幸?guī)X，郭躍華

（昆明學院，云南昆明，650214，中共云南省委黨校經(jīng)濟管理教研部，云南昆明，650111）

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策述評
——以云南省為例*

幸?guī)X1，郭躍華2

（昆明學院，云南昆明，650214，中共云南省委黨校經(jīng)濟管理教研部，云南昆明，650111）

產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開政策支持，政策的制定又必須與產(chǎn)業(yè)實際相結(jié)合，才能起到積極的作用。適度超前的政策，甚至能使一個產(chǎn)業(yè)快速成長，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。在相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，對國內(nèi)外有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)政策制定和執(zhí)行情況進行全面梳理，并以云南省為例，對云南省旅游產(chǎn)業(yè)自1978年發(fā)展至今的各個階段，尤其是“旅游強省”階段的產(chǎn)業(yè)政策進行分析和評價，以推動旅游產(chǎn)業(yè)更好更快的發(fā)展。

云南??；旅游產(chǎn)業(yè)政策；發(fā)展階段；評價

一、旅游產(chǎn)業(yè)政策的類型

國內(nèi)外旅游產(chǎn)業(yè)政策有多種具體內(nèi)容，但基本上可以歸結(jié)為旅游基本政策、特殊政策和保障政策三種類型［3］，從不同層面給予旅游業(yè)支持與保障。

1.基本政策

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的基本政策屬于國家產(chǎn)業(yè)政策體系，包括旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策及旅游產(chǎn)業(yè)組織政策三個主要方面。旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是圍繞著旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題而制定的政策，具體涉及旅游業(yè)與國民經(jīng)濟其他行業(yè)間的關(guān)系、旅游業(yè)在整個國民經(jīng)濟體系中的地位、國際與國內(nèi)旅游業(yè)關(guān)系、旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各組成部分間的結(jié)構(gòu)與比例等領(lǐng)域。旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策是在不同區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展要素水平、層級等存有差異，不能按照同一模式運行的情況下制定的區(qū)域性旅游政策，旨在推動地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，促進不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)組織政策則是關(guān)于旅游業(yè)內(nèi)部運作環(huán)節(jié)的指導性措施與方法，包括旅游企業(yè)市場進入和退出準則與規(guī)定、旅游企業(yè)發(fā)展政策等內(nèi)容。

2.特殊政策

旅游產(chǎn)業(yè)特殊政策是在旅游業(yè)全球化發(fā)展的背景下，為支持和促進旅游業(yè)有效發(fā)展而推出的一系列涉及旅游業(yè)具體運作和市場運行等方面的特殊指導與調(diào)控政策，具體包括旅游產(chǎn)品開發(fā)政策、旅游市場開拓政策、旅游技術(shù)政策等。旅游產(chǎn)品開發(fā)政策是為各類旅游產(chǎn)品開發(fā)提供指導與保障的政策；旅游市場開拓政策是一系列引導和刺激旅游市場發(fā)展、擴大旅游需求的政策措施；旅游技術(shù)政策則是為促進高新技術(shù)在旅游業(yè)中的應用，增加旅游業(yè)科技含量，提高旅游業(yè)競爭力等而推出的引導與支持政策。

3.保障政策

旅游業(yè)的外部關(guān)聯(lián)性以及內(nèi)部協(xié)調(diào)性要求較高，旅游業(yè)的有效運行離不開各種相關(guān)因素的配合與協(xié)調(diào)。首先，旅游企業(yè)運作與基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、國際國內(nèi)經(jīng)濟政治背景等外部環(huán)境要素密不可分，其次，旅游業(yè)內(nèi)部服務水平、發(fā)展規(guī)模等也與資源構(gòu)成、環(huán)境、人才等緊密相連，國家和區(qū)域環(huán)境政策、教育政策、人才政策、衛(wèi)生政策、各類旅游企業(yè)質(zhì)量管理規(guī)定等政策為旅游業(yè)發(fā)展提供了支持與保障。

二、國內(nèi)外旅游產(chǎn)業(yè)政策分析評價

（一）國外旅游產(chǎn)業(yè)政策分析評價

從國際范圍看，制定與實施中長期發(fā)展政策已經(jīng)成為促進旅游業(yè)發(fā)展的主要工作手段，發(fā)達國家尤其如此。比如，美國的《旅游促進法案》，加拿大的《2009-2013年旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》，英國的《2012年決勝：旅游業(yè)戰(zhàn)略和超越》，法國的《旅游服務業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代化法律（草案）》，歐盟的《新歐盟旅游政策框架》，澳大利亞的《國家長期旅游業(yè)戰(zhàn)略》，新西蘭的《2015年旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》，韓國的《觀光產(chǎn)業(yè)先進化戰(zhàn)略》，日本的《新成長戰(zhàn)略——重建“活力日本”方案》等［4］?？傮w來講，這些政策在構(gòu)建旅游協(xié)調(diào)機制的同時，更加關(guān)注國家整體促銷政策的評估與可操作性。主要表現(xiàn)在：

