謝家銀，陳發(fā)桂

（廣西財經(jīng)學院，廣西南寧，530003；中共廣西區(qū)委黨校，廣西南寧，530022）

法治視野下涉法涉訴信訪終結(jié)的制度邏輯*

謝家銀，陳發(fā)桂

（廣西財經(jīng)學院，廣西南寧，530003；中共廣西區(qū)委黨校，廣西南寧，530022）

涉法涉訴信訪問題的解決，有賴于從法治視野下完善信訪運行機制，從以行政為主導的權力控制模式轉(zhuǎn)向以司法為主導的權利救濟模式。當前，以“一票否決”作為涉法涉訴信訪處置的動力機制，以“實質(zhì)正義”作為涉法涉訴信訪的評價機制，以“穩(wěn)控”作為涉法涉訴信訪的應對機制，使涉法涉訴信訪運行陷入難以有效終結(jié)的困局。涉法涉訴信訪案件難以有效終結(jié)的難點和原因還在于其終結(jié)的依據(jù)不充分、程序不科學及效力不確定。破解這些難點，構(gòu)建涉法涉訴信訪案件有效終結(jié)的制度邏輯主要在于：要凸顯法律在終結(jié)涉法涉訴信訪案件中的支撐作用，要發(fā)揮聽證制度在終結(jié)涉法涉訴信訪案件中的溝通作用，要實現(xiàn)救濟制度在終結(jié)涉法涉訴信訪案件中的鞏固作用。

涉法涉訴信訪；終結(jié)機制；制度邏輯

當前，涉法涉訴信訪已成為近年來社會治理過程中最為棘手的問題，一定程度上加劇了訪民“信訪不信法”的非理性狀態(tài)，同時也對基層社會秩序的維護造成巨大的壓力。一些基層領導坦言，“現(xiàn)在工作中最麻煩的是涉法涉訴的上訪問題，有些老百姓，不管法院判決是否合理，只要沒有滿足他的要求，就幾年、十幾年不停地鬧。我們特別希望法律能更硬起來，糾紛都能通過法律渠道解決?！保?］目前，對于涉法涉訴信訪問題的研究，絕大部分是從不同的角度論述涉法涉訴信訪問題的存在原因及對策，但是對于涉法涉訴信訪如何有效終結(jié)則較少探討，這些研究有一定的理論價值和現(xiàn)實關懷，對我們理解涉法涉訴信訪處置困局頗有啟發(fā)。另外，在解決當前涉法涉訴信訪的困境時，更多從涉法涉訴信訪接待制度上找原因，而忽略了涉法涉訴信訪生成的深層次原因和其處置機制本身存在的悖論。為此，十八屆三中全會提出改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。2014年3月19日，中辦、國辦發(fā)布《關于依法處理涉法涉訴問題的意見》通知，為有效終結(jié)涉法涉訴信訪指明了方向。為此，本文從涉法涉訴信訪運行的現(xiàn)狀入手，探析其難以有效終結(jié)背后的深層原因，并對法治視野下如何有效構(gòu)建涉法涉訴信訪終結(jié)機制以理性思考，以期找到當前化解涉法涉訴難題的具體路徑。

一、問題呈現(xiàn)：當前涉法涉訴信訪運行機制之特性及其缺陷

在以行政為主導的權力控制模式下的涉法涉訴信訪運行機制，以“一票否決”作為涉法涉訴信訪處置的動力機制，以“實質(zhì)正義”作為涉法涉訴信訪的評價機制，以“穩(wěn)控”作為涉法涉訴信訪的應對機制，強烈凸顯出涉法涉訴信訪運行中非法治特性。對權宜性涉法涉訴信訪應對手段的路徑依賴，以及在涉法涉訴信訪評價機制中強調(diào)實質(zhì)正義的導向，使涉法涉訴信訪陷入難以有效終結(jié)的運行困境。

