張惠德，劉宏斌，曾范敬

（中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院，北京）

在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制研究*

張惠德，劉宏斌，曾范敬

（中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院，北京）

構(gòu)建行政協(xié)調(diào)機(jī)制來源于西方發(fā)達(dá)國家新公共管理改革的反思?！巴鈬斯芾硎且环N多部門進(jìn)行管控和服務(wù)的行政行為，涉及的事項(xiàng)呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性”，［1］故而，構(gòu)建外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制便顯得十分必要。在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制法治建設(shè)經(jīng)過五十多年的實(shí)踐，有其歷史意義，但也存在著許多弱點(diǎn)。國外在外國人管理機(jī)制的成功做法可以給我們一些啟示，結(jié)合在華外國人管理的實(shí)際，完善在華外國人行政協(xié)調(diào)機(jī)制法治保障可在法律規(guī)制上明確界定；從體制上預(yù)防和減少不協(xié)調(diào)因素；順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，建立健全社區(qū)外國人管理協(xié)調(diào)機(jī)制；制定和落實(shí)外國人管理監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。

外國人管理；行政協(xié)調(diào)機(jī)制；歷程；問題；對(duì)策

一般說來，一國外國人管理的狀況，不僅能展現(xiàn)該國的法治水平和國際形象，也關(guān)乎其國家主權(quán)、安全和利益。然而，目前，我國外國人管理嚴(yán)重滯后于形勢(shì)發(fā)展的需要，不但其理念落后、法制滯后、管理人員素質(zhì)不高，而且相關(guān)管理部門之間職責(zé)不清，協(xié)調(diào)機(jī)制存在著缺陷。新的《出境入境管理法》，在第4條第4款①《出境入境管理法》第4條第4款中規(guī)定：“公安部、外交部在出境入境事務(wù)管理中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通配合，并與國務(wù)院有關(guān)部門密切合作，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。”及第5條②《出境入境管理法》第5條中明確提出：“國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享?！敝袑?duì)外國人有關(guān)管理部門的信息共享及分工配合作了原則上的規(guī)定，著力解決近年來比較突出的外國人“三非”問題。但僅憑這些，仍難攻克在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制中存在的頑疾。因此，有必要對(duì)此問題進(jìn)行深入的探討。

一、在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵

行政協(xié)調(diào)在政府管理領(lǐng)域是一個(gè)非常重要的概念。它是指為了有效地實(shí)現(xiàn)行政的總目標(biāo)，把各項(xiàng)行政管理活動(dòng)加以調(diào)節(jié)，引導(dǎo)各行政機(jī)關(guān)之間和國家工作人員之間分工協(xié)作，互相配合，同步地、和諧地完成任務(wù)和工作。［2］而機(jī)制就是以一定的運(yùn)作方式把事物的各個(gè)部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運(yùn)作，形成合力。

外國人管理是指“一國政府為維護(hù)國家權(quán)益、保護(hù)外國人合法權(quán)益、促進(jìn)國際交往，在不違背所承擔(dān)的國際義務(wù)的條件下，對(duì)外國人的入出境和居留期間涉及的其他事項(xiàng)實(shí)施的立法、行政和司法等主權(quán)行為的過程?！保?］“在外國人管理中，一國依法實(shí)施對(duì)外國人的行政管理占用突出的地位。因?yàn)椤霸趪业牧⒎?、司法和行政管理活?dòng)中，國家行政管理直接體現(xiàn)著國家職能”。［4］因此，外國人管理，從狹義上說，是指一國政府有關(guān)主管機(jī)關(guān)依法對(duì)外國人的入出境和居留期間涉及的其他事項(xiàng)實(shí)施管理，提供服務(wù)的行政行為。

鑒于此，在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制，是指國家相關(guān)的主管行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)外國人管理工作“維護(hù)國家權(quán)益、保護(hù)外國人合法權(quán)益、促進(jìn)國際交往”的整體目標(biāo)，消除部門、層級(jí)、地域以及各環(huán)節(jié)之間存在的管理沖突，按照各自職能范圍，通過制度安排進(jìn)行調(diào)節(jié)，形成的互相配合、互為依托的模式及其運(yùn)作方式。

二、構(gòu)建外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制的理論基礎(chǔ)

（一）構(gòu)建行政協(xié)調(diào)機(jī)制的原由

行政協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建主要來源于西方發(fā)達(dá)國家對(duì)新公共管理改革的反思。近年來，西方國家發(fā)現(xiàn)，新公共管理倡導(dǎo)的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”改革，雖然能提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和行政效率，但也產(chǎn)生了諸多后遺癥，其中最大的一點(diǎn)就是“忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，帶來了碎片化的制度結(jié)構(gòu)?！保?］為此，西方國家提出了“整體政府”的解決方案，其實(shí)際是一種通過思想與行動(dòng)的縱橫協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，旨在“更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級(jí)和政策范圍的棘手問題，以解決視野狹隘、各自為政的部門主義問題”。［6］

（二）構(gòu)建外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制的原由

外國人管理是一國政府主權(quán)行為，更直接體現(xiàn)為多部門進(jìn)行管控和服務(wù)的行政行為，涉及的諸多事項(xiàng)呈現(xiàn)出多個(gè)管理部門職能交叉的特點(diǎn)：

