)構(gòu)的分化形成的群體間對立，不同群體的心態(tài)失衡形成的怨恨情緒，這些都為群體性事件向地區(qū)性擴(kuò)散提供了共同的制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。

（六）沖突指向：公權(quán)力的行使不滿。近年來，一些地方政府片面追求GDP的增長，地方政府“公司化”的傾向嚴(yán)重，在公共服務(wù)職能以及供給的公平性方面卻嚴(yán)重削弱，社會公平正義的基礎(chǔ)弱化，公眾的隱性不滿情緒增加。一些地方政府甚至憑借壟斷的政治權(quán)力爭奪社會資源，與民爭利。一些利益受損的弱勢群體，由于缺乏正常利益表達(dá)的機(jī)制和手段，在政策制定中處于弱勢地位，權(quán)利受到侵害，這是造成公眾對公權(quán)力行使不滿的制度性根源。同時，公眾對公權(quán)力的違法違規(guī)、不作為、亂作為的存在一種負(fù)面情緒。地方政府在公權(quán)力行使中的政策不公平、執(zhí)法不公平以及司法裁判不公平極大削弱了其公信力。在政策執(zhí)行過程中，由于權(quán)責(zé)不對稱，中央的政策在地方受到扭曲和變形，公眾的利益受損。例如，征地拆遷引起的維權(quán)行為，城管粗暴執(zhí)法引發(fā)的社會騷亂，環(huán)境保護(hù)問題引起的集體行動等，都與公權(quán)力的行使直接關(guān)聯(lián)。無直接利益相關(guān)的社會泄憤事件也主要是民眾對公權(quán)機(jī)關(guān)不作為和亂作為的不滿情緒在特定的時空環(huán)境下的發(fā)泄。一些集體上訪和群體性事件的發(fā)生并不完全是基于利益沖突，而在相當(dāng)程度上是基于一種倫理的緊張或人格的沖突甚或情緒的爆發(fā)。許多積極分子說他們之所以參與行動，只是因?yàn)椤把什幌逻@口氣”。“為氣而斗爭”的圖景常見于農(nóng)民與基層政府之間。［9］激發(fā)群體性事件“氣”主要來源于基層政府權(quán)力濫用造成的政府公信力下降和干群關(guān)系緊張。

二、我國群體性事件治理對策

（一）樹立科學(xué)的動態(tài)穩(wěn)定新思維。一是破除剛性的穩(wěn)定觀，建立動態(tài)的穩(wěn)定思維。社會沖突論的代表科塞明確提出和闡述了“社會安全閥”（social safety valve）的概念，它是指各個社會存在的為解決社會沖突，為社會或群體的成員提供某些正當(dāng)渠道，將平時蓄積的敵對、不滿情緒及個人間的怨恨予以宣泄和消除，從而維護(hù)社會和群體的生存、維持既定的社會關(guān)系的一種制度和習(xí)俗。社會安全閥強(qiáng)調(diào)消除心理緊張?jiān)诮鉀Q社會沖突、排除敵對和不滿情緒中的積極作用。一個社會結(jié)構(gòu)越僵化，安全閥就越重要。［10］政府在維護(hù)社會穩(wěn)定中要變“堵”為“疏”，通過制度建設(shè)為公民的利益表達(dá)，不滿情緒的排解提供制度化的渠道。二是擯棄運(yùn)動式治理理念，建立常態(tài)化的社會穩(wěn)定的體系。運(yùn)動式治理強(qiáng)調(diào)自上而下以垂直命令、政治動員的方式，集中調(diào)動力量、配置資源，來解決社會矛盾沖突，往往能起一時之功效，但不能長久穩(wěn)定。制度化的穩(wěn)定，其核心就是通過公平的公共服務(wù)體系建設(shè)，科學(xué)民主的決策機(jī)制，社會風(fēng)險(xiǎn)的防范和預(yù)警機(jī)制等，為社會穩(wěn)定提供強(qiáng)大的制度基礎(chǔ)。三是摒棄“花錢買平安”的維穩(wěn)思維，建立法治維穩(wěn)的思維。基于利益沖突而產(chǎn)生的社會矛盾在一定程度上可以通過利益平衡和補(bǔ)償?shù)姆绞郊右跃徍?。但是，因公眾?quán)利受損而引發(fā)的沖突就必須要通過法治來解決。社會的穩(wěn)定不僅要確立法律至上、公平正義和保障人權(quán)等法治理念，而且要完善相關(guān)法律制度，規(guī)范社會主體的行為，保障公民的權(quán)利，規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)作，提升用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