1.建立強有力的旅游綜合協(xié)調(diào)機制

旅游活動鏈條很長，涉及食住行游購娛等一系列環(huán)節(jié)，因此建立旅游綜合協(xié)調(diào)機制來統(tǒng)籌旅游業(yè)發(fā)展是許多國家共同的做法。比如，德國在聯(lián)邦議會經(jīng)濟委員會下設(shè)置了專門的旅游委員會，負責協(xié)調(diào)各部委的旅游管理工作，并由一名國務秘書負責聯(lián)絡(luò)工作；泰國專門成立了由內(nèi)務部、交通部、外交部、國家環(huán)境委員會、國家經(jīng)濟和發(fā)展委員會、立法委員會的高級官員，泰國航空公司總裁、泰國國家旅游局局長、行業(yè)工會領(lǐng)袖等人士組成的旅游管理委員會作為最高層次的旅游管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)；香港的旅游發(fā)展局作為一個半官方的機構(gòu)，實際上承擔了協(xié)調(diào)政府部門、城市規(guī)劃部門、商務發(fā)展部門、旅游部門、基礎(chǔ)設(shè)施管理部門（交通、教育、環(huán)境衛(wèi)生）、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機構(gòu)、接待企業(yè)和零售業(yè)、建筑業(yè)、旅游業(yè)界、當?shù)鼐用竦缺姸嗬嫦嚓P(guān)者共同開展旅游目的地營銷活動的職責，這一組織架構(gòu)對改變許多地方旅游部門在宣傳推廣中唱“獨角戲”的模式就有很好的借鑒意義。

2.政策目標更加重視國家整體促銷

國家層面的旅游業(yè)促銷成為相關(guān)政策的關(guān)鍵內(nèi)容。歐盟提出塑造歐洲可持續(xù)高品質(zhì)旅游目的地品牌，把歐盟作為一個整體的旅游目的地加以塑造、宣傳促銷。包括建立并推廣“歐洲品牌”，與各成員國共同努力使其在國際旅游市場上占有突出地位；進一步加強與各成員國相關(guān)組織以及業(yè)界的合作，通過visiteurope.com共同宣傳歐洲旅游產(chǎn)品；加強歐盟與UNWTO、OECD、T20、EURO-Med等國際組織的合作。美國《旅游促進法案》提出將建立一個專門負責海外市場促銷的非營利機構(gòu)，類似于一個國家（城市）觀光局。同時，增加美國在中國、巴西、印度等國使領(lǐng)館簽證官人數(shù)，提高簽證效率，縮短簽證時間，以有效拓展新客源?！队?012年決勝：旅游業(yè)戰(zhàn)略和超越》建議推行的“熱烈歡迎：踏上紅地毯”（Roll Out The Red Carpet）。同時，重點開發(fā)商務旅游市場，提升商務旅游產(chǎn)品的知名度和美譽度。澳大利亞的《國家長期旅游業(yè)戰(zhàn)略》強調(diào)最關(guān)注的市場包括中國、新西蘭、英國和印度。針對這些目標市場的促銷主題是“沒有度假，就沒有生活”。政府還進一步強化了旅游行政部門的功能，兼顧國際國內(nèi)兩個市場。

（三）關(guān)注新產(chǎn)品開發(fā)和質(zhì)量監(jiān)控

除宏觀的政策目標外，這些政策更為關(guān)注新產(chǎn)品開發(fā)和質(zhì)量監(jiān)控。英國《2012年決勝：旅游業(yè)戰(zhàn)略和超越》要求通過精心組織的文化和體育活動提升國民和游客的生活品質(zhì)，支持購買卓越的旅游產(chǎn)品，不僅在世界旅游業(yè)、相關(guān)創(chuàng)意和休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中占據(jù)有利地位，而且充分挖掘奧運會舉辦形成的各種潛在機會，提升住宿和旅游吸引物質(zhì)量，重點提升旅游業(yè)從業(yè)人員技能，采取可持續(xù)的旅游業(yè)發(fā)展策略，努力在奧運會后形成超越現(xiàn)在的可貴遺產(chǎn)。韓國“第八次國家就業(yè)戰(zhàn)略會議”提出要著力提高觀光產(chǎn)業(yè)競爭力，包擴培育四大最佳觀光名勝區(qū)，擴充改善觀光住宿設(shè)施和經(jīng)營環(huán)境，有計劃改善中國等主要客源國的旅游者接待環(huán)境，提升旅游品質(zhì)等；從購物旅游、生態(tài)旅游、海洋航空觀光和農(nóng)村漁村觀光等四個方面推進入境旅游；搞活水上、航空和騎馬等休閑活動，擴充休閑運動旅游產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。歐盟則強調(diào)提供多樣化的旅游產(chǎn)品和主題線路。新西蘭提出要完善標準，提供優(yōu)越的旅游產(chǎn)品和服務；突出特色，加強旅游目的地和旅游產(chǎn)品的國際競爭力。