（一）以“一票否決”作為涉法涉訴信訪處置的動力機制

在信訪治理領域?qū)嵭小耙黄狈駴Q”，這實際上已經(jīng)衍變成一種壓力式的信訪治理模式，以強化地方政府的信訪責任作為其處置的動力。盡管“訴訪分離”已經(jīng)成為信訪制度改革的重要議程，但作為一種動力機制，處置涉法涉訴信訪的執(zhí)法機關和司法機關也難以置身度外。作為設計“一票否決”這一信訪維穩(wěn)問責的上級部門來講，只有給涉法涉訴信訪處置部門施加足夠的壓力，辦案單位及其成員才有足夠的動力認真、盡力地處理好信訪群眾所反映的問題。這種動力機制對于涉法涉訴信訪的處置可能導致如下負面效應：一是不區(qū)分緣由地對涉法涉訴信訪案件予以受理，可能導致更多涉法涉訴信訪案件。由于辦案人員對涉法涉訴信訪案件的重視程度，與信訪群眾行為的激烈程度成正比，而不是信訪案件本身的事實和理由的充分程度，其結(jié)果只能使信訪群眾將精力轉(zhuǎn)向如何與辦案單位及其成員博弈上。不論信訪案件所關涉的事實和理論是否充分，只要信訪群眾采取的行為具有足夠的影響力，不管是辦理機關、還是復查機關和復核機關，在“一票否決”這樣的信訪維穩(wěn)壓力機制下，都會盡力滿足信訪群眾的利益要求，即使超越法律和政策底線也要尋求解決辦法。如此一來，“三級終結(jié)”的信訪處置機制也不可避免地流于形式。更可怕的是，以“一票否決”作為涉法涉訴信訪處置的動力機制，對于那些本來沒有打算涉足信訪方式的法律糾紛當事人，或原本采取理性上訪的當事人，也會采取更多極端的上訪手段來引起辦案機關和社會輿論的重視關注，從而增加實現(xiàn)利益的籌碼。此外。涉法涉訴信訪的辦理機關迫于“一票否決”的信訪維穩(wěn)壓力，辦案人員有時在程序上也往往會無原則對信訪群眾做出妥協(xié)，如一些生效裁判的案件，已經(jīng)過了申請再審的期限或者不符合法定再審條件的案件也可以進入再審程序。雖然很多申請再審的涉法涉訴案件都存在一些問題，但是該問題并成為該案可以提起再審的理由。而辦案人員不斷放棄原則的妥協(xié)，使大量不符合再審條件的涉法涉訴信訪案件進入司法渠道，進入之后又難以按照當事人的要求來解決，從而造成大量嚴重影響社會穩(wěn)定的涉法涉訴信訪案件的淤積沉淀。

（二）以“實質(zhì)正義”作為涉法涉訴信訪的評價機制

以“實質(zhì)正義”作為司法公正的評價機制是涉法涉訴信訪運行的重要特性，這種所謂的“實質(zhì)正義”，在當事人看來，就是司法機關的裁判結(jié)果是否支持了自己的訴求；在黨政機關看來，就是司法機關的裁判結(jié)果是否獲得當事人的認可。實踐中，人們之所以更愿意通過信訪的方式尋求權利救濟，主要是基于對“實質(zhì)正義”的非理性追求。在這樣的評價機制下，司法機關處置涉法涉訴信訪案件的價值取向，不再取決于裁判結(jié)果的正當性和合理性，案件裁判程序的正義性更成為無足輕重的判斷標準，能否讓當事人“息訪”并成為衡量司法裁判公正性的唯一指標?！皩嵸|(zhì)正義”評價機制帶來的直接后果就是，只要案件在實體處理結(jié)果讓當事人不滿意，當事人就可以按照“實事求是，有錯必糾”的原則再次要求司法機關將其糾正過來，不論糾正“錯誤”裁判的代價是多大，也不管生效裁判經(jīng)過多長時間。涉法涉訴信訪現(xiàn)象的發(fā)生是“實質(zhì)正義”這種維穩(wěn)評價機制的必然產(chǎn)物。從實踐中信訪人提出的信訪訴求來看，基本上都是要求司法機關變更實體裁判結(jié)果來支持自己的訴求。司法實踐中出現(xiàn)的極少數(shù)錯誤裁判，更加深了他們走上信訪之路的心理。只要當事人和其他利害關系人認為司法機關作出的裁判沒有支持自己的訴訟請求，他們就會向信訪機關或上級司法機關提出信訪訴求。因此，“實質(zhì)正義”評價標準直接影響著涉法涉訴信訪的終結(jié)。從根本上說，涉法涉訴信訪案件的處置結(jié)果應當是一個價值判斷問題，對于同樣的處置結(jié)果，不同的評判主體基于不同的利益關聯(lián)和認識視角會作出不同的評價。正如我國著名訴訟法學家張衛(wèi)平教授所言，盡管司法正義存在著客觀標準，但由于任何價值判斷都會滲入判斷者的價值觀，人們對司法正義標準的認識在一定程度上具有主觀性。由此，當人們基于“實質(zhì)正義”的評價標準認為自己的要求在涉法涉訴信訪案件的處置中沒有得到支持時，他們通常就會在訴訟程序終結(jié)后再次尋找對案件進行重新審理的機會，使涉法涉訴信訪案件的處置永遠都難以終結(jié)。