（二）拓寬地方政府決策過程中的公民參與。

在多元利益主體時代，政府大包大攬的管理方式已經(jīng)過時，政府治理將是政府、公眾、企業(yè)、社會組織之間相互包容、協(xié)商、妥協(xié)的過程。在地方政府決策中，凡是與民眾切身利益相關(guān)的一些重大問題的出臺，通過公民參與，廣泛向社會征集民意，聽取公眾的意見和訴求，不僅可以大大降低決策的風(fēng)險(xiǎn)，減少決策失誤，更能增加公眾對政府的信任。一是拓展公民參與的深度。以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，拓展公民參與的深度，大力推進(jìn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程中的公眾全流程參與。在決策過程中，公民參與不僅是決策后的告知，更要推進(jìn)利益相關(guān)者在決策前參與，并對決策的進(jìn)程、政策的制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。在執(zhí)行和監(jiān)督過程中，通過公民參與，搜集公眾的反饋建議，并能對原有的決策進(jìn)行調(diào)整和糾錯。二是拓寬公民參與決策的渠道。增強(qiáng)利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，在民情的搜集中采取“線下+線上”相結(jié)合的方式?！熬€下”是指依靠走訪、設(shè)立民情接待等形式，在決策前廣泛搜集民意，聽取意見?！熬€上”就是通過網(wǎng)絡(luò)和新媒體技術(shù)，建立各種在線互動平臺，與公眾進(jìn)行實(shí)時溝通，如QQ群、微博、微信等。三是完善公民參與的制度。各級地方政府要建立一套完善的確保公民有效參與的制度體系，對公眾參與主體的選擇、公眾權(quán)利的保護(hù)、公眾參與的程序、公眾參與行為規(guī)則等作出明確的規(guī)定。

（三）加強(qiáng)對地方政府權(quán)力的制約和監(jiān)督。孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”［11］加強(qiáng)對地方政府權(quán)力的約束和監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”里是防止地方政府侵犯群眾權(quán)利和“與民爭利”的根本之舉。一是劃清權(quán)力邊界。一方面，要對權(quán)力的來源、權(quán)力的范圍、權(quán)力的目的、權(quán)力行使的手段、權(quán)力運(yùn)作的程序進(jìn)行法律上的規(guī)定。另一方面，在政策的制定和執(zhí)行中，厘清各層級政府之間權(quán)力的關(guān)系，理順財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，防止基層政府因“權(quán)小責(zé)大”形成控制式維穩(wěn)模式。二是規(guī)范決策程序。健全決策機(jī)制和程序，特別是要規(guī)范“一把手”在決策中權(quán)力。通過制度設(shè)計(jì)，完善民主集中制的流程，防止決策中的“一言堂”。建立決策后的跟蹤機(jī)制和反饋機(jī)制，及時把結(jié)果向社會公開；把行政決策實(shí)施后的評價和反饋?zhàn)鳛闆Q策方案的修正和完善的重要依據(jù)，適時動態(tài)調(diào)整和完善決策。對決策中的失誤要及時采取補(bǔ)救措施或停止執(zhí)行錯誤決策，最大限度地減少損失。三是推進(jìn)政務(wù)公開。政務(wù)公開是最好的“防腐劑”，各項(xiàng)政務(wù)權(quán)力的公開透明運(yùn)行，將從制度上最大程度避免權(quán)力尋租。地方政府要進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，并與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相結(jié)合，通過公開倒逼地方政府規(guī)范行為、約束權(quán)力。