1.從管理（控）的角度來看，包括：（1）對(duì)外國人入出境的控制。涉及外交、出入境（移民）、邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)不準(zhǔn)入境人員簽證和居留證件的拒發(fā)、入境和出境的阻止，對(duì)“三非”外國人實(shí)施的處罰及強(qiáng)制措施等；（2）對(duì)外國人居留期間其他行政事務(wù)的管理。經(jīng)濟(jì)、文化、體育、宗教等主管部門按照各自的職能依法對(duì)外國人活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的管理。當(dāng)涉及到行政違法處置，外事、出入境（移民）管理部門、警察部門則參與其中。

2.服務(wù)上，表現(xiàn)為相關(guān)部門保護(hù)外國人合法權(quán)益的行為：（1）為外國人提供的各類服務(wù)，如勞工、出入境、體育、商務(wù)等部門為其簽發(fā)的各類證照；（2）行政、司法部門為外國人維護(hù)合法權(quán)益提供的復(fù)議、訴訟等法律救濟(jì)；（3）警察、出入境（移民）、勞工等部門對(duì)侵害外國人權(quán)益案件的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和制止；（4）外事、警察、出入境（移民）等部門履行的相關(guān)國際義務(wù)?！皬膰H法講，國家有保護(hù)外國人合法權(quán)益的責(zé)任，若對(duì)外國人的合法權(quán)益不予保護(hù)或侵犯，致使外國人蒙受損害，則國家對(duì)此應(yīng)承擔(dān)國際責(zé)任。外國人的國籍國有權(quán)進(jìn)行外交保護(hù)”。［7］

因此，為解決外國人管理涉及不同公共部門、不同行政層級(jí)和政策范圍間職能疊加而出現(xiàn)的管理沖突問題，相關(guān)行政管理部門的橫向和縱向協(xié)調(diào)機(jī)制的建立便顯得必不可少。

需要指出的是，雖然外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制的建立解決的是多個(gè)行政部門的職能交叉問題，但其前提是各相關(guān)行政管理部門的職能界定。因?yàn)?，“合理界定政府部門職能可以從職責(zé)范圍和作用程度兩個(gè)維度出發(fā)，確定其目標(biāo)、內(nèi)容、過程及其運(yùn)作方式等，形成滿足社會(huì)發(fā)展新需求的職能體系，為政府部門的科學(xué)管理打下基礎(chǔ)。政府部門職能只有清晰合理的界定，才有可能據(jù)此對(duì)部門間進(jìn)行順暢的協(xié)調(diào)配合，將不和諧的因素減到最少”。［8］

三、在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐

（一）在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的歷程

縱觀在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的歷程，主要體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部外國人管理（俗稱“小外管”）的協(xié)調(diào)機(jī)制和公安機(jī)關(guān)與其他部門（俗稱“大外管”）的協(xié)調(diào)機(jī)制兩個(gè)方面。

1.“小外管”的協(xié)調(diào)機(jī)制

自從1956年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)外交部和各地外事部門將外僑有關(guān)事務(wù)移交給公安部和各地公安機(jī)關(guān)以后，外國人管理工作主要由公安出入境管理部門（前身稱為公安外國人事務(wù)管理）職能部門來承擔(dān)，實(shí)行專業(yè)化管理。

隨著我國改革開放，經(jīng)濟(jì)飛躍，國際交流頻繁，臨時(shí)來華人員數(shù)量呈快速增長趨勢(shì)，以前一直以來由公安出入境管理部門一家獨(dú)管模式，逐漸跟不上形勢(shì)發(fā)展，出現(xiàn)管不過來、難以管理到位的問題。為此，早在1996年，公安部就把包含有外國人管理的境外人員管理的工作重點(diǎn)放在了分（縣）局、派出所等基層公安機(jī)關(guān)，刑事、交通、治安、戶政、出入境管理等警種開始參與外國人管理，以充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的整體作戰(zhàn)效能。

外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制具有法律意義的建設(shè)是2003年12月公安部門的《公安機(jī)關(guān)外國人管理工作分工配合機(jī)制規(guī)定》。它明確了公安機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門對(duì)外國人管理工作以及辦理涉外案（事）件的職責(zé)分工，注重公安機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門之間的工作協(xié)調(diào)配合，要求公安機(jī)關(guān)要建立涉外情報(bào)信息會(huì)商機(jī)制，由出入境管理部門牽頭，定期召集相關(guān)警種對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的涉外情報(bào)信息進(jìn)行“會(huì)診”，并提出對(duì)策建議。這種新的外國人管理機(jī)制初步解決了外國人管理工作僅由出入境管理部門一家獨(dú)管，管不過來難以管理到位的問題。

為理順涉外案件處置中的內(nèi)部程序，公安部制定了《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》及《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，分別在專門的章節(jié)規(guī)定了涉外案件的處置程序，明確了各級(jí)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。

2.“大外管”的協(xié)調(diào)機(jī)制

由于我國實(shí)行外事部門負(fù)責(zé)境外外國人簽證的簽發(fā)及因公務(wù)來華外國人居留事項(xiàng)的管理、公安部門負(fù)責(zé)因私來華外國人居留事項(xiàng)的管理，因此，外國人管理主要集中在這兩個(gè)部門。建國初期的外國人管理的“大外管”協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)主要表現(xiàn)在這兩個(gè)部門間的聯(lián)合行文及特定小組，如1968年公安部與外交部聯(lián)合成立的“對(duì)外國犯人研究處理小組”，1969年由公安部、外交部、中聯(lián)部、總參等部門聯(lián)合成立的“在華外國人研究處理小組”。