（三）以“穩(wěn)控”作為涉法涉訴信訪的應對機制

如何有效應對涉法涉訴信訪，目前在涉法涉訴信訪案件的處置過程中還沒有真正找到切實可行的制度化方式和手段，只能權宜性地以“穩(wěn)控”作為涉法涉訴信訪的應對機制，以此督促具體辦案機關及其成員認真履行涉法涉訴信訪的處置職責，現(xiàn)實中的涉法涉訴信訪“穩(wěn)控”機制逐漸演變?yōu)椤傲阒笜恕钡葔毫π偷膽獙C制，這種壓力型的維穩(wěn)應對機制是以追求局部穩(wěn)定而非大局穩(wěn)定的狹隘的維穩(wěn)觀。以“穩(wěn)控”作為涉法涉訴信訪的應對機制，將導致以下兩個方面負面效應：一是不斷激勵信訪群眾采取非正常上訪等非制度化的方式，與涉法涉訴信訪案件的處置機關進行非理性博弈。湖南永州“唐慧事件”全景式地展示了中國涉法涉訴信訪案件處置中因強調(diào)“穩(wěn)控”所導致的尷尬局面。事件發(fā)生后，社會輿論一邊倒地支持聲援唐慧，抨擊辦案機關，其實唐慧的上訪行為可以從兩個時間段來看待，如果說唐慧在為女兒被逼賣淫獲得立案前采取非正常上訪的過激行為具有正當性的話，那么在案件的審理過程中，她實施的諸多非理性的鬧訪行為同樣贏得社會輿論的支持和同情的話，法律和社會可以承受的限度在哪里？［2］不斷突破法律和社會可承受的限度，才使具體的辦案機關處于進退失據(jù)的兩難應對局面?？梢?，如果不擯棄狹隘的“穩(wěn)控”信訪應對機制，民眾將難以走出習慣性“鬧訪”的困局。二是以“穩(wěn)控”作為涉法涉訴信訪的應對機制，一些涉法涉訴信訪案件的辦理機關將成為地方實施“維控”的工具。在訴訪的分離改革與司法機關的垂直管理還未進入實質(zhì)性操作階段的情況下，目前的維穩(wěn)格局將依然維持“單塊多層”的局面。［3］目前，負責處置涉法涉訴信訪案件的辦理機關依然依附于同級黨政機關，具體到操作層面，則意味著地方黨政主導下編織出來的各項信訪維穩(wěn)工作指標，將直接影響到負責處置涉法涉訴信訪案件的辦理機關的日常運作。哪怕是一個地方行政部門也能向涉法涉訴信訪案件的辦理機關下達某項維穩(wěn)工作的考核指標，由于牽扯到人事和財政的安排，負責涉法涉訴信訪案件的辦理機關有可能淪為地方實施“穩(wěn)控”的工具。

二、原因分析：涉法涉訴信訪難以有效終結(jié)之反思

在涉法涉訴信訪運行機制還沒有真正步入法治化軌道的情況下，涉法涉訴信訪工作主要由黨政部門主導，涉法涉訴信訪的處置除了個案難以體現(xiàn)司法終局判決的權威性以外，還給黨政干涉涉法涉訴信訪的處置開通了“合理”的制度渠道。因此，對當前涉法涉訴信訪案件難以有效終結(jié)的原因進行深入反思，有助于尋找實現(xiàn)涉法涉訴信訪案件有效終結(jié)的路徑。具體而言，我國涉法涉訴信訪難以有效終結(jié)的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）涉法涉訴信訪案件終結(jié)的依據(jù)不充分