（四）關(guān)注政策進程監(jiān)控和執(zhí)行效果評估

在具體評估過程中，發(fā)達國家對旅游的關(guān)注和評估，早已不局限在旅游相關(guān)行業(yè)的收入上，而是立足整個經(jīng)濟體運行的全局。更為顯著的是，發(fā)達國家旅游業(yè)的地位確定依賴于就業(yè)創(chuàng)造。在發(fā)達國家的旅游業(yè)目標體系中，就業(yè)遠比經(jīng)濟影響更為重要。這與發(fā)展中國家更加關(guān)注經(jīng)濟增長或者與就業(yè)創(chuàng)造并重的價值取向有顯著的差別。英國《2012年決勝：旅游業(yè)戰(zhàn)略和超越》指出，蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)每年為英國經(jīng)濟帶來超過850億英鎊的收入，并且成為最大的就業(yè)部門，直接工作崗位高達140萬個。根據(jù)美國《旅游促進法案》實施的旅游促進計劃，每年將帶來40億美元新訪客的消費支出及4萬個就業(yè)機會。澳大利亞旅游業(yè)在國家層面的定位是刺激需求和捍衛(wèi)就業(yè)機會。日本的《新成長戰(zhàn)略——重建“活力日本”方案》提出，2020年外國游客人數(shù)要增加至2500萬人，更遠的將來要達到3000萬，帶來約10萬億日元的收入和56萬個就業(yè)機會。韓國以2014年為目標，提出力爭實現(xiàn)吸引海外游客1200萬人次，將國民人均國內(nèi)旅游時間增多5天達到114天，創(chuàng)造4萬余個新增就業(yè)機會。

（五）國內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)政策分析評價

我國旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定滯后于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，長期以來旅游業(yè)一直是在爭取相對公平的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展、國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施近年開始得到各級政府的關(guān)注。特別是國發(fā)［2009］41號文件（即《國務院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》）發(fā)布以來，全國各地爭先發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)政策制定和實施出現(xiàn)新局面。具體體現(xiàn)為：

1.創(chuàng)新旅游管理體制

國發(fā)41號文件明確提出“要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力的要求，創(chuàng)新體制機制，推進旅游管理體制改革。支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點，鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理?！痹谙嚓P(guān)的體制機制中，旅游綜合協(xié)調(diào)機制則屬于旅游行政管理領(lǐng)域的“頂層設(shè)置”。總體來看，全國各級政府部門都在積極探索建立旅游綜合協(xié)調(diào)機制，一些地區(qū)在相關(guān)機制建設(shè)方面已經(jīng)取得了較為明顯的成效。

海南省為了貫徹落實國發(fā)41號文、《國務院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》和《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，成立了由省委、省政府主要領(lǐng)導擔任領(lǐng)導小組組長、副組長的海南省國際旅游島建設(shè)領(lǐng)導小組；成立海南省旅游規(guī)劃委員會，負責全省重要旅游資源開發(fā)和重大旅游建設(shè)項目的規(guī)劃審核；海南省旅游發(fā)展委員會作為國際旅游島建設(shè)領(lǐng)導小組的工作機構(gòu)，牽頭負責國際旅游島建設(shè)規(guī)劃編制、旅游資源管理和旅游項目審核的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。北京市旅游局更名為北京市發(fā)展旅游委員會，并列入市政府組成部門，進一步明確了強化產(chǎn)業(yè)促進、資源統(tǒng)籌、發(fā)展協(xié)調(diào)和服務監(jiān)管四項重點工作職能，全面負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。浙江省通過風景與旅游一體的管理體制改革以及旅委會體制的探索，構(gòu)建了省、市兩級行政管理相對統(tǒng)一規(guī)范，縣級風景旅游一體為主，有利于旅游業(yè)發(fā)展形式多樣的管理體制新格局，實現(xiàn)了旅游管理從“弱勢部門”向“有為政府”跨越。2009年，杭州市組建市旅游執(zhí)法支隊，同時抽調(diào)市旅委、市公安局、市交通局、市物價局、市城管執(zhí)法局、市工商局、市民族宗教局、市質(zhì)監(jiān)局、市衛(wèi)生局、市文廣新聞出版局、市公安局交警局等11個部門組成市旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法辦公室，與市旅委下屬的旅游執(zhí)法支隊、市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所三合一辦公，全市形成了橫向聯(lián)合、縱向聯(lián)動的旅游執(zhí)法體系。