1986年《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及實(shí)施細(xì)則通過后，外國人管理開始重新步入法制化的軌道。這段時(shí)期，公安部與有關(guān)部委出臺(tái)了許多規(guī)定，如四部（公安部、外交部、司法部、國家安全部）、兩院的《處理涉外案件若干問題的規(guī)定》，勞動(dòng)部、公安部、外交部、對(duì)外貿(mào)易合作部的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，教育部、外交部、公安部的《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》，國家宗教事務(wù)局、國家外國專家局、公安部的《宗教院校聘用外籍專業(yè)人員辦法》，國家外國專家局、外交部、公安部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外國專家管理工作的通知》，2002年公安部、外交部、教育部、科技部、人事部、勞動(dòng)保障部、外經(jīng)貿(mào)部、國務(wù)院僑辦、國家外國專家局《關(guān)于為外國籍高層次人才和投資者提供入境及居留便利規(guī)定的通知》等等，著重就外國人管理的某一事項(xiàng)規(guī)定了公安部門與平行部門的分工配合問題。根據(jù)這些規(guī)定，我國一些行政管理部門根據(jù)職責(zé)分工分別負(fù)責(zé)其職能范圍內(nèi)的外國人管理工作，形成了以公安部和外交部為主導(dǎo)，以人力資源和社會(huì)保障部、外國專家局、教育部等部門為輔助管理機(jī)關(guān)，多頭管理的態(tài)勢(shì)。另一方面，我國也出現(xiàn)了有關(guān)外國人管理的地方法規(guī)，如2000年北京市的《留學(xué)人員申請(qǐng)辦理外國人居留證簽證管理辦法》，2002年北京市勞動(dòng)社會(huì)保障局的《關(guān)于簡(jiǎn)化辦理外國人和臺(tái)港澳人員就業(yè)手續(xù)有關(guān)問題的通知》，2011年廣東省政府的《外國人管理與服務(wù)暫行辦法》等等。

2007年全國外國人管理會(huì)議召開后，公安部牽頭成立了“外國人管理工作部際協(xié)調(diào)小組”。隨后，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及80個(gè)外國人管理工作重點(diǎn)城市也相應(yīng)建立了黨委政府牽頭，公安、外辦、國安、經(jīng)貿(mào)、旅游、教育、宣傳等部門聯(lián)合組成的以定期召開聯(lián)席會(huì)議為主要協(xié)調(diào)方式的協(xié)作機(jī)制。2011年11月，教育部牽頭外交部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、公安部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等部委建立了來華留學(xué)工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，旨在加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力，推動(dòng)新時(shí)期新形勢(shì)下來華留學(xué)工作持續(xù)、健康發(fā)展。

從建國以來57年的工作歷程看，外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制隨著外國人管理形勢(shì)的發(fā)展從最初的公安、外交兩個(gè)部門的“雙簧”表演演變成已中央、省、市三級(jí)政府初步形成了以公安為中心的縱橫行政協(xié)調(diào)機(jī)制，即一個(gè)涵蓋公安內(nèi)部外國人管理（俗稱“小外管”）分工配合機(jī)制及跨政府部門外國人管理（俗稱“大外管”）協(xié)作機(jī)制，“統(tǒng)一歸口、分級(jí)管理、多方合作、密切配合”的外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制已在我國初步建立。

（二）在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)踐中遇到的困境

1.我國多部門管理體制難以形成管理合力

由于我國當(dāng)前的外國人管理體制是以部門管理為架構(gòu)的，不同的行政管理部門“根據(jù)職責(zé)分工分別負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)內(nèi)的外國人管理工作，形成對(duì)在其屬地的外國人多頭管理的態(tài)勢(shì)”。［9］在這種局面下，審批權(quán)被不適當(dāng)?shù)卦O(shè)置，常常造成有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，源頭控制形同虛設(shè)；加上管理部門間沒有建立起有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，極易形成管理空白，甚至造成部分漏管失控。例如，我國對(duì)外國人管理主要是入境、居留和出境的管理，境外使領(lǐng)館、出入境邊防檢查機(jī)關(guān)、公安出入境管理部門分別負(fù)責(zé)簽證的簽發(fā)、口岸邊防檢查、屬地管控；外國人在華居留期間的活動(dòng)，涉及公安、人力資源和社會(huì)保障、教育、外國專家、文化等職能部門。但是，由于缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各相關(guān)管理部門掌握的信息情報(bào)各自為戰(zhàn)，不能及時(shí)共享，不僅難以形成管理合力，而且還出現(xiàn)了三大管控“邊界”的隱患。［10］即：一是因不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)我國駐外的使（領(lǐng)）管為外國人簽發(fā)簽證的有關(guān)數(shù)據(jù)與國內(nèi)管理機(jī)關(guān)的共享而出現(xiàn)的“內(nèi)外銜接真空”。二是境內(nèi)管理各職能部門因各自為政、分散建設(shè)、信息難共享、不統(tǒng)一而造成管轄上的“邊界真空”。三是地方政府間缺乏協(xié)調(diào)配合導(dǎo)致的“管控真空”。［11］

2.立法主體上的多元性導(dǎo)致法律沖突或空白現(xiàn)象

“我國享有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)既有權(quán)力機(jī)關(guān)，又有行政機(jī)關(guān);既有中央機(jī)關(guān)，又有地方機(jī)關(guān)。各立法主體因?yàn)榭紤]問題的角度不同，制定的行政法規(guī)范在內(nèi)容上可能出現(xiàn)沖突，為各行政主體設(shè)定的權(quán)限也可能出現(xiàn)沖突?！保?2］