從目前可查的關于涉法涉訴信訪案件終結(jié)的依據(jù)最早有中央政法委2005年2月16日印發(fā)的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》（政法〔2005〕9號），該文件對涉法涉訴信訪的概念、可以終結(jié)的案件類型、案件終結(jié)的基本程序等作出了簡單規(guī)定，從性質(zhì)來看，該辦法屬于黨內(nèi)法規(guī)，不具有普遍約束力。2005年5月1日實施的《信訪條例》第三十五條第三款對信訪案件的終結(jié)制度作出了規(guī)定。但該行政法規(guī)對信訪案件的終結(jié)沒有區(qū)分普通信訪與涉法涉訴信訪案件的處理程序，對于需要專業(yè)化處置的涉法涉訴信訪案件的處置，如果簡單適用辦理、復查和復核程序，將難以解決其復雜的法律問題。此外，2011年5月最高人民法院發(fā)布了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，該辦法對分別對當事人不服不同層級法院裁判所形成的涉訴信訪案件的終結(jié)主體作出了簡單規(guī)定，但沒有具體規(guī)定涉訴信訪終結(jié)的流程，因此，該辦法作為法院系統(tǒng)內(nèi)部文件，雖然對各級法院在辦理涉訴信訪案件時有一定的指導意義，但由于該辦法過于簡單，缺乏可操作性。上述中央政法委和最高人民法院發(fā)布的涉法涉訴信訪和涉速信訪案件終結(jié)辦法，均不屬于具有普遍約束力的法律法規(guī)，只是作為一種系統(tǒng)內(nèi)部指導辦理涉法涉訴信訪案件的辦法，如果涉法涉訴信訪案件按照辦法的規(guī)定經(jīng)過辦理、復查及復核三個基本程序完成了程序上的終結(jié)后，信訪群眾如果再此對終結(jié)后的信訪案件提出信訪，如何適用辦法來約束信訪群眾，首先面臨的困境將是依據(jù)是否充分的難題。因此，僅僅適用中央政法委和最高人民法院發(fā)布的涉法涉訴信訪和涉速信訪案件終結(jié)辦法來指導和辦理案件，將使涉法涉訴信訪案件終結(jié)處置的依據(jù)不充分。

（二）涉法涉訴信訪的終結(jié)程序不科學

當前涉法涉訴信訪的終結(jié)程序在沒有嚴格區(qū)分涉法信訪與涉訴信訪的前提下，統(tǒng)一將其設置為以復核認定為標志，對于重大、疑難、復雜的信訪案件，《信訪條例》也只是規(guī)定復核機關可以舉行聽證，而不是應當舉行聽證，最終的情形往往是將矛盾的最終化解完全內(nèi)化為復核單位的內(nèi)部工作，由具體辦案人員與信訪者單獨溝通、協(xié)商，對于引發(fā)涉法涉訴信訪的法律、政策以及利益問題，缺乏上訪人與原辦理單位的公開辯論和共同參與，由于參與主體和涉法涉訴信訪復核過程的非公開化，涉法涉訴信訪的終結(jié)程序在現(xiàn)實中往往異化成一個程序性的終結(jié)，而沒有從實體上解決上訪群眾所要解決的法律問題，特別是涉法涉訴信訪案件中涉及的責任與是非問題。這種程序性終結(jié)的特點會產(chǎn)生兩種完全相反的結(jié)果：一是復核機關“壓制”上訪群眾，以公權力的優(yōu)勢和壓力通過非正規(guī)的方式權宜性地應對上訪群眾所反映的問題，迫使當事人接受，損害后者的正當權益；二是要么是上訪群眾“要挾”復核機關，采取非理性的方式表達訴求，迫使復核機關違背規(guī)則和底線，不惜各種代價和成本息事寧人，以獲取非合法性和非合理性利益。這就是涉法涉訴信訪的終結(jié)程序常常陷入“終而不終”的尷尬境地的原因。因為復核機關既是涉法涉訴信訪案件的最終裁決者，又是責任單位的上級，如果沒有公開透明的終結(jié)程序來查明事實原委，就無法分清是非與責任，復核機關也就無從客觀判斷責任單位的辦理是否正確，涉法涉訴信訪制度就沒有權威性的“終結(jié)”機制，盡管形式上已經(jīng)終結(jié)，很有可能越過復核機關，滑行到司法與行政體制的最頂層才能終止。［4］