（四）完善公共服務(wù)體制，增強(qiáng)社會結(jié)構(gòu)的彈性。保障全體社會成員的基本公共服務(wù)，有助于縮小初次分配造成的不平等，為低收入群體提供基礎(chǔ)保障，也有利于形成以中產(chǎn)階層為主的社會結(jié)構(gòu)，并建立有效的社會安全網(wǎng)，緩解社會矛盾。一是縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同群體間的差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)均等化不僅是保障人人享有基本公共服務(wù)，實(shí)際上也包含了社會公平和正義的要求?；竟卜?wù)均等化不等于公共服務(wù)的平均化，而是在基本公共服務(wù)方面有全國統(tǒng)一的制度安排，是全體公民的機(jī)會均等、結(jié)果大體相同，并尊重社會成員的自由選擇權(quán)。［12］當(dāng)前各級地方政府要加緊推進(jìn)建立有效覆蓋農(nóng)民工的基本公共服務(wù)體系，對有穩(wěn)定的工作和收入來源的農(nóng)民工，納入到城市居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中去，與原城市居民一樣實(shí)行同等繳費(fèi)、享有同等待遇，實(shí)現(xiàn)外來工的本地化和農(nóng)民工的市民化，賦予所有居民同等的權(quán)利和義務(wù)，逐步緩解因社會排斥形成社會壓力和矛盾。二是完善公共服務(wù)的供給體制。有效動員社會力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、協(xié)調(diào)合作、高效靈活的多元化、多層次的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，形成政府、社會、個人責(zé)任與義務(wù)相平衡的公共服務(wù)與社會安全網(wǎng)機(jī)制。三是制定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化的核心就是通過服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改善，提高公眾的滿意度和認(rèn)可度。在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，政府部門通過機(jī)構(gòu)整合、流程再造和職能重構(gòu)，提高地方政府公共服務(wù)的水平和效率；加強(qiáng)不同政府部門之間的有機(jī)聯(lián)系和協(xié)同，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在不同部門之間的對接。

（五）構(gòu)建多元化的社會矛盾化解機(jī)制。一是守住司法底線。人民法院是依法處理社會矛盾糾紛最為權(quán)威的機(jī)關(guān)，是社會公平正義的最終防線。社會矛盾糾紛本質(zhì)都在于社會關(guān)系受到了侵害、社會資源被浪費(fèi)、當(dāng)事人雙方利益失去了平衡。地方黨委和政府要引導(dǎo)公眾依法、理性表達(dá)自身權(quán)利，支持群眾依法實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)。司法機(jī)關(guān)要通過程序正義，恪守獨(dú)立審判，守住法律底線，維護(hù)司法公正，保障實(shí)體正義。二是建立社會矛盾化解的協(xié)同機(jī)制。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)，各部門參與的聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)社會矛盾的機(jī)制建設(shè)、開展社會矛盾排查分析、指導(dǎo)重點(diǎn)矛盾化解。同時，根據(jù)行業(yè)性糾紛特點(diǎn)，分別由相關(guān)職能部門共同對醫(yī)患糾紛、勞動爭議、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)糾紛化解聯(lián)動機(jī)制。三是完善人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的銜接機(jī)制。地方黨委和政府建立并完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的多元化“大調(diào)解”工作機(jī)制，構(gòu)建矛盾糾紛綜合信息網(wǎng)絡(luò)平臺，全面實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛受理、分流、研判、預(yù)警、考評的一體化；對社會矛盾的化解做到分工負(fù)責(zé)與聯(lián)合調(diào)處相結(jié)合，屬地管理和集中調(diào)處相結(jié)合，通過信息互通、糾紛聯(lián)合排查、部門聯(lián)動、矛盾聯(lián)合調(diào)解，提高疑難矛盾糾紛的調(diào)處能力。四是積極拓展司法服務(wù)功能。以司法建議的形式為黨委、政府的決策提出顧問性法律意見，以法制宣傳、法律咨詢、公開開庭、編寫教材、法律講堂等方式，為人民群眾提供專業(yè)化的法律服務(wù)、咨詢和援助。

結(jié)語

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化改革作出了重要部署，并指出創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型的背景下，只有通過政府和社會治理體系的整體變革，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，逐步提升政府的公信力，才能為實(shí)現(xiàn)社會動態(tài)穩(wěn)定和國家的長治久安提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］童星、張海波.群體性突發(fā)事件及其治理——社會風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)綜合分析框架下的再考量［J］.學(xué)術(shù)界，2008，（2）.

［2］陸學(xué)藝等.2012-2013年中國社會形勢分析與預(yù)測［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

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［8］轉(zhuǎn)引自鄭風(fēng)田.政府態(tài)度、網(wǎng)絡(luò)媒體與我國群體性事件的擴(kuò)散效應(yīng)——一個中觀角度的實(shí)證研究［J］.江蘇社會科學(xué). 2012，（2）.

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（責(zé)任編輯 李保林）

D630.8

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1671-0681（2014）04-0125-05

蔣俊杰（1976—），江蘇宜興人，中國浦東干部學(xué)院國際合作培訓(xùn)分部副主任、副教授，公共管理學(xué)博士。主要研究方向：社會穩(wěn)定、地方政府、社會治理。

2014-03-26

*本文是國家社科基金《我國城市化進(jìn)程中的鄰避危機(jī)及對策研究》（項(xiàng)目號12CGL102）的階段性研究成果。