2.完善旅游區(qū)域布局

從國家層面上看，確定了東部、中部、西部三大區(qū)域政策。在這個大格局下，東部地區(qū)細化了“海西經(jīng)濟區(qū)”“天津濱港新區(qū)”“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)”“浙江海洋經(jīng)濟區(qū)”等經(jīng)濟發(fā)展區(qū)；一些重要的節(jié)點城市也明確了在全球旅游經(jīng)濟中的發(fā)展定位，如杭州打造成為游客最滿意的旅游目的地、北京建設(shè)“世界城市”、上海建設(shè)“世界著名旅游城市”、澳門打造“世界休閑中心”等。西部地區(qū)借助國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，把旅游業(yè)作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，旅游的綜合效益逐步顯現(xiàn)。成都結(jié)合國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點工作，按照建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”目標定位，以龍門山、龍泉山兩大生態(tài)旅游功能區(qū)建設(shè)為重點，努力帶動旅游綜合改革整體突破；桂林國家旅游綜合改革試驗區(qū)與城市建設(shè)相結(jié)合，以臨桂新區(qū)建設(shè)為重點，依托多種自然和文化資源，凸顯臨桂新區(qū)在試驗區(qū)建設(shè)的作用和功能?！爸胁酷绕稹贝呱寺糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，武漢、長沙成為中部旅游城市旅游的領(lǐng)跑者，“焦作現(xiàn)象”一度成為國內(nèi)資源依賴型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的代表。

3.加快旅游產(chǎn)品開發(fā)

產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品內(nèi)容的調(diào)整是制定產(chǎn)品政策的主要方面。國發(fā)41號文件頒布后，國家旅游局與中央各部位先后簽訂多個合作協(xié)議，通過產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推動旅游產(chǎn)品升級換代。各地紛紛調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從觀光旅游產(chǎn)品為主體，向觀光、休閑度假、專項旅游產(chǎn)品三足鼎立的產(chǎn)品格局過度發(fā)展。旅游資源的深度挖掘和創(chuàng)新性開發(fā)、重大項目建設(shè)、旅游產(chǎn)品精品品牌戰(zhàn)略等成為旅游產(chǎn)品升級調(diào)整的重要推手。在這一背景下，海南以世界一流海島休閑度假旅游目的地為目標，提出了建設(shè)“國際旅游島”發(fā)展戰(zhàn)略；廣西下發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)旅游強區(qū)的決定》，要求以“壯美廣西”總體形象為核心，培育和提升“桂林山水”“浪漫北部灣”“民族風情”“秘境邊關(guān)”等旅游品牌。

4.提升旅游消費水平

旅游業(yè)作為典型的“消費型產(chǎn)業(yè)”，對擴大內(nèi)需特別是對擴大居民消費方面的作用非常顯著。近年來，國家旅游局從國家層面推進了旅游政策的制定。如，建立和完善“黃金周”制度，提倡實施帶薪休假制度和推行獎勵旅游方式，極大地促進了國內(nèi)旅游的發(fā)展。為應對金融危機影響，國家旅游局起草了《國民休閑計劃》，廣泛征求意見。在國家旅游局的引導和推動下，一些條件成熟的省區(qū)率先踐行《國民休閑計劃》。2009年2月，廣東省國民旅游休閑計劃（下稱“休閑計劃”）啟動，經(jīng)過兩年多的時間，不僅聚焦了社會關(guān)注的目光，更重要的是開掘了優(yōu)化國民生活方式的先河，提出了“彈性安排帶薪休假時間”“廣東人游廣東”等一些新的工作思路和做法。之后，南京發(fā)行鄉(xiāng)村旅游消費券；陜西省關(guān)中平原西北部的禮泉縣啟動“千萬門票大派送”活動；武漢旅游集散中心發(fā)放面值分為10、20、50、100、200元的旅游消費券；杭州、蘇州、洛陽等地紛紛效仿，發(fā)行旅游消費券，刺激了國內(nèi)旅游需求。

5.營造旅游投資環(huán)境

國家和地方政府逐步完善旅游投資政策，增加旅游基礎(chǔ)性投入和導向型投入，建立中央和地方旅游發(fā)展資金使用制度，開展旅游項目貸款貼息；結(jié)合環(huán)境部門、科技部門相關(guān)工作，開設(shè)生態(tài)旅游、旅游環(huán)境保護治理等專項研究和示范資金，扶持旅游企業(yè)進行基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)裝備的重大技術(shù)改造等工作。以焦作市為例，對列入國家鼓勵類的旅游服務業(yè)逐步實現(xiàn)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、用水、用電、用氣基本同價；對景區(qū)的賓館不征收價格調(diào)節(jié)基金；按市旅游發(fā)展規(guī)劃批準興建的大型旅游設(shè)施，經(jīng)相關(guān)部門審核，報市政府批準后免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費；旅游企業(yè)為開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝實際發(fā)生的研發(fā)費用，按照研發(fā)經(jīng)費的50%加計扣除，形成無形資產(chǎn)的，按照無形資產(chǎn)成本的150%攤銷；對進入省百強的企業(yè)、列級企業(yè)給予現(xiàn)金獎勵。河南省人民政府辦公廳印發(fā)《河南省貫徹落實國務院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)重點工作分工方案的通知》，要求河南省旅游局和發(fā)改委要切實落實賓館飯店同工業(yè)同等用水用電用氣價格政策。