（三）涉法涉訴信訪的終結(jié)效力不確定

依據(jù)《信訪條例》第三十五條第三款之規(guī)定，“信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關不再受理?！痹撘?guī)定在沒有區(qū)分普通信訪與涉法涉訴信訪的情況下，籠統(tǒng)地將信訪的終結(jié)效力確立為“各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關不再受理”，這樣的終結(jié)效力存在以下不確定性問題：《信訪條例》規(guī)定不再受理的主體只限定為“各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關”，而沒有涵蓋司法機關，因為司法機關同樣設置了信訪內(nèi)部機構(gòu)，如果涉法涉訴信訪人向司法機關以同一事實和理由提出處置請求的，司法機關是否應當受理？雖然根據(jù)中央政法委出臺的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第三條第一項之規(guī)定，經(jīng)復查后作出的決定、鑒定、判決、裁定等認定事實清楚，證據(jù)充分，程序完備，定性準確，處理意見合法適當，當事人又提不出新的證據(jù)的情況下，可予以終結(jié)。但《信訪條例》作為行政法規(guī)，與中央政法委出臺的辦法這一黨內(nèi)法規(guī)之間的效力如何比較或協(xié)調(diào)，的確已經(jīng)影響到涉法涉訴信訪終結(jié)效力的確定性。從2005年以來大量的涉法涉訴信案件難以真正終結(jié)的現(xiàn)實狀況來看，主要根源也就不難理解了。正如劉正強博士所言，“目前信訪部門對信訪事項的處理‘三級終結(jié)’，即對辦結(jié)事項經(jīng)過復查、復核后，信訪部門對該事項的處理終結(jié)，對當事人就同一事項的信訪不再受理，執(zhí)意信訪就屬于內(nèi)部掌握的‘無理訪’。但這個終結(jié)制幾乎沒有任何意義?！保?］

三、法治視野下涉法涉訴信訪終結(jié)的制度邏輯

習近平總書記在2014年在中央政法工作會議上強調(diào)，維護社會大局穩(wěn)定是政法工作的基本任務。要處理好維穩(wěn)和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發(fā)動全社會一起來做好維護社會穩(wěn)定工作。由此可見，如何在法治視野下構(gòu)建涉法涉訴信訪終結(jié)機制，要凸顯法律在終結(jié)涉法涉訴信訪案件中的支撐作用，要發(fā)揮聽證制度在終結(jié)涉法涉訴信訪案件中的溝通作用，要實現(xiàn)救濟制度在聽證制度在終結(jié)涉法涉訴信訪案件中的鞏固作用。

（一）完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)的法律依據(jù)

十八屆三中全會從法治中國建設的戰(zhàn)略高度提出建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，其中特別強調(diào)“依法終結(jié)”的制度化理念。這表明，之前不管是中央政法委和最高法院出臺的關于涉法涉訴信訪案件終結(jié)的辦法，還是國務院出臺的信訪條例，都很難真正稱之為“依法終結(jié)”的制度設計。況且，上述辦法和行政法規(guī)本身存在的缺陷，在多年的信訪案件終結(jié)實踐中，不要說普通的信訪案件都難以實現(xiàn)真正終結(jié)，對于需要專業(yè)化處置程序的涉法涉訴信訪案件的終結(jié)，更是難以實現(xiàn)依法終結(jié)。因此，必須完善我國涉法涉訴信訪案件終結(jié)法律依據(jù)的制度設計，在充分總結(jié)之前中央政法委和最高法院出臺的關于涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法的基礎上，盡快將《信訪條例》升格為《信訪法》，以法律的形式對信訪案件的終結(jié)作出具體規(guī)定。一方面，要在《信訪法》中嚴格區(qū)分普通信訪案件、涉法信訪案件與涉訴信訪案件這三種不同類型案件的終結(jié)程序，對于普通信訪案件和涉法信訪案件可以采取辦理、復查、復核三級終結(jié)的程序來操作；對于涉訴信訪案件，如果法院沒有對案件作出生效判決，依然按照兩審終審的程序來處理，如果法院已經(jīng)對案件作出了生效判決，則基于“有錯必糾”的司法理念，應當按照申請再審的程序來處理。這樣，可以防止涉訴信訪人以無限申訴的方式?jīng)_擊司法的終局效力，避免涉訴信訪在處置過程中出現(xiàn)沒有時間限制、沒有次數(shù)限制和沒有案件種類限制這些抵消案件終結(jié)的情況出現(xiàn)。因此，從完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)的法律依據(jù)的高度出發(fā)，通過廢止《信訪條例》，重新制定《信訪法》，以法律的形式明確普通信訪案件、涉法信訪案件與涉訴信訪案件這三種不同類型案件的終結(jié)依據(jù)，使涉法涉訴信訪案件的終結(jié)實現(xiàn)依法終結(jié)。