（1）法律對(duì)外國人管理工作所涉及的個(gè)人和單位的基本權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清。例如，依照法律規(guī)定，大多數(shù)負(fù)有外國人管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)都沒有向公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)將違法外國人限期出境、遣送出境和限制入境的權(quán)利和義務(wù)；對(duì)非法居留、非法就業(yè)的外國人，無論其情節(jié)多么嚴(yán)重、危害多大，司法機(jī)關(guān)都無權(quán)追究其刑事責(zé)任；外國人沒有向接待、留宿或聘用他的個(gè)人、單位提供自己的身份證件資料的義務(wù)，等等。由于法律對(duì)外國人管理工作所涉及的個(gè)人和單位的基本權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清，嚴(yán)重影響了外國人管理工作的正常開展。

（2）導(dǎo)致一定范圍存在法律沖突與法律空白現(xiàn)象。在外國人就業(yè)管理方面，法律沖突表現(xiàn)得最為明顯。例如，1996年當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)部、外交部、公安部及對(duì)外經(jīng)貿(mào)部等4個(gè)部門頒布的、目前仍在施行的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，其自身就存在著與實(shí)際情況自相矛盾的地方：它明確了外國人在華就業(yè)管理的中國政府主管機(jī)關(guān)是勞動(dòng)行政部門。但實(shí)際主管部門卻是勞動(dòng)行政部門與外國專家局、文化部及海洋總公司四家并存。1999年外國專家局、外交部、公安部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外國專家管理工作的通知》及《外國經(jīng)濟(jì)專家來華工作管理辦法》中明確規(guī)定：中國政府主管外國（經(jīng)濟(jì)、文教）專家來華工作的機(jī)關(guān)是國家外國專家部門。這顯然再次印證在外國人就業(yè)管理方面法律存在著沖突。另一方面，法律空白現(xiàn)象也很嚴(yán)重。2013年施行的《出境入境管理法》第41條第二款規(guī)定：外國人在中國境內(nèi)工作管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。新出入境管理法已經(jīng)實(shí)施快1年了，而國務(wù)院有關(guān)外國人在中國境內(nèi)工作管理辦法卻不見蹤影。再如，中方或外方房屋所有人將房屋出租給外國人時(shí)，由于沒有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定房屋出租人到公安機(jī)關(guān)辦理臨時(shí)住宿登記手續(xù)、到房產(chǎn)管理部門辦理登記備案手續(xù)、發(fā)現(xiàn)承租人利用租賃房屋從事違法活動(dòng)的及時(shí)報(bào)告公安機(jī)關(guān)等義務(wù)，極易造成對(duì)外國人的漏管失控。

3.“大外管”行政協(xié)調(diào)機(jī)制本身的弱點(diǎn)

（1）協(xié)作機(jī)制的“軟”。首先表現(xiàn)在沒有法定的外國人管理工作機(jī)制，對(duì)于在協(xié)調(diào)工作中不及時(shí)、不到位的部門難以實(shí)現(xiàn)問責(zé)處罰。外管聯(lián)席會(huì)議和外國人領(lǐng)導(dǎo)小組充其量是個(gè)松散的磋商機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行中因沒有規(guī)定各相關(guān)單位的責(zé)任而不具備強(qiáng)制性，使得有些部門會(huì)出現(xiàn)消極的不作為現(xiàn)象，致使有關(guān)的決策得不到落實(shí)。例如，工商、稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)一般違反工商、稅務(wù)法律法規(guī)的外國人處理后，如果不及時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)，提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)依法將其限期離境或遣送出境，在聯(lián)席會(huì)議上便不可能通報(bào)案件情況。即使該外國人在我境內(nèi)繼續(xù)從事違法活動(dòng)，造成一定的后果，上述部門也不會(huì)有不作為方面的處罰。其次，由于缺乏監(jiān)督、考核制度，機(jī)制效能大打折扣。監(jiān)督考評(píng)機(jī)制的有效與否是影響政府部門間協(xié)調(diào)配合效能的關(guān)鍵因素之一。由于“大外管”行政協(xié)調(diào)機(jī)制沒有監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，就意味著缺乏有效的監(jiān)督和約束，因此，難以調(diào)動(dòng)政府部門和行政人員在涉外管理方面的積極性和主動(dòng)性，更無法實(shí)現(xiàn)“底數(shù)清、管得住、服務(wù)好”的外國人管理總目標(biāo)。

（2）前沿單位缺乏相應(yīng)工作機(jī)制。目前，我國已初步在中央部委、全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及80個(gè)外國人管理工作重點(diǎn)城市建立了以定期召開聯(lián)席會(huì)議為主要協(xié)調(diào)方式的協(xié)作機(jī)制，但是具體到外管工作的前沿單位——派出所及社區(qū)，仍然缺少相應(yīng)的工作機(jī)制。有學(xué)者預(yù)言，“以屬地公安機(jī)關(guān)日常管理為基礎(chǔ)，充分依靠社會(huì)力量和政府部門相互合作的的社區(qū)外國人管理機(jī)制勢(shì)在必行”，［13］如何適應(yīng)社區(qū)外國人管理的新形勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)高效可行的社區(qū)外國人管理機(jī)制將成為外國人管理的新課題。

4.“小外管”分工配合機(jī)制存在的問題

（1）對(duì)單位責(zé)任語焉不詳?！豆矙C(jī)關(guān)外國人管理工作分工配合機(jī)制規(guī)定》雖然有“對(duì)協(xié)作配合不力，導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”的規(guī)定，但追究什么責(zé)任，如何追究責(zé)任，則沒有下文，很難起到約束性的作用。