6.擴大旅游對外開放

旅游業(yè)是對外開放戰(zhàn)略的重要組成部分，近年來國家旅游局和各級地方政府積極推動，本著“走出去”和“引進來”相結(jié)合的原則，探索對外開放新形態(tài)，以深化、擴展政府與國際組織之間的合作內(nèi)涵與外延，提升我國在世界旅游事務中的影響力。在政策制定和踐行的過程中，出現(xiàn)了一些嘗試性的工作：福建依托《關(guān)于支持福建加快建設(shè)海西經(jīng)濟區(qū)的若干意見》，實行福建居民赴金馬澎地區(qū)旅游，大陸居民可以通過旅游渠道赴臺，為大陸居民赴臺積累了經(jīng)驗。福建成為首批開放大陸居民赴臺旅游的13個省份之一，廈門、福州機場成為兩岸包機直航點，25個赴臺旅游省市居民可以經(jīng)福建赴金馬澎旅游和臺灣本島旅游。廣西日前下發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)旅游強區(qū)的決定》，計劃在5年內(nèi)，爭取東興、憑祥友誼關(guān)口岸簽證政策，擴大桂林口岸簽證輻射面，爭取實行南寧、桂林、北海等機場口岸簽證預審、聯(lián)審制和對東盟國家試用旅游團落地簽證或免簽入境政策，允許越南邊境地區(qū)人民換領(lǐng)外國人出入境前往廣西及周邊省區(qū)旅游，允許東盟國家居民持普通護照先入境后補辦簽證，對其旅游從業(yè)人員提供停留、居留簽證便利措施。海南從2011年1月執(zhí)行“離境退稅”政策，并于4月20日正式實施“離島退稅”政策，從“適用對象及條件”“離島免稅店、免費商品品種、免稅稅種”“免稅購物離島次數(shù)、金額、數(shù)量”“離島免稅政策實施流程”等四個方面進行了有益的實踐探索。

三、云南省旅游產(chǎn)業(yè)各發(fā)展階段政策評價

根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度、規(guī)模及其在國民經(jīng)濟中的地位、作用，云南旅游業(yè)大致經(jīng)歷了起步發(fā)展、旅游經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)建設(shè)、旅游支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)、旅游經(jīng)濟強省建設(shè)［5］和旅游強省五個大的發(fā)展階段。每一個階段的政策，具有其鮮明的時代特征，即起到了積極的推動作用，又不同程度上存在一定的局限性。

（一）起步發(fā)展階段（1978-1988年）

1981年，國務院下發(fā)了《關(guān)于加強旅游工作的決定》。當時我國旅游業(yè)處于發(fā)展初期，主要目標是為國家多創(chuàng)收外匯，體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策上就是國際入境旅游優(yōu)先。1984年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家旅游局《關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報告》，明確了至今為止最為重要的一項旅游產(chǎn)業(yè)政策——國家、地方、部門、集體和個人一起上，自力更生和利用外資一起上的“五個一起上”的政策。1985年，國務院批準國家旅游局《關(guān)于當前旅游體制改革幾個問題的報告》，指出旅游企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的改革方向。1986年，國務院明確把旅游業(yè)納入國民經(jīng)濟計劃，同時決定一年給旅游5億元資金，使旅游正式進入軌道。1988年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家旅游局《關(guān)于加強旅游工作的意見》，但因為當時國家對旅游發(fā)展始終有比較大的爭議，所以，嚴格說來，旅游所處的政策環(huán)境并不是一個好的環(huán)境。同年，國務院出臺了101號文件，把旅游賓館的建設(shè)納入到樓堂館所的范圍，實行嚴格控制，之后在國家計委出臺的產(chǎn)業(yè)導向目錄中又被列為限制發(fā)展類別，這個政策的出臺在一定程度上阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。與之相對應的是幾乎沒有支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本行業(yè)，全省僅有1家旅行社和8家賓館，并且大部分是政府招待所，標準客房不足300間；接待規(guī)模小，海外旅游者僅12萬人次，國內(nèi)旅游者不到130萬人次，其結(jié)果就是云南旅游業(yè)基本以單純的事業(yè)型接待服務為主要內(nèi)容。

（二）旅游經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)建設(shè)階段（1988-1995年）