（二）完善涉法涉訴信訪案件處置中的聽證制度

信訪是我們黨踐行群眾路線的重要制度形式，而涉法涉訴信訪案件，據(jù)權威部門統(tǒng)計，已占信訪總量的70%以上，有效終結(jié)涉法涉訴信訪案件，不僅可以從維護群眾利益的層面來密切黨群關系，還可以從糾紛解決機制的層面來實現(xiàn)我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標。因此，加強涉法涉訴信訪案件處置中的聽證制度，才能有效保證涉法涉訴信訪案件的真正終結(jié)。筆者認為，要實現(xiàn)涉法涉訴信訪案件的真正終結(jié)，必須完善涉法涉訴信訪案件處置的聽證制度。除《信訪條例》第三十五條規(guī)定對于重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證外，《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》也規(guī)定對擬終結(jié)的具有較大社會影響的涉訴案件，合議庭應組織公開聽證，必要時可組織信訪人所在地的派出所、居委會、街道辦事處、村民委員會等進行基層評議。該辦法只是對涉訴信訪案件處置的要求，對于涉法信訪案件的聽證則缺乏具體的規(guī)定。同時最高法院也僅僅要求處理涉訴信訪的責任法院舉行聽證，而對作出終結(jié)決定的上級法院沒有聽證的要求，聽證的程序也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，有些法院在執(zhí)行時隨意性比較大，影響了案件終結(jié)的公正性。因此，要完善涉法涉訴信訪案件處置中的聽證程序，必須從以下兩個方面入手：一是要對涉法涉訴信訪案件處置中的聽證程序作出統(tǒng)一的要求。要求涉法涉訴信訪案件的處置單位對所有擬終結(jié)的案件均應組織公開聽證，公開組織信訪人、原辦理單位代表和聽證員，通過質(zhì)詢、辯論、評議等方式，進一步查明事實，分清責任，聽證員可以從人大、政協(xié)、黨委政法委、信訪局及相關部門人員；有關專家、法律工作者；人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體人員或其他社會人士；信訪人所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）負責人、村委會（居委會）負責人中產(chǎn)生。在聽證程序上，由信訪人陳述案情和訴求，并提供有關證據(jù)；原辦理單位代表對案件處理的事實證據(jù)和法律、法規(guī)、政策依據(jù)等做出說明；聽證員就案件有關問題向信訪人及其代理人發(fā)問；信訪人及其代理人進行說明等。最后由聽證主持人組織聽證員對涉法涉訴信訪案件進行評議，并將聽證結(jié)論通知信訪人，以確保聽證過程的透明度。二是建立上級單位聽證、評估制度。針對重大、疑難、復雜的涉法涉訴非正常上訪案件，各省級公、檢、法、司單位應當采取聽證會的形式，召集上訪人、辦案人、各方代表面對面溝通。通過各方代表各抒己見，達到明辨是非、化解矛盾的目的。在聽證會結(jié)束后，由省級公、檢、法、司單位對聽證會結(jié)果進行評估，綜合各方意見和建議提出客觀、公正的處理意見，并最終由召集單位出具非正常上訪終結(jié)意見書。對辦案人員在辦理過程中徇私枉法、濫用職權造成錯案導致當事人上訪的情況，應當嚴肅追究其責任，以確保聽證結(jié)論的公信力。