（2）缺乏應(yīng)急磋商機(jī)制。外國人管理中，會(huì)出現(xiàn)突發(fā)的涉及外國人的案件或群體性事件，公安部門能否在第一時(shí)間準(zhǔn)確捕捉變化信息，迅速做出預(yù)判和處置，很大程度上依賴有備無患的應(yīng)急磋商機(jī)制。它需要準(zhǔn)確無誤的信息系統(tǒng)、有針對(duì)性的預(yù)案、充足的后勤保障來鞏固。而“小外管”分工配合機(jī)制則沒有這方面的子機(jī)制。

（3）對(duì)外國人管理績(jī)效考評(píng)機(jī)制不夠完善。沒能結(jié)合2007年全國外國人管理會(huì)議召開以來外國人管理工作的重點(diǎn)以及發(fā)展趨勢(shì)，制定像《基層公安機(jī)關(guān)境外人員管理工作規(guī)范》具有可操作性的細(xì)則。

5.外國人管理信息沒有實(shí)現(xiàn)共享

（1）“小外管”的信息共享效率不高?！皸l塊結(jié)合、以塊為主”的公安管理體制，以及各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，極易造成各地區(qū)外國人管理信息化建設(shè)的不平衡，不可避免地存在某些地方的信息孤島。另一方面，由于涉外信息的密級(jí)度高，出入境管理部門與其它警種之間難以形成信息的及時(shí)共享。例如，基層外管民警若要核查一個(gè)外國人的身份信息，無法直接通過信息網(wǎng)絡(luò)來查詢，必須通過出入境管理部門特定的程序，這種復(fù)雜繁瑣的程序極大地降低了外國人管理工作的效率和信息化建設(shè)的優(yōu)越性。［14］

（2）“大外管”的信息時(shí)效性更差。“公安與其他外國人管理機(jī)關(guān)建立的聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)質(zhì)上是涉外情報(bào)信息會(huì)商機(jī)制?！保?5］但這種聯(lián)席會(huì)議只是定期不定期召開，間隔時(shí)間較長，難以保證信息的時(shí)效性。由于缺乏統(tǒng)一的外國人管理信息平臺(tái)，涉外各職能部門信息系統(tǒng)的運(yùn)行基本上都是封閉式的，涉及外國人服務(wù)管理的信息和數(shù)據(jù)不能在日常工作中被及時(shí)傳遞和共享，更難以實(shí)現(xiàn)信息的預(yù)警作用。

四、一些國家外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的成功實(shí)踐

在外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐上，一些國家進(jìn)行了成功的實(shí)踐。

在管理體制上，法國整合了外國人的管理部門。以前，法國的外國人管理體系涉及到內(nèi)政部、司法部、外交部及社會(huì)事務(wù)與就業(yè)部等不同的政府部門，也存在著多頭管理中的部門協(xié)調(diào)問題。2007年5月，法國成立了一個(gè)“移民、融入、國民身份與共同發(fā)展部”，目的是通過職能整合，把“所有與移民問題相關(guān)的政策事務(wù)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理，把所有與移民手續(xù)相關(guān)的簽證、居留證簽發(fā)直至非法移民驅(qū)逐出境的機(jī)關(guān)都集中在一起?！保?6］法國這種把與外國人管理有關(guān)的事務(wù)合并歸攏，歸口到一個(gè)部門，能有效地減少管理上的交叉重復(fù)，提高管理效率。

泰國成立了移民委員會(huì)，意在加強(qiáng)外國人管理的部門協(xié)調(diào)。泰國1979年《移民法》規(guī)定，“內(nèi)政部長主管本法的實(shí)施”，而作為具體的實(shí)施機(jī)關(guān)，泰國移民委員會(huì)的成員包括內(nèi)政部、外交部、警察署、檢察部、投資委員會(huì)、國家安全委員會(huì)、泰國旅游組織和移民局等部門和組織的主要負(fù)責(zé)人等。