1991年，國務院下發(fā)了8號文件，提出關(guān)于加強旅游行業(yè)管理的9條意見，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況逐步好轉(zhuǎn)。1992年，中共中央、國務院在《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中明確把旅游作為第三產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展。之后，在鄧小平南巡講話和黨的十四大精神的指導下，云南省政府下發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展旅游業(yè)的意見》，明確提出要使旅游業(yè)發(fā)展成為一項重要的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，有力促進了云南省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1993年，國務院辦公廳下發(fā)了75號文件，正式提出關(guān)于發(fā)展國內(nèi)旅游的意見，此后，國內(nèi)旅游蓬勃發(fā)展。1994年，國家外匯管理體制改革，旅游外匯統(tǒng)計方式也隨之從行政統(tǒng)計調(diào)整為抽樣調(diào)查方式，國內(nèi)旅游統(tǒng)計正式開始進行，旅游業(yè)第一次具有反映全行業(yè)的比較完整的數(shù)字指標體系，大市場、大產(chǎn)業(yè)的形象開始產(chǎn)生，產(chǎn)業(yè)地位逐步提高。同年，云南省政府分別在大理、麗江召開了滇西北旅游規(guī)劃會，采取了一系列措施，積極推進全省旅游業(yè)的建設(shè)，為云南旅游的快速發(fā)展開創(chuàng)了新的局面。這一時期，隨著國家對旅游產(chǎn)業(yè)認識的加深，尤其是云南省政府把旅游業(yè)作為一大產(chǎn)業(yè)在云南經(jīng)濟發(fā)展中地位的確立（1988年七屆人大一次會議），有效的促進了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。云南接待海外旅游者，旅游外匯收入躍居全國第7和第8位，旅游總收入達到年均110%的增長，旅游業(yè)實現(xiàn)了從“接待事業(yè)型”向“經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)型”的歷史性轉(zhuǎn)變，為云南旅游在全國的鵲起打下了基層，做好了鋪墊。

（三）旅游支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)階段（1995-2005年）

1995年，云南省第六次黨代會將旅游業(yè)列為全省四大支柱產(chǎn)業(yè)之一進一步確立了旅游業(yè)在云南國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，把旅游業(yè)納入經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略進行部署和實施。1996年，云南省委、省政府做出了《關(guān)于加快四大支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)的決定》。1999年，以大眼觀、大手筆的氣魄在國內(nèi)首次舉辦了中國昆明世界園藝博覽會，極大的提高了云南在全國乃至世界的知名度。2000年，云南省政府邀請世界旅游組織幫助編制了《云南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃（2001-2020）》。2004年，云南省委、省政府首次召開了全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會，并下發(fā)了《中共云南省委、云南省人民政府關(guān)于進一步加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》和《云南旅游發(fā)展倍增計劃（2004-2010年）》，要求創(chuàng)造寬松的旅游政策環(huán)境，在旅游開發(fā)、土地利用、稅費征收、招商引資等方面制定有利于加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策，積極爭取開展出入境旅游方面的政策等。這一時期，云南旅游產(chǎn)業(yè)的接待規(guī)模接近7000萬人次，經(jīng)濟總量超過400億元，旅游業(yè)對全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展所作的貢獻日趨明顯，旅游支柱產(chǎn)業(yè)地位全面樹立和鞏固。更重要的是，由于云南在全國率先把旅游業(yè)作為支持產(chǎn)業(yè)先行培育和建設(shè)，云南旅游取得了品牌、產(chǎn)品建設(shè)、管理經(jīng)驗等諸多在位優(yōu)勢，一舉確立了在西部地區(qū)龍頭的地位。

（四）旅游經(jīng)濟強省建設(shè)階段（2005-2013年）

2005年，面對國內(nèi)外旅游市場競爭日趨激烈的態(tài)勢和周邊省市區(qū)加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面，云南省委、省政府做出了實施云南旅游“二次創(chuàng)業(yè)”的重大決策，提出了“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效”的發(fā)展要求。2008年，云南省政府決定加大對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，省旅游發(fā)展專項資金恢復到1億元，旅游宣傳促銷經(jīng)費從1000萬元增加到每年3000萬元，切實加大了對全省旅游重大（重點）項目建設(shè)和旅游市場開拓的政府引導投入力度。2009年，國家下發(fā)了《國務院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，在金融、財稅等政策支持方面提出了指導性意見。同年，云南省政府制定出臺了《云南省人民政府關(guān)于云南省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革規(guī)劃綱要的實施意見》，以及配套的《規(guī)劃綱要實施意見任務分解》和《云南省旅游產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展向國家爭取政策任務分解》等系列文件，對旅游產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展工作進行了全面部署。2010年初，省政府編制下發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于進一步推進全省旅游重大（重點）項目建設(shè)的意見》和《云南省人民政府關(guān)于加快推進全省旅游公共服務設(shè)施建設(shè)的意見》（云政發(fā)〔2010〕59號）等指導性意見，在旅游大項目審批管理政策、土地政策、投融資政策、稅費政策、價格政策等方面提出了明確的扶持方向。這一時期，云南旅游產(chǎn)業(yè)繼續(xù)保持了快速穩(wěn)定的增長，國內(nèi)外旅游市場保持年均2位數(shù)的增長，接待規(guī)模超過了2億人次，旅游總收入占全省GDP的比重達6.4%?；緲?gòu)建起了覆蓋“吃、住、行、游、購、娛”旅游六要素的產(chǎn)業(yè)體系。旅游業(yè)已成為云南最響亮的名片，在全省社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用凸顯。