（三）完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)后的鞏固和救助制度

完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)后的鞏固和救濟制度，目的是為了真正通過案件終結(jié)維護上訪群眾的合法權益以防止已經(jīng)終結(jié)后的信訪案件出現(xiàn)反復。2014年1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)，要重點解決好損害群眾權益的突出問題，決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯案。習近平總書記著重強調(diào)的“四個決不”，對如何完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)后的鞏固和救助制度具有重要的指導意義。因為對于涉法涉訴信訪案件是否真正終結(jié)，不能僅僅看程序是否終結(jié)，還要看上訪群眾是否真正心悅誠服。如果上訪群眾沒有發(fā)自內(nèi)心地真正接受終結(jié)結(jié)論，很難避免今后他將繼續(xù)為此案糾纏下去。因此，必須從以下兩個方面入手來完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)后的鞏固和救濟制度：其一，對已終結(jié)的涉法涉訴信訪案件，責任單位的上級不能再登記審查，不再向下交辦、轉(zhuǎn)辦，不再通報，不再作為涉法涉訴上訪案件統(tǒng)計；上訪人進京、赴省城滯留上訪的，由責任單位報請同級黨委政法委協(xié)調(diào)責任單位繼續(xù)做好有關工作；上訪人有鬧訪，圍堵沖擊國家機關，損壞公私財物，攔截公務車輛，打橫幅標語等違反信訪秩序違法行為的，相關部門應收集、固定證據(jù)，必要時應及時報案并報請當?shù)攸h委政法委協(xié)調(diào)公安機關確認違法上訪，公安部門應根據(jù)司法部門的終局裁決，依照《信訪條例》、《治安管理處罰法》、《刑法》等有關規(guī)定依法對其采取強制措施，給予法律制裁，樹立法律權威。其二，是在依法終結(jié)涉法涉訴上訪案件的同時，建立和完善上訪人的救助制度，使有困難的上訪人得到適當?shù)木戎Ｒ皇菍ι显L人提出的訴求，合理的應當協(xié)調(diào)當?shù)卣陀嘘P部門給予解決；二是生活有困難的，可以協(xié)助上訪人申請涉法涉訴救助資金，幫助其解決生活困難。三是對一些比較偏激的上訪人，可以協(xié)同當?shù)卮逦瘯?、居委會工作人員做好心理疏導工作，幫助上訪人解決其心理問題。

總之，基于法治的制度邏輯來創(chuàng)新社會治理，是有效終結(jié)涉法涉訴信訪難題的唯一正確的方向，［5］其實即在于：回歸涉法涉訴信訪的本性和運行機制本身的法治性，切實地把尊重司法執(zhí)法機構(gòu)在處置涉法涉訴信訪中的固有、內(nèi)在價值功能作為出發(fā)點，而不僅是對其（主要是維穩(wěn)）工具價值的功利性認可；尤其不應倒果為因、顛倒主次，以犧牲司法執(zhí)法機構(gòu)的定紛止爭功能作為終結(jié)涉法涉訴信訪的根本和出發(fā)點。

［1］陳玉明，皮曙初.一個鎮(zhèn)黨委書記的心理話［EB/OL］.（2014—02—09）.http//www.xinhuanet.com.

［2］劉正強.信訪的“容量”分析——理解中國信訪治理及其限度的一種思路［J］.開放時代，2014，（1）.

［3］葉竹盛.維穩(wěn)大變局［J］.南風窗，2014，（3）.

［4］宋心然.涉訴信訪中“訴訪循環(huán)”的形成及其治理［J］.行政管理改革，2012，（6）.

［5］李修貴.我國司法終局性的制度缺陷及完善［A］.萬鄂湘.現(xiàn)代司法理念與審判方式改革［M］.人民法院出版社，2004.

（責任編輯 高云）

D915.1

A

1671-0681（2014）05-0171-05

謝家銀（1974—），男，廣西博白人，廣西財經(jīng)學院法學院講師；陳發(fā)桂（1972—），男，廣西灌陽縣人，中共廣西區(qū)委黨校法學部教授。

2014-04-13

廣西哲學社科規(guī)劃課題（批準號：13BSH005）、中共廣西區(qū)委黨校2014年度校級課題（批準號：2014PY04）的階段性成果。