美國在外國人管理的行政協(xié)調(diào)上，在法上賦予了國土安全部的主導(dǎo)地位。國土安全部負(fù)責(zé)外國人簽證申請(qǐng)、歸化申請(qǐng)、庇護(hù)和難民申請(qǐng)的裁決等；也負(fù)責(zé)外國人入籍、移民法執(zhí)法、移民案件裁決和外國人遣返事務(wù)。還有一些相關(guān)的政府部門具有外國人管理職能：國務(wù)院、司法部、勞工部、聯(lián)邦調(diào)查局、健康與社會(huì)服務(wù)部等。美國移民法律首先明確規(guī)定國土安全部是唯一代表美國聯(lián)邦政府執(zhí)行移民法律的主管機(jī)關(guān)，這為美國移民法律的統(tǒng)一執(zhí)行和高效率運(yùn)作，提供了強(qiáng)有力的組織保障。其次，還明確相關(guān)機(jī)關(guān)的職責(zé)和協(xié)作機(jī)制。［17］《移民與國籍法》授予移民局長與司法部長、美國聯(lián)邦調(diào)查局和中央情報(bào)局的負(fù)責(zé)人以及其他負(fù)責(zé)國內(nèi)安全的其他政府官員進(jìn)行直接的、連續(xù)聯(lián)絡(luò)獲取和交換用于執(zhí)行該法規(guī)規(guī)定情報(bào)的權(quán)力①《移民與國籍法》第105條規(guī)定：移民局長和行政官員有權(quán)與美國聯(lián)邦調(diào)查局和中央情報(bào)局的負(fù)責(zé)人以及其他負(fù)責(zé)國內(nèi)安全的其他政府官員保持直接的、連續(xù)的聯(lián)絡(luò)，以獲取和交換用于執(zhí)行本法規(guī)規(guī)定情報(bào)，以利于美國國內(nèi)和邊境的安全。移民局長和行政官員將保持相互間的直接的、連續(xù)的聯(lián)絡(luò)以利于本法規(guī)以及所有其他的移民和歸化法實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)一致和高效率。；移民部門還可以有權(quán)要求司法部長和聯(lián)邦調(diào)查局局長提供簽證申請(qǐng)人或入境許可申請(qǐng)人的犯罪歷史記錄。②《移民與國籍法》第105條b款第1項(xiàng)規(guī)定：司法部長和聯(lián)邦調(diào)查局局長將向國務(wù)院和移民局提供方便，使該部門可以從國家犯罪信息中心（National Crime Information Center NCIC）的州際身份索引、被通緝?nèi)藛T檔案和國家犯罪信息中心保存的、司法部長和信息查詢方雙方同意的任何其他檔案中獲取犯罪歷史記錄的信息，以確定上述檔案中是否保存有簽證申請(qǐng)人或入境許可申請(qǐng)人的犯罪歷史記錄。再次，成立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在國土安全部?jī)?nèi)部，為加強(qiáng)公民與移民服務(wù)局（BCIS）、海關(guān)和邊境保衛(wèi)局（CBP）、移民及海關(guān)執(zhí)法局（BICE）之間的協(xié)作，《國土安全法》第475條專門規(guī)定，在國土安全部部長助理辦公室設(shè)立一個(gè)共享服務(wù)主任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三個(gè)機(jī)構(gòu)間工作和信息資源的共享。［18］此外，為調(diào)動(dòng)地方政府及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與和執(zhí)行移民法律政策的積極性，美國聯(lián)邦政府在堅(jiān)持移民中央事權(quán)的原則下，結(jié)合其國情，靈活地采取了與州政府簽署協(xié)議、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的方式。

許多國家重視構(gòu)建統(tǒng)一的外國人管理信息系統(tǒng)。澳大利亞有外國人行蹤警示清單（Movement Alert List，MAL）的統(tǒng)一簽證體系。該清單是有關(guān)入境人員和國際旅游文件的數(shù)據(jù)庫，包括對(duì)澳大利亞安全造成危險(xiǎn)的犯罪分子，曾因違反移民法和健康原因被拒絕入境者，以及丟失、被盜和虛假國際旅游文件的詳細(xì)信息。簽發(fā)簽證前審查可以減緩澳大利亞海關(guān)署（Australian Customs Service）在口岸審查入境者的壓力。申根國家開發(fā)了第二代申根資訊系統(tǒng)（SISⅡ），是用于記錄和共享被捕、移民、失物等信息的電腦系統(tǒng)，主要涉及正在犯罪或未來可能犯罪，正在或未來可能為犯罪提供證據(jù)的人員的個(gè)人信息。它在第一代申根資訊系統(tǒng)（SISⅠ）版本的基礎(chǔ)上，將處理更加復(fù)雜的信息和更多的接入點(diǎn)，“包括指紋、照片、DNA圖譜等信息。整個(gè)歐洲的各級(jí)警署和邊境官員在執(zhí)行例行檢查的時(shí)候可以看到每個(gè)人的個(gè)人材料?！保?9］

五、完善在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制的基本構(gòu)想

外國人管理工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是法制、外事和管理的統(tǒng)一體。事實(shí)證明，任何一個(gè)部門均無法獨(dú)立承擔(dān)在華外國人管理的全部事權(quán)，而必須依賴相關(guān)部門間的協(xié)作配合。針對(duì)在華外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制中出現(xiàn)的問題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）構(gòu)建對(duì)外國人管理行政協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要制定《外國人管理與服務(wù)法》或以國務(wù)院的名義制定《外國人管理與服務(wù)辦法》

2011年5月1日，廣東省頒布實(shí)施了《廣東省外國人管理服務(wù)暫行規(guī)定》，為全國性的《外國人管理與服務(wù)法（或辦法）》的出臺(tái)進(jìn)行了開創(chuàng)性的嘗試，具有十分重要的借鑒意義和推廣價(jià)值。例如，在外國人就業(yè)管理上，該規(guī)定有十分完善的制度：首先明確了就業(yè)管理的主管部門，確立了其余各政府部門分工配合的聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，明確了在華外國人非法就業(yè)的相關(guān)政府部門的責(zé)任。其次，規(guī)定了外國人、用人單位以及被授權(quán)單位等相關(guān)人員、單位的責(zé)任與義務(wù)，再次，從政府的角度對(duì)在華外國人就業(yè)作出管控，對(duì)其相關(guān)資格、條件等作出了明確限制，最后，規(guī)定了各類非法就業(yè)情形的處罰措施。該規(guī)定很好地起到打擊非法就業(yè)，維護(hù)外國人就業(yè)管理秩序的作用。

新的《出境入境管理法》對(duì)外國人簽證的簽發(fā)和管理、就業(yè)、留學(xué)規(guī)定了一些原則性的規(guī)定，但它僅是外國人管理中的一部專門性的實(shí)體法律，不可能對(duì)外國人管理中相關(guān)部門的職責(zé)和如何協(xié)調(diào)等程序性問題作出規(guī)定。因此，我國有必要制定出一部外國人管理的程序法——《外國人管理與服務(wù)法（或辦法）》，可在總結(jié)和借鑒《廣東省外國人管理服務(wù)暫行規(guī)定》在實(shí)踐中的情況，以法律或法規(guī)的形式，進(jìn)行規(guī)制。主要內(nèi)容應(yīng)包括：