（五）旅游強省建設(shè)階段（2013年至今）

2013年，隨著我國綜合實力的不斷提升和人民消費水平的持續(xù)提高，不論國家還是全國各省區(qū)市，對加快發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的認識進一步深化，全國上下都把旅游產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要載體，加快開發(fā)和建設(shè)。同時，黨的“十八大”提出的全面建成小康社會總目標和“五位一體”總布局。根據(jù)國家總體發(fā)展思路，云南省提出了建設(shè)“兩強一堡”及與全國同步建成小康社會的發(fā)展目標。在這一背景下，云南省委、省政府把握國內(nèi)外旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，適時做出了建設(shè)旅游強省的戰(zhàn)略決策，與之配套的制定、實施了一系列政策和措施，以促進云南旅游的跨越發(fā)展［6］。這一階段的政策特征主要表現(xiàn)為：力度大、覆蓋面廣。具體表現(xiàn)為：

1.逐步轉(zhuǎn)變旅游行政管理部門的工作職能

2013年2月，云南省旅游局更名為云南省旅游發(fā)展委員會，由政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)升格為政府組成部門，設(shè)立兼職副主任職務，由省發(fā)改委、省國土廳、省住建廳、省工商局、省新聞辦、省商務廳、省民委、省公安廳治安總隊、省道路運輸管理局、省文化廳等部門現(xiàn)任副職兼任。通過綜合協(xié)調(diào)會議制度，處理和解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的困難和問題。之后，大理、紅河、普洱等地也積極行動起來，紛紛升格為旅游發(fā)展委員會，且主要領(lǐng)導由州市一級分管領(lǐng)導兼任，力度遠大于省級旅游部門。全省上下，旅游管理逐步單一的行業(yè)管理向產(chǎn)業(yè)促進和綜合協(xié)調(diào)方向轉(zhuǎn)變。

2.制定出臺《中共云南省委、云南省人民政府關(guān)于建設(shè)旅游強省的意見》

2013年9月，制定并出臺了《中共云南省委、云南省人民政府關(guān)于建設(shè)旅游強省的意見》。該意見包括9個部分30個小條。除了明確發(fā)展目標、實現(xiàn)路徑，推動旅游產(chǎn)業(yè)由主要發(fā)揮經(jīng)濟功能向發(fā)揮綜合功能轉(zhuǎn)變，凸顯旅游對政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)“五位一體”融合帶動外，更加突出的是用2個部分10個小條來保障目標任務的最終實現(xiàn)。［7］其作用突出體現(xiàn)在兩大方面：

（1）強化組織保障

●構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機制。明確提出進一步完善和強化省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導小組的職能，及時研究解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的重大問題；探索建立省、州（市）、縣（市、區(qū)）三級旅游執(zhí)法機構(gòu)并試行雙重管理；支持和鼓勵各級各級黨委、政府要進一步加強對旅游工作的組織領(lǐng)導，并參照省級建立行之有效的旅游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機制和專門管理機構(gòu)。

●強化規(guī)劃指導與調(diào)控。明確指出各級政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地需求。同時新建、改建、擴建旅游建設(shè)項目，經(jīng)同級旅游行政管理部門審查后，才能按照基本建設(shè)程序上報審批實施。

●推動配套政策落實。明確提出把對外開放、項目用地、金融支持、財政稅收、市場監(jiān)管等涉及國家層面管理權(quán)限的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套政策，納入部際聯(lián)席會議研究討論范圍，采取“一事一議、個案研究”等方式推動相關(guān)配套政策逐一突破落實，為云南旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展爭取更多的國家政策支持

●四是強化目標責任考核。明確提出要將旅游強省建設(shè)目標責任制考核納入全省集中考核范圍，并按規(guī)定抓好相關(guān)的督查、督辦工作。

（2）加大政策扶持

●加大政府引導資金投入力度。明確提出到2017年省旅游發(fā)展資金達到7億元；旅游宣傳促銷經(jīng)費達到7000萬元。同時要求各州（市）政府要根據(jù)本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的實際需要，建立旅游發(fā)展專項資金，并根據(jù)財力情況逐年增加。

●強化金融支持力度。體現(xiàn)在積極支持和引導大型旅游企業(yè)集團發(fā)行企業(yè)債券，中小型旅游企業(yè)發(fā)行集合債券，建立直接債務融資擔保機制。鼓勵和支持符合條件的旅游企業(yè)上市融資。爭取國家支持組建民營旅游銀行。積極推進旅游產(chǎn)業(yè)土地、林地等資產(chǎn)的確權(quán)頒證工作，提升融資能力。

●保障旅游建設(shè)用地供給。以文件形式明確提出在國家下達云南省年度新增建設(shè)用地指標中每年預留1萬畝用于省委、省政府確定的重大旅游項目建設(shè)。同時積極探索建立土地利用總體規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專項規(guī)劃定期評估和修編機制。拓寬旅游產(chǎn)業(yè)的用地范圍，支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)；鼓勵旅游產(chǎn)業(yè)項目挖掘利用空中和地下潛力，提高土地利用強度。

●給予旅游企業(yè)稅費優(yōu)惠和政策支持。在用足、用好、用活現(xiàn)有的稅收政策的基礎(chǔ)上，全面落實旅游企業(yè)使用水、電、氣與工業(yè)企業(yè)同價的政策。并對星級賓館酒店及評級達標的經(jīng)濟型酒店、特色民居客棧等實行有線電視安裝費和有線電視收視維護費分別按定價標準和實際安裝終端數(shù)的70%收取的政策。同時將游客運輸納入當?shù)毓步煌ㄏ到y(tǒng)，合理調(diào)控旅游客運運力，提高旅游客運質(zhì)量。

●實行更加寬松的對外開放政策。允許入境自駕車團由組織單位以保證金或銀行保函的方式統(tǒng)一提供擔保，不再逐一收取保證金。進一步簡化入境旅游手續(xù)，推動邊境跨境旅游的發(fā)展。明確提出對國外參展商經(jīng)云南國家級口岸入境的參展商品，采取開辟專用（綠色）通道、延長通關(guān)時間、統(tǒng)一擔保、會展地海關(guān)集中查驗、檢驗檢疫口岸查驗與現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合等方式，給予相應的通關(guān)便利。

●出臺旅游惠民便民措施。明確提出實施更加積極的旅游就業(yè)促進和旅游惠民便民政策。建立科學合理的景區(qū)門票定價及運行機制，逐步擴大景區(qū)門票減免優(yōu)惠范圍。制定具體措施，積極落實國家規(guī)定的帶薪休假制度。鼓勵開展針對社區(qū)居民和鄉(xiāng)村旅游點農(nóng)戶的旅游就業(yè)和旅游服務培訓活動，并給予適當?shù)馁Y金補助。

從上述保障措施和政策扶持力度來看，這一階段的產(chǎn)業(yè)政策必將對云南旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到極大的推動和促進作用，在云南旅游發(fā)展歷程上將留下不可磨滅的痕跡。當然，現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的行政管理體制，在一定程度上制約了上述政策能不能落到實處，如對外開放政策能否得到公安部、外交部等國家部門的支持；強化金融支持能否得到中國人民銀行總行，國家證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門的支持。這是下一步需要政策的制定者下力氣去協(xié)調(diào)解決的新課題。

［1］穆梵梵.淺析旅游產(chǎn)業(yè)政策［J］.科技信息，2007，（10）.

［2］高毅.公共政策視角下的云南旅游業(yè)標準化管理研究［M］.昆明:云南大學，2013.

［3］魏小安，韓健民.旅游強國之路：中國旅游產(chǎn)業(yè)政策體系研究［M］.北京：中國旅游出版社，2003.

［4］鐘沖.中國旅游產(chǎn)業(yè)政策的演變趨勢與展望［J］.長沙鐵道學院學報：社會科學版，2009，（3）.

［5］云南省旅游局.云南旅游發(fā)展簡介［EB/OL］.［2009-08-10］. http://wenku.baidu.com/view/035053d3c1c708a1284a443f.html

［6］楊勁松.發(fā)達國家旅游業(yè)中長期發(fā)展政策值得關(guān)注［N］.中國旅游報，2011-03-14（08）.

［7］曾博偉.旅游綜合協(xié)調(diào)機制的建立與完善（上）［N］.中國旅游報，2010-12-31（12）.

（責任編輯 李保林）

D63-31

A

1671-0681（2014）05-00119-05

幸?guī)X（1974-），女，廣東梅州人，昆明學院《旅游研究》編輯部，副教授，碩士，主要研究方向為旅游管理、酒店管理等。郭躍華，男，云南大理人，中共云南省委黨校經(jīng)濟管理教研部副教授。

2014-04-26

*《云南省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革配套政策研究》課題研究成果之一。