1.對(duì)外國人管理工作涉及的所有個(gè)人和單位的基本權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定

細(xì)化與明晰各級(jí)政府外國人管理職責(zé)的劃分，是一種積極的協(xié)調(diào)機(jī)制，是減少不合諧因素的一種預(yù)防性與根治性措施。這是一種積極的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。明確規(guī)定外國人管理工作涉及的所有個(gè)人和單位的基本權(quán)利義務(wù)，就是要解決“外國人管理工作中的基本法律關(guān)系”這個(gè)基本問題。在外國人管理工作中需要明確基本權(quán)利義務(wù)的個(gè)人和單位主要包括三類：一是負(fù)有外國人管理工作職責(zé)的國家機(jī)關(guān)；二是接待、留宿或聘用外國人的個(gè)人和單位；三是來華的外國人。

2.對(duì)外國人基本機(jī)制作出明確規(guī)定

明確規(guī)定外國人管理工作的基本機(jī)制，就是要解決“外國人管理機(jī)關(guān)怎樣形成合力”這個(gè)基本問題。只有在外國人管理法中明確規(guī)定外國人管理工作的基本機(jī)制，才能確保在外國人管理工作中，各相關(guān)國家機(jī)關(guān)既各負(fù)其責(zé)，又相互密切配合，形成齊抓共管的有效合力。

（1）可設(shè)置像泰國“移民委員會(huì)”那樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)各相關(guān)國家機(jī)關(guān)的統(tǒng)一行動(dòng)；或像美國那樣在法律中給予外國人管理核心部門主導(dǎo)權(quán)。

（2）要制定一套完善的工作程序，確保聯(lián)席會(huì)議運(yùn)作及各相關(guān)國家機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)配合的科學(xué)高效。這套工作程序應(yīng)當(dāng)包括聯(lián)席會(huì)議的召集，就相關(guān)工作進(jìn)行協(xié)商、勾通、研判、決策，以及各相關(guān)國家機(jī)關(guān)日常的外國人管理。

（3）構(gòu)建各機(jī)關(guān)間的情況通報(bào)制度、聯(lián)合決策制度、聯(lián)合處置涉外案事件制度，對(duì)各種違法犯罪的外國人除依據(jù)其他法律法規(guī)處理外還應(yīng)當(dāng)考慮以出入境管理法處理的制度等。

（二）體制上預(yù)防和減少外國人管理中的不協(xié)調(diào)因素

由于我國沒有在法上明確規(guī)定出入境管理部門的主導(dǎo)地位，沒有明確其在外國人管理行政協(xié)調(diào)的地位，故而出現(xiàn)多頭管理、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力的局面。

為從體制上預(yù)防和減少外國人管理中的不協(xié)調(diào)因素，首先，可采取美國在法律上確定國土安全部在外國人就業(yè)、留學(xué)生、難民管理中主導(dǎo)地位的做法，賦予我國出入境管理部門相似的地位。其次是效仿法國成立統(tǒng)一的外國人管理機(jī)構(gòu)的辦法，改革現(xiàn)有的出入境管理部門體制。新的《出境入境管理法》已確立出入境邊防檢查機(jī)關(guān)以及縣級(jí)公安出入境管理部門對(duì)警告和500元以下罰款的獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，這對(duì)于提高辦案效率，加大對(duì)出入境領(lǐng)域違法犯罪的打擊力度作用明顯。但筆者認(rèn)為，還應(yīng)對(duì)涉外案件的管理體制進(jìn)一步進(jìn)行改革，可“把空港、陸路、海港口岸邊防檢查職能逐步納入公安出入境管理部門，以使其具有完整的審批、檢查、處罰、管理權(quán)限”［20］。

單就臨時(shí)來華外國人住宿登記管理工作來看，要解決治安和出入境管理部門重疊管理的局面，可分兩步走：首先按照法律優(yōu)位的原則，可在《出境入境管理法》實(shí)施細(xì)則中，解決《出境入境管理法》和2008年1月1日試行的《公安派出所外國人住宿登記管理辦法》處罰主體和標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題：對(duì)外國人在旅館以外的其他住所居住或者住宿的未辦理登記的，“警告和500元以下罰款”，應(yīng)以縣級(jí)公安出入境管理部門名義處罰;“500-2000元罰款”，應(yīng)以縣級(jí)公安機(jī)關(guān)名義作出處罰決定。其次，應(yīng)一勞永逸，將此項(xiàng)工作一并交治安（戶政）部門管理。筆者認(rèn)為，臨時(shí)來華外國人的住宿登記應(yīng)該交由治安（戶政）部門管理更為合適。因?yàn)樽∷薜怯浭桥R時(shí)戶口管理工作，是治安管理工作的一部分，治安部門已經(jīng)建立了比較成熟的市局、縣（市）區(qū)分局和派出所三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)，在對(duì)旅館業(yè)和派出所進(jìn)行管理中有職能上的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)可以解決中、小旅館外國人登記管理問題和新開業(yè)飯店管理滯后等一系列問題。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一的外國人管理信息平臺(tái)

鑒于外國人聯(lián)席會(huì)議存在著信息共享時(shí)效性差的問題，剛剛實(shí)施的新出境入境管理法提出了可行的解決辦法：建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)。針對(duì)這一點(diǎn)，國務(wù)院可組織協(xié)調(diào)外事、公安、人力資源和社會(huì)保障、外國專家、教育等相關(guān)部門進(jìn)行論證，確定公安部為此項(xiàng)工作的牽頭單位，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分別實(shí)施、確保信息共享的原則，盡快建成統(tǒng)一的“大外管”信息平臺(tái)。突出該信息平臺(tái)的兩大功能：為外國人簽發(fā)證照等服務(wù)提供及時(shí)、可靠的信息支撐；為打擊外國人違法犯罪提供強(qiáng)大的查詢數(shù)據(jù)庫。

可效仿日本、澳大利亞及申根國家，建立一個(gè)“境外簽證——入境檢查——住宿登記——就業(yè)管理——簽證延期——出境信息反饋”等全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)。把境內(nèi)外簽證、口岸邊檢、住宿登記、就業(yè)管理、航班等涉及外國人的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，提高信息的鮮活性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)對(duì)外國人從申辦簽證到入境后居留、活動(dòng)、出境等情況的全面掌控。［21］

（四）建立健全社區(qū)外國人管理協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，由于外國人聚居呈現(xiàn)社區(qū)化的特點(diǎn)，我國的“外國人管理工作重心將向社區(qū)延伸，基層機(jī)關(guān)應(yīng)建立四層級(jí)的外國人管理機(jī)制，即市外管理（聯(lián)席會(huì)議）——區(qū)外管（聯(lián)席會(huì)議）——街道外國人管理（服務(wù)工作站）——社區(qū)外國人管理服務(wù)點(diǎn)（四級(jí)）?！保?2］為此，派出所可構(gòu)建社區(qū)外管警務(wù)工作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)外國人管理的社區(qū)化的有效管理。具體做到以下幾點(diǎn)：

1.建立社區(qū)外國人管理協(xié)調(diào)組織。構(gòu)建以派出所所長為領(lǐng)導(dǎo)、能統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)轄區(qū)基層行政單位、企事業(yè)單位和社區(qū)居民在內(nèi)的社區(qū)外國人管理領(lǐng)導(dǎo)小組。以社區(qū)為范圍，以公安派出所為主導(dǎo)，以居委會(huì)，物業(yè)，街道辦及政府其他部門為輔助領(lǐng)導(dǎo)，以警民聯(lián)手協(xié)作為手段，通過定期召開聯(lián)席會(huì)議就轄區(qū)內(nèi)的外國人管理進(jìn)行溝通，分享涉外信息，及時(shí)就相關(guān)問題進(jìn)行專門會(huì)商和研討，來提高外管工作效率和反應(yīng)速度。

2.制定明確的社區(qū)外國人管理協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)范。明確規(guī)范派出所、社區(qū)民警以及各涉外單位職責(zé)，規(guī)范社區(qū)警務(wù)工作民主監(jiān)督制度，形成對(duì)社區(qū)警務(wù)工作進(jìn)行檢查、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲的科學(xué)管理。

3.建立社區(qū)工作網(wǎng)絡(luò)。要發(fā)揮充分發(fā)揮基層派出所在社區(qū)中戰(zhàn)線短、情況熟、機(jī)動(dòng)性強(qiáng)及公安派出所社區(qū)警務(wù)的點(diǎn)多、面廣、與群眾聯(lián)系密切等優(yōu)勢(shì)，逐步建立起一個(gè)以外管民警為骨干、以社區(qū)民警為基礎(chǔ)、各警種分工負(fù)責(zé)，以外管聯(lián)絡(luò)員、戶口登記員、房屋協(xié)管員、物業(yè)保安等社會(huì)力量為依托的外國人管理網(wǎng)絡(luò)。為調(diào)動(dòng)群眾參與外國人管理工作的積極性，可采取有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制：對(duì)群眾舉報(bào)外國人“三非”、違反住宿登記等違法情形進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）制定和落實(shí)外國人管理監(jiān)督考評(píng)機(jī)制

實(shí)踐證明，沒有科學(xué)、合理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，做好外國人管理工作無從談起。外國人管理監(jiān)督考評(píng)機(jī)制以"大外管"協(xié)調(diào)機(jī)制為重點(diǎn)，制定落實(shí)好獎(jiǎng)懲制度，以此激發(fā)廣大外國人管理和服務(wù)者工作的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

應(yīng)制定一個(gè)像《基層公安機(jī)關(guān)境外人員管理工作規(guī)范》似的考評(píng)規(guī)范，從責(zé)任落實(shí)、制度健全，情況清楚、信息靈敏，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法犯罪、正確處理涉外案（事）件等幾方面設(shè)定考核內(nèi)容，并設(shè)定獎(jiǎng)懲制度，重大疏漏要有責(zé)任倒查和追究制度?？蓮摹按笸夤堋奔啊靶⊥夤堋眱蓚€(gè)機(jī)制定期進(jìn)行系統(tǒng)的分級(jí)監(jiān)督、考評(píng)，重點(diǎn)了解協(xié)調(diào)工作中存在的各種問題，查找漏管失控的原因和責(zé)任，確保協(xié)調(diào)機(jī)制落到實(shí)處。

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（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

D630.3

A

1671-0681（2014）05-000105-06

張惠德，男，中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院講師，碩士；劉宏斌，男，中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院教授；曾范敬，男，中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院副教授。

2014-04-12

*本文是北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“建設(shè)世界城市背景下的首都外國人管理問題研究（課題號(hào)：13JDSHA006）”及“北京市‘三非’外國人管控機(jī)制創(chuàng)新研究（課題號(hào)：14SHB020）”的部分研究成果。